전원재판부 2012헌마913, 2014. 5. 29.

【판시사항】 가.후보자가 시각장애선거인을 위한 점자형 선거공보 1종을 책자형 선거공보 면수 이내에서 임의로 작성할 수 있도록 한 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제65조 제4항 중 대통령선거에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 선거권과 평등권을 침해하는지 여부(소극) 나.심판대상조항이 헌법 제34조 제5항에 위반되는지 여부(소극) 【결정요지】 가.시각장애인은 의무적으로 시행되는 여러 선거방송을 통하여 선거에 관한 정보를 충분히 얻을 수 있다. 인터넷을 이용한 음성정보전송 방식의 선거운동이 특별한 제한 없이 허용되고 있고, 음성을 이용한 인터넷 정보 검색이 가능하며, 인터넷상의 문자정보를 음성으로 전환하는 기술이 빠르게 발전하고 있는 현실에 비추어 보면, 선거공보는 다양한 선거정보제공 수단 중 하나에 불과하다. 시각장애인 중 상당수는 점자를 해독하지 못한다는 사정까지 감안하면 책자형 선거공보와 달리 점자형 선거공보의 작성을 의무사항으로 하는 것은 후보자의 선거운동의 자유에 대한 지나친 간섭이 될 수 있다. 따라서 심판대상조항이 점자형 선거공보의 작성 여부를 후보자의 임의사항으로 규정하고 그 면수를 책자형 선거공보의 면수 이내로 한정하고 있더라도, 시각장애인의 선거권과 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 나.선거권의 제한이 생활능력 없는 국민에 대한 국가의 경제적ㆍ물질적 보호를 규정한 제34조 제5항의 보장영역에 해당한다고 보기는 어려우므로, 심판대상조항이 헌법 제34조 제5항에 위반된다고 할 수 없다. 재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 안창호의 반대의견 비시각적 방법에 의한 선거운동 중 전화통화, 연설ㆍ대담ㆍ토론회 등은 특정한 매체 또는 특정 시간과 장소를 확보해야 하고, 방송광고와 경력방송은 1분 내지 2분으로 제한되어 후보자 등에 대한 충분한 정치적 정보를 전달하기에 부족하며, 인터넷이용 음성정보전송 등 비시각적 선거운동방법은 후보자의 병역사항ㆍ체납실적ㆍ전과기록 등 중요한 인적사항이 임의로 제공되지 아니할 수 있다. 이러한 점을 고려한다면, 점자형 선거공보는 다른 선거홍보물에 접근하기 어려운 시각장애선거인이 시간과 장소에 구애받지 않고 후보자 등에 대한 정치적 정보를 종합적이고 체계적으로 접근할 수 있도록 도와주는 유일한 매체 내지 핵심적 수단이다. 심판대상조항은 점자형 선거공보의 작성 여부를 후보자의 임의적 선택사항으로 규정하고, 더욱이 점자의 특성을 고려하지 아니한 채 점자형 선거공보를 책자형 선거공보의 면수 이내로 작성하도록 하여 그 내용의 동일성을 유지할 수 없도록 하고 있다. 그런데 국가가 점자형 선거공보의 작성ㆍ발송 비용을 전액부담하고 있으므로, 점자형 선거공보의 작성을 의무화하더라도 후보자의 선거운동의 자유를 제한한다고 단정할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 청구인과 같은 시각장애선거인의 선거권과 평등권을 침해한다. 【심판대상조문】 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제65조 제4항 중 대통령선거에 관한 부분 【참조조문】 헌법 제1조, 제11조 제1항, 제24조, 제34조 제5항, 제37조 제2항, 제41조, 제67조, 제116조 제1항 공직선거법(2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정된 것) 제65조 제1항, 제2항, 제3항, 제7항 【참조판례】 가. 헌재 2002. 3. 28. 2000헌마283등, 판례집 14-1, 211, 223헌재 2014. 1. 28. 2012헌마409등, 공보 208, 337, 341 나. 헌재 2012. 2. 23. 