전원재판부 2014헌마372, 2015. 3. 26.

【판시사항】 가. 고시의 공권력 행사성을 인정한 사례 나. 심판청구 당시 시행 전인 법령에 대하여 현재성 요건을 인정한 사례 다.폴리염화비닐관을안전ㆍ품질표시대상공산품으로 규정한 ‘품질경영 및 공산품안전관리법 시행규칙’(2013. 12. 27. 산업통상자원부령 제41호로 개정된 것) 제2조 제3항 별표 3 제2호마목중‘폴리염화비닐관’ 부분(이하 ‘이 사건 시행규칙조항’이라 한다), 하ㆍ배수용 폴리염화비닐관 및 이음관에 대하여 안전기준을 적용하도록 규정한 ‘안전ㆍ품질표시대상공산품(폴리염화비닐관)의 안전기준’(2013. 12. 27. 국가기술표준원고시 제2013-0149호) 부속서 8 제2부 1. 본문(이하 ‘이 사건 고시조항’이라 한다), 6개월의 유예기간을 두고 있는 ‘품질경영 및 공산품안전관리법 시행규칙’ 부칙(2013. 12. 27. 산업통상자원부령 제41호) 제1조(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 하고, 이하 위 조항들을 합하여 ‘심판대상조항들’이라 한다)가 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극) 라. 심판대상조항들이 신뢰보호원칙에 반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극) 마.심판대상조항들이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. ‘품질경영 및 공산품안전관리법’ 및 법 시행령 조항에 근거하여 PVC관 안전기준의 적용범위를 정한 이 사건 고시조항은 그 제정형식이 국가기술표준원장의 고시라는 행정규칙에 불과하지만, 상위법령이 위임한 내용을 구체적으로 보충하거나 세부적인 사항을 규율함으로써 상위법령인 공산품안전법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령의 성격을 가지므로, 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당한다. 나.이 사건 심판청구 당시 심판대상조항들은 공포는 되었으나 그 시행 전이었으므로 청구인이 심판대상조항들로 인한 기본권침해를 현실적으로 받았던 것은 아니나, 가까운 장래에 심판대상조항들이 시행되면 청구인의 직업수행의 자유 등 기본권이 침해되리라는 것이 확실히 예상되므로 예외적으로 기본권침해의 현재성이 인정된다. 다. 불량 하ㆍ배수용 PVC관은 중금속인 납의 함유량이 높은 데다 쉽게 파손되는 결함을 갖고 있어, 하ㆍ배수용 PVC관을 안전ㆍ품질표시대상공산품으로 지정하여 생산단계에서 제조자로 하여금 소비자가 그 성분ㆍ성능ㆍ규격 등을 구별할 수 있도록 안전ㆍ품질에 대한 정보를 표시하도록 규제할 필요성이 강하게 요청된다. 심판대상조항들은 하ㆍ배수용 PVC관에 대하여만 적용되는 점, 청구인이 이 사건 안전기준에 적합한 하ㆍ배수용 PVC관을 제조하거나 판매하는 것이 가능하다는 점, 6개월 이상의 유예기간을 두고 있는 점 등 청구인의 영업상 피해를 최소화할 수 있는 방안을 마련하고 있으므로, 심판대상조항들은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다. 라. 종래 PVC 제조과정에서 사용되는 가소제 및 납 성분에 대한 위험성이 꾸준히 지적되어 왔고, 안전과 환경 문제에 대한 국민의 관심은 날로 높아지고 있는 점, 2011. 5. 20. 액체수송용 PVC관을 안전ㆍ품질표시대상공산품에 포함시키는 내용의 공산품안전법 시행규칙 개정안이 예고되었다가 법령개정의 추진이 중단된 사실이 있는 점, 심판대상조항들은 공포된 후 6개월의 시행 유예기간을 거쳐 시행된 점 등에 비추어 보면, 폐 PVC를 재가공하여 PVC관을 제조ㆍ판매하던 청구인으로서는 하ㆍ배수용 PVC관이 안전ㆍ품질표시대상공산품에 포함되어 일정한 안전기준을 갖추어야 할 것이라는 사정을 충분히 예견할 수 있었을 것으로 보인다. 나아가 불량 하ㆍ배수용 PVC관의 제작 및 유통을 근절하여야 할 시급성에 비추어 보면 6개월의 유예기간은 법령의 개정으로 인한 상황변화에 적절히 대처하기에 지나치게 짧은 것이라고 볼 수도 없다. 따라서 심판대상조항들은 신뢰보호원칙에 반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다. 