전원재판부 2014헌마360, 2015. 4. 30.

【판시사항】 가. 시ㆍ군ㆍ구를 보급지역으로 하는 신문사업자 및 일일 평균 이용자 수 10만 명 미만인 인터넷언론사가 선거일 전 180일부터 선거일의 투표마감시각까지 선거여론조사를 실시하려면 여론조사의 주요 사항을 사전에 관할 선거관리위원회에 신고하도록 한 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것) 제108조 제3항 제4호 및 제7호(이하 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 언론ㆍ출판의 자유를 침해하는지 여부(소극) 나. 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 심판대상조항은 선거여론조사의 실시에 대한 효과적인 관리 및 감독을 가능하도록 함으로써 선거여론조사가 특정 후보자의 선거운동 수단으로 악용되는 것을 방지하고 선거여론조사의 공정성, 정확성 및 신뢰성을 확보하고자 하는 것으로서, 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 심판대상조항에 따라 신고하여야 하는 사항은 여론조사의 공정성, 정확성 및 신뢰성을 판단할 수 있는 기초적이고 필수적인 자료이다. 신고를 받은 선거관리위원회가 보완요구권을 갖는 점을 감안하더라도, 신고의무의 부과가 청구인들에게 큰 부담이 된다고 보기는 어렵다. 선거여론조사결과를 등록하는 것만으로는 여론조사 실시단계에서 발생하는 문제들을 예방할 수 없다. 여론조사결과가 공표ㆍ보도된 이후에는 선거여론조사공정심의위원회가 사후심의를 할 수 있고, 형벌, 과태료의 사후적 제재도 가능하나, 여론조사결과가 일단 공표ㆍ보도되면 매우 빠른 속도로 유권자의 의사에 영향을 미쳐 선거를 왜곡할 수 있으므로, 위와 같은 사후적 조치만으로는 불공정ㆍ부정확한 여론조사의 폐해를 실효적으로 제거하기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 청구인들의 언론ㆍ출판의 자유를 침해하지 아니한다. 나. 시ㆍ군ㆍ구 또는 그 이하의 지역단위에서는 지역신문 이외에 해당 지역의 여론을 형성하는 기관이 거의 없고, 여론을 형성하는 집단의 규모가 작아서 선거여론조사 과정에서 특정한 방향으로 여론을 조작하기도 상대적으로 수월하다. 후보자들 역시 인지도가 대체로 낮기 때문에 자신을 홍보하는 수단으로 선거여론조사를 실시하고자 하는 유인도 상대적으로 크다. 따라서 심판대상조항이 시ㆍ군ㆍ구 또는 그보다 좁은 단위의 지역을 보급지역으로 하는 신문사들에게만 신고의무를 부과하는 것이 현저히 자의적이거나 불합리하다고 볼 수 없다. 또한, 군소 인터넷언론사들 중 상당수는 검증되지 않은 여론조사기관들에게 여론조사를 의뢰하고 그 결과를 공표ㆍ보도하여 왔다는 점에서, 인터넷언론사의 일일 평균 이용자수를 기준으로 선거여론조사 실시에 대한 신고의무의 부과여부를 달리하는 것 역시 현저히 불합리하다고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다. 【심판대상조문】 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것) 제108조 제3항 제4호, 제7호 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제21조 제1항, 제2항 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것) 제8조의8 제6항, 제7항, 제96조 제1항, 제108조 제3항 내지 제5항, 제7항, 제9항 제2호, 제252조 제1항, 제256조 제1항 제2호, 제261조 제3항 제3호 신문 등의 진흥에 관한 법률(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 전부개정된 것) 제18조 선거여론조사기준(2014. 3. 25. 중앙선거여론조사공정심의위원회고시 제2014-1호로 제정된 것) 제18조 제3항 【참조판례】 가. 헌재 1995. 7. 21. 92헌마177등, 판례집 7-2, 112, 123-125 헌재 2001. 8. 30. 2000헌가9, 판례집 13-2, 134, 148 헌재 2014. 4. 24. 2011헌바17등, 판례집 26-1상, 628, 646 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 [별지 1] 청구인 명단과 같음 청구인들의 대리인 법무법인 우성 담당변호사 신종한 [주 문] 청구인들의 심판청구를 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 청구인들은 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’(이하 ‘신문법’이라 한다)에 따른 신문사업자(청구인 1 내지 31), 인터넷신문사업자(청구인 32 내지 34)와 일반국민(청구인 35 내지 37)이다. 