2009헌바47, 판례집 24-1상, 95, 106 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 김○근대리인 법무법인 대호 담당변호사 김형준 [주 문] 청구인의 심판청구를 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 시각장애 1급인 청구인은, 시각장애인을 위한 점자형 선거공보의 작성 여부를 후보자의 임의사항으로 하고, 점자형 선거공보의 면수도 비장애인을 위한 책자형 선거공보의 면수 이내에서 작성하도록 규정하고 있는 공직선거법 제65조 제4항이 청구인의 선거권 등을 침해하고 헌법 제34조 제5항에 따른 국가의 장애인 보호의무에 위반된다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 후보자가 시각장애선거인을 위한 점자형 선거공보 1종을 책자형 선거공보의 면수 이내에서 작성할 수 있도록 규정한 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제65조 제4항 중 대통령선거에 관한 부분이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제65조(선거공보) ④ 후보자는 제1항의 규정에 따른 선거공보 외에 시각장애선거인(선거인으로서「장애인복지법」제32조에 따라 등록된 시각장애인을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 위한 선거공보(이하 “점자형 선거공보”라 한다) 1종을 작성할 수 있다. 이 경우 제2항에 따른 책자형 선거공보의 면수 이내에서 작성하여야 한다. 3. 청구인의 주장 심판대상조항은 후보자에게 점자형 선거공보 작성여부에 관한 재량을 부여함으로써 후보자가 점자형 선거공보를 작성하지 않을 수 있도록 하고, 그 면수도 책자형 선거공보 면수 이내로 제한하고 있다. 그런데 이는 시각장애인에게 비장애인과 동등한 수준의 선거정보를 제공하지 아니한 것으로서 시각장애인인 청구인의 참정권과 알 권리 및 평등권을 침해하고, 헌법 제34조 제5항에 따른 국가의 장애인 보호 의무를 위반한 것이다. 4. 판단 가. 쟁점 참정권은 국민이 국가의사형성에 참여하는 권리로서 선거권과 공무담임권 등을 포괄하는 기본권인데, 점자형 선거공보의 작성 방식을 규정한 심판대상조항으로 인하여 청구인의 공무담임권이 제한된다고 보기는 어렵다. 청구인의 주장취지는 선거정보에의 접근이 비장애인에 비하여 상대적으로 불완전하여 결국 청구인의 선거권이 침해된다는 것이므로, 심판대상조항으로 인하여 제한되는 기본권은 청구인의 선거권 및 평등권이다. 한편, 심판대상조항의 선거권 침해 여부를 판단하는 과정에서 선거정보에 접근할 수 있는 권리인 알 권리의 침해 여부 판단이 함께 이루어지므로, 심판대상조항의 알 권리 침해 여부에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다. 나. 선거권 침해 여부 (1) 선거권은 헌법 제24조에 따라 법률이 정하는 바에 의하여 보장되므로 선거법이 정하는 바에 따라 그 내용이 비로소 구체화된다. 입법자가 선거법을 제정하는 경우에 헌법에 명시된 선거제도의 원칙을 존중하고 국민의 선거권이 부당하게 제한되지 않도록 하여야 함은 당연하다. 하지만 구체적으로 입법목적의 달성을 위하여 어떠한 방법을 선택할 것인지는 입법자의 재량에 속하고, 그 선택이 현저하게 불합리하고 불공정한 것이 아닌 한 위헌이라 단정할 수 없다(헌재 2002. 3. 28. 2000헌마283등 참조). (2) 점자형 선거공보는 시각장애인의 선거권을 보장하고 시각장애로 인한 차별을 해소하기 위한 적극적인 조치로서 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 ‘공직선거 및 선거부정방지법’이 개정될 때 도입되었다. 점자형 선거공보에 게재하는 후보자정보공개자료의 내용은 비장애인을 위한 책자형 선거공보에 게재하는 내용과 똑같아야 한다(공직선거법 제65조 제8항). 심판대상조항은 점자형 선거공보의 작성 여부를 후보자가 임의로 선택할 수 있도록 규정하고 있지만, 이는 비장애인을 위한 책자형 선거공보의 작성 여부 역시 임의적 선택 사항이라는 점에서 양자 사이에 차별은 없다. (3) 공직선거법에 따르면 선거공보와 같은 인쇄물에 의한 선거운동뿐만 아니라, 방송연설 등 언론매체를 이용한 선거운동, 공개장소에서의 연설이나 대담, 인터넷을 이용한 선거운동 등 다양한 방식의 선거운동 방법이 가능하다. 유권자로서는 이와 같은 여러 선거운동 방법을 통하여 다양한 선거정보를 얻을 수 있다. 그 중 방송에 의한 선거운동의 경우 음성을 통하여 정보전달이 이루어지므로, 시각장애인이 가장 효율적으로 선거정보를 얻을 수 있는 선거운동 방법이라고 볼 수 있다. 그런데 공직선거법은 대통령선거ㆍ국회의원선거 및 지방자치단체의 장 선거에 있어서는 한국방송공사로 하여금 텔레비전과 라디오 방송시설을 이용하여 후보자마다 매회 2분의 범위 안에서 후보자의 성명ㆍ기호ㆍ연령ㆍ직업 기타 주요한 경력을 각 8회 이상 방송하도록 의무화 하고 있다(공직선거법 제73조). 