마. PVC관의 경우에는 종래 각종 환경성 질환을 일으키는 물질로 알려진 다이에틸헥실프탈레이트(DEHP) 등 프탈레이트계 가소제, 중금속인 납계 안정제 등의 부자재를 주로 첨가하여 온 반면, PE관의 경우에는 제조 시 높은 온도로 가열할 필요가 없어 납계 안정제 등 인체에 유해한 물질이 첨가되지 아니한다는 점에서 큰 차이가 있다. 따라서 심판대상조항들이 하ㆍ배수용 PVC관을 제조ㆍ판매하는 자를 하ㆍ배수용 PE관을 제조ㆍ판매하는 자와 달리 취급하는 것에는 합리적인 이유가 있으므로, 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다. 【심판대상조문】 품질경영 및 공산품안전관리법 시행규칙(2013. 12. 27. 산업통상자원부령 제41호로 개정된 것) 제2조 제3항 별표 3 제2호 마목 중 ‘폴리염화비닐관’ 부분 품질경영 및 공산품안전관리법 시행규칙 부칙(2013. 12. 27. 산업통상자원부령 제41호) 제1조 안전ㆍ품질표시대상공산품(폴리염화비닐관)의 안전기준(2013. 12. 27. 국가기술표준원고시 제2013-0149호) 부속서 8 제2부 1. 본문 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제15조, 제37조 제2항 품질경영 및 공산품안전관리법(2011. 7. 25. 법률 제10961호로 개정된 것) 제2조 제6호, 제10호, 제22조, 제23조, 제39조, 제41조 제2항 제11호 내지 제14호 품질경영 및 공산품안전관리법 시행규칙 부칙(2013. 12. 27. 산업통상자원부령 제41호) 제2조 안전ㆍ품질표시대상공산품(폴리염화비닐관)의 안전기준(2013. 12. 27. 국가기술표준원고시 제2013-0149호) 부속서 8 제2부 3. 【참조판례】 가. 헌재 2010. 10. 28. 2008헌마408, 판례집 22-2하, 150, 160 나. 헌재 2000. 6. 1. 99헌마553, 판례집 12-1, 686, 703-704 라. 헌재 2011. 10. 25. 2010헌마661, 판례집 23-2하, 101, 126-127 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 임○교 대리인 법무법인 청운 담당변호사 김종필 [주 문] 이 사건 심판청구를 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 폐(廢) 폴리염화비닐(Polyvinyl chloride, 이하 ‘PVC’라 한다.)을 재가공하여 폴리염화비닐관(Polyvinyl chloride pipes, 이하 ‘PVC관’이라 한다.)을 제조ㆍ판매하는 것을 주된 업으로 하는 사람이다. 나. 2013. 12. 27. 산업통상자원부령 제41호로 개정된 ‘품질경영 및 공산품안전관리법 시행규칙’ 제2조 제3항 별표 3의 안전ㆍ품질표시대상공산품에 PVC관이 추가되고, 같은 날 개정되어 2014. 6. 27.부터 시행되는 국가기술표준원고시 제2013-0149호 ‘안전ㆍ품질표시대상공산품(폴리염화비닐관)의 안전기준’ 부속서 8 제2부에 PVC관 안전ㆍ품질표시기준이 신설되었다. 다. 그러자 청구인은 기존의 폐 PVC를 이용하여 PVC관을 제조하는 등의 영업활동을 할 수 없게 되었다면서 2014. 5. 9. ① PVC관을 안전ㆍ품질표시대상공산품으로 규정하고 있는 위 시행규칙 제2조 제3항 별표 3 제2호 마목, ② 안전ㆍ품질표시대상공산품 안전기준은 하ㆍ배수용 PVC관 및 이음관에 대하여 적용된다고 규정한 위 고시 부속서 8 제2부 1. 본문, ③ 위 시행규칙은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다고 규정한 위 시행규칙 부칙 제1조가 청구인의 직업의 자유 및 평등권을 침해한다는 취지의 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 ‘품질경영 및 공산품안전관리법 시행규칙’(2013. 12. 27. 산업통상자원부령 제41호로 개정된 것) 제2조 제3항 별표 3 제2호 마목 중 ‘폴리염화비닐관’ 부분(이하 ‘이 사건 시행규칙조항’이라 한다.), ‘안전ㆍ품질표시대상공산품(폴리염화비닐관)의 안전기준’(2013. 12. 27. 국가기술표준원고시 제2013-0149호, 이하 ‘이 사건 안전기준’이라 한다.) 부속서 8 제2부 1. 본문(이하 ‘이 사건 고시조항’이라 한다.), ‘품질경영 및 공산품안전관리법 시행규칙’ 부칙(2013. 12. 27. 산업통상자원부령 제41호) 제1조(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다.)(이하 위 조항들을 통칭하여 ‘심판대상조항들’이라 한다.)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이며, 심판대상조항은 다음과 같고 관련조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 품질경영 및 공산품안전관리법 시행규칙(2013. 12. 27. 산업통상자원부령 제41호로 개정된 것) 제2조(안전관리대상공산품의 범위) ③ 법 제2조 제10호에 따른 안전ㆍ품질표시대상공산품은 별표 3과 같다. [별표 3] 안전ㆍ품질표시대상공산품(제2조 제3항 관련)