청구인들은 공직선거법 제108조 제3항 제4호 및 제7호가 시ㆍ군ㆍ구를 보급지역으로 하는 신문사업자 및 일일 평균 이용자 수 10만 명 미만인 인터넷언론사(이하 합하여 ‘군소 언론사’라 한다)로 하여금 선거일 전 180일부터 선거일의 투표마감시각까지 선거에 관하여 정당에 대한 지지도나 당선인을 예상하게 하는 여론조사(이하 ‘선거여론조사’라 한다)를 실시하기 전에 관할 선거관리위원회에 신고를 하도록 한 것이 청구인들의 언론ㆍ출판의 자유 및 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2014. 5. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제108조 제3항 제4호 및 제7호(이하 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다. [심판대상조항] 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것) 제108조(여론조사의 결과공표금지 등) ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 제외하고는 누구든지 선거일 전 180일부터 선거일의 투표마감시각까지 선거에 관하여 정당에 대한 지지도나 당선인을 예상하게 하는 여론조사(공표ㆍ보도를 목적으로 하지 아니하는 여론조사를 포함한다)를 실시하려면 여론조사의 목적, 표본의 크기, 조사지역ㆍ일시ㆍ방법, 전체 설문내용 등 선거여론조사기준으로 정하는 사항을 여론조사 개시일 전 2일까지 관할 선거관리위원회에 서면으로 신고하여야 한다. 4. 전국 또는 시ㆍ도를 보급지역으로 하는 「신문 등의 진흥에 관한 법률」 제2조(정의)에 따른 신문사업자 및 「잡지 등 정기간행물의 진흥에 관한 법률」 제2조(정의)에 따른 정기간행물사업자 7. 전년도 말 기준 직전 3개월 간의 일일 평균 이용자 수 10만 명 이상인 인터넷언론사 [관련조항] [별지 2]의 기재와 같다. 3. 청구인들의 주장 청구인들이 선거여론조사를 실시하기 위해서는 여론조사의 목적, 표본의 크기, 조사지역ㆍ일시ㆍ방법, 전체 설문내용 등 선거여론조사기준으로 정하는 사항을 사전에 관할 선거관리위원회에 제출하여야 하므로, 선거여론조사 실시 신고제도는 헌법이 절대적으로 금지하고 있는 언론ㆍ출판에 대한 허가나 검열에 해당한다. 공직선거법은 여론조사 공표ㆍ보도 전의 등록제도와 불공정한 여론조사에 대한 사후적인 심의절차 및 처벌규정을 두고 있는바, 여론조사의 신뢰성과 공정성은 위 규정들을 통하여도 충분히 확보될 수 있으므로, 심판대상조항은 청구인들의 언론ㆍ출판의 자유를 과도하게 제한하는 것으로서 과잉금지원칙에 위배된다. 사회적 파급력이 큰 대형 언론기관에 대하여 여론조사의 공정성이 더욱 강하게 요청되므로, 군소 언론사에게만 신고의무를 부과하는 것은 그 정당성을 찾을 수 없다. 또한 인터넷 이용자수는 대중적 인기도에 민감하게 반응하는 지표로서 인터넷신문의 공정성이나 신뢰성과는 무관한 기준이다. 따라서 심판대상조항은 군소 언론사들을 불합리하게 차별하고 있으므로 평등권을 침해한다. 4. 판단 가. 선거와 여론조사의 관계 (1) 현대 민주국가에 있어서 선거는 국가권력에 대하여 민주적 정당성을 부여하고 국민을 정치적으로 통합하는 중요한 방식이라고 할 수 있다. 그런데 선거의 결과는 여론의 실체인 국민의 의사가 표명된 것이기 때문에 민주국가에서 여론의 중요성은 특별한 의미를 가진다. 민주국가에서 여론이란 국민이 그들에게 공통되고 중요한 문제에 관하여 표명하는 의견의 집합체를 말하는데, 이와 같은 여론을 정확히 파악하여 표출시키는 것을 목적으로 하는 여론조사는 선거와 밀접한 관련을 갖고 있다. 우선 여론조사를 통하여 국민은 정당이나 정치인의 정책에 대한 자신의 의사를 표명할 기회를 갖게 됨으로써 간접적이나마 국가정책에 참여할 수 있고, 정당이나 정치인들은 자신들이 추진하고 있는 정책에 대한 지지도를 파악하여 국민이 거부하는 정책을 시정할 수 있으므로, 선거와 선거 사이의 공백이나 선거의 결과가 정책보다는 후보자의 개인적인 인기에 좌우되기 쉽다는 선거의 문제점을 어느 정도 보완할 수 있게 된다. 또한 여론조사는 선거와 관련하여 예비선거의 기능을 수행하고, 무엇보다도 선거에 대한 국민의 관심을 높여주는 구실을 한다. (2) 이와 같이 여론조사는 민주정치의 구현수단으로서 긍정적 측면을 갖고 있지만 부정적인 측면도 가지고 있다. 여론조사는 불공정ㆍ부정확하게 행하여지기 쉽고 그러한 여론조사결과의 공표는 많은 폐해를 낳을 수 있다. 