또 선거방송토론위원회는 후보자를 초청하여 대담ㆍ토론회를 개최하여야 하고 공영방송사는 이를 텔레비전 방송을 통해 중계 방송하여야 한다(공직선거법 제82조의2). 시각장애인으로서는 점자형 선거공보가 아니더라도 이와 같이 의무적으로 시행되는 방송을 통하여 선거에 관한 정보를 충분히 얻을 수 있다. 선거공보는 다양한 선거정보제공 수단 중 하나에 불과하고 여기에 게재된 정보가 선거권 행사 여부를 좌우할 만큼 필수적인 요소라고 보기는 어렵다. 특히 인터넷을 이용한 음성정보전송 방식의 선거운동은 특별한 제한 없이 허용되고 있고, 음성을 이용한 인터넷 정보 검색이 가능하며, 인터넷을 통해 검색된 문자정보를 음성으로 전환하는 기술이 빠르게 발전하여 이용되고 있는 현실에 비추어 보면, 점자를 해독할 수 있는 시각장애인을 위하여 국가나 공직후보자에게 점자형 선거공보 작성 및 제공의무를 부과할 필요성은 더욱 줄어들고 있다. (4) 공직선거법상 책자형 선거공보의 작성ㆍ제출은 후보자가 임의로 선택할 수 있는 선거운동 방법의 하나이다. 그런데 점자형 선거공보를 반드시 작성ㆍ제출 하여야만 하는 의무사항으로 규정할 경우 필연적으로 후보자의 선거운동의 자유를 제한하는 결과가 초래된다. 시각장애인 중 상당수는 점자를 해독하지 못한다는 사정까지 감안하면 책자형 선거공보와 달리 점자형 선거공보의 작성ㆍ제출을 의무사항으로 하는 것은 선거운동의 자유에 대한 지나친 간섭이 될 수 있다. 기본적으로 선거운동의 주요 대상을 선정한 다음 그 대상의 특성에 따라 다양한 선거운동 방법을 활용하는 것은 후보자 내지 정당이 전략적으로 선택할 수 있는 영역에 속한다. 그럼에도 불구하고 국가가 적극적으로 특정 선거운동 방법을 강제하는 것은 자칫 후보자 내지 정당의 전략적 선택을 지나치게 제한하는 것이 될 수 있다. 이러한 점을 고려하여 국가는 점자형 선거공보 작성ㆍ발송 비용을 전액 부담하여(공직선거법 제122조의2 제3항 제2호) 후보자로 하여금 점자형 선거공보의 작성ㆍ제출을 자발적으로 유도하고 있다. 이는 후보자의 선거운동의 자유와 시각장애 선거인의 선거정보 접근권을 조화롭게 보장하는 합리적인 방법이라 할 것이다. (5) 이와 같은 사정을 종합하여 보면, 비록 심판대상조항이 점자형 선거공보의 작성을 임의사항으로 규정하고 그 면수를 책자형 선거공보의 면수 이내로 한정하고 있다고 하여, 이와 같은 입법자의 선거제도 형성이 현저하게 불합리하고 불공정하여 시각장애인의 선거권을 침해한 것이라고 볼 수 없다. 다. 평등권 침해 여부 청구인은 심판대상조항으로 인하여 비장애인과 선거정보 접근에서 차별이 발생하여 청구인의 평등권이 침해된다고 주장한다. 시각장애인이 그 장애로 인하여 비장애인에 비하여 선거정보에 접근하는 데 불리한 위치에 있음은 피할 수 없는 현실이다. 심판대상조항이 점자형 선거공보의 작성을 책자형 선거공보와 같이 임의적 선택사항으로 함으로써 시각장애인의 선거권을 실질적으로 보장하는 데 미흡하다고 하더라도, 심판대상조항이 시각장애인을 비장애인과 차별하여 취급하고 있는 것은 아니다. 다만, 점자는 일반 활자와 다른 특수성을 지니고 있어 일반 활자로 제작된 책자와 같은 내용의 정보를 전달하기 위해서는 약 2.5배 내지 3배 정도 더 많은 면수를 필요로 한다. 그런데 심판대상조항은 점자형 선거공보의 면수 제한을 책자형 선거공보의 면수 제한과 동일하게 규정하고 있다. 이에 따라 점자형 선거공보에는 책자형 선거공보에 게재된 정보의 일부만 발췌하여 수록할 수밖에 없는 경우가 발생할 수 있고, 이 경우 시각장애인과 비장애인 사이에 차별이 있게 된다. 그러나 시각장애인은 선거공보 이외에도 방송사의 방송광고, 방송연설, 경력방송, 선거방송토론위원회 주관 방송토론회 등 다양한 선거운동방법에 의하여 선거에 관한 정보를 취득할 수 있다. 또 앞서 본 것처럼 다양한 정보제공 수단 중 하나에 불과한 선거공보에 게재된 정보가 선거권 행사 여부를 좌우할 만큼 필수적인 요소라고 보기 어렵다. 따라서 점자를 해독할 수 있는 시각장애인이 선거공보를 통하여 비장애인에 비하여 적은 양의 선거정보를 취득하는 경우가 발생할 수 있다는 사정만으로, 심판대상조항에 의한 점자형 선거공보의 면수 제한이 자의적으로 시각장애인의 평등권을 침해한 것이라고 보기는 어렵다. 라. 헌법 제34조 제5항 위반 여부 헌법 제34조는 사회적 기본권으로서 ‘인간다운 생활을 할 권리’ 및 이를 구체화하는 일련의 국가의 의무와 과제를 규정하고 있다. ‘인간다운 생활을 할 권리’는 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리를 의미한다(헌재 2012. 2. 23. 2009헌바47 참조). 