안전ㆍ품질표시대상공산품(폴리염화비닐관)의 안전기준(2013. 12. 27. 국가기술표준원고시 제2013-0149호) 부속서 8 제2부 폴리염화비닐관 1. 적용범위 이 기준은 폴리염화비닐을 주 구성 성분으로 하여 만들어진 폴리염화비닐관 및 이음관(이하 부속품을 포함한다)에 대하여 적용된다. 다만, 수도용 폴리염화비닐관 및 이음관, KS 또는 단체표준에 따라 인증된 전선용, 통신선용 폴리염화비닐관 및 이들의 이음관은 제외한다. 품질경영 및 공산품안전관리법 시행규칙 부칙(2013. 12. 27. 산업통상자원부령 제41호) 제1조(시행일) 이 규칙은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 3. 청구인의 주장 요지 가. 이 사건 시행규칙조항이 PVC관을 안전ㆍ품질표시대상공산품으로 추가함으로써 청구인은 기존에 영위하던 폐 PVC의 재가공을 통한 PVC관의 제조ㆍ판매 등의 영업활동을 전혀 할 수 없게 되는데, 이 사건 시행규칙조항을 통하여 달성하려는 국민 건강의 확보 및 환경오염의 방지라는 공익은 기존의 관련 법규를 통해서도 충분히 달성할 수 있는 반면 사업을 폐업할 위기에 있는 청구인의 불이익은 매우 크므로 이 사건 시행규칙조항은 청구인의 직업의 자유를 침해하고, PVC관과 거의 동일한 용도로 사용되는 폴리에틸렌관(Polyehtylene pipe, 이하 ‘PE관’이라 한다.)은 규제하지 않고 PVC관만 안전ㆍ품질표시대상공산품으로 추가하는 이 사건 시행규칙조항은 PE관 재활용 사업자에 비하여 청구인을 합리적인 이유 없이 차별함으로써 평등권을 침해한다. 나. 실제로 하ㆍ배수용 이외의 다른 용도(통기관용, 덕트용, 도로안전판용, 종이컵 회수용, 지하수 가배관, 수족관 물고기집, 지관용, 어구용 등)로 사용되는 PVC관은 국민 건강과 환경오염에 영향을 미칠 가능성이 상대적으로 낮다는 점에서, PVC관의 사용용도를 구분하지 아니하고 사실상 모든 용도의 PVC관에 대하여 높은 수준의 안전ㆍ품질표시기준을 요구하고 있는 이 사건 고시조항은 지나친 과잉입법으로 청구인의 직업의 자유 및 평등권을 침해한다. 다. 6개월의 유예기간을 규정하고 있는 이 사건 부칙조항은 청구인이 적절한 대처를 하기에 지나치게 짧은 기간이므로 청구인의 신뢰보호이익 및 직업의 자유를 침해한다. 4. 판단 가. 적법요건에 관한 판단 (1) 이 사건 고시조항의 헌법소원 대상성 법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 그 법령을 시행하는 데 필요한 구체적 사항을 정한 것이면, 그 제정형식은 비록 법규명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙이더라도, 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한, 상위법령과 결합하여 대외적 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하게 된다(헌재 2010. 10. 28. 2008헌마408 참조). 이 사건 고시조항은 뒤에서 보는 것처럼 ‘품질경영 및 공산품안전관리법’(이하 ‘공산품안전법’이라 한다) 제22조 제1항, 제36조 제1항, 같은 법 시행령 제19조 제1항 제23호, 같은 법 시행규칙 제2조 제3항이 위임하는 바에 따라 PVC관 안전기준의 적용범위에 관하여 규정하고 있다. 따라서 이 사건 고시조항은 그 제정형식이 국가기술표준원장의 고시라는 행정규칙에 불과하지만, 상위법령이 위임한 내용을 구체적으로 보충하거나 세부적인 사항을 규율함으로써 상위법령인 공산품안전법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령의 성격을 가지므로, 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당한다. (2) 심판대상조항들의 현재성 법령이 헌법소원의 대상이 되려면 현재 시행 중인 유효한 법령이어야 함이 원칙이나, 법령이 일반적 효력을 발생하기 전이라도 공포되어 있고 그로 인하여 사실상의 위험성이 이미 발생한 경우에는 예외적으로 침해의 현재성을 인정하여, 이에 대하여 곧 헌법소원을 제기할 수 있다. 