국민권익위원회 2013-00378, 2013. 9. 3., 인용

【재결요지】 구 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 및 같은 법 시행령, 같은 법 시행규칙 어디에도 환경부장관에게 폐기물부담금 부과대상을 정할 수 있는 권한을 위임하고 있지 않아 위 환경부예규는 행정조직 내부에서 효력을 가지는 행정규칙에 불과하여 대외적인 구속력을 인정하기는 어렵고, 폐기물부담금 부과처분은 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 침해적 행정처분으로서 법치행정의 원리상 엄격한 법적 근거가 필요한바, 구 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령」 제10조제1항제6호는 폐기물 부과대상으로 플라스틱을 재료로 사용한 소비자에게 판매하기 위하여 시장에 유통되는 최종단계의 제품을 규정하고 있는데 행정규칙으로 최종단계의 완제품을 단순 절단ㆍ접착ㆍ인쇄하여 판매하는 경우에는 바로 전단계의 제품 제조자인 청구인들에게 폐기물부담금을 부과할 수 있도록 하는 것은 법령에 근거 없는 불이익한 처분으로 법치행정의 원리에 위배되는 점, 플라스틱골판지로 박스를 제조하는 것은 위 골판지에 손잡이 등을 부착하고 박스 형태로 조립하고 브랜드 내지 로그 등을 인쇄하는 등 새로운 부가가치를 창출하는 행위라고 볼 수 있는 점 등을 고려하면, 플라스틱골판지 박스를 제조하기 바로 전 단계 제품인 플라스틱골판지가 소비자에게 판매하기 위하여 시장에 유통되는 최종단계의 제품이라고 할 수 없음 【주문】 피청구인이 2012. 9. 11. 청구인 2에게 한 2011년분 폐기물부담금 1,683만 4,220원의 부과처분과 2012. 11. 7. 청구인 1에게 한 2011년분 폐기물부담금 1,148만 6,980원의 부과처분을 모두 취소한다. 【청구취지】 피청구인이 2012. 9. 11. 청구인 2에게 한 2011년분 폐기물부담금 1,683만 4,220원의 부과처분과 2012. 11. 7. 청구인 1에게 한 2011년분 폐기물부담금 1,148만 6,980원의 부과처분을 모두 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인 1은 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지에서, 청구인 2는 ○○도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○번지에서 ‘○○’이라는 상호로 각 사업장을 운영하면서 플라스틱을 재료로 플라스틱골판지를 제조하는 사업자로서, 피청구인은 2012. 9. 11. 청구인 2가 2011년 제조ㆍ출고한 일반플라스틱 제품 총 투입량 410,678kg에 대하여 구 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령」(2013. 1. 22. 대통령령 제24331호로 개정되어 2013. 2. 2. 시행되기 전의 것) 별표 2의 산출기준을 적용하여 산출된 금액에 부담금 산정지수(2011년: 1.0815)를 곱하여 산정한 폐기물부담금 1,683만 4,220원을 부과(이하 ‘이 사건 처분 1’이라 한다)하였고, 2012. 11. 7. 청구인 1이 2011년 제조ㆍ출고한 일반플라스틱 제품 총 투입량 260,924kg에 대하여 구 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령」 별표 2의 산출기준을 적용하여 산출된 금액에 부담금 산정지수(2011년: 1.0815)를 곱하여 산정한 폐기물부담금 1,148만 6,980원을 부과(이하 ‘이 사건 처분 2’라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 플라스틱골판지는 폴리프로필렌(P.P)을 주원료로 하여 플라스틱을 고도로 압축 성형하는 방식으로 제조한 중공(中空)구조식의 플라스틱 카본보드 일체를 말하는데, 시트의 두께에 따라 각종 농수산물 상자, 회수용 상자, 운반용 콘테이너, 선물용 포장 등 다양한 용도의 포장재로 사용되기도 하고, 상품진열대, 바닥재, 벽면재, 미곡창고용 깔판, 방습용 바닥재, 중량물 포장용 상자, 자동차 내장부품, 가구의 배판, 자동차, 전자부품 운반용 대차, 나무상자 대체용 상자, 간이 건축물 벽재, 단열ㆍ보온재, 합판대용 깔판, 간판, 표식판, 일회용 파렛트 등으로 다양하게 사용된다. 나. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」에서 폐기물부담금을 부과하는 목적은 폐기물 발생을 억제하고 자원낭비를 방지하기 위해서인데, 플라스틱 제품의 경우 폐기물부담금이 부과되는 다른 특정 대기유해물질, 특정 수질유해물질 및 유독물과 달리 제품 수명이 매우 긴 내구성 제품이어서 환경오염을 유발할 위험성이 매우 낮고, 재활용 비율이 매우 높으므로 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령」 제10조제1항제6호의 규정을 해석함에 있어서 폐기물 발생 및 자원의 낭비가 적은 플라스틱 제품은 그 해석ㆍ적용을 엄격히 할 필요가 있다. 1) 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령」 제10조제2항제3호에서는 규모를 기준으로 한 예외 사유, 법령상 특정 물품을 대상으로 한 예외 사유, ‘자발적 협약’을 통한 폐기물부담금 면제 규정 등의 예외 사유를 규정하고, 같은 법 시행령 별표 2에서는 「중소기업기본법」에 따른 중소기업으로서 연간 매출액 200억원 미만의 제조업자에 대해서는 50퍼센트를 추가 감면하도록 규정하고 있는 등 폐기물부담금의 예외 사유를 다양하게 규정하는 있는 이유는 폐기물 발생 비율이 낮고, 재활용비율이 높은 플라스틱 제품에 대해 굳이 폐기물부담금을 부과할 이유가 없기 때문이다. 2) 플라스틱 제품을 생산하는 대기업들은 위와 같은 예외 규정에 따라 대부분 폐기물부담금의 부담으로부터 자유로워졌지만, 청구인들과 같이 재활용 비율이 높고 배출량이 적음에도 불구하고 재활용비율을 입증하기 곤란한 정도로 업계가 영세하여 ‘자발적 협약’을 체결할 형편이 되지 않는 제품을 생산하는 업종들만 폐기물부담금을 부담하게 되는 역설적 상황이 발생하였다. 청구인들이 ‘자발적 협약’을 통하여 폐기물부담금을 면제받지 못하는 이유는 플라스틱골판지의 재활용이 상당부분 음성적으로 이루어지고 있기 때문에 생산량과 재활용량을 일일이 측정하는 등 ‘자발적 협약’의 요건과 절차를 따를 형편이 도저히 되지 않기 때문이다. 3) 또한 피청구인은 답변서에서 플라스틱골판지의 재활용 비율에 대해서는 아무런 언급 없이 일반적인 플라스틱 제품의 재활용 비율이 낮다는 점을 지적하나, 청구인들이 제조ㆍ판매하는 플라스틱골판지는 다른 플라스틱 제품보다 분리ㆍ수거가 용이하고 폐플라스틱골판지의 시중 가격이 상당히 높이 형성되어 있어 전문수거업자들에 의해 대부분 수거되며, 청구인들은 위 수거된 플라스틱골판지를 이용하여 재활용 제품을 제조하고 있을 뿐만 아니라 플라스틱골판지의 주된 성분인 폴리프로필렌(P.P)은 탄소와 수소로만 이루어져 있어 인체에 무해하고 대기 및 수질을 오염시키는 물질도 포함하고 있지 않다. 따라서 플라스틱골판지 제품에 대하여 폐기물부담금을 부과하는 규정은 엄격하게 해석ㆍ적용되어야 한다. 다. 피청구인은 환경부 예규 제11조제2항을 근거로 청구인들이 생산한 플라스틱골판지를 2차 가공업체가 단순 절단ㆍ가공하여 판매하는 경우에도 청구인들이 완제품 제조자에 해당하여 폐기물부담금 납부대상자라고 주장하나, ‘폐기물부담금 사무처리 규정’(환경부 예규 - 402호) 제11조제1항제1호에서는 소비자에게 판매하기 위하여 시장에 유통되는 최종단계의 완제품을 제조하거나 수입한 자(부분품 및 부속품을 사용하여 최종단계의 완제품으로 제조하여 판매하는 제조업자 및 그 제품의 수입업자를 포함한다)가 폐기물부담금의 납부대상자가 되고, 같은 예규 제11조제2항에서는 제1항에도 불구하고 시장에 유통되는 최종단계의 완제품을 단순 절단ㆍ접착ㆍ인쇄하여 판매하는 경우에는 폐기물부담금 부과대상 최종단계의 완제품 제조자에 속하지 않는 것으로 되어 있는데, 이는 제11조제1항에 해당하는 것을 전제로 같은 조 제2항에서는 그 예외를 규정한 것이다. 즉, 같은 조 제1항에 해당하지 않는 사업자는 같은 조 제2항에 해당하는지 여부를 따질 필요도 없이 폐기물부담금 부과대상이 되지 않는 것이다. 1) 만약 피청구인의 주장처럼 위 예규 제11조제2항을 청구인들이 플라스틱골판지를 가공업체에 판매하여 가공업체가 단순 절단ㆍ가공하여 판매하는 경우에도 청구인들이 폐기물부담금을 부담하여야 한다고 해석한다면, 위 규정은 ‘소비자에게 판매하기 위하여 시장에 유통되는 최종단계의 제품 및 포장재’에 대하여만 폐기물부담금을 부과하도록 규정하고 있는 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령」 제10조제1항제6호의 문언에 정면으로 위배되어 효력이 없다고 할 것이다. 2) 플라스틱골판지 박스의 제조 및 유통경로를 살펴보면 ① 수요자들이 박스 제조를 발주하면 청구인들이 플라스틱골판지를 제조하고, 수요자들이 다시 플라스틱 박스를 별도의 2차 가공업체를 통해 제조하여 최종소비자가 소비하는 경우가 있고, ② 청구인들이 플라스틱골판지를 제조하면 이를 원료로 다른 부가가치를 생산하는 제품을 제조하지 않고 일반 사용자들이 자가소비를 하는 경우가 있다. 