국민권익위원회 2014-16294, 2015. 4. 28., 인용

【재결요지】 피청구인은 청구인의 이 사건 신청이 이 사건 지구단위계획에 저촉되므로 이 사건 처분이 적법ㆍ타당하다고 주장하나, 청구인이 지정폐기물 중간재활용업의 사업장 소재지를 이 사건 부지 1로 변경하는 허가를 받지 못하게 되면 현재의 영업상황에 비추어 볼 때 이 사건 공장을 더 이상 운영할 수 없게 될 것이고, 청구인으로서는 그로 인한 감내하기 어려운 막대한 손실로 인하여 결국 재활용사업의 존폐의 위기에 처하게 될 것으로 보이는 점, 이 사건 공장의 폐기물 처리공정상 젤리폐통신케이블에서 추출되는 젤리가 원심분리를 통해 폐유저장조에 따로 저장되도록 설비가 되어 있어 폐유성분이 외부로 방출되거나 배출되어 사람의 건강이나 주변환경에 영향을 미치지는 않을 것으로 보이는 점, 이 사건 공장의 건축물대장상 용도가 ‘분뇨 및 쓰레기처리시설’이 된 것은 ○○도행정심판위원회의 재결에 의한 것이라고 할 것인 점, 현재 이 사건 부지 1의 주변에는 주거지역이 형성되어 있지 않고, 공장과 물류창고, 전답 등으로 둘러 쌓여있는 상황 등에 비추어 볼 때 청구인의 지정폐기물 중간재활용업의 사업장 소재지를 이 사건 부지 1로 변경하는 허가를 한다고 하더라도 토지이용을 합리화하고 도시의 기능, 미관 및 환경을 효율적으로 유지ㆍ관리하기 위한 이 사건 지구단위계획에 큰 영향을 미치지 않을 것으로 보이는 점 등으로 종합적으로 고려할 때 청구인이 이 사건 처분으로 인하여 입게 되는 불이익이 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 환경보전 및 도시계획행정상의 공익에 견주어 크다고 할 것이므로, 이 사건 처분은 불합리한 것이어서 부당하다. 【주문】 피청구인이 2014. 5. 16. 청구인에게 한 폐기물처리업 변경허가신청 반려처분을 취소한다. 【청구취지】 피청구인이 2014. 5. 16. 청구인에게 한 폐기물처리업 변경허가신청 반려처분을 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 가. 청구인은 1997. 12. 30. ○○시장으로부터 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지(이하 ‘이 사건 부지 1’이라 한다)에 공장(비철금속재생재료가공처리업, 이하 ‘이 사건 공장’이라 한다)설립 승인을 받아 1998. 1. 21. 폐기물재생처리신고(폐전선, 연 3,840톤)를 하고 1998. 3. 4. 공장등록을 하였으며, 2001. 2. 26. 지정폐기물외의 폐기물 중간처리업(영업대상: 폐합성수지<폐전선>)을 허가받아 지금까지 폐전선분리 재생처리업을 영위하고 있고, 2013. 2. 1. 피청구인으로부터 인천광역시 ○구 ○○동 434-64번지(이하 ‘이 사건 부지 2’라 한다)를 사업장 소재지로 하여 지정폐기물 중간재활용업(영업대상: 폐유<폐유를 함유한 폐전선>)을 허가받았다. 나. 청구인은 지정폐기물 중간재활용업의 사업장 소재지를 이 사건 부지 2에서 이 사건 부지 1로 변경하기 위하여 2014. 3. 31. 피청구인에게 폐기물처리업 변경허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 청구인의 신청이 ‘○○○(2)지구 택지개발사업 제1종지구단위계획’(이하 ‘이 사건 지구단위계획’이라 한다)에 저촉된다는 이유로 2014. 5. 16. 청구인에게 폐기물처리업 변경허가신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 1997. 12. 30. ○○시장으로부터 이 사건 부지 1에 이 사건 공장의 설립을 승인받아 1998. 1. 21. 폐기물재생처리신고를 하고 1998. 3. 4. 공장등록(비철금속재생재료가공처리업)을 한 후 2001. 2. 26. 일반폐기물 중간처리업을 허가받아 폐전선분리 재생처리업을 영위하던 중 이 사건 부지 1이 위치한 지역이 2007. 12. 20. 택지개발예정지구로 지정되고, 이후 개발계획 등이 승인된 후 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 도시지역, 준주거지역 및 ○○2지구 제1종지구단위계획구역이 되어 이 사건 공장의 존치여부가 문제가 되었으나, 이후 존치로 결정되어 사업시행자인 ○○공사가 2010. 12. 