이와 같은 헌법 제34조의 보장영역과 그 내용에 비추어 보면, 선거권의 제한이 생활능력 없는 국민에 대한 국가의 경제적ㆍ물질적 보호를 규정한 제34조 제5항의 보장영역에 해당한다고 보기는 어렵다. 선거권은 국민주권의 실현방법으로서 대의제도를 채택한 결과 필연적으로 도출되어, 헌법 제24조에 의하여 보장되는 기본권으로서 생존권적인 사회권 기본권과는 그 성질을 달리하고 있기 때문이다. 따라서 심판대상조항이 헌법 제34조 제5항에 위반된다고 할 수 없다. 5. 결론 청구인의 이 사건 심판청구는 받아들일 수 없으므로 이를 기각하기로 하여, 아래 6.과 같은 재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 안창호의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 6. 재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 안창호의 반대의견 우리는 다수의견과 달리 심판대상조항이 시각장애선거인의 후보자 등에 대한 정치적 정보취득의 기회를 실질적으로 제한함으로써 청구인의 선거권 및 평등권을 침해하여 헌법에 합치하지 아니한다고 생각하므로 다음과 같이 그 이유를 밝힌다. 가. 선거권의 의의와 선거의 공정성 (1) 선거권은 자유민주주의 국가에서 통치기관을 구성하고 그에 정당성을 부여하는 한편, 국민 스스로 정치형성과정에 참여하여 국가권력을 통제하고 국민의 의사를 국정에 반영함으로써 국민주권과 대의민주주의를 실현하는 핵심적인 수단이라는 점에서 아주 중요한 기본권 중의 하나이다. 헌법 제24조는 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다고 규정함으로써 법률유보의 형식을 취하고 있으나, 선거권의 내용과 절차를 법률로 정하는 경우에도 국민주권을 선언한 헌법 제1조, 평등권에 관한 헌법 제11조, 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀 선거를 보장하는 헌법 제41조 및 제67조의 취지에 부합하여야 한다. 특히 선거권을 공정하고 정당하게 행사하기 위해서는 그 전제로 후보자가 누구인지, 후보자나 소속 정당의 정책 및 공약은 무엇인지에 대한 충분한 정보가 제공되어야 하고, 이에 대한 유권자의 알 권리가 보장되어야 한다. 따라서 입법자는 ‘후보자나 정당에 관한 정치적 정보 및 의견’에 대한 알 권리를 내포하는 선거권을 최대한 보장하는 방향으로 입법하여야 하며, 이를 제한하는 입법은 헌법 제24조에 따라 곧바로 정당화될 수는 없고, 헌법 제37조 제2항의 규정에 따라 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요하고 불가피한 경우에만 그 제한이 정당화될 수 있으며 그 경우에도 선거권의 본질적인 내용을 침해할 수 없다(헌재 2014. 1. 28. 2012헌마409등 참조). (2) 선거의 공정성이란 국민의 선거의 자유와 선거운동 등에서의 기회의 균등이 담보되는 것을 의미하므로, 선거의 공정성 없이는 진정한 의미에서의 선거의 자유도 선거운동 등에서의 기회균등도 보장되지 아니한다. 선거에 있어서 유권자에게 전달되는 정치적 정보나 의견이 균형을 잃어 선거의 공정성을 상실한 경우에는, 민의를 왜곡하는 결과를 초래하게 되므로 선거제도의 본래적 기능과 대의민주주의의 본질이 훼손된다 할 것이다(헌재 2014. 4. 24. 2011헌바17등 참조). 이러한 선거의 공정성의 의의와 헌법 제1조, 제11조, 제41조, 제67조 및 제116조 제1항의 취지를 고려하면 선거의 공정성 확보는 매우 중요한 헌법적 요청이라고 할 수 있다. 따라서 국가는 후보자 등에 대한 정치적 정보에 대한 접근이 제한된 시각장애선거인이 그 정치적 정보에 접근할 수 있도록 필요한 조치를 하여 그의 선거권에 대한 실질적 보장과 선거의 공정성을 확보하여야 하며, 국가가 과도한 부담이나 현저히 곤란한 사정 등이 있지 아니함에도 시각장애선거인이 후보자 등에 대한 정치적 정보를 종합적이고 체계적으로 취득하기 위한 유일한 매체 또는 핵심적 수단에 대한 필요한 조치를 강구하지 아니함으로써 선거의 공정성이 훼손되고 시각장애선거인에게 실질적인 차별 및 불평등이 초래된 경우에는 헌법상 보장된 시각장애선거인의 선거권이 침해된다고 할 수 있다. 