국민권익위원회 2011-03557, 2011. 11. 22., 인용

【재결요지】 피청구인의 가산금, 연체금에 대한 독촉처분의 경우, 사업장별 조사 전ㆍ후 각 임금총액과 보험료의 차액, 추징과 반환 여부 등이 기재된 확정정산내역을 통지한 사실은 확인되나 청구인이 보험료, 가산금, 연체금을 납부하도록 그 금액과 납부기한을 문서로 통지하였음을 인정할 만한 자료는 전혀 없고, 구「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」 제4조, 제27조, 제28조등에 의하면 피청구인이 보험료 등을 징수하고자 하는 때에는 먼저 납부의무자에게 그 금액과 납부기한을 문서로 통지하도록 하고, 납부의무자가 납부기한 이내에 납부하지 아니한 때에는 기한을 정하여 그 납부의무자에게 독촉장을 발부하여 납부의 독촉을 하도록 함으로써 납부고지에 의한 부과ㆍ징수처분과 독촉장 발부에 의한 독촉처분을 엄격히 구별하여 각각의 요건을 명확히 규정하고 있는 점, 부과ㆍ징수처분이 납부의무를 확정짓고 그 의무의 이행을 구하는 행위인 반면, 독촉처분은 부과ㆍ징수처분에 따른 납부의무를 불이행하는 경우 체납처분에 앞서 그 이행을 최고하는 행위로서 체납처분의 전제요건이고 강제집행절차에 있어서 집행권원의 송달에 해당하는 행위인바, 양자는 서로 다른 법률효과의 발생을 목적으로 하는 별개의 독립한 처분이고, 독촉처분이 행해진 경우 행정청은 납부기한 경과 후 바로 체납처분을 할 수 있기 때문에 독촉처분을 받은 당사자의 법적지위는 부과ㆍ징수처분만을 받은 상태와 비교하여 매우 열악한 지위에 있게 되는 점 등을 고려할 때, 위 규정은 강행규정으로서 독촉장 발부 이전에 반드시 납부고지가 선행되어야 한다고 봄이 상당하고, 따라서 납부고지 없이 행해진 이 사건 가산금 및 연체금 독촉처분은 그 전제되는 처분 없이 행한 것이어서 독촉의 요건을 결한 위법한 처분이다. 【주문】 1. 이 사건 심판청구 중 가산금 및 연체금에 충당된 금액의 반환청구 부분은 각하한다. 2. 피청구인이 2010. 12. 3. 청구인에게 한 2007년도, 2008년도, 2009년도 산업재해보상보험 확정보험료의 가산금 869만 7,770원 및 연체금 2,029만 4,480원의 독촉처분을 취소한다. 【청구취지】 피청구인이 2010. 12. 3. 청구인에게 한 2007년도, 2008년도, 2009년도 산업재해보상보험 확정보험료의 가산금 869만 7,770원 및 연체금 2,029만 4,480원의 독촉처분을 취소하고, 청구인의 고용보험료가 과납되어 가산금에 충당된 금액 전액과 연체금에 충당된 금액 전액을 반환하라. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 아파트 현장에 사무업무보조원을 파견하는 사업에 종사하면서 산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다)의 사업종류를 ‘임대 및 사업서비스업(90502)’으로 적용받아 오다가 일부 현장에 경비 및 청소원을 파견하면서 그러한 현장에 대해서는 개별적으로 산재보험에 가입하여 ‘건물등의종합관리사업(90101)’으로 적용받아 오던 중 피청구인에게 임의일괄적용신청서를 제출하였고, 피청구인은 이를 검토하는 과정에서 청구인이 ‘건물등의종합관리사업(90101)’을 하는 일부 사업장에 대하여 ‘임대 및 사업서비스업(90502)’으로 신고하였음을 확인하고 소멸시효가 완성되지 않은 2007년부터 2009년까지의 보험료에 대해 확정정산을 실시하여 2010. 11. 9. 청구인에게 확정정산 내역을 통지한 후 2010. 12. 3. 