전자의 경우에 청구인들은 플라스틱골판지를 최종소비자에게 판매하지 않고 각 사업자로부터 도매로 주문을 받아 제조ㆍ공급하면 청구인들로부터 플라스틱골판지를 구입한 사업자(2차 가공업체)들은 이를 최소한 구부리고, 붙이고, 절단하는 등의 추가 가공을 거쳐 소비자에게 다시 판매하고 있으므로, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령」 제10조제1항제6호의 ‘소비자에게 판매하기 위하여 시장에 유통되는 최종단계의 제품 및 그 포장재’에 해당하지 않아 폐기물부담금 부과대상에 해당하지 않는다. 3) 위 ①번 경우에는 박스 제조회사(2차 가공업체)가 청구인들로부터 공급받은 플라스틱골판지를 재료로 완성된 형태의 박스를 만든 후 자신의 브랜드를 붙여 이를 일반 소비자에게 판매하고 있어, 플라스틱골판지 박스에 브랜드를 부여하고 가격을 결정하는 것은 청구인들이 아니라 박스 제조회사이고, 박스를 제조하는 행위는 청구인들로부터 공급받은 ‘판넬’형태의 플라스틱골판지를 가지고 손잡이 등을 부착하고 박스 형태로 조립하고 브랜드 내지 로고 등을 인쇄하는 과정을 거쳐 일부는 특이한 모양인 예술적 모양의 박스(Art Box)를 만드는 등 박스 제조 행위 자체가 새로운 부가가치를 창출하는 행위(박스 판매로 인한 부가가치세도 박스 제조회사가 부담)로서, 최종단계의 제품으로서의 지위를 갖게 되는 것이므로 청구인들은 폐기물부담금 부과대상이 되지 않는다. 4) 또한 피청구인은 안경사가 렌즈와 안경테를 함께 판매하는 경우를 예로 들어 청구인들이 폐기물부담금 납부 대상이라고 설명하고 있으나, 렌즈와 안경테는 그 구조와 기능이 다른 별개의 제품이고 안경사는 「의료기사 등에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 면허를 취득한 자로서, 전문적인 상담 및 시력측정을 통하여 필요한 안경을 추천하는 역할을 한다는 점에서 청구인들로부터 플라스틱골판지를 공급받은 업체가 공장에서 이를 이용하여 별도의 제품을 제조하는 경우와는 그 사안이 본질적으로 다르다고 할 수 있다. 라. 대법원은 2000. 2. 25.선고 98두1826 판결에서 ‘과세처분의 적법성에 대한 입증책임은 과세관청에 있으므로 어느 사업연도의 소득에 대한 법인세 과세처분의 적법성이 다투어지는 경우 과세관청으로서는 과세소득이 있다는 사실 및 그 소득이 당해 사업연도에 귀속되었다는 사실을 입증하여야 한다’고 판시하고 있는데, 이러한 법리는 이 사건 처분에도 동일하게 적용되어야 하고, 청구인들은 일관되게 청구인들로부터 플라스틱골판지를 구입한 사업자들이 자신의 소비생활에 이를 사용하는 것이 아니라는 것을 주장ㆍ입증하고 있으므로 피청구인은 청구인들이 제조ㆍ판매한 플라스틱골판지가 그 구매자에 의하여 소비되었다는 점을 주장ㆍ입증하여야 하나, 피청구인은 청구인들이 제조ㆍ판매한 플라스틱골판지가 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령」 제10조제1항제6호의 ‘소비자에게 판매하기 위하여 시장에 유통되는 최종단계의 제품 및 그 포장재’에 해당하는지 여부에 관하여 아무런 자료도 제출하지 않고 있으므로 이를 입증하지 못하는 불이익은 피청구인에게 돌아가야 한다. 마. 피청구인은 청구인들에게 폐기물부담금대상 제품 출고실적 신고를 받은 후 이를 그대로 폐기물부담금의 기초자료로 인정하여 이 사건 처분을 하였으나, 청구인들이 생산ㆍ판매하는 제품에는 중간제품이나 제품생산을 위한 자재로 사용되는 경우가 많기 때문에 피청구인으로서는 폐기물부담금의 부과대상이 되는 매출액의 범위를 어디까지인지 조사하여 부과대상이 되는 매출액과 그렇지 않은 매출액을 가려 합리적인 범위에서 폐기물부담금을 부과해야 하는데, 피청구인은 청구인들에게 박스 제조회사에 판매한 매출액을 포함하여 모든 매출액에 대해 폐기물부담금을 부과하였는바, 이는 행정편의주의에 기한 처분으로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인이 제조ㆍ출고하는 플라스틱 제품 등의 합성수지 제품 폐기물은 여타 다른 어떠한 종류의 폐기물들에 비하여도 그 재활용률이 극히 낮은 반면 이를 매립할 경우에는 자연 분해속도가 느려 후대의 환경에 미치는 영향이 막대하고, 이를 소각할 경우에는 청산가리보다 수백 배 맹독성을 가지고 있는 다이옥신 등 환경호르몬을 배출하여 현세대의 환경에 미치는 영향 또한 지대하다. 나. 청구인들은 플라스틱골판지의 경우 재활용 비율이 높고 인체에 무해하고 대기 및 수질 오염 물질도 포함하고 있지 않으므로 제품의 특성을 고려하여 폐기물부담금 부과대상에서 제외되어야 한다고 주장하나, 국내 제조 또는 수입되는 플라스틱 품목 중에 100% 재활용되는 것은 현실적으로 불가능하고 재활용이 되지 않은 폐합성수지는 매립지에서 발견되며, 모든 합성수지는 플라스틱 가공성형제품을 만들 때 반드시 첨가제 및 가소제 등 기타 함유물질을 혼합하여 생산하기 때문에 매립ㆍ소각 시 환경에 유해한 물질이 발생할 수밖에 없고 폴리프로필렌(PP)은 합성수지 중에서도 난분해성이 매우 높은 수지로서, 매립ㆍ소각 시 대기 중에 이산화탄소의 농도를 높이고 일산화탄소의 양을 증대시키는 문제점을 가지고 있다. 1) 