법령이 시행된 다음에야 비로소 헌법소원을 제기할 수 있다고 한다면, 장기간의 구제절차 등으로 인하여 기본권을 침해받는 자에게 회복불능이거나 중대한 손해를 강요하는 결과가 될 수도 있기 때문이다(헌재 2000. 6. 1. 99헌마553 참조). 이 사건 심판청구 당시 심판대상조항들은 공포는 되어 있었으나 그 시행 전이었으므로 청구인이 심판대상조항들로 인한 기본권침해를 현실적으로 받았던 것은 아니다. 그러나 가까운 장래에 심판대상조항들이 시행되면 청구인의 직업수행의 자유 등 기본권이 침해되리라는 것이 확실히 예상되므로 예외적으로 기본권침해의 현재성이 인정된다. 나. 본안에 관한 판단 (1) 공산품 안전관리제도의 개요 공산품안전법은 안전관리대상공산품을 소비자의 생명ㆍ신체에 대한 위해, 재산상 피해 또는 자연환경 훼손의 위험도에 따라 안전인증대상공산품, 자율안전확인대상공산품, 안전ㆍ품질표시대상공산품, 어린이보호포장대상공산품으로 분류하여 관리하고 있다(제2조 제13호). ‘안전인증’은 소비자에 대한 위해도가 높아 생산단계부터 관리하여 공장심사 및 제품검사를 받은 후 판매하도록 하는 제도이고, ‘자율안전확인’은 최초 수입ㆍ제조 시에 공인기관에서 제품검사를 하여 안전함을 확인하고, 신고기관에 신고 후 판매하는 제도이며, ‘안전ㆍ품질표시’는 제조자ㆍ수입자가 제품의 안전ㆍ품질에 대한 정보를 표시한 후 판매하도록 하는 제도이다. (2) PVC관에 대한 안전ㆍ품질표시기준의 근거법령 및 위반 시 제재 (가) 공산품안전법 제22조 제1항은 “안전ㆍ품질표시대상공산품 제조업자 및 수입업자는 산업통상자원부장관이 정하여 고시하는 안전기준에 적합한 안전ㆍ품질표시대상공산품에 해당 공산품의 안전 및 품질에 관한 표시(이하 ‘안전ㆍ품질표시’라 한다)를 하여야 한다.”고 규정하고 있으며, 같은 법 제36조 제1항 및 같은 법 시행령 제19조 제1항 제23호에 따라 산업통상자원부장관은 ‘안전ㆍ품질표시대상공산품의 안전기준 및 품질의 표시 방법 고시’의 권한을 국가기술표준원장에게 위임하여 국가기술표준원 고시인 ‘안전ㆍ품질표시대상공산품의 안전기준’을 두고 있다. (나) 안전ㆍ품질표시대상공산품에 안전ㆍ품질표시를 하지 아니한 제조업자 및 수입업자(공산품안전법 제22조 제1항), 안전ㆍ품질표시를 하지 아니한 안전ㆍ품질표시대상공산품을 판매하거나 판매를 목적으로 수입ㆍ진열 또는 보관한 제조업자, 수입업자 및 판매업자(같은 법 제22조 제2항), 안전ㆍ품질표시가 없는 안전ㆍ품질표시대상공산품을 영업에 사용한 영업자(같은 법 제22조 제3항), 안전 및 품질에 관한 표시 방법 외의 방법으로 표시한 제조업자 및 수입업자(같은 법 제23조 제1항)에게는 500만 원 이하의 과태료를 부과하며(같은 법 제41조 제2항 제11호 내지 제14호), 안전ㆍ품질표시를 거짓으로 한 제조업자 및 수입업자(같은 법 제23조 제1항), 안전ㆍ품질표시를 임의로 변경하거나 제거한 판매업자(같은 법 제23조 제2항)는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다(같은 법 제39조 제10호, 제11호). (3) 심판대상조항들의 적용범위 공산품안전법은 다른 법령에 따라 관리되는 공산품을 제외한 공산품의 안전관리에 관한 사항을 정하고 있으며(제2조 제6호 참조), 이 사건 안전기준은 공산품안전법령이 위임한 내용을 세부적으로 규율하여 폴리염화비닐을 주 구성 성분으로 하여 만들어진 폴리염화비닐관 및 이음관(이하 부속품을 포함한다)에 대하여 적용된다고 하면서, 다만 수도용 폴리염화비닐관 및 이음관, KS 또는 단체표준에 따라 인증된 전선용, 통신선용 폴리염화비닐관 및 이들의 이음관은 제외하고 있다(이 사건 안전기준 부속서 8 제2부 1.). 또한, PVC관 및 이음관의 종류를 ① 하ㆍ배수용 폴리염화비닐관, ② 하ㆍ배수용 폴리염화비닐 이음관, ③ 하ㆍ배수용 비압력 매설용 구조형 폴리염화비닐관, ④ 하ㆍ배수용 비압력 매설용 구조형 폴리염화비닐 이음관, ⑤ 하ㆍ배수도용 폴리염화비닐제 부속품(물받이, 뚜껑 및 속 뚜껑, 소형맨홀, 분기관)으로 구분하고 있다(이 사건 안전기준 부속서 8 제2부 3.). 