여론조사의 긍정적 기능도 여론조사가 공정하고 정확하게 이루어지는 것을 전제로 한 것이므로, 만일 여론조사가 의도적이든 그렇지 아니하든 불공정하거나 부정확하게 이루어지고 그러한 여론조사의 결과가 공표된다면 국민을 오도하는 결과가 되어 오히려 역기능을 초래하게 될 것이다. 일정한 응답을 유도하는 방향으로 설문을 조작하거나 표본을 편파적으로 추출하면 여론조사결과는 얼마든지 조작이 가능하고, 의도적으로 그렇게 하지 아니하더라도 조사기법의 숙련도 혹은 시간과 경비의 차이에서 비롯될 수 있는 조사기간, 조사대상의 범위, 표본추출방법, 자료수집방법, 질문방식 등에 따라 그 결과가 각기 달리 나타나거나 정확도에서 많은 차이가 날 수도 있다. 따라서 여론조사의 실시 및 그 공표에 있어서 객관성 및 정확성을 확보하는 문제는 여론조사의 가치를 가름하는 관건이 되는 중요한 문제이다. 이를 해결하기 위해서는 여론조사를 담당할 우수인력 및 충분한 조사비용의 확보, 세련된 조사기법의 축적 등이 필요함은 물론이지만, 법령 등을 통하여 여론조사의 공정성과 정확성을 담보하기 위한 제도적 장치를 갖출 필요도 있다(헌재 1995. 7. 21. 92헌마177 등 참조). 나. 심판대상조항의 입법연혁 선거여론조사 실시 신고제도는 2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 공직선거법에서 처음 도입되었는데, 당시에는 선거여론조사 실시 신고의무의 면제대상으로 신문법 제2조에 따른 모든 신문사업자 및 인터넷신문사업자를 규정하였다(제108조 제3항 제4호). 그런데 다양한 지역 단위에서 선거가 이루어지면서 각종 지역언론과 그들이 실시하는 여론조사도 범람하게 되었고, 이에 따라 부정확하고 불공정한 여론조사 결과로 인하여 유권자들의 진의가 왜곡될 위험이 커졌다. 특히 지방선거에서 지역언론이 해당 지역에서의 영향력을 이용하여 후보자들과 결탁하여 여론조사를 구실로 사실상 선거운동을 하면서 선거를 왜곡시키는 경우가 많이 발생하였다. 이에 2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 공직선거법은 선거여론조사 실시에 대한 신고의무의 면제대상을 ‘전국 또는 시ㆍ도를 보급지역으로 하는 신문법 제2조(정의)에 따른 신문사업자’, ‘전년도 말 기준 직전 3개월 간의 일일 평균 이용자 수 10만명 이상인 인터넷언론사’로 축소하여, 군소 언론사들에 대하여는 신고의무를 부과하게 되었다(심판대상조항). 다. 제한되는 기본권 (1) 민주정치체제는 사상 또는 의견의 자유로운 형성 및 그 전달을 바탕으로 하는 건전한 여론 없이는 정상적인 기능이 발휘될 수 없으므로, 언론ㆍ출판의 자유는 민주주의의 기초를 이루는 핵심적인 정신적 자유권이라 할 것이다. 특히 대의제 민주주의에서 필수불가결의 전제가 되는 선거와 관련해서 볼 때, 국민대표의 공정한 선출을 위해서는 주권자인 국민이 선거관련정보에 광범하게 또 쉽게 접근할 수 있어야 하는 것이므로, 선거관련정보의 자유로운 수집, 생성 및 전달을 포함하는 언론ㆍ출판의 자유는 대표선출의 공정성과도 관련되어 있는 중요한 문제인 것이다(헌재 1995. 7. 21. 92헌마177 등 참조). 심판대상조항이 군소 언론사로 하여금 선거여론조사를 실시하기 전에 그 여론조사의 주요 사항을 사전에 신고하도록 하는 것은 선거관련정보의 수집ㆍ생성행위를 규제하는 것으로서 청구인들의 언론ㆍ출판의 자유를 제한한다. (2) 심판대상조항은 전국 또는 시ㆍ도를 보급지역으로 하는 신문사업자와 그 밖의 신문사업자, 일일 평균 이용자 수 10만 명 이상인 인터넷언론사와 그 밖의 인터넷언론사를 달리 취급하여 각각 후자에 대해서만 선거여론조사 실시에 대한 신고의무를 부과하고 있으므로, 심판대상조항이 군소 언론사인 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부도 문제된다. (3) 청구인들은 심판대상조항이 후보자들에 대한 그때그때의 정보를 언론사로부터 전달받아 후보자 선택에 참고로 삼아야 하는 국민들의 알 권리를 침해한다고 주장한다. 그러나 심판대상조항은 선거여론조사결과의 공표나 보도행위를 규제하는 것이 아니라 그 전(前)단계인 선거여론조사의 실시행위를 규제하는 것이므로, 설령 심판대상조항이 국민들의 선거관련정보에 대한 접근에 어떠한 영향을 준다고 하더라도 이는 어디까지나 사실적이고 간접적인 효과에 불과하다. 따라서 심판대상조항이 국민들의 알 권리를 제한한다고 볼 수는 없다. 그 밖에 청구인들은 심판대상조항이 시ㆍ군ㆍ구를 보급단위로 하는 신문에 대하여만 신고의무를 지우고 있어 풀뿌리 민주주의를 기본으로 하는 지방자치선거의 취지에 반하는 결과를 낳을 우려가 있다고 주장하나, 이는 침해되는 기본권에 대한 구체적인 주장이라고 볼 수 없고, 지역신문의 선거여론조사 실시에 대한 규제가 지방자치제도와 어떤 관련이 있다고 볼 수도 없다. 