29. 청구인에게 존치결정에 따른 시설부담금 등의 납부를 통지하였고, 청구인은 이를 납부하고 지금까지 사업을 계속해 왔다. 나. 청구인은 2010. 7. 7. 이 사건 공장의 존치결정 이후 폐전선에서 젤리성분을 분리하는 시설을 갖추기 위해 약 50억원에 달하는 막대한 자금을 투자하였고, 젤리충전통신케이블의 젤리제거장치 및 젤리제거방법으로 특허출원도 하였다. 다. 한편, 통계청 고시 제2007-53호(2008. 2. 1. 시행)로 한국표준산업분류기호가 변경되어 원료재생환경복원업이 제조업에서 분리되어 ‘하수ㆍ폐기물처리, 원료재생 및 환경복원업’으로 편입됨에 따라 이 사건 공장의 건축물대장상 용도를 공장에서 분뇨 및 쓰레기처리시설로 변경하여야 하나, 청구인은 건축물대장상 표시변경을 하지 않고 종전대로 최근까지 공장을 운영해 왔다. 라. 그러던 중 2012년 9월경 국정감사에서 ㈜○○에서 처분하고 있는 폐전선의 젤리성분이 지정폐기물이라는 사실이 밝혀지자, 환경부에서는 2012년 10월경 ㈜○○에 대해 종전에 배출된 통신케이블 중 지정폐기물업체가 아닌 처리업체에 위탁한 경우 처리되지 않은 잔량을 회수하여 적정처리하고, 향후 지정폐기물에 해당하는 경우는 적정 처리하라는 공문을 시행하였고, 이에 따라 청구인은 사업을 계속 영위하기 위해 2가지 문제에 봉착하게 되었는데, 첫 번째는 이 사건 공장의 건축물대장상 건축물 용도를 ‘공장’에서 ‘분뇨 및 쓰레기처리시설(폐기물처리시설 및 폐기물감량화시설)’로 변경하는 것이고, 두 번째는 지정폐기물처리업으로 변경하는 것이었다. 마. 청구인은 먼저 ○○시동부출장소장에게 이 사건 공장의 건축물대장상 용도를 ‘공장’에서 ‘분뇨 및 쓰레기처리시설(폐기물처리시설 및 폐기물감량화시설)’로 변경해줄 것을 신청하였으나, ○○시동부출장소장은 2013. 12. 12. ‘○○○(2)지구 택지개발사업 제1종지구단위계획 시행지침’(이하 ‘이 사건 시행지침’이라 한다)에 의거 이 사건 부지 1에는 ‘분뇨 및 쓰레기처리시설’이 허용되지 않는다는 이유로 건축물표시변경신청 불가처분을 하였고, 이후 청구인은 이에 불복하여 ○○도행정심판위원회에 행정심판을 제기하였으며, ○○도행정심판위원회는 2014. 3. 5. 건축물표시변경을 한다하여 주변상황에 비추어 지구단위계획의 손상을 가져올 수 없다는 등의 이유로 인용재결을 하였고, 이 사건 공장의 건축물대장상 용도는 ‘분뇨 및 쓰레기처리시설(폐기물처리시설 및 폐기물감량화시설)’로 변경되었다. 바. 이후 청구인이 피청구인에게 이 사건 신청을 하자, 피청구인은 이 사건 공장이 있는 지역이 제2종일반주거지역이고 이 사건 시행지침에 반한다는 건축물표시변경신청 당시와 동일한 ○○시장의 의견을 받아 이 사건 처분을 하였다. 사. 그러나 이 사건 공장은 이 사건 지구단위계획 이전부터 존재하던 것이고, 이 사건 지구단위계획이 수립된 후에도 존치로 결정되어 이 사건 지구단위계획과는 무관하며, 설령 관련이 있다 하더라도 존치결정 이후 이를 신뢰하여 시설부담금 등을 납부하고 우리나라에는 3～4개 밖에 없는 젤리폐전선을 분리하여 추출할 수 있는 설비를 갖추기 위해 50억원 달하는 막대한 자금을 투자한 점, 이 사건 공장을 운영할 수 없게 되는 경우 청구인으로서는 감내하기 어려운 막대한 손실로 존폐의 위기에 처하게 되는 점 등에 비추어 이 사건 처분은 신뢰보호 및 비례의 원칙에 반한다고 생각된다. 아. 더구나 「○○시 도시계획조례」에 따르면 준주거지역 안에서 건축할 수 없는 건축물로 ‘분뇨 및 쓰레기처리시설’을 규정하고 있으나, 이 사건 공장은 건축물대장상 용도가 공장으로 되어 있었던 것이 ○○도행정심판위원회의 재결에 의해 ‘분뇨 및 쓰레기처리시설(폐기물처리시설 및 폐기물감량화시설)’로 변경되어 더 이상 법적 제한은 존재하지 않는다 할 것이고, 더구나 이 사건 부지 1의 주변에는 주거지역이 형성되어 있지 않으며, 공장과 물류창고, 전답 등으로 둘러 쌓여있고, 나아가 이 사건 공장에서 폐전선을 재활용하면서 나오는 젤리성분이나 구리 및 피복은 완벽하게 위탁처리되어 폐전선에서 분리된 폐유성분이 외부로 방출되거나 배출되는 것이 아니므로 이 사건 신청대로 허가된다 하더라도 ○○도행정심판위원회의 재결내용에 언급된바와 같이 이 사건 지구단위계획을 크게 손상시킨다고 볼 수 없다 할 것이다. 자. 