전원재판부 2014헌마45, 2016. 5. 26.

【판시사항】 가. 금치기간 중 공동행사 참가를 정지하는 ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부 개정된 것, 이하 ‘형집행법’이라 한다) 제112조 제3항 본문 중 제108조 제4호에 관한 부분이 청구인의 통신의 자유, 종교의 자유를 침해하는지 여부(소극) 나. 금치기간 중 텔레비전 시청을 제한하는 형집행법 제112조 제3항 본문 중 제108조 제6호에 관한 부분이 청구인의 알 권리를 침해하는지 여부(소극) 다. 금치기간 중 신문ㆍ도서ㆍ잡지 외 자비구매물품의 사용을 제한하는 형집행법 제112조 제3항 본문 중 제108조 제7호의 신문ㆍ도서ㆍ잡지 외 자비구매물품에 관한 부분이 청구인의 일반적 행동의 자유를 침해하는지 여부(소극) 라. 금치기간 중 실외운동을 원칙적으로 제한하는 형집행법 제112조 제3항 본문 중 제108조 제13호에 관한 부분이 청구인의 신체의 자유를 침해하는지 여부(적극) 【결정요지】 가. 형집행법 제112조 제3항 본문 중 제108조 제4호에 관한 부분은 금치의 징벌을 받은 사람에 대해 금치기간 동안 공동행사 참가 정지라는 불이익을 가함으로써, 규율의 준수를 강제하여 수용시설 내의 안전과 질서를 유지하기 위한 것으로서, 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. 금치처분을 받은 사람은 최장 30일 이내의 기간 동안 공동행사에 참가할 수 없으나, 서신수수, 접견을 통해 외부와 통신할 수 있고, 종교상담을 통해 종교활동을 할 수 있다. 또한, 위와 같은 불이익은 규율 준수를 통하여 수용질서를 유지한다는 공익에 비하여 크다고 할 수 없다. 따라서 위 조항은 청구인의 통신의 자유, 종교의 자유를 침해하지 아니한다. 나. 형집행법 제112조 제3항 본문 중 제108조 제6호에 관한 부분은 금치의 징벌을 받은 사람에 대해 금치기간 동안 텔레비전 시청 제한이라는 불이익을 가함으로써, 규율의 준수를 강제하여 수용시설 내의 안전과 질서를 유지하기 위한 것으로서 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. 금치처분은 금치처분을 받은 사람을 징벌거실 속에 구금하여 반성에 전념하게 하려는 목적을 가지고 있으므로 그에 대하여 일반 수용자와 같은 수준으로 텔레비전 시청이 이뤄지도록 하는 것은 교정실무상 어려움이 있고, 금치처분을 받은 사람은 텔레비전을 시청하는 대신 수용시설에 보관된 도서를 열람함으로써 다른 정보원에 접근할 수 있다. 또한, 위와 같은 불이익은 규율 준수를 통하여 수용질서를 유지한다는 공익에 비하여 크다고 할 수 없다. 따라서 위 조항은 청구인의 알 권리를 침해하지 아니한다. 다. 형집행법 제112조 제3항 본문 중 제108조 제7호의 신문ㆍ도서ㆍ잡지 외 자비구매물품에 관한 부분은 금치의 징벌을 받은 사람에 대해 금치기간 동안 자비로 구매한 음식물, 의약품 및 의료용품 등 자비구매물품을 사용할 수 없는 불이익을 가함으로써, 규율의 준수를 강제하여 수용시설 내의 안전과 질서를 유지하기 위한 것으로서 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. 금치처분을 받은 사람은 소장이 지급하는 음식물, 의류ㆍ침구, 그 밖의 생활용품을 통하여 건강을 유지하기 위한 필요최소한의 생활을 영위할 수 있고, 의사가 치료를 위하여 처방한 의약품은 여전히 사용할 수 있다. 또한, 위와 같은 불이익은 규율 준수를 통하여 수용질서를 유지한다는 공익에 비하여 크다고 할 수 없다. 따라서 위 조항은 청구인의 일반적 행동의 자유를 침해하지 아니한다. 라. 형집행법 제112조 제3항 본문 중 제108조 제13호에 관한 부분은 금치의 징벌을 받은 사람에 대해 금치기간 동안 실외운동을 원칙적으로 정지하는 불이익을 가함으로써, 규율의 준수를 강제하여 수용시설 내의 안전과 질서를 유지하기 위한 것으로서 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. 실외운동은 구금되어 있는 수용자의 신체적ㆍ정신적 건강을 유지하기 위한 최소한의 기본적 요청이고, 수용자의 건강 유지는 교정교화와 건전한 사회복귀라는 형 집행의 근본적 목표를 달성하는 데 필수적이다. 그런데 위 조항은 금치처분을 받은 사람에 대하여 실외운동을 원칙적으로 금지하고, 다만 소장의 재량에 의하여 이를 예외적으로 허용하고 있다. 그러나 소란, 난동을 피우거나 다른 사람을 해할 위험이 있어 실외운동을 허용할 경우 금치처분의 목적 달성이 어려운 예외적인 경우에 한하여 실외운동을 제한하는 덜 침해적인 수단이 있음에도 불구하고, 위 조항은 금치처분을 받은 사람에게 원칙적으로 실외운동을 금지한다. 나아가 위 조항은 예외적으로 실외운동을 허용하는 경우에도, 실외운동의 기회가 부여되어야 하는 최저기준을 법령에서 명시하고 있지 않으므로, 침해의 최소성 원칙에 위배된다. 위 조항은 수용자의 정신적ㆍ신체적 건강에 필요 이상의 불이익을 가하고 있고, 이는 공익에 비하여 큰 것이므로 위 조항은 법익의 균형성 요건도 갖추지 못하였다. 따라서 위 조항은 청구인의 신체의 자유를 침해한다. 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 형집행법 제112조 제3항 본문 중 제108조 제6호에 관한 부분에 대한 반대의견 텔레비전은 사회에서 발생하는 사건에 대한 정보를 거의 실시간으로 전달하고, 글을 읽지 못하는 사람도 쉽게 접근할 수 있는 매체이다. 금치처분을 받은 사람은 금치기간 동안 전화통화, 서신수수, 접견, 라디오 방송 청취, 신문열람 등을 제한받는데, 여기에 더하여 텔레비전 시청까지 제한되면 길게는 30일 동안 사회에서 어떤 일이 발생하고 있는지 전혀 알 수 없게 된다. 텔레비전 시청을 통하여 정보를 취득하는 것은 개인의 정신활동과 관계되는 지극히 개인적 행위로서 금치처분의 목적에 어긋나는 오락 프로그램 등의 시청만을 제한하면 텔레비전 시청을 통하여 새로운 정보를 취득하도록 허용하더라도 금치처분의 목적 달성에 어떠한 위해도 끼칠 가능성이 없다. 오히려 수용자가 최신 정보를 습득하여 향후 사회 복귀에 대비할 수 있고, 수용자의 건전한 정신활동도 촉진하여 그의 교정이나 교화에 이바지할 수도 있다. 따라서 형집행법 제112조 제3항 중 제108조 제6호에 관한 부분은 알 권리에 대한 지나친 제한으로서 과잉금지원칙에 위배된다. 【심판대상조문】 구 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부개정되고, 2015. 3. 27. 법률 제13235호로 개정되기 전의 것) 제110조 제2항 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부개정된 것) 제112조 제3항 본문 중 제108조 제4호, 제5호, 제6호, 제7호, 제9호, 제10호, 제11호, 제12호, 제13호에 관한 부분 【참조조문】 헌법 제10조, 제12조, 제18조, 제20조, 제21조, 제37조 제2항 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부개정된 것) 제108조, 제110조 제1항 【참조판례】 가. 헌재 2014. 8. 28. 