전원재판부 2011헌마282, 2013. 11. 28.

【판시사항】 가.국립대학 교원의 성과연봉 지급에 대하여 규정한 공무원보수규정(2011. 1. 10. 대통령령 제22617호로 개정된 것) 제39조의2 제1항, 제3항, 제4항(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)이 교원지위 법정주의에 반하여 청구인들의 학문의 자유를 침해하는지 여부(소극) 나.이 사건 조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 학문의 자유를 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 이 사건 조항은 교육공무원법 제34조 및 제35조, 국가공무원법 제46조, 제47조 등의 위임에 따라서 교원 보수의 결정 기준이 되는 ‘자격, 경력, 직무의 곤란성 및 책임의 정도’를 보다 구체화하여 정한 것이므로, 교원지위 법정주의에 반하여 청구인들의 학문의 자유를 침해한다고 볼 수 없다. 나.이 사건 조항은 국립대학 교원의 연구의욕 고취 및 교육의 수월성 제고를 통한 대학경쟁력 강화를 위한 것으로서 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. 또한, 이 사건 조항은 교원의 학문연구나 교육 등의 활동을 제약하거나 이를 일정한 방향으로 강요하고, 낮은 등급을 받은 교원에 대하여 직접적으로 어떤 제재를 가하는 것이 아니라, 평가결과에 따라 연봉에 상대적인 차등을 둠으로써 교원들의 자발적인 분발을 촉구할 뿐이고, 구체적인 평가기준이나 평가방법 등은 각 대학에서 합리적으로 설정하여 운영할 수 있으므로 침해의 최소성도 인정된다. 그리고 이 사건 조항으로 인하여 달성되는 공익이 그로 인하여 받게되는 불이익보다 크므로 법익의 균형성도 인정된다. 따라서 이 사건 조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 학문의 자유를 침해한다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 공무원보수규정(2011. 1. 10. 대통령령 제22617호로 개정된 것) 제39조의2 제1항, 제3항, 제4항 【참조조문】 헌법 제22조 제1항, 제31조 제6항, 제37조 제2항 교육공무원법 제34조 제2항, 제35조 국가공무원법 제46조 제1항, 제47조 제1항 【참조판례】 가. 헌재 1991. 2. 11. 90헌가27, 판례집 3, 11, 27헌재 2001. 4. 26. 2000헌가4, 판례집 13-1, 783, 793-794헌재 2012. 11. 29. 2011헌마827, 판례집 24-2하, 250, 262 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 1. [별지 1] 청구인 목록과 같음(2011헌마282)위청구인들대리인법무법인(유한) 태평양 담당변호사 한위수 외 2인 2. [별지 2] 청구인 목록과 같음(2011헌마763)위 청구인들 대리인 법무법인 미래로 담당변호사 이재철 외 5인 [주문] 이 사건 심판청구를 기각한다. [이유] 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 2011헌마282 사건 [별지 1] 청구인 목록 기재 청구인들은 현재 국내 국립대학 교원으로 재직 중인 자들로서, 위 목록 기재 1. 김○기 내지 28. 문○연은 2011. 1. 10. 이전부터 국립대학 교원으로 재직하고 있던 자들이고, 같은 목록 기재 29. 김○운 내지 51. 황○철은 2011. 3. 1. 신규로 교원에 임용된 자들이다. 위 청구인들은, 2010. 9. 28. 발표된 교육과학기술부장관의 ‘국립대학 선진화 방안’에 따라 2011. 1. 10. 공무원보수규정 제39조의2가 신설되면서, 국립대학 교원의 보수체계가 기존의 호봉제에서 교육ㆍ연구ㆍ봉사 등의 성과에 연동하는 성과급적 연봉제로 전환되자, 2011. 5. 27. 위 조항이 기본권제한의 법률유보원칙, 교원지위 법정주의 및 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 학문의 자유 및 대학의 자율성 등을 침해한다고 주장하며 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. (2) 2011헌마763 사건 [별지 2] 청구인 목록 기재 청구인들은 현재 국립 ○○대학교 교원으로 재직 중인 자들로서, 위 목록 기재 1. 신○식, 16. 임○태, 23. 권○설, 36. 류○관, 68. 곽○준, 73. 임○은은 2011. 9. 1. 신규로 교원에 임용된 자들이고, 같은 목록 기재 나머지 청구인들은 2011. 1. 10. 이전부터 교원으로 재직하고 있던 자들이다. 위 청구인들도 2011. 11. 29. 