따라서 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건의 경우 청구인은 이 사건 부지 1에서도 지정폐기물 중간재활용업을 영위하기 위하여 이 사건 신청을 하였던 것이고, 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부를 파악하고자 관계기관인 ○○시에 의견조회를 한 결과 ○○시에서는 이 사건 지구단위계획에 적합하여야 한다는 검토의견을 회신하였다. 나. 이 사건 시행지침 중 제2편제7장제3조제2항에 따르면 존치시설 도시지원시설용지는 「폐기물관리법」 제2조제4호에 따른 지정폐기물을 배출하는 경우 허용하지 않는 것으로 되어 있고, <표Ⅱ-7-2> ‘도시지원시설용지(존치시설)의 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 최고층수-2’에 따르면 ‘분뇨 및 쓰레기처리시설’은 불허용도에 해당하므로, 청구인의 이 사건 신청은 이 사건 지구단위계획에 저촉되는 것으로 보아 2014. 5. 16. 청구인에게 이 사건 처분을 한 것이다. 다. 청구인의 지정폐기물 중간재활용업은 폐유를 함유한 폐전선을 배출자로부터 수탁 받아 처리하는 과정에서 폐유가 배출되고, 배출된 폐유는 정제연료유를 생산하는 지정폐기물 종합재활용업자에게 위탁 처리해야 하는 업종으로서, 폐전선을 처리하는 과정에서 지정폐기물인 폐유가 추가로 배출되므로 이 사건 지구단위계획에 저촉되며, 지정폐기물 중간재활용업자가 갖추어야 하는 폐기물처리시설은 건축물 용도가 「건축법」상 ‘분뇨 및 쓰레기처리시설’이어야 하는데, ‘분뇨 및 쓰레기처리시설’은 이 사건 시행지침상 불허용도에 해당하므로, 청구인이 이 사건 부지 1에 폐기물처리시설을 설치하고자 하는 것은 이 사건 지구단위계획에 저촉되는 것으로 보아야 할 것이다. 라. 따라서 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 폐기물관리법 제25조, 제62조 폐기물관리법 시행령 제37조제2항 폐기물관리법 시행규칙 제29조 구 건축법(2013. 7. 16. 법률 제11921호로 개정되어 2014. 1. 17. 시행되기 전의 것) 제2조제2항제22호 구 건축법 시행령(2014. 3. 24. 대통령령 제25273호로 개정되어 2014. 3. 24. 시행되기 전의 것) 제3조의4, 별표 1 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 폐기물처리업 변경허가 신청 부적정 통보, 폐기물처리업 변경허가 신청서, 지정폐기물 중간재활용업 허가증, 일반폐기물 중간재활용업 허가증 등 각 사본과 심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 1997. 12. 30. 청구인은 구 ○○군수로부터 이 사건 부지 1에 이 사건 공장의 설립을 승인받은 후 1998. 3. 4. 공장의 업종을 ‘비철금속재생재료가공처리업(37102)’으로 하여 공장등록을 하였다. 나. 1998. 1. 21. 청구인은 구 ○○군수에게 다음과 같이 폐기물 재생처리신고를 하고 신고필증을 받았다. - 다 음 - ○ 재생처리용도 및 방법 : 폐전선을 절단, 분쇄하여 동과 합성수지 분리 후 포장 출하 ○ 재생처리공정도 : 수집 – 절단 – 분쇄 – 선별 – 지장 – 포장 - 출하 ○ 폐기물의 종류 및 재생처리량 : 폐합성수지(폐전선), 연 3,840톤 ○ 사업장 소재지 : 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지(이 사건 부지 1) 다. 2001. 2. 26. 청구인은 「폐기물관리법 시행규칙」의 개정(1999. 8. 9. 환경부령 제82호로 개정된 것)으로 폐합성수지(폐전선)가 재활용신고대상 폐기물에서 제외됨에 따라 구 ○○군수로부터 다음과 같이 폐기물 중간처리업을 허가받았다. - 다 음 - ○ 전문처리분야 : 지정폐기물외의 폐기물(건설폐기물 제외) 중간처리업 - 재활용전문(기타 재활용의 경우) ○ 영업대상폐기물 : 폐합성수지(폐전선) ○ 처리시설 소재지 : 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지(이 사건 부지 1) 라. 통계청의 한국표준산업분류체계에 따르면 이 사건 공장의 업종이 공장등록 당시에는 제조업 중 ‘비철금속재생재료가공처리업(37102)’이었으나, 통계청 고시 제2000-1호(20001. 1. 