전원재판부 2011헌마270, 2013. 8. 29.

【판시사항】 경비등급별 수형자의 처우기준을 정한 재량준칙인 ‘교정시설 경비등급별 수형자의 처우 등에 관한 지침’(2011. 1. 20. 법무부예규 제968호로 제정된 것, 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) 제17조 등에 대한 헌법소원심판청구가 헌법소원의 직접성 요건을 충족하는지 여부(소극) 【결정요지】 이 사건 지침은 교정시설에 수용 중인 수형자를 경비등급에 따라 합리적이고 효율적으로 수용관리하기 위한 처우를 함에 있어 교도소장 등의 재량권 행사의 지침을 규정한 것이다. 따라서 이 사건 지침 제17조 등에 의하여 청구인이 다투는 자유의 제한, 권리 또는 법적 지위 박탈의 법적 효과가 생긴다기보다는 이 사건 지침 제17조 등에 근거한 교도소장의 중(重)경비처우급 수형자에 대한 처우라는 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 청구인의 기본권 침해 문제가 발생할 수 있는 것이므로, 이 사건 지침 조항에 대한 헌법소원심판청구는 헌법소원의 직접성 요건을 흠결하여 부적법하다. 【참조판례】 헌재 2008. 5. 29. 2005헌마137등, 판례집 20-1하, 187, 195 헌재 2011. 4. 28. 2009헌마305, 판례집 23-1하, 105, 113 【전문】 [당사자] 청구인 서○훈국선대리인 변호사 박용규(2011헌마270 사건), 변호사 태원우(2011헌마331 사건) [주문] 이 사건 심판청구를 모두 각하한다. [이유] 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1)청구인은 성폭력범죄의 처벌 및 피해자보호 등에 관한 법률 위반죄로 징역 13년을 선고받고 2010. 7. 29. 그 판결이 확정된 사람으로서, 2010. 9. 10. 중(重)경비처우급 수형자로 분류되었고, 2010. 12. 8.부터 2011. 7. 12.까지 ○○교도소에 수용되어 있다가 2011. 7. 13.부터 현재까지 □□교도소에 수용 중이다. (2) 2011헌마270 사건 (가) 청구인은 ○○교도소에 수용 중인 2011. 5.초경 2011년 하반기 집체직업훈련생 모집에 응하여 직업훈련을 받고자 하였으나, ○○교도소측은 법무부예규인 교정시설 경비등급별 수형자의 처우 등에 관한 지침 제40조 제4호를 근거로 중(重)경비처우급 수형자인 청구인의 직업훈련신청이 제한된다는 설명을 하였다. (나)이에 청구인은 중(重)경비처우급 수형자를 직업훈련 대상에서 제외하고 있는 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행규칙 제96조 제1항 및 위 지침 제40조 제4호가 행복추구권 등을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 2011. 5. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. (3) 2011헌마331 사건 (가)청구인은 2011. 6. 3. ○○교도소 분류심사과 및 교육교화과에 중(重)경비처우급 수형자 처우에 관한 면담신청을 하였는데, 2011. 6. 9. 담당자로부터 청구인과 같은 중(重)경비처우급 수형자는 위 지침에 따라 수형자의 처우기준이 엄격하게 규정되어 있다는 답변을 들었다. (나)이에 청구인은 위 지침 제17조(접견), 제18조(전화통화), 제20조(텔레비전 시청), 제21조(분류심사기관), 제27조(도서실 및 열람실 자율이용), 제31조(귀휴), 제32조(외출, 외박귀휴), 제33조(가족 만남의 날 행사), 제34조(가족만남의 집 이용), 제36조(외부 종교행사 등 참석)가 청구인과 같은 중(重)경비처우급 수형자를 다른 수형자에 비하여 차별하여 청구인의 평등권을 침해하고, 구금시설의 목적 달성에 필요한 범위를 넘어서 행복추구권, 신체의 자유, 사생활의 비밀과 자유, 학문의 자유 등을 침해하고, 지침 별표 1의 자기사진 촬영 및 송부 불허가 부분은 상위 법령의 위임에 의하지 않아 법률유보원칙에 위반된다고 주장하면서 2011. 6. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 (1) 2011헌마270 사건 청구인은 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행규칙(2010. 5. 31. 법무부령 제700호로 개정된 것) 제96조 제1항 및 교정시설 경비등급별 수형자의 처우 등에 관한 지침(2011. 1. 20. 법무부예규 제968호로 제정된 것) 제40조 제4호를 심판대상으로 삼고 있다. 그런데 청구인이 헌법소원심판청구를 통하여 다투는 것은 중(重)경비처우급으로 분류된 청구인에게 교정시설 내부에서 실시하는 직업훈련을 배제하고 있는 위 지침조항이므로 교정시설 외부의 공공기관 또는 기업체 등에서 운영하는 외부 직업훈련에 관한 규정인 위 시행규칙 제96조 제1항은 심판대상에서 제외한다. (2) 2011헌마331 사건 교정시설 경비등급별 수형자의 처우 등에 관한 지침 제21조는 분류심사의 기관을 정한 규정으로 수형자의 처우와는 직접 관련이 없는 내용이므로 청구인의 법적 지위에 어떠한 영향도 미친다고 보기 어려워 이 사건 심판대상에서 제외한다. (3)따라서 이 사건 심판의 대상은 ‘교정시설 경비등급별 수형자의 처우 등에 관한 지침’(2011. 1. 20. 법무부예규 제968호로 제정된 것, 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) 제17조(접견), 제18조(전화통화), 제20조(텔레비전 시청), 제27조(도서실 및 열람실 자율이용), 제31조(귀휴), 제32조(외출ㆍ외박귀휴), 제33조(가족만남의 날 행사), 제34조(가족만남의 집 이용), 제36조(외부 종교행사 등 참석), 제40조(직업훈련) 제4호 및 별표 1 ‘경비등급별 수형자 처우기준’ 중 중경비처우급 수형자에 관한 부분(위 조항들의 내용을 정리한 부분 및 교정ㆍ교화 처우기준의 ‘자기사진 촬영, 송부 불허가’ 부분, 보안ㆍ계호 형태 처우기준 중 ‘자율보행금지’ 부분에 한한다. 다음부터는 위 지침조항들을 모두 포괄하여 ‘이 사건 지침조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하였는지 여부이고, 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 교정시설 경비등급별 수형자의 처우 등에 관한 지침(2011. 1. 20. 법무부예규 제968호로 제정된 것) 제17조(접견) ① 소장은 개방처우급 수형자에 대하여는 접촉차단시설이 설치되지 아니한 장소에서 접견을 실시할 수 있다. 다만, 처우상 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 그 밖의 수형자에 대하여도 이를 허용할 수 있다. ② 소장은 개방처우급 수형자 및 처우상 특히 필요한 완화경비처우급 수형자에 대하여 시행령 제59조에 따라 접견시간을 연장하거나 접견횟수를 늘릴 수 있으며, 접견 시간대 외에도 접견하게 할 수 있다. 제18조(전화통화) ① 소장은 개방처우급 수형자에 대하여 시행규칙 제26조에 따라「국가공무원 복무규정」제9조에 따른 근무시간 외 및 공휴일에 전화이용시간을 따로 정할 수 있고, 시행규칙 제90조에 따라 전화통화 허용횟수를 증가하여 허가 할 수 있다. ② 소장은 완화경비처우급인 자치생활 수형자에게도 제1항을 준용할 수 있다. 