2012헌마623, 판례집 26-2상, 381, 387-391 헌재 2014. 9. 25. 2012헌마523, 판례집 26-2상, 551, 559-562 헌재 2016. 4. 28. 2012헌마549등, 공보 235, 766, 772 나. 헌재 2009. 10. 29. 2009헌마99, 공보 157, 2096, 2097-2098 헌재 2010. 10. 28. 2008헌마638, 판례집 22-2하, 216, 227-228 헌재 2016. 4. 28. 2012헌마549등, 공보 235, 766, 776 라. 헌재 2004. 12. 16. 2002헌마478, 판례집 16-2하, 548, 560-564 대법원 2009. 6. 25. 선고 2008다24050 판결 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 이○준 국선대리인 변호사 이석화 [주 문] 1. ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부개정된 것) 제112조 제3항 본문 중 제108조 제13호에 관한 부분은 헌법에 위반된다. 2. ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부개정된 것) 제112조 제3항 본문 중 제108조 제4호, 제6호, 제7호의 신문ㆍ잡지ㆍ도서 외 자비구매물품에 관한 부분에 대한 심판청구를 모두 기각한다. 3. 나머지 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 강간상해죄로 징역 3년에 처하는 형의 선고를 받아 그 형이 확정되었다(춘천지방법원 원주지원 2011고합38, 서울고등법원 춘천부 2012노24). 나. 청구인은 ○○교도소에서 2013. 11. 10.부터 2013. 11. 21.까지 지시불이행, 직무방해 혐의를 받아 징벌대상자로서 조사수용(이하 ‘이 사건 수용처분’이라 한다)되면서, 실외운동, 교육훈련, 공동행사 참가를 제한받았다. 다. 청구인은 2013. 11. 22. 위 각 혐의가 인정되어 금치 25일의 처분(이하 ‘이 사건 금치처분’이라 한다)을 받아 이 사건 수용처분일 12일이 산입된 2013. 11. 10.부터 2013. 12. 4.까지 이 사건 금치처분이 집행되었는데, 2013. 11. 22.부터 2013. 12. 4.까지 공동행사 참가 정지, 신문열람 제한, 텔레비전 시청 제한, 자비구매물품 사용 제한, 작업 정지, 전화통화 제한, 집필 제한, 서신수수 제한, 접견 제한, 실외운동 정지 처분을 함께 부과받았다. 라. 이에 청구인은 징벌의 종류를 규정한 ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’ 제108조가 인간의 존엄과 가치, 재판청구권, 표현의 자유 등을 침해한다고 주장하면서 2014. 1. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 헌법재판소는 심판청구서에 기재된 청구취지에 구애됨이 없이 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하여야 하고, 청구인이 주장하는 침해된 기본권과 침해의 원인이 되는 공권력을 직권으로 조사하여 심판대상을 확정할 수 있다(헌재 2003. 5. 15. 2002헌마90 참조). 청구인 및 국선대리인은 징벌의 종류를 규정한 ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’ 제108조를 심판대상으로 기재하고 있으나, 실제로는 조사기간 중 실외운동 정지, 교육훈련 정지, 공동행사 참가 정지라는 처우제한이, 금치기간 중 공동행사 참가 정지, 신문열람 제한, 텔레비전 시청 제한, 자비구매물품 사용 제한, 전화통화 제한, 집필 제한, 서신수수 제한, 접견 제한, 실외운동 정지라는 처우제한이 함께 부과되도록 규정하고 있는 법률조항이 청구인의 기본권을 침해하여 헌법에 위반된다는 취지로 주장하고 있다. ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’ 제108조는 징벌의 종류를 열거한 것에 불과하고, 동법 제110조 제2항이 징벌대상자가 조사기간 중 분리 수용될 경우 접견ㆍ서신수수ㆍ전화통화ㆍ실외운동ㆍ작업ㆍ교육훈련ㆍ공동행사참가 등 다른 사람과의 접촉이 가능한 처우의 전부 또는 일부를 제한할 수 있고, 동법 제112조 제3항 본문이 금치의 처분을 받은 사람에게는 그 기간 중 공동행사 참가 정지 등 처우제한이 함께 부과된다고 각 규정하고 있다. 이에 청구인의 주장취지 등을 종합하여, 직권으로 이 사건 심판대상을 ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’ 제110조 제2항 및 제112조 제3항 본문 중 관련 부분으로 변경한다(헌재 2013. 2. 28. 2011헌마201; 헌재 2014. 8. 28. 2012헌마623 등 참조). 따라서 이 사건 심판대상은 ① 구 ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부개정되고, 2015. 3. 27. 법률 제13235호로 개정되기 전의 것) 제110조 제2항(이하 ‘이 사건 조사조항’이라 한다), ② ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부개정된 것, 이하 ‘형집행법’이라 한다) 제112조 제3항 본문 중 제108조 제4호, 제5호, 제6호, 제7호, 제9호, 제10호, 제11호, 제12호, 제13호에 관한 부분(이하 ‘이 사건 금치조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부개정되고, 2015. 3. 27. 법률 제13235호로 개정되기 전의 것) 제110조 (징벌대상자의 조사) ② 소장은 징벌대상자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하면 접견ㆍ서신수수ㆍ전화통화ㆍ실외운동ㆍ작업ㆍ교육훈련ㆍ공동행사참가 등 다른 사람과의 접촉이 가능한 처우의 전부 또는 일부를 제한할 수 있다. 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부개정된 것) 제112조(징벌의 집행) ③ 제108조 제14호의 처분을 받은 사람에게는 그 기간 중 같은 조 제4호부터 제13호까지의 처우제한이 함께 부과된다. 다만, 소장은 수용자의 권리구제, 수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 위하여 특히 필요하다고 인정하면 집필ㆍ서신수수ㆍ접견 또는 실외운동을 허가할 수 있다. [관련조항] 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부개정된 것) 제108조(징벌의 종류) 징벌의 종류는 다음 각 호와 같다. 4. 30일 이내의 공동행사 참가 정지 5. 30일 이내의 신문열람 제한 6. 30일 이내의 텔레비전 시청 제한 7. 30일 이내의 자비구매물품(의사가 치료를 위하여 처방한 의약품을 제외한다) 사용 제한 9. 30일 이내의 전화통화 제한 10. 30일 이내의 집필 제한 11. 30일 이내의 서신수수 제한 12. 30일 이내의 접견 제한 13. 30일 이내의 실외운동 정지 14. 