7. 개정)로 한국표준산업분류기호가 개정되면서 ‘비철금속재생재료가공처리업(37102)’은 제조업 중 ‘재생용 비금속가공원료 생산업(37200)’으로 변경되었고, 이후 통계청 고시 제2007-53호(2007. 12. 28. 개정, 2008. 2. 1. 시행)로 한국표준산업분류기호가 전면 개정되면서 ‘재생용 비금속가공원료 생산업(37200)’은 제조업에서 분리되어 비제조업인 ‘하수ㆍ폐기물처리, 원료재생 및 환경복원업’ 중 ‘비금속원료 재생업(38302)’로 변경되었으나, 청구인은 이 사건 공장의 건축물대장상 용도를 변경하지 않고 종전대로 공장을 운영해 왔다.[산업자원부 입지총괄과-872호(2013. 7. 31., 질의회신)에 따르면 기존공장이 표준산업분류의 개정으로 공장의 요건(제조업을 영위하는 사업장)에 미달한 경우에도 공장등록을 취소하지 않도록 함] 마. 2007. 12. 20. 구 건설교통부장관은 건설교통부고시 제2007-○○1호로 이 사건 부지 1이 포함된 경기도 ○○시 통탄면 ○○리, 청계리 등 일원을 ‘○○○(2) 택지개발예정지구’로 지정하였고, 구 국토해양부장관은 2008. 7. 11. 국토해양부고시 제2008-308호로 위 택지개발예정지구에 대한 개발계획을 승인하였으며, 2010. 7. 7. 국토해양부고시 제2010-430호로 위 택지개발사업의 개발계획 변경 및 실시계획(제1종지구단위계획 포함)을 승인하였고, 위 실시계획 승인을 통해 이 사건 부지 1은 이 사건 지구단위계획구역으로, 이 사건 공장은 존치시설로 각 결정 되었다. 바. 2010. 6. 18. 청구인은 특허청에 ‘젤리충전통신케이블의 젤리제거장치 및 젤리제거방법’을 발명의 명칭으로 하여 특허출원을 하였고, 위 발명은 2010. 8. 30. 등록되었다. 사. 2010. 12. 29. ○○○(2) 택지개발사업의 시행자인 ○○공사는 청구인에게 이 사건 공장의 존치결정에 따른 시설부담금 등의 납부를 통지하였고, 청구인은 2012. 11. 30.부터 2015. 2. 25.까지 7회에 걸쳐 총 11억 3,979만 7,270원을 납부하였다. 아. 청구인은 2012년 2월부터 2012년 9월까지 폐전선에서 젤리성분을 분리하는 시설 등을 갖추기 위해 약 45억 8,000만원을 투자하였다. 자. 2012. 5. 7. 청구인은 「폐기물관리법」의 개정(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정되어 2011. 7. 24. 시행된 것)으로 폐기물처리업의 업종 구분이 변경됨에 따라 ○○시장으로부터 다음과 같이 폐기물 중간재활용업의 허가증을 갱신ㆍ교부받았다. - 다 음 - ○ 전문처리분야 : 사업장폐기물처리(중간재활용업) ○ 영업대상폐기물 : 폐전선 ○ 처리시설 소재지 : 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지(이 사건 부지 1) 차. 2012. 10. 10. 환경부장관은 ㈜○○에게 다음과 같은 내용의 공문을 시행하였다. - 다 음 - ○ 시군구의 사업장일반폐기물 배출자 신고현황에 따르면 폐통신젤리케이블을 사업장일반폐기물로 분류ㆍ관리하고 있으나, 국정감사 과정에서 지정폐기물로 분류ㆍ관리해야 한다는 지적이 있어 국립환경과학원에서 시료를 채취하여 분석한 결과 폐통신젤리케이블이 지정폐기물(기름성분 5% 이상)에 해당되는 시험성적이 나왔음 ○ 종전에 배출된 폐통신젤리케이블 중 지정폐기물 처리업체가 아닌 처리업체에 위탁 한 경우, 아직 처리되지 않은 잔량을 확인하여 처리를 중단시키고 지정폐기물에 해당되는지를 확인한 후 지정폐기물에 해당되는 경우에는 반납 받아 적정 처리 ○ 향후 폐통신젤리케이블 배출시 폐기물검사기관의 분석결과를 토대로 지정폐기물에 해당되는지 여부를 판정하고, 이에 따른 관련 규정을 적용하여 적정 처리 카. 2013. 2. 1. 청구인은 피청구인으로부터 다음과 같이 이 사건 부지 2에 폐기물 중간재활용업을 허가받았다. - 다 음 - ○ 전문처리분야 : 지정폐기물 중간재활용업 ○ 영업대상폐기물 : 폐유(폐유를 함유한 폐전선) ○ 처리시설 소재지 : 인천광역시 ○구 ○○동 ○○번지(이 사건 부지 2) 타. 청구인이 ○○시동부출장소장에게 이 사건 공장의 건축물대장상 용도를 ‘공장’에서 ‘분뇨 및 쓰레기처리시설(폐기물처리시설 및 폐기물감량화시설)’로 변경해줄 것을 신청하자, ○○시동부출장소장은 2013. 