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령」 제10조제2항에서 폐기물부담금 면제를 규정하고 있는 것은 행정상의 규제가 국민에게 이중으로 부과되는 것을 막고 국내 제조업자 및 수입업자 등 영세 사업자를 보호하기 위한 조치로, 2006년 12월 위 시행령 개정을 위한 규제개혁위원회의 심의에서 다른 법령에서 폐기물처리를 규정하고 있는 제품들에 대해 위 시행령에서 다시 폐기물부담금을 부과하는 것은 이중규제에 해당된다고 하여 같은 법 시행령 제10조제2항에서 철도차량, 선박, 군수품 등을 폐기물부담금 부과에서 제외하도록 하였고, 연간 매출액 10억원 미만의 영세사업자를 보호하기 위해 폐기물부담금 부과를 면제하였으며, 폐기물을 재활용한 경우에도 폐기물부담금을 면제하도록 한 것이다. 2) 또한 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제12조제2항에 따르면 플라스틱을 재료로 사용한 제품ㆍ재료ㆍ용기 중 대통령령으로 정하는 일정 비율 이상 회수ㆍ재활용이 가능한 경우 또는 환경부장관과 회수ㆍ재활용에 관한 자발적 협약을 체결하고 이를 이행한 제조업자 또는 수입업자가 제조 또는 수입한 제품ㆍ재료ㆍ용기에 대하여는 폐기물부담금을 면제받을 수 있으므로, 이러한 법적 절차를 이행하지 않은 상태에서 단순히 해당 제품이 재활용 비율이 높다는 이유로 폐기물부담금 부과를 면제할 수는 없다. 다. 플라스틱골판지의 경우 청구인들이 제조하는 쉬트 형태를 직접 절단ㆍ가공하여 판매하는 경우와 단순 절단 가공업체를 통하여 판매하는 경우가 있는데, ‘폐기물부담금 사무처리 규정’(환경부 예규 - 402호) 제11조제2항제1호에서는 시장에서 유통되는 최종단계의 완제품을 단순 절단ㆍ접착ㆍ인쇄하여 판매하는 자는 완제품 제조자로 보지 않는다고 규정하고 있어 청구인들이 직접 절단ㆍ가공하여 판매하는 경우는 물론 단순 절단ㆍ가공업체를 통하여 판매하는 경우에도 청구인들이 완제품 제조자가 되어 폐기물부담금 부과 대상이 된다. 1) 플라스틱골판지와 유사한 사례로 안경렌즈를 제조하는 업체를 살펴보면, 안경점이 안경렌즈 제조업체로부터 렌즈를 공급받아 소비자의 요구에 따라 안경사가 안경테에 맞게 렌즈를 절삭ㆍ가공하여 완전한 안경을 소비자에게 판매하고 있는데, 청구인들의 논리라면 안경을 최종적으로 가공하여 소비자에게 판매하는 안경사가 최종제품의 제조업자가 되어 폐기물부담금 부과주체가 되어야 하나, 안경사가 렌즈를 안경테에 맞추는 행위는 최종제품을 만들기 위한 제조공정으로 보지 않는다. 2) 또한 청구인 1의 홈페이지의 제품 소개 매뉴에서는 최종제품인 플라스틱골판지 박스에 대한 우수성에 대하여 소개하고 있는데, 이는 청구인들이 생산하는 제품은 최종제품이 아니라 중간재 제품이기 때문에 폐기물부담금 부과대상이 아니라는 주장과는 상반되는 내용으로, 2차 가공업체가 단순 조립ㆍ가공을 거쳐 생산하는 완전한 상태의 최종제품인 플라스틱골판지 박스를 직접 자신의 홈페이지를 통하여 홍보 및 소개함으로써 청구인들 스스로 생산하는 제품이 최종제품임을 증빙하고 있다. 3) 청구인 1을 포함한 플라스틱골판지 제조업자 12개소가 2011년 7월에 피청구인에게 제출한 이의신청서에 따르면, 최종소비자가 도ㆍ소매업자에게 포장박스 주문을 의뢰하면 도ㆍ소매업자는 청구인들을 비롯한 플라스틱골판지 제조업자에게 이를 발주하고, 청구인들은 주문된 사양에 맞게 PP시트를 직접 압출 제조한 후 절단 및 조립 등의 가공을 거쳐 소비자에게 직접 최종 납품하거나 2차 가공업체로 골판지를 납품하여 플라스틱 골판지에 클립, 철선, 테두리, 천막지 등을 단순 절단ㆍ조립 가공하여 소비자에게 납품하는 형태로 플라스틱골판지 생산ㆍ판매가 이루어지고 있는데, 제조공정상 도ㆍ소매업자는 중개수수료를 받는 행위만 하고 2차 가공업체는 단순 절단ㆍ접착하는 수준의 행위 정도만 하므로 최종제품의 제조업자로 보기 어렵고, 최종제품의 가격결정권 관점에서 보면 단순 수주ㆍ중개 역할만 하는 도ㆍ소매업자나 단순 조립ㆍ가공만 하는 2차 가공업체보다는 PP 합성수지 재질의 플라스틱골판지를 직접 압출하여 생산하는 과정을 담당하는 청구인들에게 가격 결정권이 있기 때문에 청구인들에게 폐기물부담금을 부과하는 것이 타당하며, 해당제품에 대한 실질적인 소유자 관점에서 보아도 최종제품의 제조업자는 청구인들이므로 폐기물부담금의 부과대상은 청구인들이다. 라. 청구인들은 플라스틱골판지가 소비자에게 판매하기 위하여 시장에 유통되는 최종단계의 제품 및 그 포장재에 해당하는지 여부에 관하여 피청구인에게 입증책임이 있는데, 피청구인은 이에 대해 입증하지 못하고 있다고 주장한다. 