이 사건 시행규칙조항은 안전ㆍ품질표시대상공산품으로 ‘폴리염화비닐관’이라고만 규정하고 있을 뿐 그 범위에 관하여는 따로 정하고 있지 아니하나, 위 내용을 종합하면 결국 심판대상조항들은 하ㆍ배수용 PVC관의 제조자ㆍ수입자에 대하여 적용된다. (4) 심판대상조항들의 기본권침해 여부 (가) 쟁점의 정리 심판대상조항들은 결합하여 하ㆍ배수용 PVC관을 안전ㆍ품질표시대상공산품으로 규정하고, 6개월의 유예기간이 경과하여 심판대상조항들이 시행된 이후 출고되거나 통관되는 하ㆍ배수용 PVC관에 대하여 이 사건 안전기준을 적용하도록 하고 있다. 따라서 심판대상조항들이 과잉금지원칙 및 신뢰보호원칙을 위반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부 및 하ㆍ배수용 PVC관과 거의 동일한 용도로 사용되는 하ㆍ배수용 PE관과 비교하여 하ㆍ배수용 PVC관을 제조ㆍ판매하는 청구인을 합리적 이유 없이 차별하여 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다. 한편, 청구인은 이 사건 안전기준을 사실상 모든 용도의 PVC관에 대하여 적용하는 것은 과잉입법이므로 청구인의 직업의 자유 및 평등권을 침해한다는 취지로 주장하나, 앞서 본 것처럼 심판대상조항들은 하ㆍ배수용 PVC관을 적용대상으로 하고 있으므로 청구인의 이 부분 주장에 대하여는 더 나아가 판단하지 않기로 한다. 설사 청구인의 위 주장을 하ㆍ배수용 PVC관을 하ㆍ배수용 이외의 다른 용도로 사용하는 경우에는 이 사건 안전기준을 적용하지 아니하여야 한다는 취지로 선해하더라도, 심판대상조항들은 인체에 유해한 성분을 함유한 불량 하ㆍ배수용 PVC관의 제작 및 유통을 근절하여 환경오염 및 국민 건강에 대한 위해를 방지하고자 유통 전 생산단계에서 이 사건 안전기준에 적합한 하ㆍ배수용 PVC관을 제조하여 안전ㆍ품질표시를 한 후 판매하도록 규제하는 것일 뿐이고, 사용단계에서 하ㆍ배수용 PVC관을 다른 용도로 사용하는 것까지 규율하는 것은 아니므로 위 주장은 이유 없다. (나) 직업의 자유 침해 여부 1) 과잉금지원칙 위반 여부 가) 심판대상조항들은 납, 가소제 등 인체에 유해한 성분을 함유한 불량 하ㆍ배수용 PVC관의 제작 및 유통을 근절하여 불량제품의 오용으로 발생할 수 있는 환경오염 및 국민 건강에 대한 위해를 방지하기 위한 것으로서 그 입법목적이 정당하고, 이를 위하여 PVC관을 안전ㆍ품질표시대상공산품에 추가하고 일정한 안전ㆍ품질표시기준을 마련함으로써 최소한의 품질 및 안전기준을 구비하도록 한 것은 입법목적을 달성하기 위한 효과적인 수단이라 할 것이므로 수단의 적정성도 인정된다. 나) 주거용 건축물 등에 사용되어 주로 땅속과 건물 내부에 매립되는 하ㆍ배수용 PVC관은 국민의 위생환경과 밀접한 연관이 있는 국가 기간망 구축사업의 중요 자재이다. 그런데 종래 건축시장 중 다세대, 빌라 등 소규모 건설현장을 중심으로 불량 하ㆍ배수용 PVC관의 수요가 점진적으로 늘어남에 따라, 일본 등 해외로부터 다량의 중금속이 포함된 폐 PVC를 산업폐기물 형태로 수입하여 제작된 불량 하ㆍ배수용 PVC관이 저렴한 가격에 유통되어 PVC관 시장을 잠식하여 왔다. 이러한 불량 하ㆍ배수용 PVC관은 중금속인 납의 함유량이 높은 데다 쉽게 파손되는 결함을 갖고 있어 이를 건축물의 배관으로 사용하는 경우에는 오염물질이 흘러나와 개ㆍ보수에 따른 추가비용이 발생할 뿐만 아니라 건축물의 수명도 단축되고, 땅속에 매설된 경우에는 PVC관 파손에 따른 지반ㆍ도로의 침하로 이어져 중금속에 의한 토양 및 수질 오염을 유발시켜 국민 건강에 치명적인 위해를 야기할 우려가 있다. 따라서 하ㆍ배수용 PVC관을 안전ㆍ품질표시대상공산품으로 지정하여 최소한의 품질 및 안전기준 요건을 갖춘 하ㆍ배수용 PVC관을 제조하도록 하고, 생산단계에서 제조자로 하여금 소비자가 그 성분ㆍ성능ㆍ규격 등을 구별할 수 있도록 안전ㆍ품질에 대한 정보를 표시하도록 사전에 규제할 필요성이 강하게 요청된다. 이에 대하여는 KS인증을 받은 하수도용 자재의 사용을 강제하고 있는 하수도법 제12조 제3항, 제77조 등 관련규정만으로도 심판대상조항들의 입법목적을 충분히 달성할 수 있는 것이 아닌지 의문이 제기될 수 있다. 하ㆍ배수용 PVC관은 주로 땅속과 건물 내부에 매립되는 특성상 사후 점검 및 관리가 어려워 PVC관의 생산 및 공급단계에서부터 불량 PVC관의 생산 및 유통을 차단할 필요성이 강하게 요청된다. 