앞의 사건과 같은 주장을 하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인들은 당초 공무원보수규정 제39조의2 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 그 중 제2항과 제5항은 업적평가를 위하여 필요한 사항을 교육부장관이 정할 수 있도록 위임하거나 성과연봉의 지급에 필요한 사항(성과연봉 기준액, 지급방법 등)을 교육부장관이 기획재정부장관 및 안전행정부장관과 협의하여 정하도록 위임하고 있는 조항들로서 청구인들이 위 조항들 자체의 위헌성에 대하여는 별다른 주장을 하고 있지 않고, 청구인들이 이 사건에서 실질적으로 다투고자 하는 것도 성과급적 연봉제의 시행 및 상대평가 등의 평가 방식이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이므로, 위 제39조의2 제2항과 제5항은 심판대상에서 제외하기로 한다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 국립대학 교원에게 성과급적 연봉제로 보수를 지급하도록 규정한 공무원보수규정(2011. 1. 10. 대통령령 제22617호로 개정된 것) 제39조의2 제1항, 제3항, 제4항(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련 조항의 내용은 [별지 3]과 같다. [심판대상조항] 공무원보수규정(2011. 1. 10. 대통령령 제22617호로 개정된 것) 제39조의2(국립대학 교원의 성과연봉 지급) ① 연봉제 적용대상인 국립대학 교원의 성과연봉은 국립대학의 장이 정하는 바에 따라 일정 기간 동안의 교육ㆍ연구ㆍ봉사 등의 업적을 평가하여 그 결과에 따라 차등 지급한다. ③ 성과연봉은 대학별로 실시하는 성과평가 결과 평가 대상인원의 20퍼센트에 해당하는 최상위의 교원에게는 성과연봉 기준액의 1.5배 이상에서 2배 미만, 평가 대상인원의 30퍼센트에 해당하는 그 다음 상위의 교원에게는 성과연봉 기준액의 1.2배 이상에서 1.5배 미만, 평가 대상인원의 40퍼센트에 해당하는 그 다음다음 상위의 교원에게는 성과연봉 기준액 이하로 하여 각각 국립대학의 장이 정하는 금액을 지급하고, 그 밖의 교원에게는 지급하지 아니한다. 다만, 국립대학의 장은 필요한 경우 최상위 교원은 평가 대상인원의 15퍼센트에서 25퍼센트까지, 그 다음 상위의 교원은 평가 대상인원의 25퍼센트에서 35퍼센트까지, 그 다음다음 상위의 교원은 평가 대상인원의 35퍼센트에서 45퍼센트까지, 그 밖의 교원은 평가 대상인원의 5퍼센트에서 15퍼센트의 범위에서 각각 조정할 수 있다. ④ 국립대학의 장은 성과연봉 기준액의 1.5배 이상에서 2배 미만의 금액을 지급받는 교원 중 해당 국립대학을 대표할 만한 탁월한 업적을 나타낸 교원을 선정하여 성과연봉 기준액의 2배 이상에 해당하는 금액을 지급할 수 있다. 2. 청구인들의 주장 요지 이 사건 조항은 국립대학 교원의 보수에 관한 사항을 아무런 법적 근거나 위임 없이 대통령령에 규정함으로써 기본권제한의 법률유보원칙 내지 교원지위 법정주의에 반한다. 또한, 이 사건 조항은 본질적으로 계량적인 측정과 평가가 불가능한 영역인 학문연구 분야에서 그 업적을 평가하고 평가결과에 따라 성과연봉을 차등지급하도록 함으로써 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 학문의 자유 및 대학의 자율성을 침해한다. 더욱이 전년도 성과연봉에 따라 다음연도 기본연봉이 달라지는 구조를 취하고 있기 때문에, 초기에 높은 등급을 받은 교원과 나중에 높은 등급을 받은 교원 간의 평등권도 침해된다. 3. 판단 가. 국립대학 교원에 대한 성과급적 연봉제 개요 (1) 성과급적 연봉제의 의의 국립대학 교원에 대한 성과급적 연봉제란, 교원의 교육ㆍ연구ㆍ봉사 등의 업적을 일정 주기로 평가하여 연간 보수총액을 결정하는 제도로서, 업적에 대한 보상의 일부가 가산, 누적되어 업적에 따라 교원 간에 일정한 보수의 격차가 발생하며, 책정된 연봉을 12개월로 균분하여 지급하는 제도이다. 이러한 성과급적 연봉제는 높은 보상체계를 통한 우수 인재의 유치와 기존 교원에 대한 동기 부여를 통하여 대학의 경쟁력을 강화하기 위하여 도입되었다. 특히 그동안 국립대학은 평균적인 여건이 사립대보다 부족하지만, 학생 만족도, 정규직 취업률, 전임교원당 ‘과학기술논문 인용색인’(Science Citation Index)에 등재되는 논문 수 등에서 상대적으로 우수하다는 평가를 받아왔는데, 이처럼 상대적으로 부족한 여건에서도 사립대학 이상의 교육ㆍ연구업적을 통해 우리나라 고등 교육의 발전을 선도한 국립대학의 지속적인 발전을 도모하기 위해 획일적인 공무원 보수체계의 경직성을 탈피하여야 한다는 필요성이 제기되었다. 이에 2011. 1. 10. 공무원보수규정을 개정하여 국립대학 교원의 보수체계를 연공서열에 기초하여 보수를 지급하던 기존 호봉제에서 교육ㆍ연구ㆍ봉사 등의 성과에 따라 연봉이 결정되고 누적되는 성과급적 연봉제로 전환하였다(공무원보수규정 제33조). (2) 적용대상 및 적용시기 교육부에서는 48개 국립대학 소속 교원에 대해 성과급적 연봉제를 단계적으로 확대 시행할 계획인데, 2011년에 신임교원부터 우선 시행하고, 2013년에는 재직교원 중 비정년 교원에 대하여 성과급적 연봉제를 시행하며, 2015년에는 재직교원 중 2012. 12. 31. 현재 정년을 보장받은 정년보장 교원 등 모든 교원에 대하여 성과급적 연봉제를 시행하되, 한국예술종합학교와 한국전통문화학교는 신임교원ㆍ비정년교원ㆍ정년보장 교원 모두 2015. 1. 1.부터 일괄하여 성과급적 연봉제를 시행할 예정이다{ 공무원보수규정(2011. 