전원재판부 2012헌마288, 2013. 8. 29.

【판시사항】 국회의원 선거 및 지방의회의원 선거에 있어서 피선거권 행사연령을 25세 이상으로 정한 공직선거법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것) 제16조 제2항 및 공직선거법(2009. 2. 12. 법률 제9466호로 개정된 것) 제16조 제3항 중 ‘지방의회의원 피선거권’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 25세 미만인 사람의 공무담임권 및 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 헌법 제25조 및 제118조 제2항에 따라 입법자는 국회의원 및 지방의회의원 선거 피선거권 행사연령을 정함에 있어 선거의 의미와 기능, 국회의원 및 지방의회의원의 지위와 직무 등을 고려하여 재량에 따라 결정할 수 있다. 그러한 재량에는 피선거권 연령 설정을 통하여 달성하려는 공익과 그로 인한 공무담임권 등에 대한 제한 사이에 균형과 조화를 이루어야 하는 헌법적 한계가 존재하지만, 입법자가 정한 구체적인 연령기준이 입법형성권의 범위와 한계 내의 것으로 그 기준이 현저히 높거나 불합리하지 않다면 헌법에 위반되지 않는다. 입법자가 국회의원 및 지방의회의원에게 요구되는 능력 및 이러한 능력을 갖추기 위하여 요구되는 교육과정 등에 소요되는 최소한의 기간, 선출직공무원에게 납세 및 병역의무의 이행을 요구하는 국민의 기대와 요청을 고려하여 국회의원 및 지방의회의원의 피선거권 행사연령을 25세 이상으로 정한 것은 합리적이고 입법형성권의 한계 내에 있으므로 25세 미만인 사람의 공무담임권 및 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 공직선거법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것) 제16조 제2항 공직선거법(2009. 2. 12. 법률 제9466호로 개정된 것) 제16조 제3항 중 ‘지방의회의원 피선거권’ 부분 【참조조문】 헌법 제11조, 제25조, 제118조 제2항 공직선거법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것) 제17조, 제19조 【참조판례】 헌재 2003. 8. 21. 2001헌마687등, 판례집 15-2상, 214, 223-224 헌재 2005. 4. 28. 2004헌마219, 판례집 17-1, 547 헌재 2007. 6. 28. 2004헌마644등, 판례집 19-1, 859, 884 【전문】 [당사자] 청구인 1. 한○수2. 장○경3. 조○현청구인들의 대리인 법무법인 지향담당변호사 남상철 외 6인 [주문] 이 사건 심판청구를 기각한다. [이유] 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인 한○수는 1991. 2. 11., 청구인 장○경은 1992. 3. 10., 청구인 조○현은 1991. 4. 27.에 각 출생한 사람들로 제19대 국회의원 선거일인 2012. 4. 11. 및 제6회 전국동시지방선거일인 2014. 6. 4. 기준 25세 미만이라는 이유로 국회의원 및 지방의회의원 선거의 후보자로 출마할 수 없을 것으로 예상되자, 25세 이상의 국민에게 국회의원, 지방의회의원의 각 피선거권을 부여하고 있는 공직선거법 제16조 제2항, 제3항이 25세 미만인 청구인들의 공무담임권과 평등권을 침해한다고 주장하며 2012. 3. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인들은 공직선거법 제16조 제2항 및 제3항 전체에 대하여 심판청구를 하고 있다. 공직선거법 제16조 제3항은 지방의회의원 피선거권 및 지방자치단체의 장 피선거권 행사연령을 25세 이상으로 정하고 있는데 청구인들은 지방의회의원 피선거권 행사연령을 25세 이상을 정한 것이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하고 있을 뿐이고 지방자치단체의 장의 피선거권 부분에 대하여는 별도로 기본권 침해 주장을 하지 않는다. 