한편 ‘장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률’은 위와 같은 헌법적 요청의 실천을 위해 과도한 부담이나 현저히 곤란한 사정 등이 있는 경우가 아닌 한 장애인에 대하여 형식상으로는 불리하게 대하지 아니하지만 정당한 사유 없이 장애를 고려하지 아니하는 기준을 적용함으로써 장애인에게 불리한 결과를 초래하거나 정당한 사유 없이 장애인에 대하여 정당한 편의 제공을 거부하는 것을 장애인에 대한 차별로 규정하고(제1조, 제4조 제1항 제2호 및 제3호, 제3항), 이를 금지하고 있으며 국가 및 지방자치단체로 하여금 그 차별의 방지와 해소를 위한 적극적인 조치를 하도록 규정하고 있다(제6조 및 제8조). 특히 참정권과 관련하여, 국가 및 지방자치단체와 공직선거후보자 및 정당은 장애인이 선거권 등을 행사함에 있어서 차별하여서는 아니 된다고 하면서 공직선거후보자 및 정당은 장애인에게 후보자 및 정당에 관한 정보를 장애인 아닌 사람과 동등한 정도의 수준으로 전달하여야 한다고 규정하고 있다(제27조 제1항 및 제3항). 이러한 점을 고려할 때, 심판대상조항이 시각장애선거인에 대한 차별을 해소하기 위한 선거권 영역에서의 적극적인 조치라는 이유만으로 그 방법의 선택이 입법자의 재량영역이라고 단정할 것은 아니다. 나. 목적의 정당성과 수단의 적합성 심판대상조항은 시각장애선거인을 위하여 후보자가 점자형 선거공보를 작성하여 제출할 수 있도록 하고 있으나, 그 작성을 의무사항으로 하지 아니하고 후보자의 선택에 맡겨 임의적 선택사항으로 규정하고 있으며, 작성하는 경우에도 책자형 선거공보의 면수 이내로 한정하였다. 이는 점자형 선거공보의 작성에 상당한 비용과 노력이 소요되고 그 비용은 선거공영제의 확대 차원에서 국가가 전액 부담하고 있는 점과 점자형 선거공보 작성의 효율성 등을 고려한 것으로 보인다. 그러나 이와 같은 사정만으로는 점자형 선거공보가 아예 작성되지 않거나 그 내용이 불충분하여, 시각장애선거인의 후보자 등에 대한 정치적 정보취득의 기회가 원천적으로 배제되거나 제한될 수 있는 불이익을 정당화할 수 있는지 의문이다. 설령 그 입법목적의 정당성과 수단의 적절성이 인정될 수 있다 하더라도 다음에서 보는 바와 같이 심판대상조항은 침해의 최소성 및 법익의 균형성 원칙에 위반된다. 다. 침해의 최소성 (1) 다수의견은 시각장애인선거인이 후보자의 방송에 의한 선거운동과 후보자가 참가한 대담ㆍ토론회에 대한 방송을 통해 효율적으로 선거정보를 얻을 수 있다고 하면서, 선거공보는 공직선거법이 정한 다양한 선거정보제공 수단 중 하나에 불과하고 여기에 게재된 정보가 선거권 행사 여부를 좌우할 만큼 필수적인 요소라고 보기는 어렵다고 한다. (가) 공직선거법은 책자형 선거공보(제65조 제1항)를 비롯한 법률이 규정한 방법을 제외하고는 문서, 도화, 인쇄물 등 시각적 방법에 의한 선거운동을 포괄적으로 금지하고 있다(제93조 제1항). 공직선거법은 책자형 선거공보를 작성함에 있어 대통령선거에 있어서는 16면 이내로 작성하도록 하는 등 선거유형마다 그 면수와 수량을 제한하고 있고, 후보자의 재산상황ㆍ병역사항ㆍ최근 5년간 소득세 등 납부 및 체납실적ㆍ전과기록ㆍ직업과 학력 등 인적사항과 같은 후보자정보공개자료를 둘째 면에 게재하도록 규정하고 있으며(제65조 제2항, 제3항, 제8항), 후보자는 책자형 선거공보에 위 공개자료 이외에 그의 정견ㆍ공약, 소속정당의 정강ㆍ정책 등 후보자의 홍보에 필요한 사항을 종합적이고 체계적으로 게재할 수 있다. 공직선거법은 그 밖에도 문자메시지 전송 등(제59조 단서 제2호, 제3호), 예비후보자 현수막ㆍ명함ㆍ홍보물ㆍ어깨띠ㆍ공약집(제60조의3, 제60조의4), 선거벽보(제64조), 선거공약서(제66조), 현수막(제67조), 어깨띠 등 소품(제68조), 신문광고(제69조), 인터넷광고(제82조의7) 등에 의한 시각적 방법에 의한 선거운동을 인정하고 있으나, 이러한 선거운동을 통해 제공되는 후보자 등에 대한 정치적 정보는 시각장애선거인이 다른 사람의 도움이 없는 한 정상적으로 취득할 수 없다 할 것이므로, 시각적 방법에 의한 후보자 등에 대한 정치적 정보의 제공은 시각장애선거인에게는 실효성 있는 수단이라고 할 수 없다. (나) 공직선거법은 점자형 선거공보(제65조 제4항)를 비롯한 법률이 규정한 방법을 제외하고는 녹음ㆍ녹화 테이프 등 비시각적 방법에 의한 선거운동도 포괄적으로 금지하고 있어(제93조 제1항) 시각장애선거인은 후보자 등에 대한 정치적 정보를 얻는 방법이 제한되어 있다. 공직선거법은 점자형 선거공보를 작성함에 있어 위 후보자정보공개자료의 내용을 책자형 선거공보의 내용과 같아야 한다고 규정하고 있고(제65조 제8항), 후보자는 점자형 선거공보에 책자형 선거공보와 같이 위 공개자료 이외에 그의 정견ㆍ공약, 소속정당의 정강ㆍ정책 등 후보자의 홍보에 필요한 사항을 종합적이고 체계적으로 게재할 수 있다. 