제20조(텔레비전 시청) 경비처우급에 따라 수형자의 텔레비전 시청 방법은 다음 각 호로 구분한다. 1.개방처우급 : 지상파방송 자율시청 또는 교화방송 시청 가능 2.완화경비처우급 : 교화방송 시청 원칙, 필요 시 지상파방송 자율시청 가능 3. 일반경비처우급 : 교화방송 시청 4.중(重)경비처우급 : 교화방송 중 라디오방송 청취, 처우상 특히 필요한 경우 텔레비전 시청 허가 제27조(도서실 및 열람실 자율이용) 소장은 개방처우급 수형자에게 도서실 및 도서실에 부속된 열람실의 자율이용을 허가 할 수 있다. 제31조(귀휴) 소장은 수형자의 경비처우급에 따라 귀휴의 허가 범위를 다음 각 호와 같이 할 수 있다. 1. 개방처우급 : 1년중 20일 이내 허가 2. 완화경비처우급 : 1년중 10일 내외 허가 3.일반경비처우급 : 교화ㆍ사회복귀 준비 등을 위하여 특히 필요한 경우 허가 4. 중(重)경비처우급 : 불허 제32조(외출ㆍ외박귀휴) 소장은 가족관계 회복 및 사회복귀 지원 등을 위하여 경비처우급에 따라 수형자에게 가족 또는 교정위원과 동행하여 외출ㆍ외박귀휴의 허가 범위를 다음 각 호와 같이 할 수 있다. 1. 개방처우급 : 허가 2. 완화경비처우급 : 필요 시 허가 3. 일반경비처우급 : 특히 필요한 경우에 허가 4. 중(重)경비처우급 : 불허 제33조(가족만남의 날 행사) 경비처우급에 따라 수형자의 가족만남의 날 행사의 허가 범위는 다음 각 호와 같다. 1. 개방처우급ㆍ완화경비처우급 : 허가 2.일반경비처우급 : 교화상 특히 필요한 경우에 허가 3. 중(重)경비처우급 : 불허 제34조(가족만남의 집 이용) 경비처우급에 따라 수형자의 가족만남의 집 이용 허가 범위는 다음 각 호와 같다. 1. 개방처우급ㆍ완화경비처우급 : 허가 2.일반경비처우급 : 교화상 특히 필요한 경우에 허가 3. 중(重)경비처우급 : 불허 제36조(외부 종교행사 등 참석) 수형자의 경비등급에 따라 수형자 자신이 신봉하는 종교에 대하여 외부 종교행사 참석 또는 연극, 영화, 그 밖의 문화공연 관람의 참석 허가 범위는 【별표 1】 의 사회적 처우기준과 같다. 제40조(직업훈련) 경비처우급별 직업훈련 기준은 다음 각 호와 같다. 4. 중(重)경비처우급 : 없음 【별표 1】 경비등급별 수형자 처우 기준 □ 보안ㆍ계호형태 처우 기준 □ 수용생활 처우 기준 □ 교육ㆍ교화 처우 기준 □ 사회적 처우 기준 [관련조항] 별지와 같다. 2. 청구인의 주장요지 가. 이 사건 지침조항은 법무부 예규로서 형식상 행정규칙에 해당하나 실질적으로는 상위법령인 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 및 시행령 등과 결합하여 대외적 구속력을 갖는 법규명령으로서 공권력의 행사에 해당하고, 교도소장의 집행행위 이전에 이미 중(重)경비처우급 수형자의 처우에 대하여 일의적으로 규정되어 있어 기본권 침해의 직접성이 인정된다. 나. 이 사건 지침조항은 구금시설의 목적 달성에 필요한 범위를 넘어서 청구인과 같은 중(重)경비처우급 수형자의 행복추구권, 신체의 자유, 사생활의 비밀과 자유, 학문의 자유, 일반적 행동자유권 등을 침해하고, 다른 수용자와 비교할 때 합리적인 이유 없이 청구인과 같은 중(重)경비처우급 수용자를 차별하는 것이어서 평등권을 침해한다. 이 사건 지침 [별표 1] 교육ㆍ교화 처우 기준 중 중(重)경비처우급 수형자에 대한 ‘자기사진 촬영, 송부불허’ 부분은 법률유보원칙에 위반된다. 3. 판 단 이 사건 지침은 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 제57조에서 정하는 바에 따라 경비등급별 수형자의 수용 및 처우의 집행을 위하여 수형자의 개별 특성에 맞는 차등화된 처우를 받을 수 있도록 세부적인 사항을 규정함으로써 효율적인 수용관리와 수형자의 건전한 사회복귀를 도모하고자 법무부장관이 2011. 