1. 10. 대통령령 제22617호) 부칙 제1조, 제8조 참조}. (3) 내용 국립대학 교원의 성과급적 연봉제는 (i) 기본연봉과 (ii) 성과연봉 그리고 (iii) 기본연봉에 포함되지 아니하는 수당과 실비변상 등으로서 보수 관련 법령에 따라 별도로 지급되는 급여인 연봉 외 급여(예: 가족수당, 자녀학비보조수당, 직급보조비, 정액급식비, 특수업무수당, 관리업무수당 등)로 구성된다. 그 중 기본연봉이란 개인의 경력, 누적성과와 계급 또는 직무의 곤란성 및 책임의 정도를 반영하여 지급되는 기본급여의 연간 금액을 말하고(공무원보수규정 제4조 제7호 가.목), 성과연봉이란 전년도 업무실적의 평가 결과를 반영하여 지급되는 급여의 연간 금액을 말한다(동조 제7호 나.목). 성과연봉은, 국립대학의 장이 정하는 바에 따라 교원의 교육ㆍ연구ㆍ봉사 등의 업적을 평가한 다음 그 평가결과에 따라 성과연봉 기준액에 업적평가등급별 지급비율을 곱한 금액이 차등 지급되는데, 성과연봉금액의 기준이 되는 ‘성과연봉 기준액’은 한국예술종합학교 및 한국전통문화학교를 제외한 국립대학 전체 성과연봉재원을 국립대학 전체 교원 배정정원으로 나눈 금액으로서 매년 교육부장관이 기획재정부장관 및 안전행정부장관과 협의하여 정한다(공무원보수규정 제39조의2 제5항). 성과평가에 따른 성과등급 및 성과등급별 인원비율과 성과연봉 지급비율에 대하여 구체적으로 살펴보면, 성과평가 결과 평가 대상인원의 20퍼센트에 해당하는 최상위의 교원(S등급)에게는 성과연봉 기준액의 1.5배 이상에서 2배 미만, 평가 대상인원의 30퍼센트에 해당하는 그 다음 상위의 교원(A등급)에게는 성과연봉 기준액의 1.2배 이상에서 1.5배 미만, 평가 대상인원의 40퍼센트에 해당하는 그 다음다음 상위의 교원(B등급)에게는 성과연봉 기준액 이하로 하여 각각 국립대학의 장이 정하는 금액을 지급하고, 그 밖의 교원(C등급)에게는 성과연봉을 지급하지 않는다. 다만, 국립대학의 장은 필요한 경우 각 등급의 인원 비율을 5퍼센트 이내의 범위에서 조정할 수 있고, 성과연봉 기준액의 1.5배 이상에서 2배 미만의 금액을 지급받는 교원(S등급) 중 해당 국립대학을 대표할 만한 탁월한 업적을 나타낸 교원을 선정하여 성과연봉 기준액의 2배 이상에 해당하는 금액을 지급할 수도 있다. 한편, 성과연봉의 일부는 ‘성과가산금’이라는 명목으로 다음해 기본연봉에 산입되어, 해마다 성과연봉의 일부가 기본연봉에 누적되게 된다. 나. 제한되는 기본권 (1) 이 사건 조항은 국립대학 교원에 대하여 국립대학의 장이 정하는 바에 따라 일정기간 동안의 교육ㆍ연구ㆍ봉사 등의 업적을 평가하고 그 평가 결과에 따라 성과연봉을 차등지급하도록 하면서, 평가 방식에 있어서 일정 비율의 교원은 반드시 최하위평가를 받을 수밖에 없는 상대평가 방식을 채택하고 있는바, 이로 인하여 청구인들이 자유롭게 학문 활동을 할 수 있는 자유가 제한된다 할 것이다. (2) 한편, 청구인들은 이 사건 조항이 청구인들의 대학의 자율성(대학의 자치)도 제한한다고 주장하나, 국립대학 교원에 대한 보수를 산정할 때 해당 교원에게 그 과정에 참여할 권리가 있다고 보기 어렵고, 이 사건 조항이 규율하고 있는 공무원의 보수에 관한 사항이, ‘대학이 자유로운 연구와 교육을 위해 필요한 사항을 국가나 외부의 간섭 없이 자유롭게 결정할 수 있는 기본권’인 대학의 자율성의 범위에 속하는 사항이라고 보기 어려울 뿐만 아니라, 이 사건 조항으로 인하여 청구인들의 학문의 자유가 제한된다고 보는 이상 학문의 자유를 확실히 보장하기 위한 수단으로서의 기본권인 대학의 자율성이 별도로 제한된다고 볼 실익도 없다. (3) 또한, 청구인들은, 전년도 성과연봉의 일부가 성과가산금으로서 다음연도의 기본연봉에 산입되는 방식으로 누적되므로, 전체적으로 동일한 평가를 받더라도 평가시점에 따라, 그리고 처음 시작하는 기본연봉의 수준에 따라 교원 간에 연봉 차가 크게 벌어져서 초반에 높은 등급을 받은 교원과 후반에 높은 등급을 받은 교원 간에 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 이 사건 조항 자체는 성과연봉의 일부를 다음연도에 산입하도록 하고 있지 않고, 이는 이 사건 조항이 아니라 그에 따른 구체적인 운영지침에 의한 것{ 공무원보수규정(2013. 3. 23. 대통령령 제24425호로 개정된 것) 제50조, 공무원보수 등의 업무지침(2013. 3. 25. 안전행정부예규 제1호로 개정된 것) 제4장 공무원 연봉업무 처리기준 Ⅶ. 연봉의 조정 3. 2013년 연봉의 정기조정 및 2013년도 운영지침 참조} 이므로 이 사건 조항에 의하여 청구인들의 평등권이 침해될 여지는 없다. (4) 따라서 아래에서는 이 사건 조항이 청구인들의 학문의 자유를 침해하는지 여부에 대하여만 살펴보기로 한다. 다. 교원지위 법정주의 위반 여부 (1) 법률유보원칙과 교육제도 법정주의의 관계 청구인들은 이 사건 조항이 교원의 보수에 관한 사항을 법률의 위임 없이 대통령령에 규정하였기 때문에 헌법 제37조 제2항의 법률유보원칙과 헌법 제31조 제6항의 교육제도(교원지위) 법정주의에 반한다고 주장한다. 