따라서 공직선거법 제16조 제3항에 관한 심판청구는 ‘지방의회의원 피선거권’ 부분으로 한정한다. 그렇다면 이 사건 심판의 대상은 공직선거법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것) 제16조 제2항(이하 ‘국회의원 피선거권 조항’이라 한다) 및 공직선거법(2009. 2. 12. 법률 제9466호로 개정된 것) 제16조 제3항 중 ‘지방의회의원 피선거권’ 부분(이하 ‘지방의회의원 피선거권 조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 심판대상조항(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 공직선거법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것) 제16조(피선거권) ② 25세 이상의 국민은 국회의원의 피선거권이 있다. 공직선거법(2009. 2. 12. 법률 제9466호로 개정된 것) 제16조(피선거권) ③ 선거일 현재 계속하여 60일 이상(공무로 외국에 파견되어 선거일전 60일후에 귀국한 자는 선거인명부작성기준일부터 계속하여 선거일까지) 당해 지방자치단체의 관할구역안에 주민등록(국내거소신고인명부에 올라 있는 경우를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)이 되어 있는 주민으로서 25세 이상의 국민은 그 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 피선거권이 있다. 이 경우 60일의 기간은 그 지방자치단체의 설치ㆍ폐지ㆍ분할ㆍ합병 또는 구역변경(제28조 각 호의 어느 하나에 따른 구역변경을 포함한다)에 의하여 중단되지 아니한다. [관련조항] 공직선거법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것) 제17조(연령산정기준) 선거권자와 피선거권자의 연령은 선거일 현재로 산정한다. 제19조(피선거권이 없는 자) 선거일 현재 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 피선거권이 없다. 1.제18조(선거권이 없는 자)제1항 제1호ㆍ제3호 또는 제4호에 해당하는 자 2.금고 이상의 형의 선고를 받고 그 형이 실효되지 아니한 자 3.법원의 판결 또는 다른 법률에 의하여 피선거권이 정지되거나 상실된 자 2. 청구인들의 주장요지 이 사건 법률조항들은 25세 이상의 국민에게만 피선거권을 인정하고 있는바, 이는 25세 미만의 국민에게 납세의무와 병역의무가 인정됨에도 불구하고 피선거권에 있어서는 25세를 기준으로 피선거권을 제한하는 것으로서 합리적 근거 없이 청구인들의 공무담임권 및 평등권을 침해한다. 또한 지방의회의원의 경우, 지방자치에 있어서는 지방자치제도의 의의에 따라 피선거권 행사연령을 25세보다 낮추어야 함에도 이를 국회의원 피선거권과 같게 규정하고 있으므로 청구인들의 공무담임권 및 평등권을 침해한다. 3. 판단 가. 헌법재판소 선례 헌법재판소는 2005. 4. 28. 2004헌마219 결정(판례집 17-1, 547)에서 국회의원 피선거권 행사연령을 "25세 이상"으로 규정한 공직선거법 제16조 제2항이 공무담임권이나 평등권을 침해하지 아니한다는 내용의 결정을 하였다. 그 결정의 요지는 국회의원으로 당선될 권리로서 피선거권을 누구에게, 어떤 조건으로 부여할 것인지는 입법자가 그의 입법형성권의 범위 내에서 스스로 정할 사항으로서 입법자가 정한 구체적인 연령기준이 입법형성권의 범위와 한계 내의 것으로 그 기준이 현저히 높다거나 불합리하지 않다면, 이를 두고 헌법에 위반된다고 쉽사리 단정할 것은 아닌데, 국회의원의 피선거권 행사연령을 25세 이상으로 정한 것은 입법자의 입법형성권의 범위와 한계 내의 것으로, 청구인들의 공무담임권 등 기본권의 본질적 내용을 침해할 정도로 과도한 것이라 볼 수 없다는 것이다. 나. 