그런데 하수도법은 KS인증을 받은 하수도용 자재의 사용을 강제하고 있기는 하지만 그 수범자를 시공자로 정하고 있어 非KS 하ㆍ배수용 PVC관을 사용하여 공사한 자만을 처벌할 수 있다는 점에서 불량 PVC관의 생산 및 유통 자체를 차단하기에는 미흡하므로, 위 규정들이 심판대상조항들의 입법목적을 달성할 수 있는 덜 침해적인 대안이라고 보기 어렵다. 나아가 심판대상조항들은 2014. 6. 28. 이후에 출고되거나 통관되는 하ㆍ배수용 PVC관에 대하여 이 사건 안전기준이 적용되도록 함으로써 6개월 이상의 유예기간을 두고 있어 청구인으로 하여금 재고를 소진하거나 다른 대책을 마련하여 영업상 피해를 최소화 할 수 있도록 하고 있는 점, 심판대상조항들은 하ㆍ배수용 PVC관에 대하여만 적용되는 점, 청구인은 납계 안정제를 사용하지 아니한 PVC를 사용하여 이 사건 안전기준에 적합한 하ㆍ배수용 PVC관을 제조하거나 판매하는 것이 가능한 점 등을 종합하여 보면, 심판대상조항들은 피해의 최소성도 갖추었다. 다) 비록 청구인이 심판대상조항들로 말미암아 이 사건 안전기준에 적합한 하ㆍ배수용 PVC관을 제조ㆍ판매하여야 함으로써 직업수행의 자유가 다소 제한된다고 하더라도 그 제한의 정도가 심판대상조항들을 통하여 달성하려는 환경오염 및 국민 건강에 대한 위해 방지라는 공익에 비하여 결코 중하다고 볼 수 없으므로, 심판대상조항들로 인하여 달성하려는 공익과 제한되는 사익 사이에 법익균형성도 충족된다. 라) 그러므로 심판대상조항들은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다. 2) 신뢰보호원칙 위반 여부 가) 신뢰보호원칙의 의의 신뢰보호원칙은 헌법상 법치국가원리로부터 도출된다. 법령의 개정 시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며 법령의 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰 파괴를 정당화할 수 없다면, 그러한 새로운 입법은 원칙상 허용될 수 없다. 그러나 사회 환경이나 경제여건의 변화에 따른 필요성에 의하여 법령은 신축적으로 변할 수밖에 없고 변경된 새로운 법질서와 기존의 법질서 사이에는 이해관계의 상충이 불가피하므로, 국민이 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 헌법상 권리로서 보호될 것은 아니다. 이러한 신뢰보호원칙의 위반 여부는 침해되는 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰침해의 방법 등과 또 다른 한편으로는 새로운 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적 등을 종합적으로 형량하여야 한다(헌재 2011. 10. 25. 2010헌마661 참조). 나) 판단 심판대상조항들이 그 시행 이전부터 이 사건 안전기준에 적합하지 아니한 PVC관을 제조ㆍ판매하여 오던 청구인의 신뢰이익을 침해하였는지 여부는 청구인의 신뢰를 보호할 필요성과 심판대상조항들의 공익목적을 비교형량하여 판단하여야 한다. 청구인이 종래 폐 PVC를 재가공하여 이 사건 안전기준에 적합하지 아니한 PVC관을 제조ㆍ판매할 수 있었다고 하더라도 이는 공산품안전법 시행규칙이 PVC관을 안전ㆍ품질표시대상공산품으로 규정하고 있지 않아서 가능한 것이었을 뿐이고 위와 같은 불량 PVC관을 제조ㆍ판매할 수 있는 구체적 권리가 인정되었던 것은 아닌데, 위와 같은 법령은 사회적ㆍ경제적 사정과 같은 현실상황의 변화나 입법정책의 변경 등으로 언제라도 개정될 수 있으므로, 청구인으로서는 사회적ㆍ경제적 사정 변경에 따른 규율 내용의 변경 가능성을 충분히 예측할 수 있다. 종래 PVC 제조과정에서 사용되는 가소제 및 납 성분에 대한 위험성이 꾸준히 지적되어 왔고, 안전과 환경 문제에 대한 국민의 관심은 날로 높아지고 있는 점, 2011. 5. 20. 액체수송용 PVC관을 안전ㆍ품질표시대상공산품에 포함시키는 내용의 공산품안전법 시행규칙 개정안이 예고되었다가 법령개정의 추진이 중단된 사실이 있는 점, 특히 이 사건 시행규칙조항을 포함한 공산품안전법 시행규칙은 2013. 12. 27. 개정되어 공포된 후 6개월의 시행 유예기간을 거쳐 2014. 6. 28.부터 시행되었고, 이 사건 고시조항을 포함한 이 사건 안전기준은 2013. 12. 27. 공고되어 유예기간을 거쳐 2014. 6. 27.