전원재판부 2012헌마72, 2013. 7. 25.

【판시사항】 가.도시정비법을 위반하여 벌금 100만 원 이상의 형을 선고받고 5년이 지나지 아니한 자를 조합임원의 결격사유로 규정한 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제23조 제1항 제5호 중 주택재개발정비사업조합에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 직업선택의 자유를 침해하는지 여부(소극) 나.심판대상조항이 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가.심판대상조항은주택재개발정비사업조합의 임원이 될 수 있는 자격을 엄격하게 제한하여 조합임원에게 요구되는 윤리성을 강화하고, 주택재개발사업의 시행과정 등에서 발생할 수 있는 이권개입이나 부조리를 차단함으로써, 조합원들의 재산권을 보호하고, 주택재개발사업의 공공성을 확보하고자 하는 것으로서 입법목적이 정당하고, 도시정비법위반죄를 저지른 자들을 상당기간 조합임원이 될 수 없도록 하는 것은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이다. 도시정비법 제84조의2 내지 제86조는 주택재개발사업이 시행되는 일련의 과정에서 나타날 수 있는 불법행위 등에 대하여 처벌하는 조항들로서 다른 법령 위반행위에 비하여 사업의 원활한 진행을 가로막거나 사업 시행 자체를 불투명하게 할 가능성마저 있는 것이고, 도시정비법 위반행위를 한 사람은 구체적인 위반 내용이나 사안의 경중을 불문하고 조합원이나 시공사 등 이해관계인의 신뢰를 얻기 어려우므로 조합의 운영이나 사업 시행에 부정적인 영향을 끼칠 위험성이 매우 크다. 따라서 도시정비법 위반행위로 벌금 100만 원 이상의 형을 선고받은 자의 임원자격을 일률적으로 제한할 필요성이 인정된다. 특히, 심판대상조항이 규정하는 100만 원 이상의 벌금형은 법정형이 아닌 선고형이므로 이러한 결격사유의 설정이 지나친 제한이라고 할 수 없고, 심판대상조항에 따라 청구인이 입게 되는 불이익은 그 추구하는 공익에 비하여 현저히 크다고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 직업선택의 자유를 침해하지 아니한다. 나.심판대상조항은 조합임원의 결격사유를 정함에 있어 도시정비법 이외의 법령을 위반한 경우와 도시정비법을 위반한 경우를 달리 정하고 있다. 그런데 모든 도시정비법 위반행위는 조합원들의 재산권, 주택재개발사업의 원활한 진행에 중대한 영향을 끼치고, 사업시행과 관련된 범죄사실로 처벌을 받은 전력은 그 사실이 아무리 경미하다고 할지라도 조합원 및 사업시행 과정에 관여되는 자들의 신뢰를 훼손하게 된다는 점에서 다른 법령 위반행위와 현저히 다르므로, 입법자가 양 집단을 달리 취급하고 있다 하더라도 이를 불합리한 차별이라고 보기는 어렵다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다. 【심판대상조문】 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것) 제23조 제1항 제5호 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제15조, 제37조 제2항 구 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2호 나목 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 것) 제21조 제1항, 제23조 제1항 제3호, 제4호, 제24조 제3항 제5호, 제85조 제5호 【참조판례】 가. 헌재 2008. 1. 17. 2004헌마41, 판례집 20-1상, 97, 104헌재 2009. 7. 30. 2007헌마1037, 판례집 21-2상, 375, 380헌재 2010. 10. 28. 2008헌마612등, 판례집 22-2하, 197, 207-208 【전문】 [당사자] 청 구 인김○일대리인 변호사 이창순 [주문] 이 사건 심판청구를 기각한다. [이유] 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인은 2006. 9.경부터 ○○주택재개발정비사업조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)의 이사로 재직하다가 2010. 9. 11. 퇴임하였는데, 이사로 재직 중이던 2006. 10. 24.경 예산으로 정한 사항 외에 조합원의 부담이 될 계약을 총회의 의결 없이 체결하여 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제85조 제5호를 위반하였다는 범죄사실로 기소되어 2011. 6. 1. 벌금 300만 원을 선고받았다(서울서부지방법원 2010고합398). 