전원재판부 2013헌바122, 2014. 6. 26.

【판시사항】 가. 지방자치단체의 장이 기본권 주체가 될 수 없다고 본 사례 나.행정심판청구를 인용하는 재결이 행정청을 기속하도록 규정한 행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것) 제49조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법 제101조 제1항, 제107조 제2항 및 제3항에 위배되는지 여부(소극) 다. 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극) 라. 이 사건 법률조항이 지방자치제도의 본질적 부분을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가.공권력의 행사자인 국가, 지방자치단체나 그 기관 또는 국가조직의 일부나 공법인은 기본권의 주체가 아니라 단지 국민의 기본권을 보호 내지 실현해야 할 책임과 의무를 지는 지위에 있을 뿐이므로, 지방자치단체의 장인 이 사건 청구인은 기본권의 주체가 될 수 없다. 나.헌법 제101조 제1항과 제107조 제2항은 입법권 및 행정권으로부터 독립된 사법권의 권한과 심사범위를 규정한 것일 뿐이다. 헌법 제107조 제3항은 행정심판의 심리절차에서도 관계인의 충분한 의견진술 및 자료제출과 당사자의 자유로운 변론 보장 등과 같은 대심구조적 사법절차가 준용되어야 한다는 취지일 뿐, 사법절차의 심급제에 따른 불복할 권리까지 준용되어야 한다는 취지는 아니다. 그러므로 이 사건 법률조항은 헌법 제101조 제1항, 제107조 제2항 및 제3항에 위배되지 아니한다. 다.이 사건 법률조항은 행정청의 자율적 통제와 국민 권리의 신속한 구제라는 행정심판의 취지에 맞게 행정청으로 하여금 행정심판을 통하여 스스로 내부적 판단을 종결시키고자 하는 것으로서 그 합리성이 인정되고, 반면 국민이 행정청의 행위를 법원에서 다툴 수 없도록 한다면 재판받을 권리를 제한하는 것이 되므로 국민은 행정심판의 재결에도 불구하고 행정소송을 제기할 수 있도록 한 것일 뿐이므로, 평등원칙에 위배되지 아니한다. 라.행정심판제도가행정통제기능을수행하기 위해서는 중앙정부와 지방정부를 포함하여 행정청 내부에 어느 정도 그 판단기준의 통일성이 갖추어져야 하고, 행정청이 가진 전문성을 활용하고 신속하게 문제를 해결하여 분쟁해결의 효과성과 효율성을 높이기 위해 사안에 따라 국가단위로 행정심판이 이루어지는 것이 더욱 바람직할 수 있다. 이 사건 법률조항은 다층적ㆍ다면적으로 설계된 현행 행정심판제도 속에서 각 행정심판기관의 인용재결의 기속력을 인정한 것으로서, 이로 인하여 중앙행정기관이 지방행정기관을 통제하는 상황이 발생한다고 하여 그 자체로 지방자치제도의 본질적 부분을 훼손하는 정도에 이른다고 보기 어렵다. 그러므로 이 사건 법률조항은 지방자치제도의 본질적 부분을 침해하지 아니한다. 【심판대상조문】 행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것) 제49조 제1항 【참조조문】 헌법 제101조 제1항, 제107조 제2항, 제3항, 제117조, 제118조 개발이익환수에 관한 법률(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 개정된 것) 제26조 【참조판례】 가. 헌재 1997. 12. 24. 96헌마365헌재 2006. 2. 23. 2004헌바50, 판례집 18-1상, 170, 179헌재 2009. 5. 28. 2007헌바80등, 판례집 21-1하, 645, 659 라. 헌재 1998. 4. 30. 96헌바62, 판례집 10-1, 380, 384-385헌재 2001. 11. 29. 2000헌바78, 판례집 13-2, 646, 657헌재 2002. 10. 31. 2002헌라2, 판례집 14-2, 378, 387 【전문】 [당 사 자] 청 구 인인천광역시 남구청장대리인 변호사 정지열 당해사건서울행정법원 2012구합23792 재결처분취소 [주 문] 행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것) 제49조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은, 인천 남구 학익동 430-47 일원 41,334m2에 대하여 도시개발사업 실시계획인가를 받아 2010. 11. 1. 그 사업을 완료한 씨티산업개발 주식회사(이하 ‘씨티개발’라고 한다.)에 대하여, 2011. 12. 