이 사건 법률조항들의 공무담임권 및 평등권 침해 여부 (1) 심사기준 헌법 제25조는 "모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다."라고 규정하고 있고, 헌법 제118조 제2항은 "지방의회의 조직ㆍ권한ㆍ의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다."라고 규정하고 있는데, 국회의원 및 지방의회의원 선거 피선거권의 자격요건을 어떻게 규정할 것인지에 대하여는 입법자의 입법형성권에 맡겨져 있다(헌재 2005. 4. 28. 2004헌마219, 판례집 17-1, 547, 553; 헌재 2007. 6. 28. 2004헌마644등, 판례집 19-1, 859, 884 참조). 따라서 입법자는 국회의원 및 지방의회의원 선거의 피선거권 행사연령을 정함에 있어서 대의제 민주주의 원리하에서 선거가 가지는 의미와 기능, 국회의원 및 지방의회의원의 지위와 직무, 국민의 정치의식과 교육수준, 정치문화 및 선거풍토 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 재량에 따라 결정할 수 있다. 그러나 피선거권의 행사연령을 지나치게 높게 설정하는 경우에는 국회의원 및 지방의회의원으로서 지위와 권한에 상응하는 직무를 수행하기에 충분한 지적ㆍ정치적 능력과 자질을 갖춘 국민이라 할지라도 선거에 참여하여 의원으로 당선될 수 없다는 점에서 국민의 공무담임권 등이 침해될 수 있으므로, 피선거권을 행사할 수 있는 연령의 설정은 이로써 달성하려는 공익과 그로 인한 기본권에 대한 제한 사이에 서로 균형과 조화를 이루도록 적정하게 정해져야 한다는 헌법적 한계가 있다고 할 것이지만, 입법자가 정한 구체적인 연령기준이 입법형성권의 범위와 한계 내의 것으로 그 기준이 현저히 높다거나 불합리하지 않다면, 이를 두고 헌법에 위반된다고 볼 수 없다(헌재 2003. 8. 21. 2001헌마687등, 판례집 15-2상, 214, 223-224; 헌재 2005. 4. 28. 2004헌마219, 판례집 17-1, 547, 553-554 등 참조). (2) 판단 (가) 대의기관으로서 국회의원은 국민에 의하여 직접 선출된 선출직공무원으로서 국민의 의사를 국가의 의사결정에 반영하고, 국정을 감시ㆍ통제하여야 할 국민의 대표자로서의 지위를 가짐과 동시에 국회의 구성원으로서 국가의사의 결정과정에 적극적으로 참여할 책임을 부담하는 헌법기관으로서의 지위를 가진다. 지방의회의원 또한 주민에 의하여 직접 선출된 선출직공무원이자 주민의 의사를 대표하고 자치사무에 관한 의사결정권한을 가지는 지방의회의 구성원으로서의 지위를 가진다. 따라서 국회의원 및 지방의회의원의 피선거권 행사연령을 정함에 있어서도 국회의원 및 지방의회의원의 지위와 직무에 상응하는 대의능력과 전문적인 지식을 갖추고 있는지 여부가 중요한 기준이 된다. 그러한 능력과 지식을 갖추고 있는지를 판단하는 기준에 있어서는 적어도 교육기본법이 정하는 정규의 학교교육으로서 유아교육에서 고등교육에까지 이르는 모든 교육과정을 수료하거나 또는 이러한 정규교육과정을 대체하는 직ㆍ간접적인 경험을 충분히 쌓을 수 있는 일정한 연령에 도달하는 때에는 이러한 능력을 갖추고 있다고 판단할 수 있을 것이다. 또한, 국회의원과 지방의회의원은 일반직공무원 등과 달리 국민과 주민에 의하여 직접 선출되는 선출직공무원으로서 국민과 주민의 의사를 국가 및 지방자치단체의 의사결정에 반영하고 행정을 통제하는 대표자로서의 지위를 가지고 있음은 앞서 본 바와 같은데, 그러한 공직에 대하여 국민은 최소한의 자격요건으로서 적어도 소득을 창출하는 경제활동에 종사하여 성실히 납세의무를 이행하였을 것과 국가형성을 위한 기초적인 의무로서 병역의무를 성실히 수행하였을 것을 기대한다고 보아야 한다(헌재 2005. 4. 28. 2004헌마219, 판례집 17-1, 547, 556 참조). 