따라서 청구인들의 위 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다. (4) 따라서 심판대상조항이 청구인들의 언론ㆍ출판의 자유 및 평등권을 침해하는지 여부에 대하여 본다. 라. 언론ㆍ출판의 자유 침해 여부 (1) 언론ㆍ출판의 자유와 선거의 공정성 앞서 보았듯이 언론ㆍ출판의 자유는 민주주의의 기초를 이루는 핵심적인 정신적 자유권으로서 최대한 보장되어야 하나, 언론ㆍ출판의 자유도 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에는 법률에 의하여 제한할 수 있다. 한편, 선거의 공정성이란 국민의 선거의 자유와 선거운동 등에 있어서의 기회의 균등이 담보되는 것을 의미한다. 선거에 있어서 유권자에게 전달되는 정치적 정보나 의견이 허위 또는 왜곡되거나 균형을 잃은 경우에는, 유권자가 올바른 선택을 할 수 없게 되어 민의를 왜곡하는 결과를 초래하게 되므로 선거제도의 본래적 기능과 대의민주주의의 본질이 훼손된다. 따라서 언론사가 갖는 선거여론조사의 실시에 관한 자유도 선거의 공정성을 해하지 않는 범위에서 허용되어야 한다(헌재 2014. 4. 24. 2011헌바17 등 참조). 결국 언론ㆍ출판의 자유는 최대한 보장되어야 하나, 언론기관의 선거여론조사 실시행위가 선거의 공정성을 훼손할 경우에는 그와 관련되는 범위에서 언론ㆍ출판의 자유를 제한하는 것이 헌법적으로 정당화될 수 있다 할 것이다. 그러나 이 경우에도 헌법 제37조 제2항에서 정한 기본권제한입법의 한계인 과잉금지원칙은 지켜져야 한다(헌재 1995. 7. 21. 92헌마177 등 참조). 한편, 헌법 제21조 제2항은 “언론ㆍ출판에 대한 허가나 검열……는 인정되지 아니한다”라고 특별히 규정하여, 언론ㆍ출판의 자유에 대하여 허가나 검열을 수단으로 한 제한만은 헌법 제37조 제2항의 규정에도 불구하고 어떠한 경우라도 법률로써도 허용되지 아니한다는 것을 밝히고 있다. (2) 사전검열에 해당하는지 여부 청구인들은 심판대상조항이 여론조사를 실시하기 전에 일정한 사항을 신고한 뒤에야 비로소 여론조사를 실시할 수 있도록 규정함으로써 헌법 제21조 제2항이 절대적으로 금지하고 있는 언론ㆍ출판에 대한 허가나 검열에 해당한다고 주장한다. 헌법 제21조 제2항에서 금지하는 검열은 그 명칭이나 형식과 관계없이 실질적으로 행정권이 주체가 되어 사상이나 의견 등이 발표되기 이전에 예방적 조치로서 그 내용을 심사, 선별하여 발표를 사전에 억제하는, 즉 허가받지 아니한 것의 발표를 금지하는 제도를 뜻한다(헌재 2001. 8. 30. 2000헌가9 참조). 그런데 심판대상조항은 여론조사결과의 보도나 공표행위를 규제하는 것이 아니라 여론조사의 실시행위에 대한 신고의무를 부과하는 것이므로, 허가받지 아니한 것의 발표를 금지하는 헌법 제21조 제2항의 사전검열과 관련이 있다고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항은 헌법 제21조 제2항의 검열금지원칙에 위반되지 아니한다. (3) 과잉금지원칙 위배 여부 (가) 목적의 정당성 및 수단의 적절성 최근 여론조사가 후보자를 홍보하는 전략적 수단으로 활용됨에 따라 선거가 다가오면 출처도 불분명한 선거여론조사 결과가 각종 언론사에서 경쟁적으로 보도되고, 그로 인하여 선거가 과열되고 혼탁해지는 경우가 적지 않다. 특히 지방선거에서 지역신문사 혹은 지역을 기반으로 한 인터넷언론사들은 자신들이 해당 지역에서 가진 상당한 영향력을 이용하여 후보자 또는 예비후보자, 정당 등과 결탁하여 의도적으로 그들에게 유리한 방향으로 여론조사를 실시하고 그 결과를 공표ㆍ보도하는 경우가 종종 있었다. 그 결과 여론이 오도되고 유권자들이 그에 영향을 받아 투표를 함으로써 선거 자체가 왜곡될 수 있다는 우려가 제기되었다. 이에 따라 심판대상조항은 군소 언론사로 하여금 선거여론조사를 실시하려면 해당 여론조사의 주요 사항들을 사전에 신고하도록 하여 여론조사의 실시에 대한 효과적인 관리 및 감독을 가능하도록 함으로써, 선거여론조사가 특정 후보자의 선거운동 수단으로 악용되는 것을 방지하고 선거여론조사의 공정성, 정확성 및 신뢰성을 확보하고자 하는 것이다. 