대법원 2013. 4. 11. 선고 2012추22 판결

[조례안재의결무효확인][공2013상,860] 【판시사항】 [1] 수업료, 입학금의 지원에 관한 사무가 지방자치법 제9조 제2항 제2호에서 정한 지방자치단체 고유의 자치사무인지 여부(적극) [2] 지방의회 조례제정권의 범위와 한계 [3] 화천군의회가 의결한 ‘화천군 관내 고등학교 학생 교육비 지원 조례안’에 대하여 화천군수가 도의 자치사무에 관한 것이라는 등의 이유로 재의를 요구하였으나 군의회가 조례안을 재의결하여 확정한 사안에서, 위 조례안이 집행기관인 지방자치단체장 고유의 재량권을 침해하였다거나 예산배분의 우선순위 결정에 관한 지방자치단체장의 권한을 본질적으로 침해하여 위법하다고 볼 수 없다고 한 사례 【판결요지】

[1] 수업료, 입학금 그 자체에 관한 사무는 교육·학예에 관한 사무로서 지방자치단체 중 특별시·광역시·도의 사무에 해당하나, 수업료, 입학금의 지원에 관한 사무는 학생 자녀를 둔 주민의 수업료, 입학금 등에 관한 부담을 경감시킴으로써 청소년에 대한 기본적인 교육여건을 형성함과 동시에 청소년이 평등하게 교육을 받을 수 있도록 하는 것이므로, 이와 같은 사무는 지방자치단체 고유의 자치사무인 지방자치법 제9조 제2항 제2호에서 정한 주민의 복지증진에 관한 사무 중 주민복지에 관한 사업[ (가)목] 및 노인·아동·심신장애인·청소년 및 부녀의 보호와 복지증진[ (라)목]에 해당되는 사무이다. [2] 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제22조에 의하면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 지방자치법은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있게 하고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 위와 같은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것이다. [3] 화천군의회가 의결한 ‘화천군 관내 고등학교 학생 교육비 지원 조례안’에 대하여 화천군수가 도의 자치사무에 관한 것이라는 등의 이유로 재의를 요구하였으나 군의회가 조례안을 재의결하여 확정한 사안에서, 수업료, 입학금의 지원에 관한 사무는 지방자치단체 고유의 자치사무인 지방자치법 제9조 제2항 제2호에서 정한 주민의 복지증진에 관한 사무에 속하고, 이러한 사무의 성격을 고려하여 농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법 제23조는 지방자치단체에 수업료 등에 대한 경비 지원에 관한 권한을 부여하고 있고, 위 조례안 제4조는 군수에게 교육비 지원 대상 선정에 일정한 재량권을 부여하고 있는 등 관계 법률과 조례안의 규정 내용 및 위 조례안에 따른 교육비 지원사무에 들 비용이 화천군 예산에서 차지하는 비율 등을 고려할 때, 위 조례안 제6조 제3항이 교육비 지원대상에 해당하는 경우에는 군수로 하여금 교육비를 지급하도록 규정하였다는 이유만으로 집행기관인 지방자치단체장 고유의 재량권을 침해하였다거나 예산배분의 우선순위 결정에 관한 지방자치단체장의 권한을 본질적으로 침해하여 위법하다고 볼 수 없다고 한 사례. 【참조조문】 [1] 지방자치법 제9조 제2항 제2호 / [2] 지방자치법 제22조, 헌법 제117조 제1항 / [3] 지방자치법 제9조 제2항 제2호, 제22조, 농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법 제23조, 헌법 제117조 제1항 【참조판례】 [2] 대법원 1992. 7. 28. 선고 92추31 판결(공1992, 2575), 대법원 2009. 8. 20. 선고 2009추77 판결 【전 문】【원 고】 화천군수 (소송대리인 법무법인(유한) 화우 담당변호사 이재기 외 2인) 【피 고】 화천군의회 (소송대리인 변호사 안준호) 【주 문】 원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고가 부담한다. 【청구취지】 피고가 2012. 1. 13. ‘화천군 관내 고등학교 학생 교육비 지원 조례안’에 대하여 한 재의결은 효력이 없다. 【이 유】 1. 이 사건 조례안의 재의결 및 그 내용의 요지 갑 제1호증의 1, 2 내지 갑 제3호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 다음 사실을 인정할 수 있다. 가. 피고는 2011. 12. 15. ‘화천군 관내 고등학교 학생 교육비 지원 조례안’(이하 ‘이 사건 조례안’이라 한다)을 의결하여 2011. 12. 19. 원고에게 이송하였고, 원고는 2012. 1. 2. 이 사건 조례안은 도의 자치사무에 관한 것으로 군의 지방의회인 피고가 도의 자치사무에 관한 조례를 제정할 수 없을 뿐만 아니라, 예산상 이를 집행할 수 없다는 이유를 들어 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 2012. 