공직선거법도 이러한 기대를 반영하여 국회의원 및 지방의회의원 선거에 있어서 후보자등록을 신청하는 자로 하여금 공직자윤리법에 의한 등록대상재산에 관한 신고서, ‘공직자 등의 병역사항신고 및 공개에 관한 법률’에 의한 병역사항에 관한 신고서, 각종 세금의 납부 및 체납에 관한 증명서, 초ㆍ중등교육법 및 고등교육법에서 인정하는 정규학력에 관한 최종학력증명서 등의 서류를 제출하도록 요구하고 있고, 이 중 정규학력에 관한 최종학력증명서를 제외한 다른 서류를 제출하지 않는 경우에는 그 후보자등록신청을 수리할 수 없도록 규정하고 있다(공직선거법 제49조 제4항, 제8항). 따라서 국회의원 및 지방의회의원의 피선거권 행사연령을 설정함에 있어서 평균적인 국민이 독자적인 경제생활의 주체로서 경제활동을 영위할 수 있고, 남자의 경우 자신의 신체적 능력에 부합하는 병역의무를 성실히 수행할 수 있는 연령 및 그 기간이 고려되어야 한다. (나) 국회의원의 피선거권 행사연령에 관한 입법례는 미국이나 영국과 같이 연방제 또는 입헌군주제 국가임을 이유로 상원의 구성방법을 특별히 달리 정하고 있는 경우를 제외하면, 통상 18세에서 30세 사이에서 이를 정하고 있는데 선거권 행사연령과 동일하게 정하고 있는 국가들이 있는가 하면, 선거권 행사연령보다 높게 정하는 국가들도 있다. 지방의회의원의 피선거권 행사연령에 있어서도 선거권 행사연령과 동일하게 정하고 있는 국가들도 있고, 선거권 행사연령보다 높게 정하고 있는 국가들도 있으며, 지방자치단체의 규모 등에 따라 피선거권 행사연령 자체를 다르게 정하고 있는 국가도 있는 등 각국의 입법례마다 차이가 있다. 이러한 차이는 각국의 정치문화, 국회의원 및 지방의회의원의 지위와 직무, 국민의 정치의식 및 선거풍토, 교육제도 및 각종 사회제도의 차이에서 기인하겠지만, 일반적으로 선거권 행사연령보다 국회의원 및 지방의회의원의 피선거권 행사연령을 3세에서 7세 정도 높게 정하는 것이 주류적인 입법례로 보인다. 따라서 국회의원 및 지방의회의원의 피선거권 행사연령을 선거권보다 높게 정하고 있는 우리나라의 입법이 다른 나라에 비하여 불합리하다고 할 수는 없다. (다) 한편, 청구인들은 지방자치제도는 일정한 지역을 단위로 그 지역의 주민이 주민의 복지에 관한 사무ㆍ재산관리에 관한 사무ㆍ기타 법령이 정하는 사무(헌법 제117조 제1항)를 그들의 책임 하에 자신들이 선출한 기관을 통하여 직접 처리하는 대의제 민주주의의 지역적 실현형태이므로, 이러한 지방자치제도의 의의 및 기능을 고려할 때 지방의회의원의 피선거권 행사연령은 적어도 국회의원의 피선거권 행사연령보다 낮게 설정되어야 한다는 취지로 주장한다. 그런데 지방자치제도가 지방에 관한 사무를 주민이 직접 선출한 기관을 통하여 스스로 처리하게 하는 제도라고 하더라도, 주민의 의사를 대표하는 대의기관으로서의 지방의회의원의 지위와 권한, 복잡화되고 전문화되어 가는 지방자치단체의 사무, 지방자치행정의 민주성과 능률성 제고, 지방의 균형 있는 발전 및 국가의 민주적 발전을 도모하고자 하는 지방자치제도의 의의나 기능 등을 고려할 때, 지방의회의원의 피선거권 행사연령이 반드시 국회의원의 피선거권 행사연령보다 낮아야 한다고 보기 어렵다. (라) 그렇다면 국회의원 및 지방의회의원에게 요구되는 대의활동능력 및 정치적 인식능력, 이러한 능력과 자질을 갖추기 위하여 요구되는 정규 또는 비정규적인 교육과정과 직접 또는 간접적인 경험을 쌓는 데 소요되는 최소한의 기간, 국가와 지방의 정책결정에 관여하는 선출직공무원에게 성실한 납세 및 병역 의무의 이행을 요구하는 국민의 기대와 요청, 일반적으로 선거권 행사연령보다 피선거권 행사연령을 높게 정하는 다른 국가들의 입법례 등을 고려할 때, 이 사건 법률조항들이 국회의원 및 지방의회의원의 피선거권 행사연령을 25세 이상으로 정한 것은 합리적이라고 할 것이므로 피선거권 행사연령에 관한 입법자의 입법형성권의 범위와 한계를 일탈하였다고 볼 수 없다. (3) 소결 이 사건 법률조항들은 25세 미만인 청구인들의 공무담임권 및 평등권을 침해하지 않는다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2012헌마288

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