12. 12. 이 사건 시행지침 제2편제7장<표2-7-2>에 의거 이 사건 부지 1에는 ‘분뇨 및 쓰레기처리시설’이 허용되지 않는다는 이유로 건축물표시변경신청 불가처분을 하였다. 파. 청구인은 위 처분에 불복하여 ○○도행정심판위원회에 행정심판을 제기하였고, ○○도행정심판위원회는 2014. 3. 5. 다음과 같은 취지로 인용재결을 하였으며, 이 사건 공장의 건축물대장상 용도는 2014. 3. 24. ‘분뇨 및 쓰레기처리시설(폐기물처리시설 및 폐기물감량화시설)’로 변경되었다. - 다 음 - ○ 청구인의 건축물대장 기재사항 변경신청은 용도변경신청으로 볼 수 없고, 법령에 맞도록 기재사항을 정정 신청한 것으로 보아야 할 것임 ○ 설령 청구인의 신청이 건축물대장 기재사항 변경신청이라 하더라도 청구인이 이 사건 공장을 설립하여 운영을 시작한 이래 이 사건 공장의 업종이 변경되고, 이 사건 공장이 있는 지역이 ○○○2지구 제1종지구단위계획구역 및 준주거지역으로 결정되며, 이 사건 공장의 용도가 허용될 수 없는 지역임에도 불구하고 이 사건 공장의 존치가 결정되기까지의 일련의 과정을 살펴보면 청구인에게 어떠한 귀책사유나 과실이 있다고 할 수 없고, 건축물대장상의 기재내용으로 인하여 이 사건 공장의 운영과 관련하여 입찰제안서 제출 및 낙찰 등에 있어 많은 영업상의 불이익을 입게 되는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분이 달성하고자 하는 도시계획행정상의 공익이 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익보다 결코 크다고 할 수 없음 하. 2014. 3. 31. 청구인이 지정폐기물 중간재활용업의 사업장 소재지를 이 사건 부지 2에서 이 사건 부지 1로 변경하기 위하여 피청구인에게 이 사건 신청을 하자, 피청구인은 2014. 5. 16. 다음과 같은 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ ○○시에 타법 저촉여부를 검토 의뢰한 결과 이 사건 지구단위계획에 적합해야 한다는 검토의견을 제시하였음 ○ 이 사건 시행지침 제2편제7장의 규정에 의하여 도시지원시설용지 내에는 ‘「폐기물관리법」제2조제4호에 따른 지정폐기물을 배출하는 것’은 입지를 허용하지 않으며, 또한 건축물 허용용도에 한하여 입지가 가능한 것으로 되어 있음 ○ 귀사의 신청 건은 ○○○(2) 택지개발사업지구 내에서 폐유(폐유가 함유되어 있는 폐전선)를 재활용하고자 하는 것으로서 폐기물을 재활용하는 과정에서 지정폐기물인 폐유가 배출되고, 건축물대장상 건축물 용도가 ‘분뇨ㆍ쓰레기처리시설’로 되어 있어 이 사건 시행지침상의 불허용도에 해당되어 관련규정에 부합하지 않음 거. ○○○(2) 택지개발사업의 시행자인 ○○공사가 작성한 이 사건 시행지침의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - 제 1 편 총 론 제1장 총 칙 제1조 (목적) 본 지구단위계획 시행지침(이하“지침”이라 한다)은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조에 의거한 “○○ ○○(2)지구 택지개발사업 지구단위계획”(이하“○○(2) 신도시 지구단위계획”이라 한다) 구역 내의 용도지역ㆍ지구, 도시계획시설, 건축물의 대지ㆍ용도ㆍ밀도ㆍ형태 및 공간 활용 등에 관하여 지구단위계획 결정조서 및 지침도에 표시되지 아니하거나 세부설명이 필요한 건축 및 경관관련 시행지침을 별도로 규정함을 목적으로 한다. 제2조 (지침의 적용범위) ○○(2) 신도시 지구단위계획구역 내 모든 건축행위(건축물 및 구조물의 신축, 증축, 개축, 재축, 대수선, 이전등)와 지구단위계획 도면 및 지침에 표시되는 모든 관련행위에 대하여 적용한다. 제4조 (지침적용의 기본원칙) ① 본 지침에 언급되지 않은 사항이라 하더라도 본 계획과 관련하여 환경영향평가, 교통영향분석ㆍ개선대책,사전재해영향성 검토, 에너지사용계획 등에 의한 택지개발사업 계획 추진과정에서 협의 완료, 승인된 내용이나, 관련법규 및 경기도, ○○시 관련조례에 규정된 사항은 그에 따른다. ② 본 지침이 규정하고 있는 일부 내용이 기존의 법, 시행령, 시행규칙 및 조례 등 관련법령의 내용과 서로 다를 경우에는 이들 중 그 규제내용이 강화된 것을 따른다. 