헌법은 법치주의를 그 기본원리의 하나로 하고 있고, 법치주의는 법률유보원칙, 즉 행정작용에는 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 원칙을 그 핵심적 내용으로 하고 있다. 나아가 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다(헌재 2009. 10. 29. 2007헌바63, 판례집 21-2하, 103, 116-117; 헌재 2012. 11. 29. 2011헌마827, 판례집 24-2하, 250, 261-262 등 참조). 한편, 헌법 제31조 제6항은 "학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다."고 하여 교육제도 법정주의를 규정하고 있다. 이 조항은, 교육 특히 학교교육의 중요성에 비추어 교육에 관한 기본정책 또는 기본방침 등 교육에 관한 기본적 사항을 국민의 대표기관인 국회가 직접 입법절차를 거쳐 제정한 형식적 의미의 법률로 규정하게 함으로써 국민의 교육을 받을 권리가 행정기관에 의하여 자의적으로 무시되거나 침해당하지 않도록 하고, 교육의 자주성과 중립성을 유지하고자 하는 데에 그 의의가 있다(헌재 2001. 4. 26. 2000헌가4, 판례집 13-1, 783, 793-794 등 참조). 그렇다면 교육제도 법정주의는 교육 영역에 있어서의 의회유보원칙이라 할 것이고(헌재 2012. 11. 29. 2011헌마827, 판례집 24-2하, 250, 262 참조), 이 사건 조항은 교원의 보수에 관한 것으로서 교육제도 중 교원의 지위와 밀접한 관련이 있으므로 이 사건에서는 이 사건 조항이 교원지위 법정주의를 위반한 것인지에 대하여만 판단하기로 한다. (2) 판단 (가) 우선, 성과급적 연봉제를 포함하여 공무원인 국립대학 교원의 보수에 관한 구체적인 사항들을 법률이 아니라 대통령령인 공무원보수규정에 규정한 것이 교원지위 법정주의에 반하는지 여부에 대하여 살펴본다. 앞서 본 바와 같이 헌법 제31조 제6항 소정의 교육제도 법정주의는 교육에 관한 기본정책 또는 기본방침을 최소한 국회가 입법절차를 거쳐 제정한 형식적 의미의 법률로 규정함으로써 국민의 교육을 받을 권리가 행정기관에 의하여 자의적으로 무시되거나 침해당하지 않도록 하고, 교육의 자주성과 중립성도 유지하려는 것으로서, 교육제도에 관한 기본방침을 제외한 나머지 세부적인 사항까지 반드시 형식적 의미의 법률만으로 정하여야 하는 것은 아니다. 그러므로 입법자가 정한 기본방침을 구체화하거나 이를 집행하기 위한 세부시행 사항은 여기서의 기본적인 사항에는 해당하지 않는다고 할 것이다(헌재 1991. 2. 11. 90헌가27, 판례집 3, 11, 27). 교원의 보수 자체는 교원의 경제적 지위에 관한 ‘기본적인 사항’이다. 그러나 교원의 보수는 본질적으로 급부적 성격이 강한 국가행정의 영역에 속하는 것으로서 해마다 국가의 재정상황 등에 따라 그 액수가 수시로 변화하고, 교원의 보수체계 역시 국가의 정치ㆍ사회ㆍ경제적 상황, 시대 변화에 따른 교원의 지위 및 역할의 변화, 민간 영역의 보수 체계의 변화 등 사회적ㆍ경제적 여건에 따라 적절히 대처할 필요성이 있기 때문에 이에 관한 모든 사항을 법률에 규정하는 것은 입법기술상 매우 어렵다. 따라서 국립대학 교원의 보수에 관한 구체적인 내용(보수 체계, 보수 내용, 지급 방법 등)까지 반드시 법률의 형식으로만 정해야 하는 ‘기본적인 사항’이라고 보기는 어렵고, 이를 행정부의 하위법령에 위임하는 것은 불가피하다 할 것이다. 이에 교육공무원법 제34조 제2항, 제35조나 국가공무원법 제46조 제1항, 제47조 제1항 등에서는 교육공무원의 ‘보수’ 자체의 특수성으로 인하여 부득이하게 그에 관한 구체적인 내용을 대통령령으로 정하도록 위임하면서도 보수 결정의 원칙 등 기본적인 사항에 대하여는 법에서 직접 정하고 있으므로, 공무원의 보수에 대한 구체적인 사항들을 대통령령인 공무원보수규정에 규정한 것 자체가 교원지위 법정주의에 반한다고 보기는 어렵다. (나) 다음으로 성과급적 연봉제를 규정한 이 사건 조항이 국가공무원법 제46조 제1항이나 교육공무원법 제34조 제2항의 위임에 의한 것인지 여부, 그리고 그 위임의 범위 내인지 여부에 대하여 살펴본다. 우선, 교육공무원법 제34조 제2항 소정의 ‘자격 및 경력’에 관하여 보건대, 교원의 ‘자격’과 관련하여 교육공무원법 제8조에서는 교수ㆍ부교수ㆍ조교수 및 조교의 자격을 고등교육법 제16조에 따른 자격이 있는 사람으로 규정하고 있고, 고등교육법 제16조에서는 이를 대통령령에 위임하고 있는데, 이러한 위임에 의하여 제정된 ‘대학교원 자격기준 등에 관한 규정’ 제2조 제1호 별표에서는 교원의 자격을 ‘연구실적과 교육경력’을 기준으로 정하고 있고, 같은 규정 제11조에서도 위 제2조 제1호 이외에 제2조 제2호에 따라 교수가 될 수 있는 자를 ‘연구실적과 교육경력, 연구업적’ 등을 기준으로 정하고 있는 등 교원의 자격기준을 연구와 교육 등의 실적에 바탕을 두고 있으므로, 교원의 ‘자격 및 경력’과 ‘연구실적 및 교육경력’이 서로 밀접하게 관련 있음을 알 수 있다. 