30일 이내의 금치(禁置) 제110조(징벌대상자의 조사) ① 소장은 징벌사유에 해당하는 행위를 하였다고 의심할 만한 상당한 이유가 있는 수용자(이하 “징벌대상자”라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 조사기간 중 분리하여 수용할 수 있다. 1. 증거를 인멸할 우려가 있는 때 2. 다른 사람에게 위해를 끼칠 우려가 있거나 다른 수용자의 위해로부터 보호할 필요가 있는 때 3. 청구인의 주장 가. 금치기간 중 일률적으로 공동행사 참가, 신문열람, 텔레비전 시청, 자비구매물품 사용, 전화통화, 집필, 서신수수, 접견, 실외운동을 정지하거나 제한하는 것은 행복추구권을 침해한다. 나. 특히 금치기간 중 자비구매물품 중 문구류 사용과 집필을 제한하는 것은 징벌처분 및 징벌대상자에 대한 처우에 불복하기 위한 행정소송을 제기하는 데 장애가 되므로 재판청구권, 표현의 자유를 침해한다. 또한 징벌대상자들이 징벌처분을 받기 전에 자비로 구매하여 소지한 물품은 금치기간 중 사용할 수 있도록 하는 실무관행을 감안하면, 이 사건 금치조항은 위 처분 전 물품을 이미 구입한 자와 위 처분 후 물품을 비로소 구입하려는 자를 합리적 이유 없이 다르게 취급함으로써 평등권을 침해한다. 4. 적법요건에 대한 판단 가. 이 사건 조사조항 법령 또는 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면, 청구인의 기본권이 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법령 또는 법령조항에 의하여 직접 침해받아야 한다. 여기서 말하는 기본권 침해의 ‘직접성’이란 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 법적지위의 박탈이 발생하는 경우를 말하므로, 당해 법령에 근거한 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권 침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성 요건이 결여된다(헌재 2013. 5. 30. 2011헌마131 참조). 그런데 이 사건 조사조항에 따르면, 교정시설의 장(이하 ‘소장’이라 한다)은 징벌대상자를 분리 수용할 경우 접견ㆍ서신수수ㆍ전화통화ㆍ실외운동ㆍ작업ㆍ교육훈련, 공동행사 참가, 중간처우 등 다른 사람과의 접촉이 가능한 처우의 전부 또는 일부를 제한할 수 있다고 규정하고 있으므로, 소장의 처우제한이라는 구체적인 집행행위를 통하여 기본권 침해가 비로소 현실화된다(헌재 2014. 9. 25. 2012헌마523 참조). 따라서 이 부분 심판청구는 기본권침해의 직접성이 인정되지 않는다. 나. 이 사건 금치조항 (1) 이 사건 금치처분은 2013. 12. 4. 종료되었고, 그에 따른 처우제한도 함께 종료되었으므로, 청구인이 이 사건 금치조항에 대하여 위헌확인을 받는다 하더라도 청구인의 권리구제에는 도움이 되지 못한다. (2) 그런데 헌법소원은 개인의 주관적인 권리를 구제하는 것뿐만 아니라 헌법질서를 보장하는 기능도 겸하고 있으므로, 이 사건 금치조항에 대한 심판청구가 청구인의 권리구제에는 별 도움이 되지 못한다 하더라도, 이 사건 금치조항에 의한 기본권 침해가 앞으로도 반복될 위험이 있고, 그 법률조항에 대한 위헌 여부의 판단이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 지니고 있는 경우에는 심판청구의 이익을 인정할 수도 있다(헌재 2013. 11. 28. 2011헌마267 참조). 따라서 이 사건 금치조항에 대한 심판청구가 위와 같이 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있는 경우에 해당하는지 본다. (가) 제108조 제5호(신문열람 제한), 제7호(자비구매물품 사용 제한)의 도서에 관한 부분, 제9호(전화통화 제한), 제12호(접견 제한)에 관한 부분 이 사건 금치조항 중 미결수용자에게 적용되는 제108조 제5호, 제7호의 도서에 관한 부분, 제9호, 제12호에 관한 부분에 대하여 헌법재판소는 알 권리, 통신의 자유를 침해하지 않는다는 이유로 합헌으로 결정하였고(헌재 2016. 4. 28. 2012헌마549등 참조), 위와 같은 판단은 형의 선고를 받아 그 형이 확정된 수형자에 대하여도 동일하게 적용될 수 있으므로, 이들에 대하여 헌법적으로 해명할 필요성이 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 부분 심판청구는 모두 심판청구의 이익이 인정되지 않는다. (나) 제108조 제7호(자비구매물품 사용 제한)의 신문에 관한 부분 형집행법 제108조 제7호에 의하여 사용이 제한되는 ‘자비구매물품’이란 수용자가 교도소ㆍ구치소 및 그 지소의 장의 허가를 받아 자신의 비용으로 구매할 수 있는 물품으로서, 음식물, 의약품 및 의료용품, 의류ㆍ침구류 및 신발류, 신문ㆍ잡지ㆍ도서 및 문구류, 수형자 교육 등 교정교화에 필요한 물품, 그 밖에 수용생활에 필요하다고 인정되는 물품을 포함한다(형집행법 시행규칙 제2조 제1호, 제16조 제1항). 따라서 신문의 열람제한에 관하여는 형집행법 제108조 제5호뿐만 아니라, 동법 제108조 제7호의 신문에 관한 부분이 모두 근거조항이 될 수 있다. 앞서 본 바와 같이 헌법재판소는 금치기간 중 신문열람을 제한하는 이 사건 금치조항 중 미결수용자에게 적용되는 제108조 제5호에 관한 부분에 대하여 알 권리를 침해하지 않는다는 이유로 합헌으로 결정하였고(헌재 2016. 4. 28. 2012헌마549등 참조), 위와 같은 판단은 형이 확정된 수용자에 대하여뿐만 아니라, 이 사건 금치조항 중 제108조 제7호의 신문에 관한 부분에 대하여도 동일하게 적용될 수 있으므로, 이에 대하여 헌법적 해명의 필요성이 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 부분 심판청구 역시 심판청구의 이익이 인정되지 않는다. (다) 제108조 제7호(자비구매물품 사용 제한)의 잡지에 관한 부분 수용자는 자신의 비용으로 잡지ㆍ도서의 구독을 신청할 수 있고, 소장은 신청한 잡지ㆍ도서가 출판문화산업진흥법에 따른 유해간행물인 경우를 제외하고는 구독을 허가하여야 하며(형집행법 제47조 제1항, 제3항), 수용자가 구독을 신청할 수 있는 잡지ㆍ도서는 월 10권 이내로 정해져 있는 등(형집행법 시행규칙 제35조) 형집행법상 잡지와 도서는 동일하게 취급된다. 앞서 본 바와 같이 헌법재판소는 금치기간 중 도서 열람을 제한하는 이 사건 금치조항 중 미결수용자에게 적용되는 제108조 제7호의 도서에 관한 부분에 대하여 알 권리를 침해하지 않는다는 이유로 합헌으로 결정하였고(헌재 2016. 4. 28. 2012헌마549등 참조), 위와 같은 판단은 형이 확정된 수용자에 대하여뿐만 아니라, 이 사건 금치조항 중 제108조 제7호의 잡지에 관한 부분에 대하여도 동일하게 적용될 수 있으므로, 이에 대하여 헌법적 해명의 필요성이 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 부분 심판청구도 심판청구의 이익이 인정되지 않는다. (라) 제108조 제10호(집필 제한), 제11호(서신수수 제한)에 관한 부분 이 사건 금치조항 중 미결수용자에게 적용되는 제108조 제10호, 제11호에 관한 부분에 대하여 헌법재판소는 표현의 자유, 통신의 자유를 침해하지 않는다는 이유로 합헌으로 결정하였고(헌재 2014. 