1. ‘개발이익환수에 관한 법률’에 따라 실제매입가격으로 개시시점지가를 정한 다음 개발부담금 7,028,118,450원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 부과처분’이라 한다.). 나. 이에 씨티개발은 2012. 1. 11. 매입가격을 개시시점지가로 신고하지 않았는데도 청구인이 매입가격으로 개시시점지가를 정하여 개발부담금을 부과한 것은 위법하다고 주장하면서 중앙토지수용위원회에 행정심판을 청구하였다. 다. 중앙토지수용위원회는 2012. 4. 27. 씨티개발이 실제매입가격을 신고한 사실이 없음에도 청구인이 매입가격으로 개시시점지가를 정하여 개발부담금을 부과한 것은 관련 규정을 잘못 적용한 것이라고 판단하고, 청구인이 한 이 사건 부과처분을 취소하는 재결을 하였다(이하 ‘이 사건 재결’이라 한다.). 라. 그러자 청구인은 서울행정법원에 중앙토지수용위원회를 상대로 이 사건 재결의 취소를 구하는 소를 제기하였고(2012구합23792), 위 소송 계속 중 행정심판청구를 인용하는 재결의 기속력을 규정한 행정심판법 제49조 제1항이 위헌이라고 주장하며 위헌법률심판제청을 신청하였으나(2012아3820), 법원이 2013. 4. 4. 이를 기각하자, 2013. 5. 1. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것) 제49조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다.)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 이 사건 심판대상조항과 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것) 제49조(재결의 기속력 등) ① 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속(羈束)한다. [관련조항] 개발이익환수에 관한 법률(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 개정된 것) 제26조(행정심판의 특례) ① 개발부담금 등의 부과ㆍ징수에 이의가 있는 자는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 중앙토지수용위원회에 행정심판을 청구할 수 있다. ② 제1항에 따른 행정심판청구에 대하여는 「행정심판법」 제6조에도 불구하고 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 중앙토지수용위원회가 심리ㆍ의결하여 재결(裁決)한다. 3. 청구인의 주장 지방자치단체는 지방자치법 제3조 제1항에 의한 법인으로서 권리ㆍ의무의 주체가 될 수 있는데, 지방자치단체의 장인 청구인은 이 사건 법률조항으로 인하여 행정심판재결의 취소를 구하는 소송을 법원에 제기할 수 없게 되어 헌법에 보장된 재판청구권을 침해당하였다. 이 사건 법률조항은 분쟁에 대하여 법원에 최종적 판단권한을 부여한 헌법 제101조 제1항과 제107조 제2항 및 제3항에도 위배되는 것이다. 행정심판재결에 불만이 있는 경우, 상대방은 행정소송을 제기할 수 있지만 지방자치단체의 장은 이 사건 법률조항으로 인하여 행정소송을 제기할 수 없으므로, 이 사건 법률조항은 평등권에 위반된다. 나아가 이 사건 법률조항으로 인하여 지방자치단체의 장이 중앙정부에서 구성된 행정심판위원회의 재결에 불복할 수 없게 한 것은 주민자치의 정신에 위배된다. 4. 판단 가. 재판청구권 침해 여부 기본권 보장규정인 헌법 제2장의 제목이 “국민의 권리와 의무”이고, 그 제10조 내지 제39조에서 “모든 국민은 ㆍ ㆍ ㆍ ㆍ ㆍ 권리를 가진다.”라고 규정하고 있으므로 국민만이 기본권의 주체라 할 것이고, 공권력의 행사자인 국가, 지방자치단체나 그 기관 또는 국가조직의 일부나 공법인은 기본권의 주체가 아니라 단지 국민의 기본권을 보호 내지 실현해야 할 책임과 의무를 지는 지위에 있을 뿐이다(헌재 1997. 12. 24. 96헌마365; 헌재 2006. 2. 23. 2004헌바50; 헌재 2009. 5. 28. 2007헌바80등 참조). 그러므로 지방자치단체의 장인 이 사건 청구인은 기본권의 주체가 될 수 없으므로 청구인의 재판청구권 침해 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 나. 헌법 제101조 제1항, 제107조 제2항 및 제3항 위배 여부 헌법 제101조 제1항은 “사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다.”