이는 궁극적으로 선거의 왜곡을 방지하여 선거의 공정성 달성에 기여하므로, 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 또한, 심판대상조항은 여론조사의 실시 이전에 위와 같은 사항을 신고할 의무를 부과하고, 위 신고의무를 위반하여 관할 선거관리위원회에 신고하지 아니하거나 신고내용과 다르게 여론조사를 실시한 자에 대하여 1천만 원 이하의 과태료를 부과하여 신고를 실효적으로 강제하고 있으므로(공직선거법 제261조 제3항 제3호), 위 입법목적의 달성을 위한 적절한 수단이라고 할 것이다. (나) 침해의 최소성 1) 심판대상조항은 여론조사의 실시를 전면적으로 금지하거나 여론조사의 실시에 대한 허가제를 규정하고 있는 것이 아니라, 단지 그 실시 전에 관할 선거관리위원회에 신고할 의무만을 부과하고 있을 뿐이다. 심판대상조항에 따라 청구인들이 신고하여야 하는 사항은 여론조사의 목적, 표본의 크기, 조사지역ㆍ일시ㆍ방법, 전체 설문내용 등의 사항으로서, 이는 여론조사의 공정성, 정확성 및 신뢰성을 판단할 수 있는 기초적이고 필수적인 자료라 할 것이다. 관할 선거관리위원회는 위 신고 내용이 선거여론조사기준을 충족하지 못한다고 판단되는 때에는 여론조사실시 전까지 보완할 것을 요구할 수 있다(법 제108조 제4항). 그러나 위와 같은 보완요구는 신고 내용이 선거여론조사기준을 충족하지 못한 경우에만 가능한 것이고, 선거여론조사기준은 선거일 전 200일까지 공표되어(법 제8조의8 제6항) 누구나 사전에 그 내용을 확인할 수 있다. 신고 내용이 선거여론조사기준을 충족하고 공직선거법 등 법령에 저촉되는 바가 없다면 선거관리위원회가 자의적으로 보완을 요구하는 방식으로 신고의 수리를 거부할 수는 없다. 또한 보완요구에 이의가 있는 때에는 관할 선거여론조사공정심의위원회에 서면으로 이의신청을 할 수 있으며(법 제108조 제4항 후문), 이 경우 중립적인 기관인 선거여론조사공정심의위원회에서 해당 보완요구의 적법성을 검토하게 된다. 따라서 신고를 받은 선거관리위원회가 보완요구권을 갖는 점을 감안하더라도, 그러한 신고의무의 부과가 청구인들에게 큰 부담이 된다고 보기는 어렵다. 2) 심판대상조항의 적용대상이 되는 여론조사는 ‘선거일 전 180일부터 선거일의 투표마감시각까지’ 이루어지는 여론조사, 그 중에서도 ‘선거에 관하여 정당에 대한 지지도나 당선인을 예상하게 하는 여론조사’에 한하므로, 위 기간 이외의 기간에 실시하는 여론조사나, 선거에 관한 정당 지지도나 당선인 예상과 관련이 없는 사항에 대한 여론조사(예를 들어 투표의사, 지지자 결정 여부, 후보자 선택 시 고려사항 등 선거 일반사항에 관한 여론조사)는 신고 없이 얼마든지 실시할 수 있다. 이와 같이 심판대상조항에 따른 신고의무의 부과는 한정된 기간에 특정 유형의 여론조사에 대하여만 적용되므로, 이를 지나친 규제라고 볼 수 없다. 3) 청구인들은, 공직선거법은 여론조사결과를 공표 또는 보도하기 전에 여론조사의 세부적인 내용을 등록하도록 하고 있고, 그에 더하여 특정 정당 또는 후보자에게 편향된 어휘 등을 사용하거나 대답을 유도하거나 왜곡하는 형태의 여론조사 행위에 대한 처벌규정도 마련하고 있는바, 여론조사의 신뢰성과 공정성은 위와 같은 규정들을 통하여서도 충분히 확보될 수 있으므로, 선거여론조사 실시 신고제도가 여론조사의 신뢰성과 공정성을 확보하기 위한 직접적인 방안이라고 볼 수 없다고 주장한다. 선거여론조사를 실시한 기관ㆍ단체가 여론조사결과를 공표ㆍ보도하려는 때에는 그 전에 해당 여론조사의 조사설계서ㆍ피조사자선정ㆍ표본추출ㆍ질문지작성ㆍ결과분석 등 선거여론조사기준으로 정하는 사항을 중앙선거여론조사공정심의위원회 홈페이지에 등록하여야 한다(법 제108조 제7항). 그러나 위 등록은 여론조사가 실시된 이후에 이루어지는 것으로서, 그것만으로는 여론조사의 실시 단계에서 발생하는 문제들, 가령 후보자 홍보의 수단으로 여론조사를 악용하는 행위 등을 예방할 수 없다. 또한, 등록 단계에서는 감독기관은 등록의 형식적 요건이 갖추어졌는지 여부만을 심사할 뿐 여론조사 내용의 불공정성, 부정확성 등은 심사하지 않으며, 여론조사 내용을 문제 삼아 등록의무자에게 보완요구를 할 근거도 없다. 따라서 일단 여론조사가 실시되고 나면, 불공정하고 부정확한 여론조사결과의 공표ㆍ보도를 사전에 막을 방법은 없다고 볼 수 있다. 한편, 선거여론조사공정심의위원회는 여론조사결과가 공표ㆍ보도된 이후에는 공표 또는 보도된 여론조사가 공직선거법 또는 선거여론조사기준을 위반하였는지 여부에 대한 심의를 할 수 있고, 다른 정당 또는 후보자가 선거여론조사공정심의위원회에 여론조사결과의 객관성ㆍ신뢰성에 대한 이의신청을 할 수도 있다(법 제8조의8 제7항 제2호, 제108조 제9항 제2호). 또한 선거에 관한 여론조사를 왜곡하여 공표 또는 보도하는 행위, 특정 정당 또는 후보자에게 편향되도록 하는 어휘나 문장을 사용하여 질문하는 행위, 조사자의 의도에 따라 응답을 유도하는 방법으로 질문하거나 피조사자의 의사를 왜곡하는 행위 등에 대하여 사후적으로 형벌 또는 과태료로써 제재를 가할 수도 있다(법 제96조 제1항, 제108조 제5항 제1호 및 제2호, 제252조 제1항, 제256조 제1항 제2호). 