8. 28. 2012헌마623; 헌재 2016. 4. 28. 2012헌마549등 참조), 위와 같은 판단은 형의 선고를 받아 그 형이 확정된 수형자에 대하여도 동일하게 적용될 수 있으므로, 이들에 대하여 헌법적으로 해명할 필요성이 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 부분 심판청구도 모두 심판청구의 이익이 인정되지 않는다. (마) 제108조 제4호(공동행사 참가 정지), 제6호(텔레비전 시청 제한), 제7호(자비구매물품 사용 제한)의 신문ㆍ잡지ㆍ도서 외 자비구매물품에 관한 부분, 제13호(실외운동 정지)에 관한 부분 이 사건 금치조항 중 제108조 제4호, 제6호, 제7호의 신문ㆍ잡지ㆍ도서 외 자비구매물품에 관한 부분, 제13호에 관한 부분이 존재하는 한 수용자들이 금치처분을 받을 경우 공동행사 참가 정지, 텔레비전 시청 제한, 신문ㆍ잡지ㆍ도서 외 자비구매물품 사용 제한, 실외운동 정지라는 처우제한을 함께 받는 것은 반복될 가능성이 크고, 이들 법률조항에 대한 위헌 여부의 판단이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 해명할 필요성이 있으므로, 이 부분 심판청구는 모두 심판청구의 이익이 인정된다. 다. 소결 따라서 이 사건 조사조항, 이 사건 금치조항 중 제108조 제5호, 제7호의 신문ㆍ도서ㆍ잡지에 관한 부분, 제9호, 제10호, 제11호, 제12호에 관한 부분에 대한 심판청구는 모두 부적법하고, 나머지 심판청구는 모두 적법하다. 5. 본안에 대한 판단 가. 형집행법상 징벌 및 처우제한 (1) 형집행법상 징벌 형집행법은 수용자로 하여금 교정시설(교도소, 구치소, 소년교도소 및 그 지소)의 안전과 질서유지를 위하여 일정한 규율을 준수하도록 하면서(제105조 제1항), 그 규율을 위반한 자에 대하여는 징벌을 부과할 것을 정하고 있다(제107조). 교정시설은 수용자를 강제로 수용하는 장소이므로 시설 내의 질서유지와 안전을 확보할 필요성이 크고, 형집행법상 징벌은 수사 및 재판 등의 절차확보를 위한 미결구금 및 형벌의 집행이라는 불이익을 받고 있는 자들에 대하여 부과되는 것이라는 점에서, 규율 위반에 대한 제재로서의 불이익은 형벌에 포함된 통상의 구금 및 수용생활이라는 불이익보다 더욱 자유와 권리를 제한하는 것이 될 것임을 예상할 수 있다(헌재 2005. 2. 24. 2003헌마289; 헌재 2014. 8. 28. 2012헌마623 참조). (2) 금치 및 처우제한 징벌 중에서 금치는 가장 중한 징벌로서 대상자를 징벌거실에 구금하고(형집행법 시행규칙 제231조 제2항), 일정한 생활조건에 제약을 가함으로써(형집행법 제112조 제3항), 일반적인 수용자의 구금상태보다 가중된 징벌적 구금을 의미한다. 금치 중인 수용자가 생활용품 등으로 자살ㆍ자해할 우려가 있거나 교정시설의 안전과 질서를 해칠 우려가 있는 경우에는 그 물품을 따로 보관하고 필요한 경우에만 이를 사용하게 할 수 있다(형집행법 시행규칙 제232조). 소장은 금치처분을 집행하는 경우에는 의무관으로 하여금 사전에 수용자의 건강을 확인하도록 하여야 하며, 집행 중인 경우에도 수시로 건강상태를 확인하여야 하고(형집행법 제112조 제4항), 위 처분의 집행을 마친 경우에는 의무관에게 해당 수용자의 건강을 지체 없이 확인하게 해야 한다(형집행법 시행령 제133조 제4항). 이 사건 금치조항은 금치처분을 받은 수용자에 대하여 금치기간 중 다른 징벌, 즉 공동행사 참가, 신문열람, 텔레비전 시청, 자비구매물품 사용, 전화통화를 일률적으로 금지하고, 집필, 서신수수, 접견, 실외운동 등을 원칙적으로 금지하는 처우제한을 함께 부과하도록 규정하고 있다. 나. 이 사건 금치조항 중 제108조 제4호(공동행사 참가 정지)에 관한 부분 (1) 관련규정 형집행법상 “공동행사”에 대한 정의규정은 발견되지 않으나, 동법 제108조, 이 사건 조사조항, 이 사건 금치조항을 종합하여 보면, 공동행사는 교도소 내 다른 사람과의 접촉이 가능한 처우 중 실외운동, 작업, 교육훈련을 제외한 것으로 이해할 수 있다. 형집행법상 대표적인 공동행사로는 종교행사 및 교화프로그램이 있다. 수용자는 교정시설의 안에서 실시하는 종교의식 또는 행사에 참석할 수 있고, 다만 소장은 수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 위하여 필요한 때, 시설의 안전과 질서유지를 위하여 필요한 때에 해당하는 사유가 있으면 이를 제한할 수 있다(형집행법 제45조 제1항, 제3항). 한편 소장은 수형자의 교정교화를 위하여 상담ㆍ심리치료, 그 밖의 교화프로그램을 실시하여야 한다(형집행법 제64조). 이 사건 금치조항 중 제108조 제4항에 관한 부분은 금치처분을 받은 사람에게 그 기간 중 공동행사 참가 정지의 처우제한을 일률적으로 부과하도록 하고 있다. (2) 제한되는 기본권 이 사건 금치조항 중 제108조 제4항에 관한 부분에 의하여 청구인은 금치기간 중 종교행사, 교화프로그램 등 공동행사에 참석하지 못한다. 수용자는 구금에 의하여 이미 외부와의 자유로운 교통ㆍ통신이 제한되어 있으나, 위 조항은 금치처분을 받은 사람으로 하여금 교정시설 외부와의 교통ㆍ통신뿐 아니라 내부에서의 교통ㆍ통신까지 하지 못하도록 하고, 일반 수용자들에게 허용된 종교의식 또는 행사 참석을 금지하므로, 형의 집행을 위하여 수용자에게 예정된 기본권 제한을 넘어서 부가적으로 청구인의 통신의 자유, 종교의 자유를 제한한다(헌재 2014. 9. 25. 2012헌마523 참조). (3) 통신의 자유 및 종교의 자유 침해 여부 (가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성 형집행법의 입법목적의 가장 기초적인 전제는 구금 또는 수용시설의 안전과 질서의 유지이다. 수용시설은 강제적인 수용에 따른 집단생활이라는 점에서 시설과 인력의 안전은 물론 수용자들의 안전을 위해서라도 일상생활에 있어 엄격한 규율이 불가피하다. 이 사건 금치조항 중 제108조 제4호에 관한 부분은 수용시설 내의 규율을 위반하고 그 위반의 정도가 중한 것으로 판단되어 금치의 징벌을 받은 사람에 대해 금치처분의 집행과 함께 금치기간 동안 공동행사 참가 정지라는 불이익을 가함으로써, 규율의 준수를 강제하여 수용시설 내의 안전과 질서를 유지하기 위한 것으로서 그 입법목적이 정당하다. 위 조항은 일반 수용자에게는 실질적으로 허용되어 있는 공동행사 참가를 규율 위반으로 금치처분을 받은 사람에 대하여 일률적으로 금지함으로써, 규율 위반자에 대해서는 반성을 촉구하고 일반 수용자에게는 규율 위반에 대한 불이익을 경고하여, 수용자들의 규율 준수를 유도하는 데에 필요하고도 효과적인 수단이 될 수 있으므로 수단의 적합성도 인정된다. (나) 침해의 최소성 교도소 내의 질서와 안전을 위해서는 규율이 준수되어야 하고 그를 위해 규율 위반자에 대해서는 일정한 제재를 가할 수밖에 없는데, 이미 기본권이 제한된 상태로 일정 기간 동안 자신의 의사와 관계없이 강제적인 구금생활을 할 수밖에 없으면서도 대부분의 경우 형기를 마치면 교도소를 벗어나도록 예정된 수용자들에 대해서 실질적으로 위하력을 가질 수 있는 제재란 그리 많지 않다. 