그 후 청구인이 제기한 항소가 기각되고 2011. 12. 13. 상고도 기각되어 위 판결은 확정되었다(서울고등법원 2011노1519, 대법원 2011도13614). 청구인은 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제23조 제1항 제5호에 의하여 위와 같이 벌금형이 확정된 때부터 5년이 지날 때까지 이 사건 조합의 임원이 될 수 없게 되자, 2012. 1. 26. 위 법률조항이 청구인의 평등권 등을 침해한다며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제23조 제1항 제5호 전체의 위헌확인을 구하고 있으나, 청구인은 주택재개발정비사업조합인 이 사건 조합의 임원이 되고자 하는 사람이므로, 심판의 대상을 위 조항 중 주택재개발정비사업조합에 관한 부분으로 한정함이 타당하다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제23조 제1항 제5호 중 주택재개발정비사업조합에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이며, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것) 제23조(조합임원의 결격사유 및 해임) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 조합의 임원이 될 수 없다. 5. 이 법을 위반하여 벌금 100만 원 이상의 형을 선고받고 5년이 지나지 아니한 자 [관련조항] 구 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제2조(용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 2."정비사업"이라 함은 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역안에서 정비기반시설을 정비하고 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 다음 각 목의 사업을 말한다. 다만, 다목의 경우에는 정비구역이 아닌 구역에서 시행하는 주택재건축사업을 포함한다. 나.주택재개발사업 : 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 것) 제21조(조합의 임원) ① 조합은 다음 각 호의 임원을 둔다. 1. 조합장 1인 2. 이사 3. 감사 제23조(조합임원의 결격사유 및 해임) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 조합의 임원이 될 수 없다. 3.금고 이상의 실형의 선고를 받고 그 집행이 종료(종료된 것으로 보는 경우를 포함한다)되거나 집행이 면제된 날부터 2년이 경과되지 아니한 자 4.금고 이상의 형의 집행유예를 받고 그 유예기간 중에 있는 자 제24조(총회개최 및 의결사항) ③ 다음 각 호의 사항은 총회의 의결을 거쳐야 한다. 5.예산으로 정한 사항 외에 조합원의 부담이 될 계약 제85조(벌칙) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다. 5.제24조의 규정에 의한 총회의 의결을 거치지 아니하고 동조 제3항 각 호의 사업을 임의로 추진하는 조합의 임원 2. 청구인의 주장요지 가. 도시정비법 제84조의2 내지 제86조가 규정하고 있는 위반행위들은 죄질이나 공공의 이익의 침해가능성이 모두 다름에도, 심판대상조항이 이러한 차이를 고려하지 아니한 채 도시정비법위반죄로 벌금 100만 원 이상의 형을 선고받기만 하면 일률적으로 일정기간 동안 조합임원이 될 수 없도록 하는 것은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 기본권을 침해한다. 나. 도시정비법 이외의 법령 위반행위를 한 사람은 금고 이상의 실형을 선고받거나 집행유예를 받은 경우에만 조합임원이 될 수 없음에 반하여, 심판대상조항은 도시정비법 위반행위를 한 사람에 대하여는 벌금 100만 원 이상의 형을 선고받은 경우에도 조합임원이 될 수 없도록 정함으로써, 도시정비법 위반행위를 한 사람을 합리적 이유 없이 차별취급하여 평등권을 침해한다. 3. 판 단 가. 제한되는 기본권 주택재개발정비사업조합의 조합장은 조합을 대표하고, 사무를 총괄하며, 총회 또는 대의원회의 의장이 되고(도시정비법 제22조 제1항), 이사와 감사는 정관이 정하는 바에 따라 조합의 업무를 수행하고, 조합의 사무 및 재산상태와 회계에 관한 감사 업무를 수행하며, 정관 규정에 따라 보수를 지급받을 수 있다(같은 법 제20조 제1항 제5호, 제6호). 따라서 주택재개발정비사업조합의 임원의 직은 단순한 조합원의 경우와는 달리 직업이라 할 것이므로, 조합임원의 결격사유를 규정하고 있는 심판대상조항은 청구인의 직업선택의 자유를 제한한다. 