그리고 국가공무원법 제46조 제1항이나 교육공무원법 제34조 제2항에서 ‘직무의 곤란성 및 책임의 정도에 따라 보수가 정해진다’는 것도, 교원 각자가 담당한 구체적인 업무의 난이도나 업무수행의 정도를 보수책정에 반영하겠다는 의미로 볼 수 있고, 이에 이 사건 조항에서 논문ㆍ저서ㆍ학술대회 발표 실적 등의 연구업적, 교내외 각종 보직 담당 여부 등의 봉사업적, 학생들의 강의평가결과나 교육방법 개발 등의 교육업적에 따라 보수를 차등지급하도록 한 것이다. 그리고 연구, 교육, 봉사 등의 활동은 국립대학 교원 업무의 본질이라고 볼 수 있으므로, 교원의 보수를 결정할 때의 기준인 ‘자격, 경력, 직무의 곤란성, 책임의 정도’에는 당연히 ‘연구, 교육, 봉사’의 유무나 정도가 포함된다고도 볼 수 있다. 그렇다면 비록 국가공무원법이나 교육공무원법에서 직접적으로 성과급적 연봉제의 내용에 대하여 규정하지 않았다 하더라도, 관련 규정을 체계적ㆍ유기적으로 종합하여 볼 때, 국가공무원법 제46조 제1항이나 교육공무원법 제34조 제2항에서는 ‘연구 및 교육, 봉사의 업적에 바탕을 둔 자격, 경력, 직무의 곤란성 및 책임의 정도’를 기준으로 하여 교원의 보수를 정하도록 교원의 보수에 관한 기본적인 사항 내지 원칙을 규정하고 그 구체적인 내용을 대통령령으로 정하도록 위임한 것으로 볼 수 있으므로, 교육ㆍ연구ㆍ봉사 등의 평가를 본질로 하는 성과급적 연봉제에 관한 사항도 충분히 위 위임 범위에 포함될 수 있다. (3) 소결 그렇다면 이 사건 조항은 교육공무원법 제34조 및 제35조, 국가공무원법 제46조, 제47조 등의 전체적인 위임에 따라서 교원 보수의 결정 기준이 되는 ‘자격, 경력, 직무의 곤란성 및 책임의 정도’를 보다 구체화하여 정한 것이므로, 교원지위 법정주의에 반하여 청구인들의 학문의 자유를 침해한다고 볼 수 없다. 라. 과잉금지원칙 위반 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 이 사건 조항에 따라 교원의 보수에 관하여 성과급적 연봉제를 도입한 목적은 ‘국립대학 교원의 연구의욕 고취 및 교육의 수월성 제고를 통한 대학경쟁력의 강화’이므로, 이 사건 조항의 목적의 정당성은 인정된다. 또한, 교원들의 교육ㆍ연구ㆍ봉사 업적을 평가하고 그 결과에 따라 성과연봉을 차등지급하는 성과급적 연봉제 자체는 우수한 교원을 유치하고 교원들의 동기 유발을 통한 대학 경쟁력 강화에 적합한 수단이 될 수 있다. (2) 침해의 최소성 기존의 호봉제는 근무기간에 따라 일률적으로 높은 호봉의 급여를 받도록 함으로써 국립대학 교원으로 하여금 학문연구 및 기타 교수로서의 임무를 성실히 수행하도록 하는 유인이 약하여 국립대학의 경쟁력을 저해할 우려가 있고, 근무기간에 관계없이 열심히 학문연구 등을 하는 교원을 오히려 홀대하게 되어 형평에 어긋난다. 또한, 기존의 수당제 역시 그동안 전체 교원의 급여를 높이는 수단으로 이용되어 온 측면이 있기 때문에 대학의 경쟁력 강화를 위한 효과적인 수단이 되지는 못한다. 따라서 교원들 간의 경쟁을 촉진하여 보다 많은 교원들이 학문연구 및 교육 등에 매진할 수 있도록 하기 위해서는 그들이 이루어낸 연구 등의 업적 평가에 따라 성과연봉을 차등지급하여 적절한 동기를 부여하는 것이 효과적인 방안이 될 수 있다. 성과급적 연봉제는 각자가 노력한 만큼의 보수를 지급하겠다는 것이므로(노력에 따른 차별대우) 형평의 원칙에 보다 부합한다. 즉, 성과급은 맡은 직무의 실천을 대상으로 하는 보수이고, 조직에 대한 공헌의 가능성보다 실제적 공헌 내지 실현된 공헌을 기준으로 하는 보수이기 때문에 형평성 구현을 보다 실질화하는 것이며, 교원의 본분이 학문연구와 교육에 있다는 점을 고려할 때 객관적이고 공평한 방법이라고도 할 수 있다. 연공서열에 따라 획일적으로 보상한다면 우수한 사람에게나 그 반대의 사람에게나 적절한 동기를 부여하지 못한다. 더욱이 국가공무원법 제51조, 교육공무원법 제42조 및 ‘공무원수당 등에 관한 규정’ 제7조의2에서는 각 기관의 장으로 하여금 정기 또는 수시로 소속 공무원의 근무성적을 객관적이고 엄정하게 평정하여 인사관리에 반영하도록 하면서, 근무성적평정 결과 근무성적이 우수한 자에 대하여는 상여금을 지급하도록 규정하고 있고, ‘국공립대학연구보조비 지급규정’에서도 교원의 교육ㆍ연구 및 봉사활동 등의 실적 등에 따라 연구보조비를 차등지급할 수 있도록 규정하고 있는데, 그렇다면 이 사건 조항과 무관하게 이미 공무원의 업적에 대한 평가가 이루어지고 그 결과가 보수 등의 인사관리에 반영되고 있다 할 것이므로, 업적평가결과에 따른 보수의 차등지급이 성과급적 연봉제만의 특성이라고 보기도 어렵다. 그리고 성과급적 연봉제에서의 연구업적평가와 관련하여서도, 일반적으로 논문과 저서, 학술발표 등의 실적마다 점수가 배정되는데, 비록 연구내용이나 난이도 등 연구의 ‘질’에 대하여 직접적으로 평가하지는 않더라도 연구실적(연구의 ‘양’)이 많아지면 연구의 ‘질’에 대한 대내외적인 평가가 가능해지고, 결과적으로 양질의 연구가 이루어지는 토대가 마련된다고 할 수 있다. 또한, 등재지 수준에 따라 가중치를 다르게 부여한다면, 높은 수준의 학술지에 등재된다는 것은 그만큼 논문의 내용 등의 ‘질’이 우수하다는 반증이 될 수 있다. 그리고 각 대학에서 합리적이고 공정한 평가기준을 설정하여 이를 투명하게 운영한다면, 연구의 ‘질’ 자체에 대한 평가도 충분히 가능하다. 따라서 학문 분야라 하여 평가 자체가 불가능하거나 부적당한 것은 아니다. 