형집행법은 그러한 제재 중 하나로서 규율을 위반한 자에 대해 가장 무거운 징벌로 금치를 규정하면서, 이 사건 금치조항을 통해 대상자를 징벌거실에 수용하는 이외에도 일반 수용자가 제한된 상태로나마 누리던 자유의 일부를 제한 또는 박탈하는 처우제한의 불이익을 부과하고 있다(헌재 2014. 8. 28. 2012헌마623; 헌재 2016. 4. 28. 2012헌마549등 참조). 금치처분을 받은 사람을 징벌거실에 수용하고 엄격한 격리에 의하여 개전을 촉구하고자 하는 금치처분 자체의 목적을 달성하기 위해서는 그가 다른 수용자 및 교도관과 직접적으로 접촉할 수 있는 공동행사에 참가하지 못하도록 제한해야 할 필요가 있다. 한편 형집행법 제112조 제3항 단서에 의하면 소장은 수용자의 권리구제, 수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 위하여 특히 필요하다고 인정하면 서신수수, 접견을 허가할 수 있으므로, 수용자는 금치기간 중이라도 예외적으로 외부와의 통신을 할 수 있다. 나아가 소장은 징벌 집행 중인 수용자에 대하여 교도관, 교정위원, 자원봉사자 등 전문가로 하여금 상담을 하게 하여 징벌대상행위의 재발방지에 노력하여야 하는데(형집행법 시행규칙 제223조), 그 중 종교상담이 필요한 경우 해당 종교를 신봉하는 교도관 또는 교정참여인사로 하여금 상담하게 할 수 있으므로(형집행법 시행규칙 제33조), 금치처분을 받은 사람은 종교상담을 통하여 종교활동을 할 수 있다. 위와 같이 금치처분을 받은 사람은 최장 30일 이내의 기간 동안 공동행사에 참가할 수 없으나, 서신수수, 접견을 통해 외부와 통신할 수 있고, 종교상담을 통해 종교활동을 할 수 있으므로, 이 사건 금치조항 중 제108조 제4호에 관한 부분은 침해의 최소성에도 위반되지 아니한다. (다) 법익의 균형성 금치처분을 받은 사람은 금치기간 동안 공동행사에 참가하는 방식으로 교정시설 내 수용자들과 교류하거나 종교활동을 할 수 없는 불이익을 받게 되나, 이는 규율의 준수를 통해 수용질서를 유지한다는 공익에 비하여 크다고 할 수 없으므로, 위 조항은 법익의 균형성도 갖추었다. (라) 소결 따라서 이 사건 금치조항 중 제108조 제4호에 관한 부분은 청구인의 통신의 자유, 종교의 자유를 침해하지 아니한다. 다. 이 사건 금치조항 중 제108조 제6호(텔레비전 시청 제한)에 관한 부분 (1) 관련 규정 수용자는 정서안정 및 교양습득을 위하여 텔레비전 시청을 할 수 있다(형집행법 제48조 제1항). 소장은 수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 해칠 우려가 있는 때 또는 시설의 안전과 질서유지를 위하여 필요한 때 중 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 수용자에 대한 텔레비전의 방송을 일시 중단하거나 개별 수용자에 대하여 텔레비전의 시청을 금지할 수 있다(형집행법 제48조 제2항). 소장은 수용자의 건강과 일과시간 등을 고려하여 1일 6시간 이내에서 방송편성시간을 정하고, 토요일ㆍ공휴일, 작업ㆍ교육실태 및 수용자의 특성을 고려하여 방송편성시간을 조정할 수 있다(형집행법 시행규칙 제39조). 수용자는 소장이 지정한 장소에서 지정된 채널을 통하여 텔레비전을 시청하여야 하며, 다만 개방처우급ㆍ완화경비처우급 수형자로서 자치생활을 허가받은 자는 법무부장관이 정하는 방법에 따라 텔레비전을 시청할 수 있다(형집행법 시행규칙 제41조 제1항). 수용자는 방송설비 또는 채널을 임의 조작ㆍ변경하거나 임의수신 장비를 소지하여서는 아니 된다(형집행법 시행규칙 제41조 제2항). 이 사건 금치조항 중 제108조 제6호에 관한 부분은 금치처분을 받은 사람에게는 그 기간 중 텔레비전 시청 제한이라는 처우제한을 일률적으로 부과하도록 하고 있다. (2) 제한되는 기본권 헌법 제21조 등에서 도출되는 기본권인 알 권리는 모든 정보원으로부터 일반적 정보를 수집하고 이를 처리할 수 있는 권리를 말하는데, 여기서 ‘일반적’이란 신문, 잡지, 방송 등 불특정다수인에게 개방될 수 있는 것을, ‘정보’란 양심, 사상, 의견, 지식 등의 형성에 관련이 있는 일체의 자료를 말한다(헌재 2010. 10. 28. 2008헌마638 참조). 텔레비전 시청은 수용자가 제한된 범위에서나마 자유로운 의사형성의 전제가 되는 일반적 정보에 접근할 수 있는 기본적인 수단이라는 점에서, 금치기간 중 텔레비전 시청을 금지하는 이 사건 금치조항 중 제108조 제6호에 관한 부분은 청구인의 알 권리를 제한한다. (3) 알 권리 침해 여부 (가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성 교도소의 안전과 질서를 위하여 가장 중한 징벌인 금치처분을 받은 사람을 엄격한 격리에 의하여 외부와의 접촉을 금지시키고 반성에 전념하도록 하여 수용 질서를 확립하고자 하는 입법목적은 정당하며, 금치기간 동안 텔레비전 시청을 제한하는 것은 위 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다. (나) 침해의 최소성 일반 수용자는 정서안정 및 교양습득을 위하여 텔레비전 시청을 할 수 있으나, 소장은 수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 해칠 우려가 있는 때, 시설의 안전과 질서유지를 위하여 필요한 때 수용자에 대한 텔레비전의 방송을 일시 중단하거나 개별 수용자에 대하여 텔레비전의 시청을 금지할 수 있다(형집행법 제48조). 나아가 일반 수용자는 자치생활을 허가받지 않는 한, 소장이 지정한 장소에서 지정된 채널을 통하여 텔레비전을 시청하여야 한다(형집행법 시행규칙 제41조 제1항). 이와 같이 형집행법은 일반 수용자의 텔레비전 시청 여부 및 방식에 대하여 소장에게 일정한 재량을 부여하고 있다. 그런데 금치처분 자체는 징벌대상자를 징벌거실에 구금하는 방식으로 집행되고(형집행법 시행규칙 제231조 제2항), 금치처분을 받은 사람을 격리 속에서 반성에 전념하게 하려는 목적을 가지고 있으므로, 금치처분을 받은 사람에 대하여 일반 수용자와 같은 수준으로 텔레비전 시청이 이뤄지도록 하는 것은 교정실무상 어려움이 있다. 또한 금치기간은 30일 이내로 규정되어 있으므로(형집행법 제108조 제14호), 청구인이 텔레비전 시청을 제한받는 기간도 30일을 초과할 수 없다. 그리고 형집행법은 금치처분을 받은 사람의 텔레비전 시청을 제한하면서도, 이들이 도서목록을 제공받아 수용시설에 보관된 도서를 열람함으로써 다른 정보원에 접근할 수 있게 한다(헌재 2009. 10. 29. 2009헌마99; 헌재 2016. 4. 28. 2012헌마549등 참조). 위와 같이 금치처분을 받은 사람은 최장 30일 이내의 기간 동안 텔레비전을 시청할 수 없으나, 금치처분을 집행하는 과정에서 금치처분을 받은 사람에 대하여 일반 수용자와 같은 수준으로 텔레비전 시청을 보장하는 데 어려움이 있고, 대신 그는 수용시설에 마련된 도서를 열람할 수 있으므로, 이 사건 금치조항 중 제108조 제6호에 관한 부분은 침해의 최소성에도 위반된다고 할 수 없다. (다) 법익의 균형성 이 사건 금치조항 중 제108조 제6호에 관한 부분에 의하여 금치처분을 받은 사람이 받는 불이익은 한정된 기간 동안 텔레비전을 시청할 수 없는 것으로서, 그로 인한 청구인의 알 권리 제한에 비하여 규율의 준수를 통한 수용시설의 안전과 질서 유지라는 공익이 더욱 크므로 위 조항은 법익의 균형성도 갖추었다. (라) 소결 따라서 이 사건 금치조항 중 제108조 제6호에 관한 부분은 청구인의 알 권리를 침해하지 아니한다. 