그러나 청구인 1은 피청구인에게 2011년 5월 폐기물부담금에 대하여 이의신청을 하여, 피청구인은 수출용으로 판매되는 자동차 부품용 플라스틱골판지 박스 중 수출 증빙된 경우와 이동용 운반도구 및 장치 등이 부착된 플라스틱골판지 시트, 건축용 중간 소음재 등은 완제품이 아니라 중간재로 판단되어 폐기물부담금을 부과하지 않도록 결정하였고, 청구인 1, 2가 피청구인에게 2011년 제품 출고 실적에 관한 자료를 제출할 때 플라스틱골판지가 수출용이나 중간재로 사용되었다는 증빙자료를 제출한 경우에는 폐기물부담금 부과대상에서 제외하도록 하였다. 마. 청구인들이 출고한 플라스틱골판지는 환경을 오염시키고 폐기물 발생 원인을 제공하므로 ‘오염자 부담원칙’ 및 ‘수익자 납부원칙’에 따라 청구인들은 폐기물부담금을 납부해야 한다. 만약 청구인들의 주장을 수용한다면 국가의 기업에 대한 지원 및 보호정책을 수렴하고 형평성을 고려한 폐기물부담금 제도의 입법취지를 손상하는 결과를 가져오고 이는 국가 정책에도 위반되므로, 청구인의 이 사건 청구를 기각해야 한다. 4. 관계법령 구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(2012. 2. 1. 법률 제11262호로 개정되어 2013. 2. 2. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제12조, 제38조 구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령(2013. 1. 22. 대통령령 제24331호로 개정되어 2013. 2. 2. 시행되기 전의 것) 제10조, 제11조, 제12조, 제48조, 별표 1의2, 별표 2 구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령(2007. 3. 27. 대통령령 제19971호로 개정되어 2008. 1. 1. 시행된 것) 부칙 제2항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 부담금이의신청서, 폐기물부담금 이의신청에 대한 결정서, 폐기물부담금대상 제품 출고실적서, 폐기물부담금고지서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인 1외 11개 업체는 2011. 5. 13. 피청구인에게 플라스틱골판지 제조업자는 폐기물부담금 적용대상이 아니라는 내용의 이의신청을 다음과 같이 하였고, 피청구인은 2011. 8. 4. 플라스틱골판지 시트 및 박스 형태의 제품은 폐기물부담금 대상이며, 그 외 수출용으로 출고되었거나 최종제품의 중간재(건축용 층간 소음재 등)로 사용한 경우에는 폐기물부담금 비대상으로 인정한다는 내용의 결정을 청구인에게 통지하였다. - 다 음 - ○ 플라스틱골판지 생산업체는 100% 주문자생산방식에 따라 요구하는 형태의 플라스틱골판지를 생산, 재단, 프레스 공정의 1차 가공을 통해 사용자가 원하는 주재료 또는 부재료의 형태로 출고하고 있는데, 예를 들면 철재 또는 앵글을 이용한 공정용 이동 대차, 물품보관 및 운반용 박스의 주ㆍ부재료로 플라스틱골판지가 사용되고 있음 - 플라스틱골판지는 사용목적에 따라 다양하게 출고되고 있으나 이를 완제품으로 사용하는 경우는 없으며, 재단ㆍ절곡 등 1차 가공절차를 거쳐 제2ㆍ제3의 재료 부품들과 결합된 형태로 재조립 가공되어 최종완제품을 만드는데, 플라스틱골판지 제조사는 생산 및 1차 가공까지의 반제품을 제조ㆍ출고함 ○ 플라스틱골판지 생산업체는 환경오염 및 자원의 낭비를 최소화하고자 재활용을 위한 자발적 노력을 통해 모든 업체가 100% 재활용 생산설비를 갖추어 재활용, 재사용을 위한 부단한 노력을 기울이고 있음 나. 청구인 1은 2012. 8. 22. 피청구인에게 2011년 제품 출고 실적에 관한 자료를 제출하였는데, 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 제품명: 단프라 ○ 총 투입량: 260,924Kg(수출용 매출, 원료 매출, 건설자재매출, 운반자재매출, 자동차업체 매출, 청구인 1이 수거하여 폐기물 처리한 것을 증빙한 실적 제외) ○ 연간매출액:10,481,387,577원 ○ 감면조건: 10억원 ○ 중소기업기본법 대상 중소기업 여부: 대상 ○ 중소기업기준확인신고서 - 업태: 제조ㆍ도매ㆍ부동산업(적합) - 사업매출액: 10,481,387,577원(적합) - 상시종업원수: 18명(적합) - 자본금: 33.3억원(적합) - 자기자본: 33.3억원(적합) - 자산총액: 81.2억원(적합) - 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 따른 상호출자제한집단에 속하지 아니할 것: 적합 다. 청구인 2는 2012. 9. 6. 피청구인에게 2011년 제품 출고 실적에 관한 자료를 제출하였는데, 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 제품명: 단프라 ○ 총 투입량: 410,678Kg(수출용 매출, 건설자재매출, 자동차업체 매출, 청구인 2가 수거하여 폐기물 처리한 것을 증빙한 실적 제외) ○ 연간매출액: 6,340,044,460원 ○ 감면조건: 10억원 ○ 중소기업기본법 대상 중소기업 여부: 대상 ○ 중소기업기준확인신고서 - 업태: 제조업 - 사업매출액: 6,340,044,460원 - 상시종업원수: 30명 미만 - 자본금: 13억원 이하 - 자산총액: 49억원 - 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 따른 상호출자제한집단에 속하지 아니할 것: 적합 라. 