한편, 평가방식에 있어서, 이 사건 조항에서 규정한 바와 같은 상대평가 방식이 아니라 절대평가 방식에 의한 평가도 가능하나, 절대평가 방식에 의할 경우 평가의 객관성에 의문이 제기될 수 있고, 결과적으로 소위 나눠먹기식으로 보수가 배분되거나 종래의 호봉제로 회귀할 가능성이 높다. 따라서 성과급적 연봉제의 실효성을 높이고 객관적인 업적평가를 하기 위해서는 상대평가를 따르는 것이 불가피하고, 상대평가의 본질상 최하위 등급을 받는 집단은 발생할 수밖에 없다. 그리고 이 사건 조항은 평가등급의 설정 및 평가등급에 따른 성과연봉의 차등지급, 평가등급별 인원할당비율, 각 등급에서 지급되는 성과연봉의 범위 등을 미리 정하고는 있으나, 대학의 장의 재량으로 최고등급을 배정하여 성과연봉기준액의 2배 이상의 연봉을 지급할 수 있고, 각 등급 간 평가대상 인원을 5퍼센트의 범위 내에서 자율적으로 조정할 수 있으며, 지급되는 성과연봉액의 비율도 고정되어 있는 것이 아니고 1.5배 이상에서 2배 미만, 1.2배 이상에서 1.5배 미만 등으로 그 한계만 정해져 있을 뿐이다. 따라서 구체적인 성과연봉액이나 등급별 인원비율 등은 각 대학이 대학별 특수성과 학문분야별 특수성을 고려하여 합리적으로 정할 수 있다. 성과급적 연봉제는 열심히 학문연구 등을 하고자 하는 교원에게 적절한 동기를 부여하고 그 결과에 따라 공평한 보상을 하기 위한 제도일 뿐, 교원의 학문연구나 교육 등의 활동을 제약하거나 일정한 방향으로 강요하기 위하여 만들어진 제도가 아니다. 그리고 성과급적 연봉제하에서도 평가결과에 상관없이 교원들의 기본연봉은 보장되고, 낮은 평가를 받은 교원이라 하더라도 그 신분을 박탈당하는 것도 아니다. 즉, 성과급적 연봉제는 평가결과 낮은 등급을 받은 교원에 대하여 직접적으로 어떤 제재를 가하는 것이 아니라 단지 상대적인 차등을 두어서 자발적으로 분발을 촉구하는 제도일 뿐인 데다가, 성과연봉의 차이로 인하여 각 교원마다 전체 연봉이 달라지는 결과가 발생한다 하더라도 성과연봉이나 다음해 기본연봉에 가산되는 성과가산금 등이 전체 연봉에서 차지하는 비중이 아주 큰 것도 아니다. 따라서, 설령 성과급적 연봉제의 도입으로 인하여 초기에 교원들이 단기간의 연구에 치중하거나 공동연구를 기피하게 되고 평가자의 눈치를 보게 되는 등의 부작용이 발생한다 하더라도, 이는 각 대학이 업적 평가를 할 때 장기연구나 공동연구에 가중치를 부여하거나 중간평가를 하는 등 평가기준이나 평가방법을 객관적이고 합리적으로 운영하고, 평가기준의 설정이나 평가 자체를 독립성과 공정성을 가진 위원회 등에서 하게 하는 방법 등을 통하여 얼마든지 개선할 수 있다. 이에 교육부에서도 성과급적 연봉제에 대한 운영지침에서, 대학의 자율성, 다양성과 교원 보수의 안정성 확보를 위해 중요사항의 최소 기준만 제시하고, 세부사항은 각 대학이 최소 기준 내에서 대학 및 학문 분야별 특수성을 반영하여 자율적으로 결정하도록 하고 있는 것이다. 따라서 이 사건 조항은 입법목적의 달성을 위하여 필요한 범위 안에서 성과급적 연봉제에 대하여 규정한 것으로 볼 수 있고, 업적 평가 방식 등 구체적인 세부사항은 각 대학이 자율적으로 정하도록 한 점 등을 고려하면 침해의 최소성도 충족한다고 할 것이다. (3) 법익의 균형성 이 사건 조항에 따른 성과급적 연봉제의 시행으로 인하여 청구인들이 받게 되는 불이익은 낮은 등급을 받게 될 경우의 ‘상대적 박탈감 및 사기저하’인 반면에 그로 인하여 달성되는 공익은 (i) 연구 및 교육 수행 정도에 따른 보수지급의 형평성 확립, (ii) 국립대학이 유능한 인재를 확보할 수 있는 기회 확대, (iii) 우수한 교원 확보를 통한 학생들의 학업 수준 향상, (iv) 교원들의 경쟁력 강화를 통한 국립대학의 선진화 등이므로 이 사건 조항이 공익에 비하여 사익을 현저하게 침해하고 있다고 볼 수 없다. (4) 소결 따라서 이 사건 조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 학문의 자유를 침해하지 아니한다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 2013. 11. 28. [별지 1] 청구인 목록(2011헌마282) 생략 1. 김○기 외 50명 [별지 2] 청구인 목록(2011헌마763) 생략 1. 신○식 외 81명 [별지 3] 관련 조항 ○ 국가공무원법(2008. 12. 31. 법률 제9296호로 개정된 것) 제46조(보수 결정의 원칙) ① 공무원의 보수는 직무의 곤란성과 책임의 정도에 맞도록 계급별ㆍ직위별 또는 직무등급별로 정한다. 다만, 직무의 곤란성과 책임도가 매우 특수하거나 결원을 보충하는 것이 곤란한 직무에 종사하는 공무원과 제4조 제2항에 따라 같은 조 제1항의 계급 구분을 적용하지 아니하는 공무원의 보수는 따로 정할 수 있다. ② 공무원의 보수는 일반의 표준 생계비, 물가 수준, 그 밖의 사정을 고려하여 정하되, 민간 부문의 임금 수준과 적절한 균형을 유지하도록 노력하여야 한다. ④ 공무원의 보수 중 봉급에 관하여는 법률로 정한 것 외에는 대통령령으로 정한다. 제47조(보수에 관한 규정) ① 공무원의 보수에 관한 다음 각 호의 사항은 대통령령으로 정한다. 1. 봉급ㆍ호봉 및 승급에 관한 사항 2. 