나아가 심판대상조항은 조합임원의 결격사유를 정함에 있어 도시정비법을 위반한 경우와 도시정비법 이외의 법령을 위반한 경우를 달리 정하고 있으므로 이는 평등권 제한 문제를 발생시킨다. 아래에서는 심판대상조항이 직업선택의 자유와 평등권을 침해하는지 여부에 대해 판단하기로 한다. 나. 심판대상조항의 입법취지 주택재개발정비사업조합은 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 주택재개발사업(도시정비법 제2조 제2호 나목)을 시행하기 위한 목적으로 설립된 조직으로서(같은 법 제8조) 쾌적한 주거환경을 조성하고 도시의 기능을 정비할 국가의 의무를 국가를 대신하여 실현하는 기능을 수행하는 법인인바(헌재 2011. 10. 25. 2011헌바13등, 판례집 23-2하, 38, 46 참조), 주택재개발사업의 전 과정에서 관할관청의 철저한 관리ㆍ감독을 받는 강한 공공적 성격을 가진다. 그런데 주택재개발사업의 촉진 및 사업규모의 확대로 재개발사업을 통하여 얻게 되는 개발이익이 커지면서 사업 시행과정에서 투기와 건설비리 등이 사회적 문제로 대두되고, 특히 시공사 선정, 조합원 자격취득 등 주택재개발사업의 추진과 관련하여 조합장 등 조합임원의 비리가 증가하였다. 이에 따라 주택재개발사업의 추진에 있어 막강한 영향력을 가지는 조합임원이 사업추진 과정에서 이권에 개입하거나 비리를 저지를 가능성을 철저히 차단해야 한다는 인식이 확산되었고, 그 결과 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 도시정비법이 개정되면서 심판대상조항이 신설되었다. 다. 직업선택의 자유 침해 여부 (1) 심사기준 일정한 형사제재를 특정 직업의 결격사유로 정하는 것이 헌법상 용인되기 위해서는 기본권 제한의 한계 원리인 과잉금지원칙에 따라, 그러한 제한이 공익의 달성을 위하여 적합하고, 기본권 제약에 비추어 볼 때 필요하며, 또 제한의 목적과 적정한 비례관계를 유지하고 있음이 인정되어야 한다. 다만, 형사제재를 직업의 결격사유로 정함에 있어 그 구체적인 기준을 어떻게 정할 것인가에 관하여는 입법자에게 어느 정도의 입법재량이 부여되어 있으므로, 그 기준이 적절한지를 판단함에 있어서는 보다 유연한 심사가 가능하다(헌재 2009. 7. 30. 2007헌마1037, 판례집 21-2상, 375, 380 참조). (2) 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성 주택재개발정비사업조합은 쾌적한 주거환경을 조성하고 도시의 기능을 정비할 국가의 의무를 국가를 대신하여 수행하는 공공적 성격이 강한 법인이다. 그런데 주택재개발사업 시행과정에서 시공사 선정, 조합원 자격취득 등 사업의 추진과 관련하여 조합임원의 비리가 증가하였고 이는 조합원의 부담을 가중시키고 사업 시행마저 불투명하게 만드는 요인이 되기도 하였다. 따라서 심판대상조항은 주택재개발정비사업조합의 임원이 될 수 있는 자격을 엄격하게 제한하여 조합임원에게 요구되는 윤리성과 청렴성을 강화하고, 조합임원의 준법의식을 제고하여 주택재개발사업의 시행과정이나 조합의 운영과정에서 발생할 수 있는 이권개입이나 부조리를 차단함으로써, 조합원들의 재산권을 보호하고, 주택재개발사업의 공공성을 확보하고자 하는 것이므로 입법목적의 정당성이 인정된다. 또한, 도시정비법 제84조의2 내지 제86조가 규정하고 있는 범죄들은 모두 주택재개발정비사업조합의 사업 시행과 직접 관련된 범죄로서 그러한 범죄를 저지른 사람들은 주택재개발사업의 시행에 있어서 요구되는 도덕성을 갖추지 못하여 조합원들에게 재산상 피해를 입히는 한편, 원활한 주택재개발사업의 시행에도 방해가 되므로, 이들을 상당기간 조합임원이 될 수 없도록 하는 것은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이다. (3) 침해의 최소성 주택재개발정비사업조합의 임원의 결격사유를 어떻게 정하는가 하는 문제는 일반적으로 해당 직위가 가지는 공공성, 처벌대상인 행위가 그 지위의 공공성이나 청렴성을 해치는 정도 등 제반사정을 고려하여 조합임원에게 필요하다고 판단되는 준법의식 내지 윤리성의 정도에 따라 정하여야 할 것으로서, 이를 정함에 있어서는 입법자에게 일정 부분 재량이 인정된다(헌재 2010. 10. 28. 2008헌마612등, 판례집 22-2하, 197, 207-208 참조). 도시정비법 제84조의2 내지 제86조는 조합원의 자격취득과 조합의 설립, 조합원의 자격인정 및 임원의 선출, 사업시행인가 및 관리처분계획인가, 시공사의 선정 등과 관련된 부정행위, 자료 공개나 속기록 작성 등의 임무해태, 주민대표회의의 승인이나 총회의 의결 등 법률이 정한 절차의 결여 등 주택재개발사업이 시행되는 일련의 과정에서 나타날 수 있는 불법행위와 비리행위에 대하여 처벌하는 조항들이다. 