부터 시행된 점 등에 비추어 보면, 폐 PVC를 재가공하여 PVC관을 제조ㆍ판매하던 청구인으로서는 심판대상조항들의 시행 이전부터 하ㆍ배수용 PVC관이 안전ㆍ품질 표시대상공산품에 포함되어 일정한 안전기준을 갖추어야 할 것이라는 사정을 충분히 예견할 수 있었고, 이를 통해 폐 PVC를 활용한 다른 제품의 제조ㆍ판매나 안전기준에 적합한 PVC관의 제조ㆍ판매를 모색하는 등으로 사전대비를 할 수 있었을 것으로 보인다. 오히려 심판대상조항들은 납, 가소제 등 인체에 유해한 성분을 함유한 불량 하ㆍ배수용 PVC관의 제작 및 유통을 근절하여 불량제품의 오용으로 발생할 수 있는 환경오염 및 국민 건강에 대한 위해를 방지하기 위한 것으로서 추구하는 공익이 현저히 중대하고, 불량 하ㆍ배수용 PVC관의 제작 및 유통을 근절하여야 할 시급성에 비추어 보면 청구인에게 주어진 6개월의 유예기간은 법령의 개정으로 인한 상황변화에 적절히 대처하기에 지나치게 짧은 것이라고 볼 수 없다. 그러므로 심판대상조항들은 헌법상 신뢰보호원칙에 반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다. (다) 평등권 침해 여부 1) 차별취급의 존재 PE관과 PVC관은 양자 모두 소비자가 성분ㆍ성능ㆍ규격 등을 구별하기 곤란한 공산품으로서 하ㆍ배수용으로도 사용된다는 점에서 본질적으로 동일한 비교집단이 된다. 그런데 심판대상조항들은 PVC관만 안전ㆍ품질표시대상공산품으로 규정하여 하ㆍ배수용 PVC관에 대하여 이 사건 안전기준을 적용하도록 함으로써 하ㆍ배수용 PVC관을 제조ㆍ판매하는 자와 하ㆍ배수용 PE관을 제조ㆍ판매하는 자를 차별취급하고 있다. 2) 합리적인 차별인지 여부 PE와 PVC는 양자 모두 고분자 화합물로 분류되고 열가소성 합성수지인 플라스틱에 해당되며, 플라스틱 단독으로 소기의 성능을 발휘하지 못하여 여러 첨가제가 혼용된다는 점에서는 유사하다. 그러나 PVC관의 경우에는 종래 각종 환경성 질환을 일으키는 물질로 알려진 다이에틸헥실프탈레이트(DEHP) 등 프탈레이트계 가소제, 중금속인 납계 안정제 등의 부자재를 주로 첨가하여 온 반면, PE관의 경우에는 제조 시 높은 온도로 가열할 필요가 없어 납계 안정제 등 인체에 유해한 물질이 첨가되지 아니한다는 점에서 큰 차이가 있다. 이러한 차이로 인하여 심판대상조항들이 국민 건강에 위해를 끼칠 염려가 있고, 환경오염을 초래할 우려가 큰 PVC관을 안전ㆍ품질표시대상공산품으로 정하여 하ㆍ배수용 PVC관을 제조ㆍ판매하는 자를 하ㆍ배수용 PE관을 제조ㆍ판매하는 자와 달리 취급하는 것에는 합리적인 이유가 있다. 그러므로 심판대상조항들은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다. 5. 결론 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다. [별지] 관련조항 품질경영 및 공산품안전관리법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 6. “공산품안전관리”란 공산품(다른 법령에 따라 관리되는 것은 제외한다. 이하 같다)의 취급 및 사용으로 인하여 발생하는 소비자의 생명ㆍ신체에 대한 위해, 재산상 피해 또는 자연환경의 훼손을 방지하기 위하여 공산품의 제조(생산ㆍ조립 및 가공을 말한다. 이하 같다)ㆍ수입ㆍ판매 등을 관리하는 활동을 말한다. <2011. 7. 25. 법률 제10961호로 개정된 것> 10. “안전ㆍ품질표시대상공산품”이란 소비자가 취급ㆍ사용ㆍ운반 등을 하는 과정에서 사고가 발생하거나 위해를 입을 가능성이 있는 공산품과 소비자가 성분ㆍ성능ㆍ규격 등을 구별하기 곤란한 공산품으로서 산업통상자원부령으로 정하는 것을 말한다. <2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것> 제22조(안전ㆍ품질표시대상공산품의 안전ㆍ품질표시 등) ① 안전ㆍ품질표시대상공산품 제조업자 및 수입업자는 산업통상자원부장관이 정하여 고시하는 안전기준에 적합한 안전ㆍ품질표시대상공산품에 해당 공산품의 안전 및 품질에 관한 표시(이하 “안전ㆍ품질표시”라 한다)를 하여야 한다. 이 경우 안전에 관한 표시의 방법은 산업통상자원부령으로 정하고, 품질에 관한 표시의 방법은 산업통상자원부장관이 정하여 고시한다. <2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것> ② 안전ㆍ품질표시대상공산품 제조업자, 수입업자 및 판매업자는 안전ㆍ품질표시가 없는 안전ㆍ품질표시대상공산품을 판매하거나 판매를 목적으로 수입ㆍ진열 또는 보관하여서는 아니 된다. <2011. 