라고 규정하고, 헌법 제107조 제2항은 “명령ㆍ규칙 또는 처분이 헌법이나 법률에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 경우에는 대법원은 이를 최종적으로 심사할 권한을 가진다.”라고 규정하고 있으나, 이는 입법권 및 행정권으로부터 독립된 사법권의 권한과 심사범위를 규정한 것일 뿐이다. 그리고 헌법 제107조 제3항은 “재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있다. 행정심판의 절차는 법률로 정하되, 사법절차가 준용되어야 한다.”라고 규정하고 있으나, 이는 행정심판제도의 목적이 행정의 자율적 통제기능과 사법 보완적 기능을 통한 국민의 권리구제에 있으므로 행정심판의 심리절차에서도 관계인의 충분한 의견진술 및 자료제출과 당사자의 자유로운 변론 보장 등과 같은 대심구조적 사법절차가 준용되어야 한다는 취지일 뿐, 사법절차의 심급제에 따른 불복할 권리까지 준용되어야 한다는 취지는 아니다. 그러므로 이 사건 법률조항은 헌법 제101조 제1항, 제107조 제2항 및 제3항에 위배된다고 볼 수 없다. 다. 평등원칙 위배 여부 앞에서 본 것처럼 청구인은 공권력 행사자일 뿐 기본권 주체성이 인정되지 아니하므로 청구인의 평등권 주장은 더 나아가 살필 것 없이 이유 없다 할 것이지만, 설령 평등권을 주장할 수 있다 하더라도 이 사건 법률조항은 행정청의 자율적 통제와 국민 권리의 신속한 구제라는 행정심판의 취지에 맞게 행정청으로 하여금 행정심판을 통하여 스스로 내부적 판단을 종결시키고자 하는 것으로서 그 합리성이 인정되고, 반면 행정청의 행위에 대해 행정심판이 이루어졌다는 이유로 국민이 행정청의 행위를 법원에서 다툴 수 없도록 한다면 재판받을 권리를 제한하는 것이 되므로 국민은 행정심판의 재결에도 불구하고 행정소송을 제기할 수 있도록 한 것일 뿐이므로, 이 사건 법률조항이 평등권을 침해하거나 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 라. 지방자치제도의 본질적 부분 침해 여부 헌법 제117조와 제118조에 의하여 제도적으로 보장되는 지방자치는 국민주권의 기본원리에서 출발하여 주권의 지역적 주체로서의 주민에 의한 자기통치의 실현으로 요약할 수 있고, 이러한 지방자치의 본질적 내용인 핵심영역은 어떠한 경우라도 입법 기타 중앙정부의 침해로부터 보호되어야 한다는 것을 의미한다. 다시 말하면 중앙정부의 권력과 지방자치단체 간의 권력의 수직적 분배는 서로 조화가 요청되고 그 조화과정에서 지방자치의 핵심영역은 침해되어서는 안 되는 것이며, 이와 같은 권력분립적ㆍ지방분권적인 기능을 통하여 지역주민의 기본권 보장에도 이바지하는 것이다(헌재 1998. 4. 30. 96헌바62 참조). 다만, 지방자치도 국가적 법질서의 테두리 안에서만 인정되는 것이고, 지방행정도 중앙행정과 마찬가지로 국가행정의 일부이므로, 지방자치단체가 어느 정도 국가적 감독, 통제를 받는 것은 불가피하다(헌재 2001. 11. 29. 2000헌바78 참조). 만일 그 제한이 불합리하여 자치권의 본질을 훼손하는 정도에 이른다면 헌법에 위반된다고 보아야 할 것이지만(헌재 2002. 10. 31. 2002헌라2 참조), 지방자치단체의 존재 자체를 부인하거나 각종 권한을 말살하는 것과 같이 그 본질적 내용을 침해하지 않는 한 법률에 의한 통제는 가능하다(헌재 2001. 11. 29. 2000헌바78 참조). 행정심판제도는 국민의 권리 또는 이익을 보호하기 위하여 행정청의 처분이나 부작위의 위법성 또는 부당성을 행정기관이 심판하는 것으로서, 이러한 행정통제기능을 수행하기 위해서는 중앙정부와 지방정부를 포함하여 행정청 내부에 어느 정도 그 판단기준의 통일성이 갖추어져야 한다. 또한 행정심판제도가 행정청이 가진 전문성을 활용하고 신속하게 문제를 해결하여 분쟁해결의 효과성과 효율성을 높이려는 취지로 마련되었음을 고려할 때, 사안에 따라 지방자치단체가 개별적으로 행정심판의 기능을 갖는 것보다 국가단위로 행정심판이 이루어지는 것이 더욱 바람직할 수 있다. 이 사건 법률조항은 다층적ㆍ다면적으로 설계된 현행 행정심판제도 속에서 각 행정심판기관의 인용재결의 기속력을 인정한 것으로서, 이로 인하여 중앙행정기관이 지방행정기관을 통제하는 상황이 발생한다고 하여 그 자체로 지방자치제도의 본질적 부분을 훼손하는 정도에 이른다고 보기 어렵다. 그러므로 이 사건 법률조항은 지방자치제도의 본질적 부분을 침해하지 아니한다. 5. 결론 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2013헌바122

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