2009년도 확정보험료 등 6,044만 1,310원에 대하여 독촉처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 보험료, 가산금, 연체금에 대한 부과고지서는 받지 못했고, 유일하게 받은 것이 독촉장인데, 산재보험료 추징부분은 당연히 청구인이 부담하여야 하나, 회사 사정이 열악하여 업무처리에 혼선이 있었기 때문에 일부사업장의 사업종류를 제대로 적용하지 못한 것이지 고의에 의한 것이 아니고, 각 사업장에 대해 자진신고 및 수정신고를 하고 보험료를 성실히 전액 납부하여 왔으므로 정산 후의 차액을 체납으로 보고 연체금을 부과한 것은 현저히 부당한 처분이고, 설령 연체금을 부과한다 하더라도 ‘임대 및 사업서비스업(90502)’에 과납된 보험료는 ‘건물등의종합관리사업(90101)’에 부족한 보험료로 충당된 것으로 보고 미납된 보험료에 대해서만 연체금을 부과함이 타당하다. 나. 가산금의 경우, 청구인이 신고한 확정보험료가 사실과 다르다 하더라도 확정보험료 수정신고서를 제출하였으므로 「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」 제24조제3항에 따라 가산금의 100분의 50을 경감해 주어야 한다. 다. 따라서, 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 가산금, 연체금 부과처분은 취소되어야 하고, 가산금과 연체금에 충당된 금액을 전액 반환하여야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 아파트 현장에 사무업무보조원을 파견하는 사업에 종사하면서 산재보험의 사업종류를 ‘임대 및 사업서비스업(90502)’으로 적용받아 오다가 일부 현장에 경비 및 청소원을 파견하면서 그러한 현장에 대해서는 개별적으로 산재보험에 가입하여 ‘건물등의종합관리사업(90101)’으로 적용받아 왔고 통합가입이 이루어지지 않았으므로 전문지식의 부족 등으로 사업종류를 명확히 구분하지 못했다는 주장은 납득하기 어려우며, 연체금은 청구인이 주장하는 대로 고용보험료 과납액을 산재보험료에 충당한 후 나머지 산재보험료 부족분에 대해서만 연체금을 부과하였다. 나. 가산금의 경우, 「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」 제19조제5항과 제24조제3항에 따르면, 기한 내에 확정보험료를 신고한 사업주로서 이미 신고한 확정보험료가 같은 법에 따라 신고하여야 할 확정보험료에 미달하는 경우 확정보험료 수정신고서를 제출할 수 있고, 그 경우 가산금의 100분의 50을 경감한다고 되어 있는바, 청구인은 ‘건물등의종합관리사업(90101)’에 해당하는 일부사업장에 대해 ‘임대 및 사업서비스업(90502)’으로 확정보험료 신고를 하였고, 이에 대해 수정신고서를 제출하였으므로 위 법 조항 적용대상이 아니다. 다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하여 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조제1호, 제3조제1항, 제5조 구 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(2009. 12. 30. 법률 제9896호로 일부개정되어 2011. 1. 1. 시행되기 전의 것, 이하에서 같다.) 제4조, 제27조, 제28조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 보충서면 및 각 서면의 첨부자료에 따르면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 이 사건 처분 당시 사업장에 따라 산재보험의 사업종류는 ‘임대 및 사업서비스업(90502)’과 ‘건물등의종합관리사업(90101)’으로, 고용보험의 사업종류는 ‘경비 및 경호서비스업’과 ‘주거용부동산관리업’으로 산재보험과 고용보험에 가입되어 있었다. 나. 당사자 사이에 다툼이 없는 사실, 2007년도, 2008년도, 2009년도 산재ㆍ고용보험 확정보험료 조사복명서 각 사본 등에 따르면, 피청구인은 청구인이 ‘건물등의종합관리사업(90101)’을 하는 일부 사업장(◯◯ ◯◯아파트, ◯◯◯◯1단지아파트, ◯◯4단지임대아파트, ◯◯◯◯아파트, ◯◯◯◯1단지아파트)을 ‘임대 및 사업서비스업(90502)’으로 적용받고 있는 사업장(본사/서비스)에 포함시켜 보험료를 신고ㆍ납부해 온 것을 확인하고 소멸시효가 완성되지 않은 2007년부터 2009년까지 확정정산을 실시하였다. 