국민권익위원회 2014-07456, 2014. 8. 26., 기각

【재결요지】 행정해석도 구체적인 행정권의 행사에 관한 것이라면 공적인 견해표명에 포함될 수 있을 것이나 이 사건 처분은 청구인의 정당한 이득을 환수하는 것이 아니라 처음부터 개정 진폐법에 따라 지급될 수 없는 비용을 원상으로 회복시키는 성격의 것인 점, 청구인에게 이미 지급된 진폐재해위로금 중 잘못 지급된 부분을 환수하는 이 사건 처분이 청구인의 이익을 침해하는 결과를 초래하기는 하지만 건전한 국가재정의 운용 및 적법행정의 필요성이라고 하는 공익[구 진폐법상 장해위로금 지급대상자에게 개정 진폐법을 적용하여 잘못 지급된 진폐재해위로금 중 유족위로금 상당액(약 156일분의 평균임금)을 환수하지 않을 경우 구 진폐법에 따라 유족위로금이 중복적으로 지급되는 부당한 결과가 초래됨]이 더 크다고 할 수 있는 점 등을 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 진폐판정 및 보험급여 결정을 위한 진단서 또는 소견서 발급일은 개정 진폐법이 시행되기 이전인 2010. 5. 12.이므로 청구인은 개정 진폐법에 따른 진폐재해위로금 지급대상자가 아니라 구 진폐법에 따른 장해위로금 지급대상자에 해당하고, 피청구인이 청구인에게 이미 지급한 진폐재해위로금 중 구 진폐법에 따른 장해위로금을 초과하는 금액에 대한 반환청구권의 소멸시효가 완성되지 않았으므로, 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2014. 2. 20. 청구인에게 한 진폐재해위로금 과오급금 환수처분을 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인이 2010. 5. 12. 진폐증으로 진단받고 2010. 9. 6.부터 2010. 9. 10.까지 정밀진단을 받은 결과 ‘진폐병형 1/0, 심폐기능 F0(정상)’로 판정되어 장해등급 제13급으로 결정되자, 청구인의 신청에 따라 피청구인은 2011. 2. 24. 진폐재해위로금 2,646만 8,990원(215일분의 평균임금)을 지급하였으나, 2014. 2. 20. 진폐재해위로금은 개정 「진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률」(이하 ‘진폐법’이라 한다)이 시행된 2010. 11. 21. 이후에 최초로 지급사유가 발생한 사람에게 지급되는 것인데 청구인의 진폐장해등급 결정근거인 진단서의 발급일이 2010. 5. 12.이므로 종전 규정에 따른 장해위로금(약 59일분의 평균임금)이 지급되어야 한다는 이유로 과다 지급된 1,915만 6,170원의 진폐재해위로금 환수처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인의 진폐장해등급은 개정 진폐법 시행 후인 2010. 12. 6. 결정되었기 때문에 개정 진폐법에 따른 ‘진폐재해위로금’을 지급받았으나, 피청구인 공단은 진폐재해위로금의 지급사유 발생일을 2010. 11. 21. 개정 진폐법 시행 이후 「산업재해보상보험법」(이하 ‘산재법’이라 한다)에 따른 진폐장해등급의 결정 근거가 된 진단서 또는 소견서 발급일로 적용하도록 행정해석을 갑자기 변경한 후 이 사건 처분을 하였는바, 이는 신뢰보호의 원칙과 법적안정성 등에 위배되므로 위법하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 진폐법 제24조제3항에 따르면 진폐재해위로금은 산재법 제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정된 경우에 지급되는 것이므로 그 지급사유는 산재법상 보험급여의 청구사유가 발생한 날에 발생하는 것이고, 보험급여의 청구사유는 진폐가 확인된 날, 즉 진폐가 보험급여의 대상이 된다고 확인될 당시에 발급된 진단서나 소견서의 발급일에 발생하는 것이다. 