1. 20. 제정, 2011. 3. 1.부터 시행한 것이다. 이처럼 이 사건 지침조항은 교정시설에 수용 중인 수형자를 경비등급에 따라 합리적이고 효율적으로 수용관리하기 위한 것(이 사건 지침 제1조)으로, "개방처우급ㆍ완화경비처우급 수형자는 자율과 책임의식 함양 및 사회복귀지원을 위한 처우를 중점으로 하고, 일반경비처우급ㆍ중(重)경비처우급 수형자는 준법정신 함양을 위한 엄정한 형집행에 따른 처우를 원칙"으로 하고 있는바(이 사건 지침 제4조), 이 사건 지침조항은 경비등급별로 수형자에 대한 처우를 함에 있어 교도소장 등의 재량권 행사의 지침을 규정한 것이다. 그렇다면 이 사건 지침조항에 의하여 청구인이 다투는 자유의 제한, 권리 또는 법적 지위 박탈의 법적 효과가 생긴다고 하기보다는 이 사건 지침조항에 근거한 교도소장의 중(重)경비처우급 수형자에 대한 처우라는 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 청구인의 기본권 침해 문제가 발생할 수 있는 것이므로, 이 사건 지침 조항에 대한 심판청구는 헌법소원의 직접성 요건을 흠결하여 부적법하다(헌재 2008. 5. 29. 2005헌마137등, 판례집 20-1하, 187, 195; 헌재 2011. 4. 28. 2009헌마305, 판례집 23-1하, 105, 113 등 참조). 4. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 각하하기로 하여 관여 재판관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 [별지] 관련조항 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 개정된 것) 제55조(수형자 처우의 원칙) 수형자에 대하여는 교육ㆍ교화프로그램, 작업, 직업훈련 등을 통하여 교정교화를 도모하고 사회생활에 적응하는 능력을 함양하도록 처우하여야 한다. 제56조(개별처우계획의 수립 등) ① 소장은 제62조의 분류처우위원회의 의결에 따라 수형자의 개별적 특성에 알맞은 교육ㆍ교화프로그램, 작업, 직업훈련 등의 처우에 관한 계획(이하 "개별처우계획"이라 한다)을 수립하여 시행한다. 제57조(처우) ① 수형자는 제59조의 분류심사의 결과에 따라 그에 적합한 교정시설에 수용되며, 개별처우계획에 따라 그 특성에 알맞은 처우를 받는다. ② 교정시설은 도주방지 등을 위한 수용설비 및 계호의 정도(이하 "경비등급"이라 한다)에 따라 다음 각 호로 구분한다. 다만, 동일한 교정시설이라도 구획을 정하여 경비등급을 달리할 수 있다. 1.개방시설 : 도주방지를 위한 통상적인 설비의 전부 또는 일부를 갖추지 아니하고 수형자의 자율적 활동이 가능하도록 통상적인 관리ㆍ감시의 전부 또는 일부를 하지 아니하는 교정시설 2.완화경비시설 : 도주방지를 위한 통상적인 설비 및 수형자에 대한 관리ㆍ감시를 일반경비시설보다 완화한 교정시설 3.일반경비시설 : 도주방지를 위한 통상적인 설비를 갖추고 수형자에 대하여 통상적인 관리ㆍ감시를 하는 교정시설 4.중(重)경비시설 : 도주방지 및 수형자 상호 간의 접촉을 차단하는 설비를 강화하고 수형자에 대한 관리ㆍ감시를 엄중히 하는 교정시설 ③ 수형자에 대한 처우는 교화 또는 건전한 사회복귀를 위하여 교정성적에 따라 상향 조정될 수 있으며, 특히 그 성적이 우수한 수형자는 개방시설에 수용되어 사회생활에 필요한 적정한 처우를 받을 수 있다. ④ 수형자는 교화 또는 건전한 사회복귀를 위하여 교정시설 밖의 적당한 장소에서 봉사활동ㆍ견학, 그 밖에 사회적응에 필요한 처우를 받을 수 있다. ⑤학과교육생ㆍ직업훈련생ㆍ외국인ㆍ여성ㆍ장애인ㆍ노인ㆍ환자, 그 밖에 별도의 처우가 필요한 수형자는 법무부장관이 특히 그 처우를 전담하도록 정하는 시설(이하 "전담교정시설"이라 한다)에 수용되며, 그 특성에 알맞은 처우를 받는다. 