1. 13. 원안대로 재의결함으로써 이 사건 조례안을 확정하였다. 나. 이 사건 조례안은 교육기본법 제4조와 농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법(이하 ‘농어촌지역 특별법’이라 한다) 제23조에 따라 교육비를 지원하여 교육 여건의 기회 균등화와 향상을 도모하고 교육비 부담 경감에 필요한 사항을 규정함을 목적(제1조)으로 제정된 것으로서, 화천군에 주소를 두고 관할 소재 고등학교에 다니는 학생과 군수가 지원할 수 있다고 인정한 학생을 지원대상으로 하여(제4조), 고등학교 학생들이 분기별로 납입하는 수업료와 입학 시 납부하는 입학금을 지원하는 것(제3조)을 주요 내용으로 하고 있다. 2. 이 사건 조례안의 위법 여부 가. 지방교육자치에 관한 법률 제2조 등 위반 여부 원고는, 이 사건 조례안이 규정하고 있는 수업료, 입학금 지원 사무는 교육·학예에 관한 사무로서 지방교육자치에 관한 법률 제2조 및 제18조 제1항에 의하여 ‘특별시·광역시 및 도’의 사무에 해당함에도 이 사건 조례안은 도의 사무인 교육·학예에 관한 사항을 군의 조례로 규정한 것이므로 위법하다고 주장한다. 그러나 수업료, 입학금 그 자체에 관한 사무는 교육·학예에 관한 사무로서 지방자치단체 중 특별시·광역시·도의 사무에 해당한다고 할 것이나, 수업료, 입학금의 지원에 관한 사무는 학생 자녀를 둔 주민들의 수업료, 입학금 등에 관한 부담을 경감시킴으로써 청소년에 대한 기본적인 교육여건을 형성함과 동시에 청소년이 평등하게 교육을 받을 수 있도록 하는 것이므로, 이와 같은 사무는 지방자치단체 고유의 자치사무인 지방자치법 제9조 제2항 제2호 소정의 주민의 복지증진에 관한 사무 중 주민복지에 관한 사업( 가목) 및 노인·아동·심신장애인·청소년 및 부녀의 보호와 복지증진( 라목)에 해당되는 사무라고 할 것이다. 따라서 수업료, 입학금 지원 사무가 교육·학예에 관한 사무임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 나. 구 지방재정법(2011. 8. 4. 법률 제10991호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제17조 제1항 위반 여부 원고는 이 사건 조례안이 구 지방재정법 제17조 제1항에 반하여 개인에게 공금 지출을 할 수 있게 하였으므로 위법하다고 주장한다. 구 지방재정법 제17조 제1항은 “지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없다. 다만 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에는 그러하지 아니하다.”고 규정하면서, 제1호에서 ‘법률에 규정이 있는 경우’를 들고 있다. 이 사건 조례안에 규정된 수업료, 입학금 지원 사무가 시·군·자치구의 자치사무에 해당함은 앞서 본 바와 같고, 농어촌지역 특별법 제23조는 “국가와 지방자치단체는 농어촌학교 학생의 교육기회를 보장하기 위하여 입학금, 수업료, 급식비 및 통학에 필요한 교통수단과 그 운행에 드는 경비를 지원할 수 있다.”고 규정하고 있어, 이 사건 조례안은 지방자치단체의 소관에 속하는 사무에 대한 공금 지출에 관하여 법률에 규정이 있는 경우에 해당하므로 구 지방재정법 제17조 제1항에 반하지 아니한다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 다. 지방교육재정교부금법 제11조 및 지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정 제2조, 제3조 위반 여부 원고는 이 사건 조례안이 지방교육재정교부금법 제11조 제1항, 제6항 및 지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정 제2조, 제3조를 위반하였다고 주장한다. 그런데 지방교육재정교부금법 제11조 제1항은 시·도의 교육·학예에 소요되는 경비를 당해 지방자치단체의 교육비특별회계에서 부담한다는 원칙을 규정한 것이고, 같은 조 제6항은 교육·학예에 관한 사무를 관장할 수 없는 시·군·자치구라도 대통령령이 정하는 바에 따라 관할구역 안에 있는 고등학교 이하 각급 학교의 교육에 소요되는 경비를 보조할 수 있음을 규정한 것인바( 대법원 1996. 11. 29. 선고 96추84 판결 참조), 이 사건 조례안이 규정하고 있는 수업료, 입학금 지원 사무는 앞서 본 바와 같이 교육·학예에 관한 사무가 아니라 지방자치단체 고유의 자치사무인 지방자치법 제9조 제2항 제2호 소정의 주민의 복지증진에 관한 사무에 해당할 뿐이므로 지방교육재정교부금법 제11조 제1항이 규정하는 교육·학예에 소요되는 경비의 부담 또는 같은 조 제6항이 규정하는 고등학교 이하 각급 학교의 교육에 소요되는 경비의 보조사업과는 아무런 관련이 없다. 