수당에 관한 사항 3. 보수 지급 방법, 보수의 계산, 그 밖에 보수 지급에 관한 사항 ② 제1항에도 불구하고 특수 수당과 제51조 제2항에 따른 상여금(賞與金)의 지급 또는 특별승급에 관한 사항은 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정한다. 제51조(근무성적의 평정) ① 각 기관의 장은 정기 또는 수시로 소속 공무원의 근무성적을 객관적이고 엄정하게 평정하여 인사관리에 반영하여야 한다. ② 제1항에 따른 근무성적평정 결과 근무성적이 우수한 자에 대하여는 상여금을 지급하거나 특별승급시킬 수 있다. ③ 제1항의 근무성적평정에 관한 사항은 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정한다 ○ 교육공무원법(2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 교육을 통하여 국민 전체에게 봉사하는 교육공무원의 직무와 책임의 특수성에 비추어 그 자격ㆍ임용ㆍ보수ㆍ연수 및 신분보장 등에 관하여 교육공무원에게 적용할 「국가공무원법」 및 「지방공무원법」에 대한 특례를 규정함을 목적으로 한다. 제8조(교수 등의 자격) 교수, 부교수, 조교수 및 조교는 「고등교육법」 제16조에 따른 자격이 있는 사람이어야 한다. 제34조(보수결정의 원칙) ① 교육공무원의 보수는 우대되어야 한다. ② 교육공무원의 보수는 자격, 경력, 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 따라 대통령령으로 정한다. 제35조(보수에 관한 규정) 제34조 제2항의 대통령령에는 「국가공무원법」제47조 및 「지방공무원법」제45조에 규정된 사항 외에 다음 각 호의 사항을 규정하여야 한다. 1. 대통령령으로 정하는 학교의 교원이나 학과를 담당하는 교원에 대한 특별수당에 관한 사항 2. 기간제교원의 보수에 관한 사항 3. 연구수당에 관한 사항 4. 교직수당에 관한 사항 제42조(연수 실적 및 근무성적의 평정) ① 교육기관, 교육행정기관 및 교육연구기관의 장은 정기적으로 또는 수시로 그 소속 교육공무원의 재교육 및 연수 실적과 근무성적을 평정하여 인사관리에 반영하여야 한다. ② 제1항의 재교육 및 연수 실적과 근무성적 평정에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ○ 고등교육법(2011. 7. 21. 법률 제10866호로 개정된 것) 제16조(교원ㆍ조교의 자격기준 등) 교원이나 조교가 될 수 있는 사람의 자격기준과 자격인정에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ○ 공무원보수규정(2013. 3. 23. 대통령령 제24425호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 영은 「국가공무원법」, 「헌법재판소법」, 「외무공무원법」, 「경찰공무원법」, 「전투경찰대설치법」, 「소방공무원법」, 「교정시설경비교도대설치법」, 「의무소방대설치법」, 「교육공무원법」, 「군인보수법」, 「군무원인사법」, 「국가정보원직원법」 및 「군법무관 임용 등에 관한 법률」에 따라 국가공무원의 보수에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제4조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 7. "연봉"이란 매년 1월 1일부터 12월 31일까지 1년간 지급되는 다음 각 목의 기본연봉과 성과연봉을 합산한 금액을 말한다. 다만, 고정급적 연봉제 적용대상 공무원의 경우에는 해당 직책과 계급을 반영하여 일정액으로 지급되는 금액을 말한다. 가. 기본연봉은 개인의 경력, 누적성과와 계급 또는 직무의 곤란성 및 책임의 정도를 반영하여 지급되는 기본급여의 연간 금액을 말한다. 나. 성과연봉은 전년도 업무실적의 평가 결과를 반영하여 지급되는 급여의 연간 금액을 말한다. 제33조(연봉제의 구분 및 적용대상) 연봉제의 구분 및 그 적용대상 공무원은 별표 31에 따른다. 제39조(성과연봉의 지급) ① 연봉제 적용대상 공무원(고정급적 연봉제 적용대상 공무원 및 국립대학의 교원은 제외한다)의 성과연봉은 전년도의 업무실적 평가 결과에 따라 지급한다. 제39조의2(국립대학 교원의 성과연봉 지급) ② 제1항의 업적평가를 위하여 필요한 사항은 교육부장관이 따로 정할 수 있다. ⑤ 국립대학의 교원에 대한 성과연봉 기준액, 지급방법, 지급절차 및 그 밖에 성과연봉의 지급에 필요한 사항은 교육부장관이 기획재정부장관 및 안전행정부장관과 협의하여 정한다. 제40조(연봉의 조정) 성과급적 연봉제 적용대상 공무원의 연봉은 매년 1월 1일을 기준으로 전년도의 연봉, 봉급조정수당 지급률, 해당 연도의 성과연봉과 연봉한계액의 변동률 등을 고려하여 안전행정부장관이 정하는 조정액을 합산하여 조정한다. 다만, 연봉의 감액 또는 증액의 사유가 발생한 경우에는 수시로 조정할 수 있다. 제41조(연봉의 지급) 연봉은 연봉월액으로 지급한다. 다만, 연도 중 퇴직하는 연봉제 적용대상 공무원(고정급적 연봉제 적용대상 공무원은 제외한다)의 성과연봉의 지급방법 및 절차 등은 안전행정부장관이 정하는 바에 따른다. 