공직선거법은 점자형 선거공보 이외에 인터넷이용 음성정보전송 등(제59조 제3호), 전화통화(제60조의3 제1항 제6호, 제82조의4 제1항), 방송광고(제70조), 후보자 등의 방송연설(제71조), 방송시설주관 후보자연설의 방송(제72조), 경력방송(제73조), 연설ㆍ대담ㆍ토론회ㆍ정책토론회 개최 및 방송(제79조 내지 제82조의 3) 등 비시각적 방법에 의한 선거운동에 대하여 인정하고 있다. 그러나 시각장애선거인이 후보자 등의 전화통화, 텔레비전ㆍ라디오 등 방송 및 연설ㆍ대담ㆍ토론회ㆍ정책토론회를 통해 후보자 등에 대한 정치적 정보를 취득하기 위해서는 특정한 매체 또는 특정 시간과 장소를 확보해야 하고, 별도의 조치를 취하지 않는 이상 방송과 구술언어의 일과성으로 인해 후보자 등에 대한 정치적 정보를 심사숙고하여 충분히 지득하는 데 한계가 있다. 물론 공직선거법이 후보자에 대한 정치적 정보를 수회 방송할 수 있도록 하는 등으로 방송과 구술언어의 특성에 따른 한계를 보완하고 있으나 그 한계가 완전히 극복되어 시각장애선거인이 문서화된 점자형 선거공보를 통하여 정치적 정보를 취득하는 것과 동일시할 수는 없다 할 것이다. 특히 위와 같은 방법은 후보자, 대담 및 토론회 개최자, 언론매체 또는 법률 등에 의하여 후보자 등에 대한 정치적 정보를 제공하는 것이 제한될 수 있으므로, 시각장애선거인이 위와 같은 방법으로 모든 후보자에 대하여 종합적이고 체계적인 정치적 정보를 취득하는 것은 심각하게 제한된다고 할 것이다. 나아가 연설ㆍ대담ㆍ토론회ㆍ정책토론회의 경우, 특정한 장소에서 개최되어 시각장애선거인으로서는 다른 사람의 도움없이 그 곳에 참석하는 것이 불가능하고, 방송광고와 경력방송은 1분 내지 2분으로 제한되어 대통령선거에 있어 16면까지 작성할 수 있는 책자형 선거공보에 비추어 볼 때 후보자 등에 대한 충분한 정치적 정보를 전달하기에 부족하며, 후보자 등의 방송연설ㆍ방송시설주관 후보자연설의 방송 및 언론기관의 후보자 등 초청 대담ㆍ토론회 방송은 시각장애선거인이 정치적 정보를 얻을 수 있는 시간대를 임의로 조정할 수 없어 근접한 시간대에 후보자 등의 연설을 청취ㆍ비교하는 것이 불가능하게 됨으로써 후보자 등에 대한 정치적 정보를 판단함에 있어 제약이 따른다고 할 것이다. 한편 2011. 12. 29. 2007헌마1001등 사건에 대한 헌법재판소의 한정위헌결정과 2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 공직선거법에 의하여 전면적으로 허용된 인터넷이용 음성정보전송 등 비시각적 선거운동방법은, 시각장애선거인이 제공되는 음성정보를 계속적ㆍ반복적으로 청취할 수 있으므로 구술언어의 특성으로 인한 정치적 정보취득 제한이 상당부분 극복된다고 할 수 있으나, 후보자 등이 인터넷을 통해 음성정보를 제공하지 않는 한 시각장애선거인으로서는 후보자 등에 대한 정치적 정보에 접근할 수 없으며, 그 내용에서도 선거공보와는 달리 후보자의 준법의식과 공직자로서의 자질 평가에 핵심적 요소가 되는 사항 즉, 후보자의 병역사항ㆍ최근 5년간 소득세 등 납부 및 체납실적ㆍ전과기록ㆍ직업과 학력 등 인적사항 등에 대하여 임의로 제공하지 아니할 수 있으므로, 후보자 등에 대하여 종합적이고 체계적인 정치적 정보를 제공하지 못하는 것으로 평가된다. 더구나 시각장애선거인이 청각장애까지 동시에 가지고 있는 경우에는 구술언어에 의해 제공되는 정보도 통상의 방법으로 취득할 수 없다고 할 것이므로, 점자형 선거공보를 제외한 공직선거법상의 시각적ㆍ비시각적 선거운동방법은 시각장애선거인에게 후보자 등에 대한 정치적 정보를 제공하는 실효성 있는 수단이라고 할 수 없다. (다) 이러한 점을 고려한다면, 점자형 선거공보는 다른 선거홍보물에 접근하기 어려운 시각장애선거인이 시간과 장소에 구애받지 않고 후보자 등에 대한 정치적 정보를 종합적이고 체계적으로 접근할 수 있도록 도와주는 유일한 매체 내지 핵심적 수단이라고 할 수 있고, 그 밖의 다른 방법은 시각장애선거인이 후보자 등에 대한 정치적 정보를 제공받게 하는 수단이 될 수 없거나 그러한 정보를 제공받는 수단이 될 수 있다 하더라도 종합적이고 실효성 있는 수단이 되지 못한다 할 것이다. 따라서 입법자는 시각장애선거인이 점자형 선거공보를 통해 후보자 등에 대한 정치적 정보를 충분히 취득할 수 있도록 필요한 조치를 취하여야 할 것이다. (2) 시각장애선거인의 선거권을 실질적으로 보장하기 위해서는, 선거공보를 통한 후보자 등에 대한 정치적 정보취득의 과정에서도 시각장애선거인과 비장애선거인을 달리 취급하여서는 아니 되고, 장애를 고려하지 아니하는 기준을 적용함으로써 시각장애선거인에게 실질적으로 불리한 결과를 초래하지 않도록 하여야 한다. 