피청구인은 2012. 9. 11. 청구인 2에게 다음과 같은 산출근거에 따라 이 사건 처분 1을 하였다. - 다 음 - ○ 일반플라스틱 총 투입량: 410,678kg ○ 감면중량: 64,775.25kg - 해당 제품에 사용된 재활용 원료의 양을 제외한 플라스틱 투입량(kg) × 10억원 ÷ 연간매출액(원) = 410,678kg × 10억원 ÷ 6,340,044,460원 ○ 산정요율: 90원 ○ 중소기업 대상 감면 전 금액: 31,131,240원 - (일반플라스틱 총 투입량 - 감면중량) × 산정요율 = (410,678kg - 64,775.25kg) × 90원 ○ 중소기업 대상 감면금액: 15,565,620원 ○ 부과금액: 15,565,620원 - 중소기업 대상 감면 전 금액 - 중소기업 대상 감면금액 = 31,131,240원 - 15,565,620원 ○ 총부과금액: 16,834,220원 - 부과금액 × 2011년도 폐기물부담금 산정지수 = 15,565,620원 × 1.0815 마. 피청구인은 2012. 11. 27. 청구인 1에게 다음과 같은 산출근거에 따라 이 사건 처분 2를 하였다. - 다 음 - ○ 일반플라스틱 총 투입량: 260,924kg ○ 감면중량: 24,894.03kg - 해당 제품에 사용된 재활용 원료의 양을 제외한 플라스틱 투입량(kg) × 10억원 ÷ 연간매출액(원) = 260,924kg × 10억원 ÷10,481,387,577원 ○ 산정요율: 90원 ○ 중소기업 대상 감면 전 금액: 21,242,690원 - (일반플라스틱 총 투입량 - 감면중량) × 산정요율 = (260,924kg - 24,894.03kg) × 90원 ○ 중소기업 대상 감면금액: 10,621,340원 ○ 부과금액: 10,621,340원 - 중소기업 대상 감면 전 금액 - 중소기업 대상 감면금액 = 21,242,690원 - 10,621,340원 ○ 총부과금액: 11,486,980원 - 부과금액 × 2011년도 폐기물부담금 산정지수 = 10,621,340원 × 1.0815 바. 국민권익위원회 소속 직원이 2013. 7. 19. 청구인 1의 공장을 방문하여 출장 조사한 결과는 다음과 같다. - 다 음 - □ 작업공정 ○ 완제품으로 출고되는 경우 - 원료배합 → 원료투입 → 압출기로 압출 → 재단 기계로 재단 및 프레스기로 압축 → 스크랩(수작업으로 절단된 부분을 떼어냄, 이 과정에서 플라스틱골판지 쓰레기 발생) → 주문된 형태에 맞게 손잡이, 테두리, 칸막이(청구인들이 생산하는 제품이 아님) 등 다른 부속품을 조립ㆍ접착하여 완제품 플라스틱골판지 상자 제작 → 출고 ○ 딜러를 통해 출고되는 경우 - 원료배합 → 원료투입 → 압출기로 압출 → 재단 기계로 재단 및 프레스기로 압축 → 스크랩(수작업으로 절단된 부분을 떼어냄, 이 과정에서 플라스틱골판지 쓰레기 발생) → 출고 □ 유통경로 ○ 완제품으로 출고(2011년 당시 약 5% 정도) - 딜러를 거치지 않고 최종소비자가 플라스틱골판지 생산자인 청구인에게 직접 완제품을 주문하는 경우로서, 최종소비자의 주문사항에 맞게 테두리, 손잡이, 칸막이 등을 청구인들이 구입하여 플라스틱골판지에 조립ㆍ접착하여 플라스틱골판지 완제품 상자를 만든 후 최종소비자에게 출고 ○ 딜러를 통해 주문을 받고 딜러를 통해 최종소비자에게 판매(2011년 당시 약 95% 정도) 1) 수출용(15%) - 수출용 플라스틱골판지 박스는 수출용 컨테이너 안에 수출품을 적재할 때 완충재 역할을 하도록 설계ㆍ제작되어 출고됨 - 수출품의 종류ㆍ규격 등에 따라 박스모양이 천차만별임 - 제품을 수출하는 대기업이 청구인들과 같은 플라스틱골판지 제조업자(영세업자)에게 수출품을 보호할 플라스틱골판지 박스를 직접 주문하는 경우는 거의 없고, 딜러를 통해 주문하는데 대기업이 일단 비교적 큰 규모의 딜러에게 주문하면 1차 딜러는 2차 딜러에게 주문하고 2차 딜러는 3차 딜러를 거쳐 청구인들에게 주문하는 등 비교적 복잡한 유통구조를 통해 판매되고 있음 - 플라스틱골판지를 cutting까지 완료한 상태로 청구인들이 딜러에게 넘겨주면, 딜러들은 수출용 컨테이너가 있는 항구 근처에서 조립ㆍ접착하여 주문자에게 판매함(물류비용을 줄이기 위해 조립ㆍ접착 전의 상태로 플라스틱골판지를 청구인들에게 구입한 후 항구 부근에서 조립ㆍ접착함) - 위와 같이 여러 단계의 유통경로를 거치기 때문에 중간단계의 딜러들이 수출증빙을 하여 부가가치세 등을 환급받기 때문에 청구인과 같은 플라스틱골판지 제조업자들은 수출증빙을 할 수 없어 