라. 이 사건 금치조항 중 제108조 제7호(자비구매물품 사용 제한)의 신문ㆍ잡지ㆍ도서 외 자비구매물품에 관한 부분 (1) 관련 규정 소장은 수용자에게 건강유지에 적합한 의류ㆍ침구, 그 밖의 생활용품을 지급하게 되는데(형집행법 제22조), 의류ㆍ침구는 1명당 1매로 하되 작업 여부 또는 난방 여건을 고려하여 2매를 지급할 수 있고, 그 밖의 생활용품은 치약, 칫솔, 세면비누, 세탁비누, 수건, 화장지, 생리대를 포함한다(형집행법 시행규칙 제8조 제1항, 제8조 제2항 [별표 1]). 수용자는 필수적으로 지급되는 위 물품 외에도 소장의 허가를 받아 자신의 비용으로 음식물ㆍ의류ㆍ침구, 그 밖에 수용생활에 필요한 물품(이하 ‘자비구매물품’이라 한다)을 구매할 수 있다(형집행법 제24조, 동법 시행규칙 제2조 제1호). 자비구매물품은 교화 및 건전한 사회복귀에 적합하고 교정시설의 안전과 질서를 해칠 우려가 없는 것이어야 한다(형집행법 시행령 제31조). 자비구매물품에는 음식물, 의약품 및 의료용품, 의류ㆍ침구류 및 신발류, 신문ㆍ잡지ㆍ도서 및 문구류, 수형자 등 교정교화에 필요한 물품, 그 밖에 수용생활에 필요하다고 인정되는 물품이 포함된다(형집행법 시행규칙 제16조 제1항). 소장은 수용자가 자비구매물품의 구매를 신청하는 경우에는 법무부장관이 교정성적 또는 경비처우급을 고려하여 정하는 영치금의 사용한도, 교정시설의 보관범위 및 수용자의 소지범위에서 허가하고, 수용자의 징벌집행 등으로 자비구매물품의 사용이 중지된 경우에는 구매신청을 제한할 수 있다(형집행법 시행규칙 제17조 제1항, 제2항). 이 사건 금치조항 중 제108조 제7호의 신문ㆍ잡지ㆍ도서 외 자비구매물품에 관한 부분은 금치처분을 받은 사람이 그 기간 중 신문ㆍ잡지ㆍ도서 외 자비구매물품(의사가 치료를 위하여 처방한 의약품을 제외한다)을 일률적으로 사용할 수 없도록 하고 있다. (2) 제한되는 기본권 (가) 청구인은 이 사건 금치조항 중 제108조 제7호의 신문ㆍ잡지ㆍ도서 외 자비구매물품에 관한 부분에 의하여 자비구매물품 중 의류, 침구, 시계, 세탁용품 등을 사용할 수 없게 되므로, 일반적 행동의 자유를 제한받는다. (나) 청구인은 이 사건 금치조항 중 제108조 제7호에 관한 부분에 의하여 자비구매물품 중 문구류를 사용할 수 없어 징벌처분 및 징벌대상자에 대한 처우에 불복하는 행정소송 등을 준비하는 데 장애가 되므로 재판청구권, 표현의 자유도 침해받는다고 주장한다. 그런데 징벌처분 및 징벌대상자에 대한 처우에 불복하는 행정소송 등을 준비하는 데 장애가 되는 것은 이 사건 금치조항 중 제108조 제7호에 관한 부분에 의하여 자비구매물품인 문구류 사용이 제한되기 때문이 아니라 이 사건 금치조항 중 제108조 제10호에 관한 부분에 의하여 집필이 제한되기 때문이다. 따라서 이 사건 금치조항 중 제108조 제7호에 관한 부분에 의하여 청구인의 재판청구권 및 표현의 자유가 제한되지 않는다. (다) 청구인은 징벌대상자들이 징벌처분을 받기 전에 자비로 구매하여 소지한 물품은 금치기간 중 사용할 수 있도록 하는 실무관행을 감안하면, 이 사건 금치조항 중 제108조 제7호에 관한 부분은 징벌처분 전 물품을 이미 구매한 자와 징벌처분 후 물품을 비로소 구매하려는 자를 합리적 이유 없이 다르게 취급하여 평등권을 침해한다고 주장하나, 위 조항 자체는 물품의 구매 시기를 불문하고 자비구매물품의 사용을 일률적으로 금지하고 있으므로, 징벌처분 전 물품을 구매한 자와 징벌처분 후 물품을 구매하려는 자를 달리 취급하고 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 금치조항 중 제108조 제7호에 관한 부분에 의하여 청구인의 평등권도 제한되지 않는다. (3) 일반적 행동의 자유 침해 여부 (가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성 교도소의 안전과 질서를 위하여 가장 중한 징벌인 금치처분을 받은 사람을 엄격한 격리에 의하여 외부와의 접촉을 금지시키고 반성에 전념하도록 하여 수용 질서를 확립하고자 하는 입법목적은 정당하며, 금치기간 동안 자비구매물품의 사용을 금지하는 것은 위 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다. (나) 침해의 최소성 수용자가 자비로 구매할 수 있는 물품에는 음식물, 의약품 및 의료용품, 의류ㆍ침구류 및 신발류, 문구류, 수형자 교육 등 교정교화에 필요한 물품, 그 밖에 수용생활에 필요하다고 인정되는 물품이 포함된다(형집행법 시행규칙 제16조 제1항). 그런데 금치처분을 받은 사람에 대하여도 일반 수용자와 마찬가지로 건강과 체력을 유지하는데 필요한 음식물(형집행법 제23조) 및 건강유지에 적합한 의류ㆍ침구, 그 밖의 생활용품(치약, 칫솔, 세면비누, 세탁비누, 수건, 화장지, 생리대) 등이 지급되는 것은 동일하므로(형집행법 제22조), 금치기간 중에도 소장이 지급하는 물품을 통하여 건강을 유지하기 위한 필요최소한의 생활을 영위할 수 있고, 의사가 치료를 위하여 처방한 의약품은 여전히 사용할 수 있다(이 사건 금치조항, 형집행법 제108조 제7호). 위와 같이 금치처분을 받은 사람은 최장 30일 이내의 기간 동안 의사가 치료를 위하여 처방한 의약품을 제외한 자비구매물품의 사용을 제한받으나, 소장이 지급하는 물품을 통하여 건강을 유지하기 위한 필요최소한의 생활을 영위할 수 있으므로, 이 사건 금치조항 중 제108조 제7호의 신문ㆍ잡지ㆍ도서 외 자비구매물품에 관한 부분은 침해의 최소성에도 위반되지 않는다. (다) 법익의 균형성 이 사건 금치조항 중 제108조 제7호의 신문ㆍ잡지ㆍ도서 외 자비구매물품에 관한 부분에 의하여 금치처분을 받은 사람이 받는 불이익은 최장 30일의 한정된 기간 동안 자비구매물품을 사용할 수 없다는 것인데, 위 불이익에 비하여 규율의 준수를 통한 교도소의 질서와 안전의 유지, 수용자의 교정ㆍ교화라는 공익이 더욱 크므로, 법익의 균형성에도 위반되지 않는다. (라) 소결 따라서 이 사건 금치조항 중 제108조 제7호의 신문ㆍ잡지ㆍ도서 외 자비구매물품에 관한 부분은 청구인의 일반적 행동의 자유를 침해하지 않는다. 마. 이 사건 금치조항 중 제108조 제13호(실외운동 정지)에 관한 부분 (1) 관련 규정 및 헌법재판소 선례 소장은 수용자가 건강유지에 필요한 운동을 정기적으로 할 수 있도록 하여야 한다(형집행법 제33조 제1항). 소장은 수용자가 매일 근무시간 내에서 1시간 이내의 실외운동을 할 수 있도록 하여야 하고, 다만 작업의 특성상 실외운동이 필요 없다고 인정되는 때, 질병 등으로 실외운동이 수용자의 건강에 해롭다고 인정되는 때, 우천ㆍ수사ㆍ재판 그 밖의 부득이한 사정으로 실외운동을 하기 어려운 때에 해당하면 실외운동을 실시하지 아니할 수 있다(형집행법 시행령 제49조). 구 행형법 시행령(2000. 3. 28. 