심판대상조항은 후보자가 비장애인을 위한 책자형 선거공보 이외에 시각장애선거인을 위한 점자형 선거공보 1종을 작성할 수 있다고 하여, 비장애인을 위한 책자형 선거공보와 같이 점자형 선거공보의 작성 여부를 임의적 선택사항으로 규정하고 있다. 그러나 심판대상조항은 점자형 선거공보의 작성 여부를 독자적인 임의적 선택사항으로 규정함으로써, 비장애선거인을 위한 책자형 선거공보를 작성하는 경우에도 점자형 선거공보를 작성하지 않을 수 있도록 하고 있다. 실제로 책자형 선거공보는 일반적으로 모든 후보자에 의하여 작성되고 있는 반면, 점자형 선거공보는 예외적으로 또는 선택적으로 작성되고 있다. 제18대 대통령선거에서 책자형 선거공보는 등록한 7명의 후보자가 모두 작성ㆍ제출한 반면, 점자형 선거공보는 5명의 후보자만이 작성ㆍ제출하였다. 나아가 책자형 선거공보의 경우와 달리, 점자형 선거공보의 전부 또는 일부를 제출하지 아니하는 때에는 점자형 후보자정보공개자료를 별도로 작성하여 제출할 수 있을 뿐 의무사항이 아니고(공직선거법 제65조 제9항), 정당 또는 후보자가 정당한 사유 없이 점자형 후보자정보공개자료를 제출하지 아니하더라도 후보자 등록무효사유가 되지 않으며(공직선거법 제52조 제1항 제11호), 관할선거관리위원회는 점자형 후보자정보공개자료를 게재하지 아니하였다는 이유로 점자형 선거공보의 접수를 거부할 수 없다(공직선거법 제65조 제11항). 이에 따라 비장애인은 책자형 선거공보가 작성되지 아니하는 경우에도 후보자의 체납실적ㆍ전과기록 등 중요한 인적사항이 게재된 후보자정보공개자료를 제공받게 되지만, 시각장애선거인은 점자형 선거공보가 작성되지 아니하는 경우 점자형 후보자정보공개자료까지 제공받지 못할 수 있다. 더욱이 심판대상조항은 점자형 선거공보의 작성을 임의적 선택사항으로 규정한 것에서 더 나아가, 점자형 선거공보를 작성하는 경우에도 책자형 선거공보의 면수 이내로 한정하여 그 내용의 동일성을 유지할 수 없도록 하고 있다. 점자는 일반 활자에 비하여 글씨 크기의 조절이 불가능하고, 자음과 모음 하나하나를 독립적인 글자로 표시해야 하며, 종이의 양면을 사용하기 위하여 줄과 줄 사이는 8㎜ 정도를 띄어 반대면의 점자와 겹치지 않도록 해야 하는 특성이 있다. 이러한 특성 때문에 점자는 일반 활자와 동일한 내용을 전달하기 위하여 약 2.5배 내지 3배 정도의 면수를 필요로 한다. 점자형 선거공보가 후보자의 재량에 의해 작성되는 경우에도 심판대상조항의 면수 제한 때문에 후보자의 정견ㆍ공약, 소속정당의 정강ㆍ정책 등에 대한 자세한 내용을 대부분 삭제하고, 공약의 제목 등을 나열하는 수준에 그치는 것이 현실이다. 따라서 심판대상조항은 시각장애선거인이 후보자 등에 대한 정치적 정보를 종합적이고 체계적으로 취득하기 위한 유일한 매체 또는 핵심적 수단으로 평가되는 점자형 선거공보에 대해 임의적 선택사항으로 규정함과 동시에 장애를 고려하지 아니하는 기준을 적용함으로써, 시각장애선거인의 후보자 등에 대한 정치적 정보취득의 기회가 박탈될 수 있게 하거나 제한되게 하여 선거의 공정성을 심각하게 훼손하고, 합리적인 이유 없이 시각장애선거인에게 불리한 결과 즉 실질적인 불평등을 초래하여 그를 선거권 행사 영역에서 차별하고 있다고 할 수 있다. (3) 대통령은 국가 원수이자 행정부 수반(헌법 제66조 제1항, 제4항)으로서 장애인 복지를 비롯한 국가 정책 전반에 걸쳐 광범위한 권한을 행사할 수 있으므로 시각장애인의 기본권 실현과 밀접한 관계를 가지고 있다. 따라서 시각장애선거인이 대통령선거와 관련하여 후보자 등에 대한 정치적 정보취득의 기회를 균등하게 보장받고, 선거권을 실질적으로 행사할 수 있도록 선거의 공정성을 확보할 필요성은 더욱 강조될 수 있다 할 것이다. 또한 대통령선거는 5년마다 실시되고 있고 다른 선거에 비교하여 후보자가 소수에 불과하므로, 점자형 선거공보의 작성비용이 시각장애선거인의 선거권 행사와 관련된 정보취득의 균등한 기회보장을 희생해야 할 만큼 국가적 차원에서 감당하기 어려운 정도라고 보기도 어렵다. 따라서 공직선거법의 적용을 받는 대통령선거, 국회의원선거, 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 선거 중에서, 적어도 대통령선거에서는 점자형 선거공보의 작성을 임의적 선택사항으로 하고 그 면수를 책자형 선거공보의 면수로 제한할 필요가 없다 할 것이므로, 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙에 위반된다. (4) 다수의견은 점자형 선거공보를 의무적으로 작성ㆍ제출하게 하는 경우 필연적으로 후보자의 선거운동의 자유를 제한하는 결과를 초래한다고 한다. 