폐기물부담금을 면제받지 못하는 경우가 있음 2) 건축자재(15%) 및 자동차 부품(50%) 등 중간재로 판매 - 최종제품의 중간재로 판매되는 플라스틱골판지의 경우에는 최종생산품이 아니기 때문에 폐기물부담금 부과대상이 되지 않음 - 최종제품의 중간재로 판매되었는지 여부는 딜러들의 사업자등록증의 품목 및 업태로 증빙을 하는데 딜러들의 사업자등록증에 품목 서비스, 업태 건축자재나 자동차 부품 등이 명시되어 있지 않으면 폐기물부담금 부과대상에서 제외되지 않음 - 딜러들의 경우 업태에 자동차 부품이나 건축자재로 명시되지 않은 경우가 많아서 청구인들은 건축자재나 자동차 부품 등 중간재로 플라스틱골판지를 판매하는 경우에도 폐기물부담금을 납부해야 하는 경우가 많음 3) 플라스틱골판지 박스(15%)로 판매 - 딜러들이 청구인들로부터 플라스틱골판지를 구입하여 2차 가공업체에게 조립ㆍ접착ㆍ인쇄 작업을 의뢰해 최종제품을 생산하여 최종소비자에게 판매하는 경우가 해당됨 - ① 이사박스나 검찰박스처럼 단순 접착 과정만 거치는 경우, ② 테두리ㆍ손잡이ㆍ칸막이 등 플라스틱골판지 외의 재료를 결합하여 다양한 형태의 박스를 제조하는 경우가 있음 사. ‘폐기물부담금 사무처리규정’(환경부예규 제402호, 2010. 1. 8.)의 내용(발췌)은 다음과 같다. - 다 음 - 제2조(정의) 이 규정에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 10. “최종단계의 완제품”이란 소비자에게 판매하기 위하여 시장에 유통되는 최종단계의 제품을 말하며, 제조 과정에 다시 투입되는 제품은 최종단계의 제품으로 보지 않는다. 11. "부분품 및 부속품"이라 함은 다음의 것을 말한다. 가. 부분품 : 주된 물품의 기능작용 또는 구성에 있어서 필수요소가 되는 불가결의 부분을 이루는 것 나. 부속품 : 주된 물품의 기능작용 또는 구성의 필수요소는 아니나, 그 물품에 있어서 통상적이고 일반성을 가진 장치 또는 부착물 제11조(플라스틱제품의 부담금 납부대상자) ① 플라스틱을 재료로 사용한 제품 및 그 포장재에 대한 폐기물부담금은 다음 각 호에 해당하는 사업자가 납부한다. 1. 소비자에게 판매하기 위하여 시장에 유통되는 최종단계의 완제품을 제조하거나 수입한 자(부분품 및 부속품을 사용하여 최종단계의 완제품으로 제조하여 판매하는 제조업자 및 그 제품의 수입업자를 포함한다) 2. 필름, 시트 등을 제품의 포장재로 사용한 제조업자 또는 수입업자 3. 최종단계의 완제품을 제조하는 공정에 투입되지 아니하고, 완제품의 기능작용 등을 위하여 소비자에게 판매되는 부분품 및 부속품을 제조하거나 수입한자 4. 폐기물부담금 부과대상 품목에 대한 상표권을 소유한자(다만, 상표권을 양도할 경우 상표권을 양수한자) 5. 상표권이 없더라도 상품을 소유한 자로서 소비자에게 판매하기 위하여 제조하는 제조업자 또는 그 제품의 수입업자 ② 제1항에도 불구하고 폐기물부담금 부과대상 최종단계의 완제품 제조자에 속하지 않는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 시장에 유통되는 최종단계의 완제품을 단순 절단ㆍ접착ㆍ인쇄하여 판매하는 경우 2. 최종단계의 완제품을 가공하여 건축물 및 구축물로 시공한 경우 3. 최종단계의 완제품을 단순히 선별ㆍ정리ㆍ분할ㆍ포장ㆍ재포장 하는 경우 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 구 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제12조, 제38조, 같은 법 시행령 제48조에 따르면, 환경부장관으로부터 권한을 위탁받은 한국환경공단은 폐기물의 발생을 억제하고 자원의 낭비를 막기 위하여 재활용이 어렵고 폐기물 관리상의 문제를 초래할 가능성이 있는 제품ㆍ재료ㆍ용기(제16조에 따른 제품ㆍ포장재와 생분해성수지제품은 제외한다) 중 대통령령으로 정하는 제품ㆍ재료ㆍ용기의 제조업자나 수입업자에게 그 폐기물의 처리에 드는 비용을 매년 부과ㆍ징수한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제10조제1항제6호에 따르면 ‘대통령령으로 정하는 제품ㆍ재료ㆍ용기’란 플라스틱을 재료로 사용한 별표 1의2에 따른 업종의 제조업을 경영하는 자 또는 도ㆍ소매업자가 제조하거나 수입한 제품 및 그 포장재(소비자에게 판매하기 위하여 시장에 유통되는 최종단계의 제품 및 그 포장재를 말한다)이며, 같은 법 시행령 제11조 및 제12조에 따르면 법 제12조제1항에 따라 제조업자 또는 수입업자가 내야 하는 비용(이하 ‘폐기물부담금’이라 한다)의 산출기준은 별표 2와 같고 별표 2의 산출기준을 적용하여 산출된 금액에 부담금산정지수(최초의 적용연도를 1로 하고, 그 다음 해부터는 매년 전년도 부담금산정지수에 전년도 물가상승률 등을 고려하여 환경부장관이 고시하는 가격변동지수를 곱한 것)를 곱하여 폐기물부담금을 산정하도록 되어 있다. 