7. 25. 법률 제10961호로 개정된 것> ③ 안전ㆍ품질표시대상공산품 영업자는 안전ㆍ품질표시가 없는 안전ㆍ품질표시대상공산품을 영업에 사용하여서는 아니 된다. <2014. 1. 21. 법률 제12314호로 개정된 것> ④ 안전ㆍ품질표시대상공산품 제조업자 및 수입업자는 제1항에 따라 고시된 안전기준이 없거나 고시된 안전기준을 적용할 수 없는 안전ㆍ품질표시대상공산품에 대하여는 관련 국제기준 또는 국내외의 국가표준 등을 준용하여 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 안전기준 적합 여부를 판단하여야 한다. <2014. 1. 21. 법률 제12314호로 개정된 것> 제23조(거짓의 안전ㆍ품질표시 금지 등) ① 안전ㆍ품질표시대상공산품 제조업자 및 수입업자는 안전ㆍ품질표시대상공산품에 거짓이나 제22조 제1항에 따른 안전 및 품질에 관한 표시 방법 외의 방법으로 안전ㆍ품질표시를 하여서는 아니 된다. <2014. 1. 21. 법률 제12314호로 개정된 것> ② 안전ㆍ품질표시대상공산품 판매업자는 안전ㆍ품질표시대상공산품의 안전ㆍ품질표시를 임의로 변경하거나 제거하여서는 아니 된다. <2011. 7. 25. 법률 제10961호로 개정된 것> 제39조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다. <2011. 7. 25. 법률 제10961호로 개정된 것> 10. 제23조 제1항을 위반하여 안전ㆍ품질표시를 거짓으로 한 자 11. 제23조 제2항을 위반하여 안전ㆍ품질표시를 임의로 변경하거나 제거한 자 제41조(과태료) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 500만 원 이하의 과태료를 부과한다. 11. 제22조 제1항을 위반하여 안전ㆍ품질표시대상공산품에 안전ㆍ품질표시를 하지 아니한 자 <2011. 7. 25. 법률 제10961호로 개정된 것> 12. 제22조 제2항을 위반하여 안전ㆍ품질표시를 하지 아니한 안전ㆍ품질표시대상공산품을 판매하거나 판매를 목적으로 수입ㆍ진열 또는 보관한 자 <2011. 7. 25. 법률 제10961호로 개정된 것> 13. 제22조 제3항을 위반하여 안전ㆍ품질표시가 없는 안전ㆍ품질표시대상공산품을 영업에 사용한 자 <2014. 1. 21. 법률 제12314호로 개정된 것> 14. 제23조 제1항을 위반하여 제22조 제1항 따른 안전 및 품질에 관한 표시 방법 외의 방법으로 표시한 자 <2014. 1. 21. 법률 제12314호로 개정된 것> 품질경영 및 공산품안전관리법 시행규칙 부칙(2013. 12. 27. 산업통상자원부령 제41호) 제2조(안전ㆍ품질표시대상공산품에 관한 적용례) 별표 3 제2호 마목의 개정규정은 이 규칙 시행 후 출고되거나 통관되는 것부터 적용한다. 안전ㆍ품질표시대상공산품(폴리염화비닐관)의 안전기준(2013. 12. 27. 국가기술표준원고시 제2013-0149호) 부속서 8 제2부 폴리염화비닐관 3. 종류 이 기준에서 폴리염화비닐관 및 이음관의 종류는 다음과 같이 구분한다. (부록 A 참조) 3.1. 하ㆍ배수용 폴리염화비닐관 세부적인 종류, 기호 및 호칭 지름은 KS M 3404, KPPS M 301, KPPS M 306 에 따른다. 3.2. 하ㆍ배수용 폴리염화비닐 이음관 세부적인 종류, 기호 및 호칭 지름은 KS M 3410, KPPS M 302 에 따른다. 3.3. 하ㆍ배수용 비압력 매설용 구조형 폴리염화비닐관 세부적인 종류, 기호 및 호칭 지름은 KS M 3600 에 따른다. 3.4. 하ㆍ배수용 비압력 매설용 구조형 폴리염화비닐 이음관 세부적인 종류, 기호 및 호칭 지름은 KS M 3603 에 따른다. 3.5. 하ㆍ배수도용 폴리염화비닐제 부속품(물받이, 뚜껑 및 속 뚜껑, 소형맨홀, 분기관) 세부적인 종류, 기호 및 호칭 지름은 KPPS M 303, KPPS M 304, KPPS M 305, KPPS M 307 에 따른다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2014헌마372

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

대한민국헌법 제11조

하수도법 제12조

해수욕장의 이용 및 관리에 관한 법률 시행령

[ 참조판례 ]

99헌마553
2008헌마408
2010헌마661

[ 참조판례 체계도 ]