제50조(연봉제 시행세칙) 이 장에서 규정한 사항 외에 연봉제의 운영에 필요한 사항은 안전행정부장관이 정한다. ○ 공무원보수규정(2011. 1. 10. 대통령령 제22617호) 부칙 제1조(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행하되, 2011년 1월 1일부터 적용한다. 제8조(이 영 시행 당시 국립대학에 재직 중인 교원에 대한 경과조치) ① 이 영 시행 당시 국립대학에 재직 중인 교원에 대해서는 2012년 12월 31일까지는 제36조 제2항, 제36조의2, 제37조 제2항, 제39조 제1항, 제39조의2, 제49조 제2항, 별표 30의 3, 별표 31 및 별표 33의 개정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다. 다만, 2012년 12월 31일 현재 「교육공무원임용령」 제5조의2 제1항에 따른 근무기간이 「교육공무원법」 제47조에 따른 정년까지의 기간에 해당하는 교원의 경우에는 2014년 12월 31일까지 종전의 규정에 따른다. ② 제1항에도 불구하고 이 영 시행 당시 「한국예술종합학교설치령」에 따른 한국예술종합학교와 「한국전통문화학교설치령」에 따른 한국전통문화학교에 재직 중인 교원(신규채용되는 교원을 포함한다)에 대해서는 2014년 12월 31일까지 종전의 규정에 따른다. ○ 대학교원 자격기준 등에 관한 규정(2012. 2. 29. 대통령령 제23644호로 개정된 것) 제2조(교원 및 조교의 자격) 교수ㆍ부교수ㆍ조교수(이하 "교원"이라 한다) 또는 조교가 될 수 있는 사람은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람으로 한다. 1. 별표의 자격기준에 해당하는 사람 2. 「교육공무원법」 제5조에 따른 대학인사위원회 또는 「사립학교법」 제53조의3에 따른 교원인사위원회(이하 "각 위원회"라 한다)의 인정을 받은 사람(교원의 경우에 한한다) [별표] 교원 및 조교의 자격기준(제2조, 제2조의2, 제3조, 제4조, 제4조의2 및 제11조 관련) (단위: 년) 제11조(자격인정의 대상) 제2조 제2호의 규정에 의하여 인정을 받아 교원이 될 수 있는 사람은 다음 각호와 같다. 1. 대학ㆍ전문대학졸업자 또는 이와 동등이상의 자격을 가진 자로서 그 졸업 또는 자격취득후 별표의 직명별 연구실적과 교육경력의 합계연도의 2분의 1이상의 경력을 가진 자 2. 대학ㆍ전문대학졸업자 또는 이와 동등이상의 자격을 가진 자로서 그 졸업 또는 자격취득후 별표의 연구실적 연수와 대학ㆍ전문대학 또는 이와 동등정도의 학교이외의 학교에서 별표의 교육경력 연수에 해당하는 연수의 교육경력을 가진 자. 이 경우에 교육학ㆍ윤리학등 학교장이 특히 인정하는 학과목의 교육경력 연수는 이를 연구실적 연수로 대체할 수 있다. 3. 국내의 학교교육으로는 이수할 수 없었거나 곤란하였던 학과목을 담당할 자로서 연구실적이 별표의 연구실적 연수에 해당하거나, 논문ㆍ저서 기타 연구업적이 현저하나 학력이 별표의 기준에 해당하지 아니한 자 4. 국가공무원법의 규정에 의하여 자연과학계의 연구관 또는 5급 이상의 농촌지도직공무원으로 근무하고 있는 자 ○ 공무원수당 등에 관한 규정(2013. 3. 23. 대통령령 제24425호로 개정된 것) 제7조의2(성과상여금) ① 소속 장관은 별표 2의2에 따른 공무원 중 근무성적, 업무실적 등이 우수한 사람에게는 예산의 범위에서 성과상여금을 지급한다. ○ 국공립대학연구보조비 지급규정(2010. 9. 6. 교육과학기술부훈령 제190호로 개정된 것) 제2조(교부) ① 연구보조비는 대학, 산업대학, 교육대학, 전문대학, 방송대학ㆍ통신대학 및 방송통신대학(이하 "대상학교"라 한다)의 기성회 회장에게 교부한다. 제3조(지급) ① 연구보조비는 지급대상학교 교원(재외한국인학자 유치계획에 의하여 유치한 교원을 포함한다)과 조교에게 기성회 회장이 예산의 범위 안에서 지급한다. ② 제1항의 연구보조비는 교원의 교육ㆍ연구 및 봉사활동 등의 실적과 조교의 근무실적 등 대상학교에서 정한 평가방법에 따라 지급하는 성과급(이하 "성과급"이라 한다)과 시간강사의 강의시수에 따라 지급하는 시간강사연구보조비(이하 "시간강사연구보조비"라 한다)로 구분하여 지급하며 그 지급기준은 교육과학기술부장관이 정한다. 이 경우 성과급 지급액은 교육과학기술부장관이 정하는 지급기준과 대상학교에 교부되는 성과급연구비 총액의 범위 안에서 학교의 장이 정한다. ④ 성과급의 지급액은 대상학교에 교부되는 성과급 연구비 총액의 범위 안에서 대상학교별 연구보조비 지급심의위원회의 심의를 거쳐 학교의 장이 정한다. ⑤ 성과급은 연4회 이내로 지급하고, 교원 및 조교 개인별로 전년도 또는 전전년도 교육ㆍ연구 및 봉사활동 등의 실적과 근무실적 등을 평가하여 책정한 성과급 총액을 분할 또는 일괄하여 지급하되, 지급시기 및 방법은 대상학교의 장이 따로 정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2011헌마282

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

교육공무원법 제5조 제8조 제34조 제42조 제47조

한국예술종합학교설치령

전투경찰대설치법

의무소방대설치법

교육공무원임용령 제5조

교정시설경비교도대설치법