제 2 편 건축부문 시행지침 제7장 도시지원시설용지 < 건축물의 용도 및 규모 등에 관한 사항 > 제3조 (건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이) ① 도시지원시설용지의 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이는 <표Ⅱ-7-1> 내지 <표Ⅱ-7-5>에 의하며, 획지별세부기준은 지구단위계획 지침도에 따른다. ② 일반형(I1), 지식산업형(I4), 중심지원형(I5) 및 도심산업형(I6)에 허용된 지식산업센터, 도시형공장 및 존치시설(I3) 도시지원시설용지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 경우에 한하여 허용한다. 1. 「대기환경보전법」 제2조 제9호에 따른 특정대기유해물질을 배출하는 것 2. 「대기환경보전법」 제2조 제11호에 따른 대기오염물질배출시설에 해당하는 시설로써 동법 시행령 별표1에 따른 1종사업장 내지 4종사업장에 해당하는 것 3. 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조 제8호에 따른 특정수질유해물질을 배출하는 것. 다만, 같은 법 제34조에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받아 운영하는 경우를 제외한다. 4. 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조 제10호에 따른 폐수배출시설에 해당하는 시설로써 같은 법 시행령 별표 13에 따른 1종사업장부터 4종사업장에 해당하는 것 5. 「폐기물관리법」 제2조 제4호에 따른 지정폐기물을 배출하는 것 6. 「소음ㆍ진동규제법」 제7조에 따른 배출허용기준 이상인 것 ③ 지식산업센터에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」 제36조의4에 의한 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설을 건축물 연면적의 20% 이하로 설치할 수 있다. 단, 지원시설 중 근린생활시설은 건축물 1층 및 지하층에 한하여 설치할 수 있으며 안마시술소, 단란주점, 미성년자를 대상으로 하는 학원, 옥외철탑이 설치된 골프연습장 및 고시원은 불허한다. ④ 일반형(I1), R&D형(I2) 도시지원시설용지는 「건축법 시행령」 별표 1에 의한 문화 및 집회시설을 부수용도로서 건축물 연면적의 30% 이하로 설치할 수 있다. ⑤ 지침도상에 ‘특정용도 불허구간’이 지정된 필지는 해당 불허구간 내에 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제9조 제3항에 의한 시설을 설치할 수 없다. ⑥ 존치시설 중 지원57 필지에 한해 자동차관련시설 중 정비공장을 허용한다. ⑦ 존치시설 중 지원22, 지원23-2, 지원71 필지는 존치되는 동안에는 각 필지에 지정된 한시적 용적률을 적용하되, 신축 및 개축시에는 기준용적률을 적용한다. ⑧ 존치시설 중 지원21-1 필지는 위험물 저장 및 처리시설을 허용한다. 다만, 존치되는 동안 존치결정 당시 설치된 시설을 종전 규모 이하로 건축하는 경우에 한한다. <표Ⅱ-7-2> 도시지원시설용지(존치시설)의 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 최고층수 - 2

주1) 존치시설 중 지원21-1 필지는 존치되는 동안 존치결정 당시 설치된 시설을 종전 규모 이하로 건축하는 경우에 한함 주2) 존치시설 중 지원22, 지원23-2, 지원71 필지는 존치되는 동안에는 한시적 용적률을 적용하되, 신축 및 개축시에는 기준용적률 적용 너. 우리 위원회 소속 직원이 2015. 3. 25. 