다. 2007년도, 2008년도, 2009년도 확정보험료 수정신고서 각 사본에 따르면, 청구인은 2010. 8. 27. ‘임대 및 사업서비스업(90502)’으로 적용받고 있는 사업장(본사/서비스)에 대하여 ‘대표자임금 미공제 외’(2007년, 2008년), ‘일용직임금 2번 합산 외’(2009년)를 수정신고 사유로 하여 확정보험료 수정신고서를 제출하였다. 라. 확정정산 결과 알림 사본 등에 따르면, 피청구인은 위 나항 기재와 같이 ‘건물등의종합관리사업(90101)’에 해당함에도 ‘임대 및 사업서비스업(90502)’으로 적용받고 있던 일부 사업장을 분리하여 보험관계(경비/청소)를 성립시킨 후 2010. 11. 9. 청구인에게 2007년, 2008년, 2009년 산재ㆍ고용보험 확정보험료 확정정산내역을 통지하고 2010년도 개산보험료를 신고해달라는 통지를 하였는바, 확정정산내역서에는 사업장별 산재보험과 고용보험관련 조사 전ㆍ후 각 임금총액ㆍ요율ㆍ보험료, 차액(임금총액ㆍ보험료), 추징과 반환 여부가 기재되어 있다. 마. 피청구인은 2010. 12. 3. 이 사건 처분을 하였는바, 고용ㆍ산재보험료 독촉장 사본에 기재된 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 납부할 금액 6,044만 1,310원 ○ 납부기한 2010. 12. 16 ○ 고용보험료 독촉내역 : 공란 ○ 산재보험료 독촉내역 : 2009년도 확정보험 1분기 3,182만 6,430원 2009년도 연체금외 1분기 2,861만 4,880원 바. 피청구인의 2010. 12. 13.자 고객용 보험료납부 내역카드 사본에 따르면, 2007년, 2008년, 2009년도 보험료 등으로 청구인은 총 1억 3,766만 1,780원(산업재해보상보험료 4,832만 8,700원, 가산금 936만 3,010원, 연체금 3,466만 8,390원)을 납부하여야 하는데, 감액과 충당을 거쳐 청구인이 실제 납부할 액은 총 6,044만 1,310원(산업재해보상보험료 3,144만 9,060원, 가산금 869만 7,770원, 연체금 2,029만 4,480원)인 것으로 기재되어 있다. 6. 이 사건 청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 가산금 및 연체금에 충당된 금액의 반환청구에 관한 판단 1) 관계법령의 내용 「행정심판법」 제2조제1호, 제3조제1항, 제5조에 따르면, 행정청의 ‘처분’에 대하여 행정심판을 제기할 수 있으며, ‘처분’이라 함은 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 이에 준하는 행정작용’을 말한다고 되어 있는바, 여기에서 말하는 행정처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정 사항에 대하여 국민의 구체적 권리의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위를 말하고(대법원 2008.5.15. 선고 2008두2583 판결), 행정심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분에 대하여 취소나 변경을 구하거나(취소심판), 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구하거나(무효등확인심판), 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 행정청이 일정한 처분을 하도록 구하는(의무이행심판) 것이어야 한다. 2) 판단 청구인은 피청구인을 상대로 연체금, 가산금에 충당한 금액을 반환해달라는 취지의 행정심판을 청구하였는바, 이는 행청청의 ‘처분’을 대상으로 하여 그 처분의 취소 또는 변경을 구하거나 처분의 효력 유무 또는 존재 여부에 대한 확인을 구하는 것이 아니며, 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 행정청이 일정한 처분을 하도록 구하는 것도 아니므로, 행정심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 한 것이어서 부적법하다. 