대통령령 제16579호로 개정되고, 2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 전부개정되기 전의 것) 제145조 제2항 중 운동 부분은 금치의 처분을 받은 자는 징벌실에 수용하고, 그 기간 중 운동을 금지한다고 규정하고 있었으나, 헌법재판소는 위 조항이 수형자의 인간의 존엄과 가치, 신체의 자유 등을 침해하여 헌법에 위반된다고 결정하였다(헌재 2004. 12. 16. 2002헌마478 참조). 이후 2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부개정된 형집행법 제112조 제3항 중 제108조 제13호에 관한 부분은 금치처분을 받은 사람에 대하여 원칙적으로 실외운동을 금지하고, 다만 소장이 수용자의 권리구제, 수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 위하여 특히 필요하다고 인정하면 실외운동을 허가할 수 있도록 규정하고 있다. (2) 신체의 자유 침해 여부 (가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성 교도소의 안전과 질서를 위하여 가장 중한 징벌인 금치처분을 받은 사람을 엄격한 격리에 의하여 외부와의 접촉을 금지시키고 반성에 전념하도록 하여 수용 질서를 확립하고자 하는 입법목적은 정당하며, 금치기간 동안 실외운동을 원칙적으로 정지하는 것은 위 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다(헌재 2004. 12. 16. 2002헌마478 참조). (나) 침해의 최소성 1) 실외운동은 구금되어 있는 수용자의 신체적ㆍ정신적 건강을 유지하기 위한 최소한의 기본적 요청이다. 이에 형집행법은 일반 수용자의 공동행사 참가, 텔레비전 시청, 자비 물품 구매, 전화통화, 접견, 서신수수 등에 대하여는 소장에게 허용 여부를 결정할 수 있는 재량을 부여한 반면, 실외운동에 대하여는 “소장은 일반 수용자가 건강유지에 필요한 운동을 정기적으로 할 수 있도록 하여야 한다.”고 규정하고 있다(형집행법 제33조 제1항). 위 조항을 구체화한 형집행법 시행령 제49조는 작업의 특성상 실외운동이 필요 없다고 인정되는 때, 질병 등으로 실외운동이 수용자의 건강에 해롭다고 인정되는 때, 우천ㆍ수사ㆍ재판 그 밖의 부득이한 사정으로 실외운동을 하기 어려운 때에 해당하지 않는 한, 소장은 수용자가 매일 근무시간 내에서 1시간 이내의 실외운동을 할 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있다. 일반 수용자와 비교할 때, 금치처분을 받은 사람은 공동행사 참가, 신문열람, 텔레비전 시청, 자비구매물품 사용, 작업이 일률적으로 금지되고, 전화통화, 집필, 접견은 예외적으로 허용되므로 외부세계와의 교통이 일반적으로 단절된 상태에 있게 된다. 또한 금치처분을 받은 사람은 0.46㎡ 크기의 창문이 딸린 4.6㎡(1.397평) 크기의 징벌거실에 수용되는데, 실외운동의 금지는 단순히 운동을 하지 못한다는 것뿐만 아니라 금치기간 동안 징벌거실 밖으로 나와 실외 공기를 흡입할 수 있는 기회가 없는 채로 협소한 징벌거실에 구금되는 것을 의미한다. 금치기간은 최장 30일로서, 법무부 교정본부의 2013년 통계에 의하면 징벌 중 금치의 비율은 88.1%(30일 이내 27.8%, 20일 이내 45.7%, 10일 이내 14.6%)에 달한다. 이러한 사정을 고려하면, 금치처분을 받아 외부세계와 교통이 단절된 채 4.6㎡의 징벌거실에 수용되는 수용자에 대하여 최장 30일 동안 원칙적으로 운동이 금지될 경우 수용자는 신체적 건강뿐만 아니라 정신적 건강에 해를 입을 위험성이 현저히 높다(헌재 2004. 12. 16. 2002헌마478 참조). 형집행법은 소장으로 하여금 금치뿐만 아니라 실외운동 정지의 처우제한을 부과한 경우에도 집행 전ㆍ후 및 집행 중 수시로 수용자의 건강을 확인하도록 하는데(형집행법 제112조 제4항, 동법 시행령 제133조 제4항), 이는 실외운동 정지 자체가 수용자의 신체적ㆍ정신적 건강에 심대한 영향을 미칠 수 있는 처우제한임을 나타내 주고 있다. 이와 같이 실외운동은 수용자의 신체적ㆍ정신적 건강을 유지하는 데 필수적이고, 수용자의 교정교화와 건전한 사회복귀라는 형 집행의 근본적 목표를 달성하려면 수용자의 신체적ㆍ정신적 건강이 뒷받침되어야 한다는 점을 고려하면, 이 사건 금치조항이 징벌거실 수용이라는 금치의 집행에 더하여 실외운동 정지라는 처우제한을 원칙적으로 부과하는 것이 수용시설 안의 안전과 질서 유지라는 입법목적 달성을 위해 반드시 필요한 조치인지 의문이 든다. 2) 헌재 2004. 12. 16. 2002헌마478 결정 이후 형집행법 제112조 제3항이 개정되기는 하였으나, 동 조항 중 제108조 제13호에 관한 부분은 금치처분을 받은 사람에 대하여 실외운동을 원칙적으로 금지하고 있고 다만 소장의 재량에 의하여 이를 예외적으로 허용하고 있는바(대법원 2009. 6. 25. 선고 2008다24050 판결 참조), 금치처분을 받은 모든 수용자에게 실외운동을 원칙적으로 금지하여야 할 필요성은 여전히 찾기 어렵다. 소란, 난동을 피우거나 다른 사람을 해할 위험이 있어 실외운동을 허용할 경우 금치처분의 목적 달성이 어려운 예외적인 경우가 있을 수 있으므로, 이러한 경우에 한하여 예외적으로 실외운동을 제한할 필요성이 인정될 것이다. 또한 형집행법 제112조 제3항 단서는 실외운동을 예외적으로 허가할 수 있다고 하면서도, 실외운동의 기회가 부여되어야 하는 최저기준을 정하고 있지 않다. 3) 외국의 입법례를 살펴보더라도, 수용자를 격리하는 방식의 징벌이 부과될 경우 실외활동 내지 실외운동은 다른 처우제한보다 두터운 보호를 받고 있고, 실외운동을 제한하는 경우에도 최저기준이 법령에서 명시되어 있다. 미국 연방규칙(Code of Federal Regulation)상 징벌 중 하나인 ‘징벌적인 격리’(disciplinary segregation)를 받은 수용자는 특별수용실(Special Housing Unit)에 수용되는데, 집필ㆍ독서에 필요한 물품, 종교문헌 등을 제외한 개인물품은 압수되고, 매점 이용은 제한되며, 서신ㆍ전화통화ㆍ접견이 제한될 수 있는 반면, 실외운동을 할 권리는 원칙적으로 1주일에 5시간 동안 보장되고 있다. 다만 소장은 위 수용자의 실외운동이 교정시설의 안전, 보안, 질서유지 또는 공공안전에 해가 된다고 판단되면 실외운동을 제한할 수 있는데 이 경우에도 한번에 1주일 동안의 운동만을 제한할 수 있다(28 C.F.R. §541.21, 541.22, 541.31.). 일본 ‘형사수용시설 및 피수용자 등 처우에 관한 법률’상 징벌 중 하나인 폐거(閉居)의 경우, 자비구매물품을 사용하거나 섭취하는 것, 종교상 의식행사에 참가하거나 또는 다른 피수용자와 함께 종교상의 교회를 받는 것, 서적 등을 열람하는 것, 자기계약작업을 하는 것, 면회하는 것, 신서를 수발하는 것에 해당되는 행위는 정지되는 반면(제152조 제1항), 실외운동은 그 건강유지에 지장을 주지 않는 한도에서 제한되고(제152조 제2항), 이때 실외운동의 기회를 부여하는 일수는 1주일에 1일을 밑돌지 않아야 한다(형사시설 및 피수용자의 처우에 관한 규칙 제87조). 