그러나 언론보도의 특성상 불공정하거나 부정확한 여론조사결과가 일단 공표ㆍ보도되면 매우 빠른 속도로 유권자의 의사에 영향을 미치게 되어 선거를 왜곡할 수 있고, 이를 사후에 시정하거나 제재하는 것만으로는 위와 같은 여론조사의 폐해를 실효적으로 제거하기 어렵다. 따라서 위와 같은 사후적인 심의절차 및 제재수단 이외에, 여론조사의 실시 전에 감독기관에서 미리 해당 여론조사의 구체적인 내용을 파악하여 관리ㆍ감독하여야 할 필요성이 인정된다. 그렇다면 공직선거법상 여론조사 공표ㆍ보도 전의 등록제도나 불공정한 여론조사에 대한 사후적인 심의절차 및 처벌규정이 있다고 하더라도, 심판대상조항으로 인한 신고의무의 부과가 불필요한 규제라고 볼 수는 없다. 4) 청구인들은 여론조사 전에 사전신고를 할 경우 조사시점과 조사내용이 상대후보자에게 노출되고, 해당 후보자가 미리 지인들에게 여론조사에 대한 적극적인 답변을 요구하여 여론조사결과를 왜곡시킴으로써 여론조사의 공정성 및 신뢰성에 큰 타격을 줄 가능성이 있다고 주장하나, 위와 같은 문제는 심판대상조항 자체의 문제가 아니라 그 집행 과정에서 발생하는 사실상의 문제에 불과하다. 5) 위와 같이 군소 언론사들의 불공정한 여론조사 실시행위에 대한 규제의 필요성이 충분히 인정되고, 그 규제가 과도하다고 볼 수 없으며, 신고의무의 부과로 인하여 청구인에게 발생하는 부담도 경미함을 고려할 때, 심판대상조항의 입법목적을 달성하기 위하여 군소 언론사들의 선거여론조사 실시에 대하여 신고의무를 부과하는 이외에 그보다 동등하게 효과적이면서 청구인들의 기본권을 덜 침해하는 수단이 존재한다고 단정할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙에 위배되지 아니한다. (다) 법익의 균형성 앞서 보았듯이 심판대상조항이 실현하고자 하는 공익은 선거여론조사의 공정성, 정확성 및 신뢰성을 확보하여 궁극적으로 선거의 공정성을 달성하고자 하는 것으로서, 이는 매우 중요한 공익에 해당한다. 반면 심판대상조항에 따른 여론조사실시 신고의무로 인하여 청구인들이 입게 되는 부담은 상대적으로 경미하다. 따라서 심판대상조항으로 인하여 청구인들이 입게 되는 불이익은 심판대상조항이 실현하고자 하는 공익에 비하여 크다고 볼 수 없으므로, 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추었다. (라) 소결 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니하므로 청구인들의 언론ㆍ출판의 자유를 침해하지 아니한다. 마. 평등권 침해 여부 (1) 심판대상조항이 전국 또는 시ㆍ도를 보급지역으로 하는 신문사업자와 시ㆍ군ㆍ구 또는 그보다 좁은 단위의 지역을 보급지역으로 하는 신문사업자, 일일 평균 이용자 수 10만 명 이상인 인터넷언론사와 10만 명 미만인 인터넷언론사를 구별하여 각각 후자에 대하여만 신고의무를 부과하는 것이 합리적 근거가 없는 자의적인 차별로서 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부에 관하여 살펴본다. (2) 신문사업자인 언론사의 지역에서의 영향력이나 후보자 등과의 유착 가능성은 해당 신문의 보급지역이 작을수록 더 커진다고 볼 수 있다. 전국 또는 시ㆍ도 지역단위에서는 신문 이외에 TV나 라디오방송, 인터넷 등 다양한 경로를 통하여 여론이 형성되므로 신문의 영향력이 상대적으로 작고, 여론을 형성하는 집단의 규모가 커서 일부 언론사가 선거여론조사 과정에서 특정한 방향으로 여론을 조작하기가 쉽지 않다. 후보자들 역시 일정 수준 이상의 인지도를 확보하고 있는 경우가 많아서 후보자의 홍보를 위하여 선거여론조사를 실시할 유인도 크지 않다. 또한, 규모가 큰 언론사들은 보도 내용의 공정성을 위하여 상대적으로 더 많은 규제를 받고 있다(신문법 제18조 등 참조). 반면 시ㆍ군ㆍ구 또는 그 이하의 지역단위에서는 지역신문 이외에 해당 지역의 여론을 형성하는 기관이 거의 없고, 여론을 형성하는 집단의 규모가 작아서 선거여론조사 과정에서 특정한 방향으로 여론을 조작하기도 상대적으로 수월하다. 후보자들 역시 인지도가 대체로 낮기 때문에 자신을 홍보하는 수단으로 선거여론조사를 실시하고자 하는 유인도 상대적으로 크다. 이처럼 시ㆍ군ㆍ구 또는 그보다 좁은 단위의 지역을 보급지역으로 하는 신문사들이 후보자들과 결탁하여 여론조사를 구실로 사실상 선거운동을 하여 선거의 공정성을 해할 우려가 상대적으로 크므로, 심판대상조항이 위 신문사들에게만 신고의무를 부과하는 것이 현저히 자의적이거나 불합리하다고 볼 수 없다. 