이 사건 공장 등에 대하여 현지조사를 실시한 바에 따르면 다음과 같다. - 다 음 - ○ 이 사건 공장의 입지 및 주변상황 등 - 이 사건 공장은 기흥톨게이트에서 남서방향으로 약 300m 떨어진 경기도 ○○시와 ○○시의 경계선에 해당하는 이면도로의 도로변에 위치해 있고, 주변에는 주거지역이 형성되어 있지 않으며, 반도체 및 자동차부품 등의 공장, 물류창고, 전답 등으로 둘러 쌓여있음 - 이 사건 공장은 이 사건 지구단위계획구역 중 북쪽 끝부분 경계부분에 위치함 ○ 이 사건 공장의 폐기물 처리공정 - 폐기물 처리공정은 일반폐통신케이블과 젤리폐통신케이블로 구분되는데, - 일반폐통신케이블의 경우 ‘절단(절단기)→탈피→chapping기에 의한 1차분쇄(습식) 및 2차분쇄(습식)→선별(구리와 합성수지 원료)→포장→출하’의 과정을 거쳐 처리하고, - 젤리폐통신케이블의 경우는 ‘절단(절단기)→탈피→반응시설(추출, 밀폐)→원심분리(반응액분리, 분리된 폐유<젤리>는 저장조에 저장)→절단(젤리가 분리된 폐케이블)→chapping기에 의한 1차분쇄(습식) 및 2차분쇄(습식)→선별(구리와 합성수지 원료를 선별)→포장→출하’의 과정을 거쳐 처리하도록 설비가 되어 있음 - 공정상 젤리폐통신케이블에서 추출된 젤리는 원심분리를 통해 폐유저장조에 따로 저장하도록 설비가 되어 있어 폐유성분이 외부로 방출되거나 배출되는 일은 없을 것으로 보임 ※ 청구인은 젤리폐통신케이블을 처리하는 공정에 대해 특허를 보유하고 있으나, 현재는 일반폐통신케이블만 처리하고 있기 때문에 젤리폐통신케이블을 처리하는 설비는 가동이 중단되어 있는 상태임 ○ 청구인 회사의 영업상황 등(대표이사 장민수 진술) - 현재 ㈜○○에서 배출하는 폐통신케이블 중 젤리폐통신케이블이 차지하는 비중이 약 70～80% 정도가 되나, 현재 우리나라에서 이를 제대로 처리할 수 있는 능력(청구인만 특허 보유)을 갖춘 업체는 없고, 1～2개의 지정폐기물처리 허가업체가 수작업으로 처리하는 상황이라고 함 - 과거 젤리폐통신케이블을 국내에서 처리할 수 없어 상당수의 양이 중국으로 수출되었으나, 최근 폐통신케이블에서 추출되는 구리가 중요한 자원이라는 인식 하에 국내에서 재활용토록 하고, 중국으로 수출하지 못하도록 하고 있음에 몰래 중국으로 밀수출되고 있다고 함 - 향후 ㈜○○에서 배출하는 폐통신케이블 중 젤리폐통신케이블이 차지하는 비중이 약 90%에 이를 것으로 예상하고 있다고 함 - 현재 청구인의 경우 젤리폐통신케이블을 처리하지 못하고 일반폐통신케이블만 처리하고 있어 매출액이 과거에 비해 50% 이하로 떨어졌다고 함 ○ 기타 사항 - 이 사건 공장의 존치결정 이후 청구인이 부담하는 시설부담금 등은 시설부담금(41,397,000원)과 공급부지대금(취득공급부지대금 250,532,700원, 초과공급부지대금 1,114,880,000원, 총 1,365,412,700원)으로 구성되는데, - 시설부담금은 청구인 회사 명의의 존치시설부지(1,676㎡)에 대한 시설부담금이고, 취득공급부지대금은 당초 청구인 회사 명의의 토지였으나 도로로 편입되는 부분만큼 청구인에게 공급하는 토지(341㎡)에 대한 금액이며, 초과공급부지대금은 당초 청구인 회사의 대표이사 개인 명의의 토지였던 것을 ○○공사가 수용하였다가 다시 청구인에게 공급하는 토지(1,072㎡)에 대한 금액임 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「폐기물관리법」 제25조제3항#콤마# 제5항#콤마# 제11항 및 제15항, 제62조, 같은 법 시행령 제37조제2항, 같은 법 시행규칙 제29조 등을 종합하면, 폐기물처리업 중 ‘폐기물 중간재활용업’은 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 만드는 영업을 말하고, 폐기물 중간재활용업을 하려는 자는 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의 권한을 위임받은 지방환경관서의 장의 허가를 받아야 하며, 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 하고, 폐기물 중간재활용업의 경우 변경허가를 받아야 할 중요사항에는 재활용대상 폐기물의 변경, 재활용 용도 또는 방법의 변경, 폐기물 재활용시설 소재지의 변경 등이 있으며, 지방환경관서의 장이 폐기물 중간재활용업의 재활용시설 소재지의 변경에 대하여 변경허가를 하려는 경우에는 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부와 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부를 검토하여야 한다고 되어 있다. 2) 구 건축법(2013. 7. 16. 법률 제11921호로 개정되어 2014. 1. 17. 시행되기 전의 것) 제2조제2항제22호, 같은 법 시행령(2014. 3. 24. 대통령령 제25273호로 개정되어 2014. 3. 24. 