같은 법 시행령 별표 1의2 ‘폐기물부담금 부과대상 업종’(제10조제1항제6호 관련)에 따르면 업종의 구분 ‘5. 고무제품 및 플라스틱제품 제조업(C22)’의 부과대상 업종의 구체적 범위로 ‘플라스틱제품 제조업(C222)’이 기재되어 있고, 비고에는 1. 업종의 구분은 한국표준산업분류의 중분류를 따르고, 부과대상 업종의 구체적 범위는 한국표준산업분류의 소분류를 따르며, 2. 괄호 부분은 한국표준산업분류에 따른 해당 분류번호를 말한다고 되어 있다. 또한 같은 법 시행령 별표 2 ‘폐기물부담금의 산출기준’(제11조 관련)에 따르면, 6. 플라스틱 제품 중 가. 플라스틱을 재료로 사용하여 제조된 건축용 플라스틱제품 또는 그 수입품(플라스틱 관 및 건축용 단열재를 포함한다)은 합성수지 투입 kg당 75원을, 나. 플라스틱을 재료로 사용하여 제조된 그 밖의 플라스틱제품 및 포장재 또는 그 수입품은 합성수지 투입 kg당 150원을 부과하도록 되어 있고, 제조업자의 경우 연간 매출액 10억원의 플라스틱 투입량에 해당하는 폐기물부담금을 ‘해당 제품에 사용된 재활용 원료의 양을 제외한 플라스틱투입량(kg) × 10억 ÷ 연간매출액(원)’의 계산식에 따라 산정하여 감면하며, 「중소기업기본법」에 따른 중소기업으로서 연간 매출액 200억원 미만의 제조업자에 대해서는 2010년분부터 2012년분까지의 폐기물부담금을 50퍼센트 추가 감면한다고 되어 있다. 구 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령」(2007. 3. 27. 대통령령 제19971호로 개정되어 2008. 1. 1. 시행된 것) 부칙 제2항에 따르면 별표 2의 개정규정에도 불구하고 2010년 1월 1일부터 2011년 12월 31일까지 제조하거나 수입하는 품목별 폐기물부담금 산출기준은 별표 2의 개정규정에 따른 품목별 폐기물부담금 산출기준에 100분의 60의 비율을 곱하여 산정한다고 되어 있다. 나. 판단 피청구인은 환경부예규 ‘폐기물부담금 사무처리규정’ 제11조제2항에 따라 시장에 유통되는 최종단계의 완제품을 단순 절단ㆍ접착ㆍ인쇄하여 판매하는 경우는 폐기물부담금 부과대상 최종단계의 완제품 제조자로 볼 수 없어 최종단계의 완제품을 단순 절단ㆍ접착ㆍ인쇄하여 판매하는 경우의 바로 전 단계의 제품 제조자인 청구인들이 폐기물부담금을 부담해야 한다고 주장하나, 구 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 및 같은 법 시행령, 같은 법 시행규칙 어디에도 환경부장관에게 폐기물부담금 부과대상을 정할 수 있는 권한을 위임하고 있지 않아 위 환경부예규는 행정조직 내부에서 효력을 가지는 행정규칙에 불과하여 대외적인 구속력을 인정하기는 어려운 점, 폐기물부담금 부과처분은 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 침해적 행정처분으로서 법치행정의 원리상 엄격한 법적 근거가 필요한바, 구 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령」 제10조제1항제6호는 폐기물 부과대상으로 플라스틱을 재료로 사용한 소비자에게 판매하기 위하여 시장에 유통되는 최종단계의 제품을 규정하고 있는데 행정규칙으로 최종단계의 완제품을 단순 절단ㆍ접착ㆍ인쇄하여 판매하는 경우에는 바로 전단계의 제품 제조자인 청구인들에게 폐기물부담금을 부과할 수 있도록 하는 것은 법령에 근거 없는 불이익한 처분으로 법치행정의 원리에 위배되는 점, 플라스틱골판지로 박스를 제조하는 것은 위 골판지에 손잡이 등을 부착하고 박스 형태로 조립하고 브랜드 내지 로그 등을 인쇄하는 등 새로운 부가가치를 창출하는 행위라고 볼 수 있는 점 등을 고려하면, 플라스틱골판지 박스를 제조하기 바로 전 단계 제품인 플라스틱골판지가 소비자에게 판매하기 위하여 시장에 유통되는 최종단계의 제품이라고 할 수 없다. 따라서 청구인들이 판매한 플라스틱골판지가 2차 가공업체의 단순 조립ㆍ접착ㆍ인쇄를 거쳐 플라스틱골판지 박스로 최종소비자에게 판매되는 제품 출고 실적을 포함하여 피청구인이 청구인들에게 한 이 사건 처분 1, 2는 위법하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인들의 청구를 모두 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2013-00378

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[ 참조조문 ]

자원의절약과재활용촉진에관한법률시행규칙

자원의절약과재활용촉진에관한법률시행령 제10조 제48조

자원의절약과재활용촉진에관한법률 제12조

의료기사등에관한법률 제4조

중소기업기본법

독점규제및공정거래에관한법률

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