청구인들은, 보급지역은 해당 신문사업자가 등록 시에 임의로 기재하는 것이므로 차별취급의 기준으로 삼기에 부적절하다고 주장하나, 위 주장은 보급지역의 결정 기준을 신문사업자가 관계기관에 제출한 등록신청서에 기재된 보급지역에 따르도록 하고 있는 선거여론조사기준 제18조 제3항의 내용을 다투는 것으로서, 이를 심판대상조항 고유의 문제로 볼 수는 없다. (3) 인터넷신문은 보급지역을 따로 상정할 수가 없으므로 일일 평균 이용자수 외에 지역 기반 인터넷언론 해당 여부를 판가름할 수 있는 마땅한 다른 기준을 찾기 어렵다. 청구인들은, 인터넷 이용자수는 대중적 인기도에 민감하게 반응하는 지표로서 인터넷신문의 공정성이나 신뢰성과는 무관한 기준이라고 주장하나, 군소 인터넷언론사들 중 상당수는 비용절감 등의 이유로 검증되지 않은 여론조사기관들에게 여론조사를 의뢰하고 그 여론조사결과를 공표ㆍ보도하여 왔다는 점에서, 위와 같이 인터넷언론사에 대하여 일일 평균 이용자수를 기준으로 선거여론조사 실시에 대한 신고의무의 부과여부를 달리하는 것이 현저히 불합리하다고 볼 수는 없다. 나아가 ‘일일 평균 이용자 수 10만 명’이라는 기준 역시, 이를 충족시키는 인터넷언론사들의 수와 그들의 인지도 등을 종합하여 볼 때 현저히 자의적인 기준이라고 보기는 어렵다. (4) 청구인들은, 일일 평균 이용자 수가 10만 명 미만인 인터넷언론사라 하더라도 공직선거법 제108조 제3항 제6호에 따라 같은 항 제3호 내지 제5호에 해당하는 방송사업자, 신문사업자, 정기간행물사업자, 뉴스통신사업자가 관리ㆍ운영하는 인터넷언론사에 해당하면 사전신고 의무가 면제되므로, 심판대상조항은 독립형 인터넷신문에 대하여 불합리한 차별을 하고 있다고 주장한다. 그러나 인터넷언론사의 신뢰도는 대부분 그 관리ㆍ운영주체의 신뢰도에 따라 결정된다고 볼 수 있는바, 법 제108조 제3항 제3호 내지 제5호에 해당하는 사업자들은 입법자가 선거여론조사와 관련하여 그 공정성 및 정확성을 어느 정도 신뢰할 수 있다고 판단하여 선거여론조사 실시에 대한 신고의무를 면제한 자들이므로, 이들이 관리ㆍ운영하는 인터넷언론사에 대하여 신고의무를 면제한 것이 자의적이라고 볼 수 없다. (5) 따라서 심판대상조항이 전국 또는 시ㆍ도를 보급지역으로 하는 신문사업자와 그 밖의 신문사업자, 일일 평균 이용자 수 10만 명 이상인 인터넷언론사와 그 밖의 인터넷언론사를 구별하여 각각 후자에 대하여만 신고의무를 부과하는 것이 합리적 근거가 없는 자의적인 차별이라고 볼 수는 없으므로, 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [별지 1] 청구인 명단

별지2 관련조항 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것) 제8조의8(선거여론조사공정심의위원회) ⑥ 중앙선거여론조사공정심의위원회는 공표 또는 보도를 목적으로 선거에 관하여 정당에 대한 지지도나 당선인을 예상하게 하는 여론조사의 객관성ㆍ신뢰성을 확보하기 위하여 필요한 사항(이하 “선거여론조사기준”이라 한다)을 정하여 선거일 전 200일까지 공표하여야 한다. ⑦ 선거여론조사공정심의위원회의 직무는 다음 각 호와 같다. 1. 제108조 제4항에 따른 이의신청에 대한 심의 및 같은 조 제7항에 따른 등록 처리 2. 공표 또는 보도된 선거에 관하여 정당에 대한 지지도나 당선인을 예상하게 하는 여론조사가 이 법 또는 선거여론조사기준을 위반하였는지 여부에 대한 심의 제96조(허위논평ㆍ보도 등 금지) ① 누구든지 선거에 관한 여론조사결과를 왜곡하여 공표 또는 보도할 수 없다. 제108조(여론조사의 결과공표금지 등) ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 제외하고는 누구든지 선거일 전 180일부터 선거일의 투표마감시각까지 선거에 관하여 정당에 대한 지지도나 당선인을 예상하게 하는 여론조사(공표ㆍ보도를 목적으로 하지 아니하는 여론조사를 포함한다)를 실시하려면 여론조사의 목적, 표본의 크기, 조사지역ㆍ일시ㆍ방법, 전체 설문내용 등 선거여론조사기준으로 정하는 사항을 여론조사 개시일 전 2일까지 관할 선거관리위원회에 서면으로 신고하여야 한다. 1. 제3자로부터 여론조사를 의뢰받은 여론조사 기관ㆍ단체(제3자의 의뢰 없이 직접 하는 경우는 제외한다) 2. 정당[창당준비위원회와 「정당법」 제38조(정책연구소의 설치ㆍ운영)에 따른 정책연구소를 포함한다] 3. 「방송법」 제2조(용어의 정의)에 따른 방송사업자 4. (생략) 5. 「뉴스통신 진흥에 관한 법률」 제2조(정의)에 따른 뉴스통신사업자 6. 제3호부터 제5호까지의 사업자가 관리ㆍ운영하는 인터넷언론사 7. (생략) ④ 관할 선거관리위원회는 제3항에 따른 신고 내용이 선거여론조사기준을 충족하지 못한다고 판단되는 때에는 여론조사실시 전까지 보완할 것을 요구할 수 있다. 