다만, 전담교정시설의 부족이나 그 밖의 부득이한 사정이 있는 경우에는 예외로 할 수 있다. ⑥제2항 각 호의 시설의 설비 및 계호의 정도에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 개정된 것) 제84조(수형자의 처우등급 부여 등) ① 법 제57조 제3항에서 "교정성적"이란 수형자의 수용생활 태도, 상벌 유무, 교육 및 작업의 성과 등을 종합적으로 평가한 결과를 말한다. ② 소장은 수형자의 처우수준을 개별처우계획의 시행에 적합하게 정하거나 조정하기 위하여 교정성적에 따라 처우등급을 부여할 수 있다. ③ 수형자에게 부여하는 처우등급에 관하여 필요한 사항은 법무부령으로 정한다. 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행규칙(2010. 5. 31. 법무부령 제700호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 규칙에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 5. "처우등급"이란 수형자의 처우 및 관리와 관련하여 수형자를 수용할 시설, 수형자에 대한 계호의 정도, 처우의 수준 및 처우의 내용을 구별하는 기준을 말한다. 제72조(처우등급) 수형자의 처우등급은 다음 각 호와 같이 구분한다. 2.경비처우급: 도주 등의 위험성에 따라 수용시설과 계호의 정도를 구별하고, 범죄성향의 진전과 개선정도, 교정성적에 따라 처우수준을 구별하는 기준 3.개별처우급: 수형자의 개별적인 특성에 따라 중점처우의 내용을 구별하는 기준 제74조(경비처우급) ① 경비처우급은 다음 각 호와 같이 구분한다. 2.완화경비처우급: 법 제57조 제2항 제2호의 완화경비시설에 수용되어 통상적인 수준보다 높은 수준의 처우가 필요한 수형자 3.일반경비처우급: 법 제57조 제2항 제3호의 일반경비시설에 수용되어 통상적인 수준의 처우가 필요한 수형자 4.중(重)경비처우급: 법 제57조 제2항 제4호의 중(重)경비시설(이하 "중경비시설"이라 한다)에 수용되어 기본적인 처우가 필요한 수형자 교정시설 경비등급별 수형자의 처우 등에 관한 지침(2011. 1. 20. 법무부예규 제968호로 제정된 것) 제1조(목적) 이 지침은 교정시설의 경비등급에 따른 수형자의 처우 등에 관한 사항과 그 시행에 필요한 내용을 규정하여 수형자의 자율의지를 고취하고 건전한 사회복귀 도모를 목적으로 한다. 제4조(수형자 처우의 원칙) 개방처우급ㆍ완화경비처우급 수형자는 자율과 책임의식 함양 및 사회복귀지원을 위한 처우를 중점으로 하고, 일반경비처우급ㆍ중(重)경비처우급 수형자는 준법정신 함양을 위한 엄정한 형집행에 따른 처우를 원칙으로 한다. 제5조(경비등급별 처우 기준) ③ 경비등급별 수용 및 처우의 원칙은 다음 각 호와 같다. 4.중(重)경비시설은 상습징벌자 등 수용관리에 특별한 주의를 요하는 자 등을 수용하며 상담 둥을 통한 성격적 결함을 제거하고 준법의식을 고취하는 처우를 중점으로 실시한다. 제21조(분류심사 기관) 분류전담시설에서는 수용분류를 위한 분류심사를 실시하며, 경비등급별 시설에서는 기관의 특성에 적합한 처우를 위한 분류심사를 실시한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2011헌마270

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