4) 이상의 사정들을 종합하여 보면, 금치처분을 받은 사람에 대한 실외운동은 원칙적으로 허용하고 징벌대상자의 특성을 고려하여 예외적으로만 제한하는 것이 바람직하며, 제한의 필요성이 인정되는 경우에도 그 제한의 최저기준을 법령에 명시하는 것이 필요하므로, 금치처분을 받았다는 이유만으로 원칙적으로 실외운동을 금지하는 이 사건 금치조항 중 제108조 제13호에 관한 부분은 신체의 자유에 대한 지나친 제한으로서 침해의 최소성에 위반된다. (다) 법익의 균형성 이 사건 금치조항 중 제108조 제13호에 관한 부분을 통해 달성하고자 하는 수용시설의 안전과 질서 유지라는 공익은 금치처분을 받은 사람 중 소란, 난동을 피우거나 다른 사람을 해칠 위험이 있는 자들에 대하여 실외운동을 제한하는 방식으로도 유지될 수 있다. 반면 위 조항은 소장의 재량으로 예외적으로 실외운동을 허용함으로써 수용자의 정신적ㆍ신체적 건강에 필요 이상의 불이익을 가하고 있고, 이는 공익에 비하여 큰 것이므로 위 조항은 법익의 균형성 요건도 갖추지 못하였다. (라) 소결 따라서 이 사건 금치조항 중 제108조 제13호에 관한 부분은 청구인의 신체의 자유를 침해한다. 6. 결론 그렇다면 이 사건 금치조항 중 제108조 제13호에 관한 부분은 청구인의 신체의 자유를 침해하여 헌법에 위반되고, 이 사건 금치조항 중 제108조 제4호, 제6호, 제7호의 신문ㆍ잡지ㆍ도서 외 자비구매물품에 관한 부분에 대한 심판청구는 모두 이유 없어 기각하며, 나머지 심판청구는 모두 부적법하여 각하하기로 하여, 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 7.과 같은 이 사건 금치조항 중 제108조 제6호에 관한 부분에 대한 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 반대의견이 있는 외에는 나머지 재판관들의 의견이 일치되었다. 7. 이 사건 금치조항 중 제108조 제6호에 관한 부분에 대한 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 반대의견 가. 금치처분을 받은 수용자로 하여금 반성에 전념하도록 하고 교도소 수용질서를 확립한다는 이 사건 금치조항 중 제108조 제6호에 관한 부분의 입법목적이 정당하다는 점은 다수의견의 견해와 다르지 않다. 그런데 기본권을 제한하는 입법을 할 때에는 입법목적 달성을 위한 여러 수단 중 기본권을 가장 적게 침해하는 수단을 선택하여야 한다. 교도소의 안전과 질서 유지를 위해 금치처분을 받은 수용자를 징벌거실에 수용하는 것 외에 서신 수수와 접견을 금지하는 등 다른 처우도 제한함으로써 징벌 효과를 크게 할 수 있음은 분명하다. 그러나 텔레비전 시청을 전면적으로 제한하는 것은 입법목적 달성을 위해 필요하거나 적절한 조치라고 볼 수 없다. 나. 민주주의가 제대로 기능하려면 자유로운 여론 형성이 가능하여야 한다. 자유로운 여론 형성이 가능하려면 누구나 자유롭게 의견을 표현할 수 있어야 한다. 그런데 표현의 자유는 국가의 방해를 받지 않고 자유롭게 정보를 얻을 수 있는 알 권리를 전제로 한다. 따라서 알 권리는 민주주의 실현을 위한 매우 중요한 기본권이다. 텔레비전은 사회에서 발생하는 사건에 대한 정보를 거의 실시간으로 전달해 주는 정보전달매체로 글을 읽지 못하는 사람도 쉽게 접근할 수 있는 시청각 매체다. 한편, 범죄를 저질러 사회와 격리되어 있는 수형자라 할지라도 그가 속한 사회에서 일어나는 사건 등에 관한 최신정보를 얻을 수 있는 알 권리는 최대한 보장되어야 한다. 교도소에 수용되어 금치처분을 받게 되면 전화통화와 서신수수 및 접견이 제한될 뿐만 아니라 라디오 방송 청취나 신문 열람 등 외부와의 접촉이 모두 제한된다. 여기에 더하여 텔레비전 시청까지 제한되면 금치의 징벌을 받는 사람은 길게는 30일 동안 사회에서 어떤 일이 발생하고 있는지 전혀 알 수 없게 된다. 자신의 연고지에 천재지변이 일어나도 알 수 없고, 금치기간 중 주요한 선거가 있는 때에는 선거에 관한 정보도 얻을 수 없어 선거권이 있는 수용자는 그 권리도 제대로 행사할 수 없다. 경우에 따라서는 우리나라 대통령이 누가 되었는지 거주지 지역구의 국회의원이나 지방자치단체장 등이 누가 되었는지도 알 수 없다. 금치처분을 받은 수용자라 하더라도 사회에서 일어나는 사건에 대한 소식에 접할 수 있는 최소한의 기회는 보장되어야 한다. 금치처분을 받은 수용자에게 텔레비전 시청을 허용하는 것이 교정행정상 곤란하다면 신문 열람이나 라디오 청취 등을 통해 새로운 소식에 접할 수 있도록 해 주어야 한다. 수용자가 사회에서 일어나는 새로운 소식을 접하고 정보를 취득하는 것은 개인의 정신활동과 관계되는 지극히 개인적 행위로서 교도소의 질서와 안전 유지에 어떤 위험도 주지 않는 행위이다. 구금 또는 징벌의 목적에 어긋나는 오락 프로그램 등의 시청만 제한하면 텔레비전 시청을 통하여 새로운 정보를 취득하도록 허용하더라도 금치처분의 목적 달성이나 수용질서 확립에 어떤 위해도 끼칠 가능성이 없다. 신문 열람과 라디오 청취가 전면적으로 금지된 금치처분 수용자에게 텔레비전 시청을 통하여 정보를 취득할 수 있도록 허용하는 것은, 수용자의 건전한 정신활동을 촉진하고 향후 원만한 사회 복귀에도 대비할 수 있도록 하여 오히려 수용자의 교정이나 교화에 이바지할 수 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 규율을 위반하였다는 이유로 수용자의 모든 정보 접근 방법을 제한하는 것은 교도소 수용질서 확립이라는 입법목적에 비추어 보더라도 기본권에 대한 지나친 제한으로 과잉금지원칙에 어긋난다. 다. 세계인권선언(Universal Declaration of Human Rights) 제19조는 “모든 사람은 의견과 표현의 자유에 관한 권리를 가진다. 이 권리는 간섭받지 않고 의견을 가질 자유와 모든 형태의 매체를 통하여 국경에 관계없이 정보와 사상을 추구하고 접수하고 전달하는 자유를 포함한다.”고 선언하고 있다. 또 국제연합의 피구금자 처우에 관한 최저기준규칙(the United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners) 제39조는 “피구금자는 신문, 정기간행물 또는 시설의 특별간행물을 열독하고 방송을 청취하며 강연을 듣거나 당국이 허가하거나 감독하는 유사한 수단에 의하여 보다 중요한 뉴스를 정기적으로 알 수 있어야 한다.”고 선언하고 있다. 금치처분을 받은 교도소 수용자에게 신문 열람 등 새로운 소식을 알 수 있는 다른 기회를 전혀 제공하고 있지 않은 상황에서 텔레비전 시청까지 제한하고 있는 이 사건 금치조항 중 제108조 제6호에 관한 부분은 국제연합이 선언하고 있는 피구금자 처우에 관한 최저기준에도 위배된다. 규율을 위반하여 징벌을 받는 교도소 수용자라 할지라도 최소한의 정보에 대한 알 권리는 보장하는 것이 국제연합의 기준에도 부합하고 국제적 인권 수준에 맞는 헌법 해석이다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2014헌마45

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

출판문화산업진흥법 제108조

행형법시행령

대한민국헌법 제10조 제21조 제108조 제110조 제112조

[ 참조판례 ]