이와 같이 주택재개발사업과 밀접하게 관련된 도시정비법 위반행위는 다른 법령 위반행위에 비하여 사업의 원활한 진행을 가로막거나 사업 시행 자체를 불투명하게 할 가능성마저 있다. 또한, 도시정비법 위반행위를 한 사람은 구체적인 위반 내용이나 사안의 경중을 불문하고 조합원이나 시공사 등 이해관계인의 신뢰를 얻기 어려우므로 조합의 운영이나 사업 시행에 부정적인 영향을 끼칠 위험성이 매우 크다. 따라서 입법자가 도시정비법 위반행위로 벌금 100만 원 이상의 형을 선고받은 자의 조합임원 자격을 일률적으로 제한할 필요성이 인정된다. 특히, 심판대상조항이 규정하는 100만 원 이상의 벌금형은 법정형이 아닌 선고형으로서, 법원은 도시정비법을 위반한 행위가 경미하여 조합임원이 될 수 있는 자격 자체를 박탈하는 것이 지나치게 과도하다고 판단되는 경우에는 양형재량의 범위 내에서 이러한 점을 충분히 고려할 수 있으므로(헌재 2008. 1. 17. 2004헌마41, 판례집 20-1상, 97, 104 등 참조), 입법자가 ‘벌금 100만 원’이라는 일률적인 기준을 정했다는 이유만으로 이를 입법재량을 벗어난 것이라고 볼 수는 없다. 그리고 주택재개발사업과 직접 관련된 범죄행위를 저지른 자가 조합원이나 이해관계인들로부터 신뢰를 회복하고, 조합의 임원으로서 조합의 운영 및 사업 시행에 적극 관여할 수 있을 정도로 도덕성을 회복하는 데 필요한 시간을 정함에 있어서도 입법자에게 재량이 인정된다. 따라서 도시정비법 위반행위가 초래하는 조합의 재정악화, 조합원의 재산 피해, 그리고 주택재개발사업에 부정적 영향을 끼침으로써 지역사회 및 국가 전체에 미치는 병폐 등을 고려하여, 도시정비법 위반행위로 벌금 100만 원 이상의 형을 선고받은 자의 조합임원 자격을 5년 동안 제한하도록 정한 것 역시 입법재량의 범위 내에 있는 것으로, 그 기간이 결코 지나치게 길다고 볼 수는 없다. 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성원칙에 위반되지 않는다. (4) 법익의 균형성 심판대상조항으로 인하여 5년 동안 조합의 임원이 될 수 있는 자격을 제한받게 되는 청구인의 사익을 결코 작다고 단언할 수는 없다. 그러나 조합이 추진하는 주택재개발사업의 공공성과 조합임원의 불법행위로 인한 피해가 조합원 전체에게 직접적ㆍ집단적으로 미치고 그로 인해 결국 도시환경의 개선과 주거생활의 질적 향상이라는 사회 전체의 이익에도 악영향이 발생하는 점을 고려하여 볼 때, 심판대상조항이 조합임원의 청렴성 담보 및 정비사업의 공공성 확보를 통해 달성하고자 하는 공익은 제한되는 사익에 비해 중대하고도 절실하다고 볼 수밖에 없으므로 심판대상조항은 법익의 균형성 요건도 갖추었다. (5) 소결 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 직업선택의 자유를 침해하지 아니한다. 라. 평등권 침해 여부 심판대상조항은조합임원의결격사유를 정함에 있어 도시정비법 이외의 법령 위반의 경우에는 금고 이상의 형의 선고 또는 집행유예를 받을 것을 요건으로 하면서도 도시정비법 위반의 경우에는 벌금 100만 원 이상의 형만으로 조합임원이 될 수 있는 자격을 제한하여 어느 법을 위반하였느냐에 따라 조합임원 결격사유에 차별을 두고 있다. 그런데 앞에서 살펴본 바와 같이, 도시정비법 위반행위는 조합의 설립, 조합원의 자격인정 및 임원의 선출, 사업시행인가 및 관리처분계획인가, 시공사의 선정 등 주택재개발사업이 시행되는 일련의 과정에서 나타날 수 있는 불법행위와 비리행위를 범죄행위로 정하여 처벌하는 것이다. 따라서 모든 도시정비법 위반행위는 조합원들의 재산권, 주택재개발사업의 원활한 진행 및 성공적인 마무리에 중대한 영향을 끼친다. 또한 사업 시행과 관련된 범죄사실로 처벌을 받은 전력은 그 사실이 아무리 경미하다고 할지라도 조합원 및 사업 시행과정에 관여되는 시공사, 설계사 등의 신뢰를 훼손하게 된다. 이에 반하여 다른 법령 위반의 경우에는 그 처벌 전력이 주택재개발사업의 시행 및 조합의 운영에 반드시 영향을 미친다고 볼 수 없다. 이처럼 다른 법령의 위반행위와 도시정비법 위반행위 사이에는 주택재개발사업에 미치는 영향 등에 있어 현저한 차이가 있는 이상, 도시정비법 위반행위를 한 사람들에 대하여 한층 더 엄격하게 조합임원 자격을 제한할 필요성이 인정된다고 할 것이므로, 입법자가 양 집단을 달리 취급하고 있다 하더라도 이를 불합리한 차별이라고 보기는 어렵다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2012헌마72

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