나. 따라서 청구인의 진폐증 진단일은 2010. 5. 12.이므로 구 진폐법에 따라 ‘장해위로금’을 지급하였어야 하나 착오로 개정 진폐법에 따라 ‘진폐재해위로금’을 지급하였으므로 과오급금에 대해 환수처분을 한 것은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률 제24조, 제25조, 부칙 제2조 구 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것) 제24조, 제25조 산업재해보상보험법 제91조의6, 제91조의8 산업재해보상보험법 시행령 제83조의2, 별표 11의2, 별표 11의3, 부칙 제3조 구 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것) 제36조, 제57조, 별표 2 국가재정법 제96조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 정밀진단과거병력조회, 진폐요양신청에 대한 결정통지서, 과오지급 진폐재해위로금 관련 업무지시, 과오지급된 진폐재해위로금 납부안내 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2010. 5. 12. 진폐증으로 진단받고 2010. 9. 6.부터 2010. 9. 10.까지 ○○산재병원에서 정밀진단을 받은 결과 ‘진폐병형 1/0, 심폐기능 F0(정상)’로 판정되어 장해등급 제13급으로 결정되었고, 피청구인은 2010. 12. 6. 청구인에게 진폐요양신청에 대한 결정통지를 하였다. 나. 청구인의 신청에 따라 피청구인은 2011. 2. 24. 청구인에게 개정 진폐법에 따라 진폐재해위로금 2,646만 8,990원(215일분의 평균임금)을 지급하였다. 다. 피청구인 공단은 2014. 2. 12. 관련 지사에 다음과 같은 내용의 ‘진폐법 개정 전ㆍ후 진폐재해위로금 적용시점 변경에 대한 조치사항’을 시달하였다. - 다 음 - □ 과오지급액 발생 ○ 진폐재해위로금 관련 규정은 개정 진폐법 시행일인 2010. 11. 21. 이후 지급사유가 발생한 사람부터 적용하는 것으로서 - 진폐재해위로금 지급사유 발생일은 당초 ‘소속기관에서 최초 진폐장해등급이 결정되어 전산결재가 완료된 사람부터 적용(요양부-6404호, 2010. 11. 25.)’하도록 하였다가 - 행정해석을 변경하여 ‘2010. 11. 21. 이후 산재법에 따른 진폐장해등급의 결정근거가 된 진단서 또는 소견서가 발급된 경우부터 적용(요양부-890호, 2013. 1. 30.)’하도록 하였음 ○ 행정해석 변경에 따른 ‘진단서 또는 소견서 발급일’과 종전 해석에 따른 ‘전산 결재일’ 사이에 사유가 발생된 건은 장해위로금을 지급하였어야 하나 진폐재해위로금으로 착오 지급 □ 조치계획 ○ 진폐재해위로금 적용시점 변경에 따라 발생한 과오지급금은 총 64명에 10억 6,300만원임(이미 사망한 경우는 제외) ○ 동 과오지급액은 행정해석 변경으로 발생한 것이기는 하나 과오지급된 것이 분명하므로 부득이 회수조치를 하여야 함 ○ 대상자에 대하여는 소속기관별로 민사절차에 따라 회수 - 부당이득 납부통지(최고)를 하고, 납부하지 않는 경우 재판상 청구 등 절차를 이행 라. 이에 따라 피청구인은 2014. 2. 20. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다.