나. 가산금 및 연체금 독촉처분 취소청구에 관한 판단 1) 관계법령의 내용 구「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」 제4조, 제27조, 제28조에 따르면, 「고용보험법」 및 「산업재해보상보험법」에 의한 보험사업으로서 이 법에 정한 사항은 노동부장관(현재의 고용노동부장관)의 위탁을 받아 근로복지공단(이하 ‘공단’이라 한다)이 수행하는데, 공단은 보험료(제17조제1항 및 제19조제2항의 규정에 의한 보험료를 제외한다), 이 법에 의한 그 밖의 징수금을 징수하는 경우에는 납부의무자에게 그 금액과 납부기한을 문서로 통지하여야 하고, 납부기한 이내에 납부하지 아니한 때에는 기한을 정하여 그 납부의무자에게 납부의 독촉을 하여야 하며, 독촉을 하는 경우에는 독촉장을 발부하여야 하고, 독촉을 받은 자가 그 기한 이내에 보험료, 이 법에 의한 그 밖의 징수금을 납부하지 아니한 때에는 노동부장관의 승인을 얻어 국세체납처분의 예에 따라 이를 징수할 수 있다고 되어 있다. 2) 판단 위 인정사실에 따르면, 피청구인이 2010. 11. 9. 청구인에게 2007년도, 2008년도, 2009년도 산재ㆍ고용보험료에 대한 확정정산을 실시하고 사업장별 조사 전ㆍ후 각 임금총액과 보험료의 차액, 추징과 반환 여부 등이 기재된 확정정산내역을 통지한 사실은 확인되나, 청구인이 보험료, 가산금, 연체금을 납부하도록 그 금액과 납부기한을 문서로 통지하였음을 인정할 만한 자료는 전혀 없고, 2010. 12. 3. 독촉장을 발부하여 이 사건 처분을 한 사실이 확인되는바, 위 관계법령은 피청구인이 보험료 등을 징수하고자 하는 때에는 먼저 납부의무자에게 그 금액과 납부기한을 문서로 통지하도록 하고, 납부의무자가 납부기한 이내에 납부하지 아니한 때에는 기한을 정하여 그 납부의무자에게 독촉장을 발부하여 납부의 독촉을 하도록 함으로써 납부고지에 의한 부과ㆍ징수처분과 독촉장 발부에 의한 독촉처분을 엄격히 구별하여 각각의 요건을 명확히 규정하고 있는 점, 부과ㆍ징수처분이 납부의무를 확정짓고 그 의무의 이행을 구하는 행위인 반면, 독촉처분은 부과ㆍ징수처분에 따른 납부의무를 불이행하는 경우 체납처분에 앞서 그 이행을 최고하는 행위로서 체납처분의 전제요건이고 강제집행절차에 있어서 집행권원의 송달에 해당하는 행위인바, 양자는 서로 다른 법률효과의 발생을 목적으로 하는 별개의 독립한 처분이고, 독촉처분이 행해진 경우 행정청은 납부기한 경과 후 바로 체납처분을 할 수 있기 때문에 독촉처분을 받은 당사자의 법적지위는 부과ㆍ징수처분만을 받은 상태와 비교하여 매우 열악한 지위에 있게 되는 점 등을 고려할 때, 위 규정은 강행규정으로서 독촉장 발부 이전에 반드시 납부고지가 선행되어야 한다고 봄이 상당하고, 따라서 납부고지 없이 행해진 이 사건 처분은 그 전제되는 처분 없이 행한 것이어서 독촉의 요건을 결한 위법한 처분이다. 7. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 가산금 및 연체금에 충당된 금액의 반환청구 부분은 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 2007년도, 2008년도, 2009년도 산업재해보상보험 확정보험료의 가산금 및 연체금의 독촉처분의 취소를 구하는 부분은 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2011-03557

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[ 참조조문 ]

고용보험및산업재해보상보험의보험료징수등에관한법률 제4조 제19조 제24조

고용보험법

산업재해보상보험법

[ 참조판례 ]

대법원 2008.5.15. 선고 2008두2583 판결

[ 참조판례 체계도 ]

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