시행되기 전의 것) 제3조의4 및 별표 1에 따르면, 건축물의 용도는 단독주택, 공동주택, 제1종 근린생활시설, 공장, 분뇨 및 쓰레기 처리시설 등으로 구분하되, ‘분뇨 및 쓰레기 처리시설’의 용도에 속하는 건축물의 종류에는 분뇨처리시설, 고물상, 폐기물처리시설 및 폐기물감량화시설이 있다고 되어 있다. 나. 판 단 1) 「폐기물관리법」 제25조 등 관계 법령에 따르면, 폐기물처리업에 관한 중요사항의 변경은 허가권자의 허가를 받도록 하고 있고, 폐기물처리업변경허가신청을 접수한 허가권자는 변경하려는 사항과 관련된 서류들을 제출받아 검토하고, 현장방문 등의 실태조사를 거쳐 그 변경허가 여부를 결정하도록 되어 있음을 알 수 있는바, 이는 허가권자에게 변경신청에 대한 허가 여부에 관하여 어느 정도 재량의 여지를 두고 있다고 봄이 타당하므로 폐기물처리업변경신청에 대한 허가의 성격은 재량행위라고 봄이 상당하다(서울행법 2004.3.5. 선고 2003구합19593 판결 참조). 2) 피청구인은 청구인의 이 사건 신청이 이 사건 지구단위계획에 저촉되므로 이 사건 처분이 적법ㆍ타당하다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면, 청구인은 이 사건 지구단위계획이 결정되기 훨씬 이전인 1997. 12. 30. 이 사건 부지 1에 이 사건 공장의 설립을 승인받아 1998. 1. 21. 폐기물재생처리신고를 하고 1998. 3. 4. 공장등록(비철금속재생재료가공처리업)을 한 이래 폐통신케이블분리 재생처리업을 영위하였고, 그러던 중 이 사건 부지 1이 위치한 지역이 2007. 12. 20. 택지개발예정지구로 지정되고, 이후 개발계획 등이 승인된 후 이 사건 공장의 존치여부가 문제가 되었으나, 2010. 7. 7. 실시계획의 승인을 통해 이 사건 공장의 존치가 결정된 점, 이후 청구인은 사업시행자인 ○○공사의 통지에 따라 이 사건 공장의 존치결정에 따른 시설부담금 등을 납부하고 지금까지 사업을 계속해 왔을 뿐만 아니라 젤리폐통신케이블에서 젤리성분을 분리하는 시설을 갖추기 위해 약 50억원에 달하는 많은 자금을 투자한 점, 청구인이 젤리성분 분리시설 투자를 한 후 국정감사에서 폐통신젤리케이블이 지정폐기물로 분류되어야 한다는 지적과 그에 따른 분석결과가 나온 사실을 2012. 10. 10. 환경부장관의 공문을 통해 비로소 알게 된 점, 청구인이 지정폐기물 중간재활용업의 사업장 소재지를 이 사건 부지 1로 변경하는 허가를 받지 못하게 되면 현재의 영업상황에 비추어 볼 때 이 사건 공장을 더 이상 운영할 수 없게 될 것이고, 청구인으로서는 그로 인한 감내하기 어려운 막대한 손실로 인하여 결국 재활용사업의 존폐의 위기에 처하게 될 것으로 보이는 점, 이 사건 공장의 폐기물 처리공정상 젤리폐통신케이블에서 추출되는 젤리가 원심분리를 통해 폐유저장조에 따로 저장되도록 설비가 되어 있어 폐유성분이 외부로 방출되거나 배출되어 사람의 건강이나 주변환경에 영향을 미치지는 않을 것으로 보이는 점, 이 사건 공장의 건축물대장상 용도가 ‘분뇨 및 쓰레기처리시설’이 된 것은 ○○도행정심판위원회의 재결에 의한 것이라고 할 것인 점, 현재 이 사건 부지 1의 주변에는 주거지역이 형성되어 있지 않고, 공장과 물류창고, 전답 등으로 둘러 쌓여있는 상황 등에 비추어 볼 때 청구인의 지정폐기물 중간재활용업의 사업장 소재지를 이 사건 부지 1로 변경하는 허가를 한다고 하더라도 토지이용을 합리화하고 도시의 기능, 미관 및 환경을 효율적으로 유지ㆍ관리하기 위한 이 사건 지구단위계획에 큰 영향을 미치지 않을 것으로 보이는 점 등으로 종합적으로 고려할 때 청구인이 이 사건 처분으로 인하여 입게 되는 불이익이 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 환경보전 및 도시계획행정상의 공익에 견주어 크다고 할 것이므로, 이 사건 처분은 불합리한 것이어서 부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2014-16294

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[ 참조조문 ]

수질및수생태계보전에관한법률시행령

폐기물관리법시행규칙 제29조

대기환경보전법 제2조

건축법시행령

폐기물관리법시행령 제37조

소음ㆍ진동규제법 제7조

주택건설기준등에관한규정 제9조