6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계 법령 1) 진폐법 제24조, 제25조에 따르면 진폐위로금에는 작업전환수당과 진폐재해위로금이 있고, 진폐재해위로금은 산재법 제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정된 근로자에게 지급하는데, 산재법 제5조제2호 및 제36조제6항에 따른 평균임금에 별표 2에 따른 진폐장해등급별 지급일수(진폐장해등급 제13급인 경우 215일)를 곱한 금액으로 한다. 2010. 5. 20. 법률 제10305호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행된 진폐법 부칙 제2조에 제24조 및 제25조의 개정규정은 이 법 시행 후에 최초로 진폐재해위로금의 지급사유가 발생한 사람부터 적용한다고 되어 있다. 구 「진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률」(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 진폐법’이라 한다) 제24조, 제25조에 따르면 진폐위로금에는 작업전환수당, 장해위로금, 유족위로금이 있고, 장해위로금은 진폐로 산재법에 따른 장해급여의 대상이 된 근로자가 퇴직하거나 퇴직한 근로자가 진폐로 산재법에 따른 장해급여의 대상이 되는 경우에 지급하며, 유족위로금은 근로자가 진폐로 사망하여 그 유족이 산재법에 따른 유족급여의 대상이 된 경우에 지급하는데, 장해위로금은 해당 근로자의 퇴직 당시 평균임금을 기준으로 산재법의 진폐에 따른 장해보상일시금의 100분의 60에 해당하는 금액으로 하고, 유족위로금은 산재법에 따른 유족보상일시금의 100분의 60에 해당하는 금액으로 한다. 구 「산업재해보상보험법」(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것) 제36조에 따르면 보험급여의 종류는 요양급여, 휴업급여, 장해급여, 간병급여, 유족급여, 상병보상연금, 장의비, 직업재활급여로 하고(제1항), 보험급여는 수급권자의 청구에 따라 지급하며(제2항), 제57조에 따르면 장해급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 지급하고, 장해등급에 따라 별표 2에 따른 장해보상연금 또는 장해보상일시금으로 하는데 별표 2에 장해등급 제13급에 해당하는 장해보상일시금은 평균임금의 99일분으로 되어 있다. 2) 산재법 제91조의6에 공단은 근로자가 업무상 질병인 진폐로 요양급여 등을 청구하면 건강진단기관에 진폐판정에 필요한 진단을 의뢰하여야 하고 건강진단기관은 그 진단결과를 공단에 제출하여야 하며, 근로자가 건강진단을 받은 후에 건강진단기관이 진단결과 등을 제출한 경우 이를 요양급여 등을 청구하고 진단결과를 제출한 것으로 본다고 되어 있다. 그리고 같은 법 제91조의8에 공단은 제91조의6에 따른 진단결과를 받으면 진폐심사회의의 심사를 거쳐 해당 근로자의 진폐병형, 합병증의 유무 및 종류, 심폐기능의 정도 등을 판정(이하 ‘진폐판정’이라 한다)하여야 하고(제1항), 제1항의 진폐판정 결과에 따라 요양급여의 지급 여부, 진폐장해등급과 그에 따른 진폐보상연금의 지급 여부 등을 결정하여야 하며(제2항), 공단은 합병증 등으로 심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 진폐근로자에 대하여는 진폐장해등급 기준에도 불구하고 진폐병형을 고려하여 진폐장해등급을 결정하고(제3항), 그 구체적 기준들은 대통령령으로 정한다고 되어 있다. 이에 따라 산재법 시행령 제83조의2, 별표 11의2 및 별표 11의3에 진폐병형 기준, 심폐기능의 정도 판정기준, 진폐장해등급 기준, 합병증 등에 따른 요양대상인정기준 등이 규정되어 있고, 2010. 11. 15. 대통령령 제22492호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행된 산재법 시행령 부칙 제3조에 제83조의2, 별표 11의2 및 별표 11의3의 개정규정은 진폐판정 및 보험급여 결정을 위한 진단서 또는 소견서가 이 영 시행 후 최초로 발급된 경우부터 적용한다고 되어 있다. 3) 한편, 진폐법에는 진폐재해위로금 과오급금에 대한 반환청구권의 소멸시효에 대해 규정되어 있지 않고, 「국가재정법」 제96조제1항에 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다고 되어 있다. 나. 