따라서 이 사건 조례안은 지방교육재정교부금법 제11조 및 지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정 제2조, 제3조를 위반할 여지가 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 라. 지방자치단체장의 권한 침해 여부 원고는, 이 사건 조례안이 원고의 수업료, 입학금 지원 행위를 기속행위로 규정함으로써 지방자치단체장 고유의 재량권을 침해하였을 뿐만 아니라, 예산편성을 강제함으로써 지방자치단체장의 예산편성권을 침해하여 위법하다고 주장한다. 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제22조에 의하면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 지방자치법은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있게 하고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 위와 같은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것이다 ( 대법원 1992. 7. 28. 선고 92추31 판결, 대법원 2009. 8. 20. 선고 2009추77 판결 등 참조). 농어촌지역 특별법 제23조는 “국가와 지방자치단체는 농어촌학교 학생의 교육기회를 보장하기 위하여 입학금, 수업료, 급식비 및 통학에 필요한 교통수단과 그 운행에 드는 경비를 지원할 수 있다.”고 규정하고, 이 사건 조례안은 “교육비 지원 대상은 화천군에 보호자와 학생이 주소를 두고 관할 소재 고등학교에 다니는 학생과 군수가 지원할 수 있다고 인정한 학생으로 한다(제4조 본문).”, “군수는 제출된 지원 신청서를 확인하여 지원사항을 결정하고, 교육비를 지급한다(제6조 제3항).”고 규정하고 있다. 수업료, 입학금의 지원에 관한 사무는 지방자치단체 고유의 자치사무인 지방자치법 제9조 제2항 제2호 소정의 주민의 복지증진에 관한 사무에 속하고, 이러한 사무의 성격을 고려하여 농어촌지역 특별법 제23조는 지방자치단체장이 아니라 지방자치단체에 수업료 등에 대한 경비 지원에 관한 권한을 부여하고 있고, 이 사건 조례안 제4조는 교육비 지원대상을 ‘화천군에 보호자와 학생이 주소를 두고 관할 소재 고등학교에 다니는 학생’과 함께 ‘군수가 지원할 수 있다고 인정한 학생’도 규정함으로써 원고에게 교육비 지원대상 선정에 있어 일정한 재량권을 부여하고 있는 등 관계 법률과 조례안의 규정 내용 및 이 사건 조례안에 따른 교육비 지원사무에 소요될 비용이 화천군 예산에서 차지하는 비율 등을 고려할 때, 이 사건 조례안 제6조 제3항이 교육비 지원대상에 해당하는 경우에는 군수로 하여금 교육비를 지급하도록 규정하였다는 이유만으로 집행기관으로서의 지방자치단체장 고유의 재량권을 침해하였다거나 예산배분의 우선순위 결정에 관한 지방자치단체장의 예산편성 권한을 본질적으로 침해하여 위법하다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 마. 예산 사정상 집행 불능인지 여부 원고는 화천군의 재정자립도가 열악하여 이 사건 조례안은 예산상 집행될 수가 없으므로 무효라는 취지로 주장한다. 이 사건 조례안으로 수업료, 입학금 지원사무에 소요될 비용은 원고 주장에 의하면 연 143,950,000원인데, 갑 제4호증, 갑 제5호증의 1의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 화천군의 2012년 수입 예산 총액은 182,955,322,000원인 사실을 인정할 수 있다. 위 인정 사실을 통하여 알 수 있는 화천군 예산의 규모와 이 사건 조례안으로 소요될 비용을 비교하면 이 사건 조례안이 예산상 집행될 수 없는 것이라고 할 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없을 뿐만 아니라, 이 사건 조례안의 시행으로 지방재정에 있어서 과도한 부담이 발생한다고 단정하기 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 3. 결론 그러므로 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하고, 소송비용은 패소자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 양창수(재판장) 박병대 고영한(주심) 김창석

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 2012추22 (2115135)

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

지방자치법 제9조 제22조

지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정 제2조 제3조

헌법 제117조

농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법 제23조

지방재정법 제17조

지방교육자치에 관한 법률 제2조 제18조