이 경우 보완요구에 이의가 있는 때에는 관할 선거여론조사공정심의위원회에 서면으로 이의신청을 할 수 있다. ⑤ 누구든지 선거에 관한 여론조사를 하는 경우에는 피조사자에게 여론조사기관ㆍ단체의 명칭, 주소 또는 전화번호와 조사자의 신분을 밝혀야 하고, 해당 조사대상의 전계층을 대표할 수 있도록 피조사자를 선정하여야 하며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1. 특정 정당 또는 후보자에게 편향되도록 하는 어휘나 문장을 사용하여 질문하는 행위 2. 피조사자에게 응답을 강요하거나 조사자의 의도에 따라 응답을 유도하는 방법으로 질문하거나, 피조사자의 의사를 왜곡하는 행위 3. 오락 기타 사행성을 조장할 수 있는 방법으로 조사하는 행위 4. 피조사자의 성명이나 성명을 유추할 수 있는 내용을 공개하는 행위 ⑦ 선거일 전 180일부터 선거일의 투표마감시각까지 선거에 관하여 정당에 대한 지지도나 당선인을 예상하게 하는 여론조사를 실시한 기관ㆍ단체가 해당 여론조사 결과를 공표ㆍ보도하려는 때에는 그 전에 해당 여론조사의 조사설계서ㆍ피조사자선정ㆍ표본추출ㆍ질문지작성ㆍ결과분석 등 선거여론조사기준으로 정하는 사항을 중앙선거여론조사공정심의위원회 홈페이지에 등록하여야 한다. ⑨ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 해당 여론조사를 실시한 기관ㆍ단체에 제6항에 따라 보관 중인 여론조사와 관련된 자료의 제출을 요구할 수 있으며, 그 요청을 받은 기관ㆍ단체는 지체 없이 이에 따라야 한다. 2. 선거여론조사공정심의위원회가 공표 또는 보도된 여론조사결과의 객관성ㆍ신뢰성에 대하여 정당 또는 후보자로부터 서면으로 이의신청을 받거나 제8조의8 제7항제2호에 따른 심의를 위하여 필요하다고 판단되는 때 제252조(방송ㆍ신문 등 부정이용죄) ① 제82조의7 제5항ㆍ제94조ㆍ제95조 제1항ㆍ제96조ㆍ제98조 또는 제99조의 규정에 위반한 자는 3년 이하의 징역 또는 600만원 이하의 벌금에 처한다. 제256조(각종제한규정위반죄) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 600만 원 이하의 벌금에 처한다. 2. 제108조 제5항을 위반하여 여론조사를 한 자 또는 같은 조 제8항 제1호를 위반하여 여론조사의 결과를 공표하거나 보도한 자 제261조(과태료의 부과ㆍ징수등) ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 자에게는 1천만 원 이하의 과태료를 부과한다. 3. 제108조 제3항을 위반하여 관할 선거관리위원회에 신고하지 아니하거나 신고 내용과 다르게 여론조사를 실시하거나 같은 조 제4항을 위반하여 보완사항을 보완하지 아니하고 여론조사를 실시한 자 신문 등의 진흥에 관한 법률(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 전부개정된 것) 제18조(대기업의 일반일간신문 소유제한 등) ① 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 기업집단 중 자산총액 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 기업집단에 속하는 회사(이하 “대기업”이라 한다)와 그 계열회사(대통령령으로 정하는 특수한 관계에 있는 자를 포함한다)는 일반일간신문을 경영하는 법인이 발행한 주식 또는 지분의 2분의 1을 초과하여 취득 또는 소유할 수 없다. ② 일반일간신문을 경영하는 법인의 이사(합명회사의 경우에는 업무집행사원, 합자회사의 경우에는 무한책임사원을 말한다) 중 그 상호 간에 「민법」 제777조에 따른 친족관계에 있는 자가 그 총수의 3분의 1을 넘지 못한다. 선거여론조사기준(2014. 3. 25. 중앙선거여론조사공정심의위원회고시 제2014-1호로 제정된 것) 제18조(여론조사 신고 제외 대상 결정 등) ③ 법 제108조 제3항 제4호에 따른 “시ㆍ도를 보급지역으로 하는 「신문 등의 진흥에 관한 법률」 제2조에 따른 신문사업자”의 범위는 해당 신문사업자가 「신문 등의 진흥에 관한 법률」 제9조에 따라 관계기관에 제출한 등록신청서에 기재된 보급지역에 따른다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2014헌마360

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

공직선거법 제108조

정당법 제38조

방송법 제2조

신문등의진흥에관한법률 제2조 제9조

대한민국헌법 제11조 제21조 제37조

잡지등정기간행물의진흥에관한법률 제2조