판 단 진폐근로자에게 「민법」이나 그 밖의 법령에 따른 손해배상 청구를 갈음하여 지급하는 진폐위로금의 경우 구 진폐법은 진폐근로자에게 산재법상 장해급여 지급 시에 장해위로금(장해보상일시금의 60%)을, 산재법상 유족급여 지급 시에 유족위로금(유족보상일시금의 60%)을 지급하였으나, 개정 진폐법은 진폐에 걸린 근로자가 생전에 진폐위로금을 자신의 건강관리 및 생활안정에 더 많이 사용할 수 있도록 하기 위하여 종전에 진폐근로자에게 지급하던 장해위로금과 유족에게 지급하던 유족위로금을 통합하여 진폐근로자에게 진폐재해위로금(기존의 장해위로금에 유족위로금 성격의 156일분을 합한 금액)을 지급하는 것으로 하였고, 지급요건도 진폐장해등급이 결정된 모든 진폐근로자에게 지급하도록 하였는데, 개정 진폐법 부칙 제2조에 따르면 이 법 시행일인 2010. 11. 21. 이후에 최초로 진폐재해위로금의 지급사유가 발생한 사람부터 개정 규정이 적용된다. 진폐법 제24조제3항은 진폐재해위로금을 산재법 제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정된 근로자에게 지급한다고 규정하면서 그 지급요건을 산재법에 의존하고 있고, 산재법 제91조의8은 2010. 5. 20. 진폐법 개정에 맞추어 함께 개정되었으므로 그 적용시기에 관한 부칙 규정을 살펴볼 필요가 있는데 2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정되어 2010. 11. 21. 시행된 산재법 부칙에는 이 법을 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다고만 되어 있을 뿐 개정된 제91조의8의 적용 시기에 관하여 특별히 정하고 있지 않다. 그런데 산재법 제91조의8은 진폐판정 및 보험급여 결정에 필요한 구체적 기준을 대통령령에 위임하여 산재법 시행령 제83조의2, 별표 11의2 및 별표 11의3에 진폐병형 기준, 심폐기능의 정도 판정기준, 진폐장해등급 기준, 합병증 등에 따른 요양대상인정기준 등이 규정되어 있으므로 그 적용시기에 관한 부칙 규정을 살펴볼 필요가 있다. 진폐법과 산재법 개정에 맞추어 산재법 시행령도 2010. 11. 15. 대통령령 제22492호로 개정되어 2010. 11. 21. 시행되었는데 그 부칙 제3조에 제83조의2, 별표 11의2 및 별표 11의3의 개정규정은 진폐판정 및 보험급여 결정을 위한 진단서 또는 소견서가 이 영 시행 후 최초로 발급된 경우부터 적용한다고 되어 있다. 그렇다면 진폐법 제24조제3항에 규정된 진폐재해위로금 지급대상자로서 ‘산재법 제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정된 근로자’는 ‘2010. 11. 21. 이후 최초로 진단서 또는 소견서가 발급된 경우에 대해 개정된 진폐판정 및 진폐장해등급 기준을 적용하여 최종적으로 진폐장해등급을 결정받은 근로자’를 의미하는 것으로 해석하는 것이 상당하다. 한편 청구인은 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 주장하나, 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 하는바(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 참조), 행정해석도 구체적인 행정권의 행사에 관한 것이라면 공적인 견해표명에 포함될 수 있을 것이나 이 사건 처분은 청구인의 정당한 이득을 환수하는 것이 아니라 처음부터 개정 진폐법에 따라 지급될 수 없는 비용을 원상으로 회복시키는 성격의 것인 점, 청구인에게 이미 지급된 진폐재해위로금 중 잘못 지급된 부분을 환수하는 이 사건 처분이 청구인의 이익을 침해하는 결과를 초래하기는 하지만 건전한 국가재정의 운용 및 적법행정의 필요성이라고 하는 공익[구 진폐법상 장해위로금 지급대상자에게 개정 진폐법을 적용하여 잘못 지급된 진폐재해위로금 중 유족위로금 상당액(약 156일분의 평균임금)을 환수하지 않을 경우 구 진폐법에 따라 유족위로금이 중복적으로 지급되는 부당한 결과가 초래됨]이 더 크다고 할 수 있는 점 등을 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 진폐판정 및 보험급여 결정을 위한 진단서 또는 소견서 발급일은 개정 진폐법이 시행되기 이전인 2010. 5. 12.이므로 청구인은 개정 진폐법에 따른 진폐재해위로금 지급대상자가 아니라 구 진폐법에 따른 장해위로금 지급대상자에 해당하고, 피청구인이 청구인에게 이미 지급한 진폐재해위로금 중 구 진폐법에 따른 장해위로금을 초과하는 금액에 대한 반환청구권의 소멸시효가 완성되지 않았으므로, 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2014-07456

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[ 참조조문 ]

국가재정법 제96조

진폐의예방과진폐근로자의보호등에관한법률

산업재해보상보험법 제91조

민법

[ 참조판례 ]

대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결

[ 참조판례 체계도 ]