그러나 선거운동은 유권자가 경쟁하는 여러 정치세력 가운데 선택을 통해 선거권을 행사할 수 있도록 그 판단의 배경이 되는 정치적 정보를 제공하는 기능을 수행하는바(헌재 2014. 4. 24. 2011헌바17등), 시각장애선거인의 후보자 등에 대한 정치적 정보취득의 기회를 확보하여 시각장애인의 선거권을 실질적으로 보장하고 선거의 공정성을 담보하려는 것은 선거운동의 자유를 내실화 내지 확대하는 측면이 있다. 그리고 공직선거법은 국가가 점자형 선거공보의 작성ㆍ발송 비용을 전액부담 하도록 하고 있으므로(제122조의2 제3항 제2호), 점자형 선거공보의 작성을 의무화하더라도 후보자의 선거운동의 자유를 제한한다고 단정할 수 없다. 라. 법익의 균형성 대의민주주의에서의 선거권의 의의, 시각장애선거인의 ‘후보자나 정당에 관한 정치적 정보 및 의견’에 대한 알 권리를 내포하는 선거권의 실질적 보장과 선거의 공정성이 갖는 헌법적 의의 그리고 민주정치의 발전이라는 공익적 성격에 비추어 볼 때, 심판대상조항에 의해 침해되는 공익과 시각장애선거인이 입는 불이익은 현저한 반면, 대통령 선거에 있어 점자형 선거공보작성의 비용과 효율성은 국가적 차원에서 감당하기 어렵다 할 수 없으므로, 심판대상조항은 법익의 균형성 원칙에 위반된다. 마. 소결 이와 같이 심판대상조항은 입법목적의 정당성과 수단의 적합성을 인정할 수 있다 하더라도, 침해의 최소성 및 법익의 균형성 원칙에 위반되어 시각장애선거인의 선거권을 제한하고 있으며, 합리적인 이유 없이 시각장애인선거인에게 불리한 결과를 초래하여 그를 선거권 행사 영역에서 차별하고 있다. 그렇다면 심판대상조항은 청구인과 같은 시각장애선거인의 선거권과 평등권을 침해한다. 다만, 심판대상조항에 대하여 단순위헌을 선언하게 되면 개선입법이 미처 마련되지 못한 상태에서 점자형 선거공보를 작성할 수 있는 법적 근거가 사라짐으로써 종래의 법적 상태보다 더욱 헌법질서에서 멀어지는 결과가 발생하게 될 것이므로, 이를 방지하기 위해서는 심판대상조항에 대하여 헌법에 합치되지 않는다고 선언하고 개선입법을 촉구함이 상당하다. [별지] 관련조항 ○ 공직선거법(2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정된 것) 제65조(선거공보) ① 후보자(대통령선거에 있어서 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거의 경우에는 그 추천정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)는 선거운동을 위하여 책자형 선거공보 1종(대통령선거에서는 전단형 선거공보 1종을 포함한다)을 작성할 수 있다. 이 경우 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에서는 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 바에 따라 해당 정당이 추천한 후보자 모두의 사진ㆍ성명ㆍ학력ㆍ경력을 게재하여야 한다. ② 제1항의 규정에 따른 책자형 선거공보는 대통령선거에 있어서는 16면 이내로, 국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에 있어서는 12면 이내로, 지방의회의원선거에 있어서는 8면 이내로 작성하고, 전단형 선거공보는 1매(양면에 게재할 수 있다)로 작성한다. ③ 제1항의 규정에 따른 책자형 선거공보의 수량은 당해 선거구 안의 세대수와 예상 거소투표신고인수 및 제5항에 따른 예상 신청자수를 합한 수에 상당하는 수 이내로, 전단형 선거공보의 수량은 당해 선거구 안의 세대수에 상당하는 수 이내로 한다. ⑦ 구ㆍ시ㆍ군의 장은 제4항의 규정에 따른 시각장애선거인과 그 세대주의 성명ㆍ주소를 조사하여 선거기간개시일 전 20일까지 관할구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회에 통보하여야 한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2012헌마913

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

공직선거법 제65조

대한민국헌법 제1조 제11조 제24조 제34조 제37조 제41조

[ 참조판례 ]

2000헌마283
2009헌바47
2012헌마409

[ 참조판례 체계도 ]

[ 따름판례 ]