대법원 2014. 2. 27. 선고 2011두2248 판결

[정비사업조합설립인가처분무효확인등][공2014상,709] 【판시사항】 [1] 구 도시 및 주거환경정비법상 조합설립추진위원회가 구성승인을 받을 당시의 정비예정구역보다 정비구역이 확대되어 지정된 경우, 조합설립추진위원회 구성의 변경승인을 신청할 수 있는지 여부(원칙적 적극) 및 변경승인 권한을 가지는 자(=구성승인을 한 시장·군수) [2] 조합설립추진위원회가 추진위원회 구성의 변경승인을 받기 전에 조합설립인가신청을 한 경우, 변경승인 전의 행위라는 사정만으로 조합설립인가신청이 무효인지 여부(원칙적 소극) 【판결요지】

[1] 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제13조는 조합을 설립하고자 하는 경우 조합설립추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 한다)를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 한다고만 규정하고 있을 뿐 추진위원회 구성에 관한 변경승인절차에 관하여 규정하고 있지 않다. 그러나 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항 제1호 (나)목은 정비사업을 시행할 범위가 확대 또는 축소되는 경우 토지등소유자의 과반수 또는 추진위원회의 구성에 동의한 토지등소유자의 3분의 2 이상의 동의를 받도록 규정함으로써 추진위원회 단계에서 정비사업 시행구역의 변경을 예정하고 있는 점, 당초 추진위원회의 신청서에 기재된 사업시행예정구역의 위치 및 면적 등[구 도시 및 주거환경정비법 시행규칙(2009. 8. 13. 국토해양부령 제157호로 개정되기 전의 것) 제6조 별지 제2호 서식 참조]을 토대로 추진위원회 구성승인을 한 시장·군수로서는 정비사업 시행구역이 변경된 경우 요건 등을 심사하여 이를 규제할 수 있다고 보는 것이 자연스러운 점 등에 비추어 보면, 추진위원회가 구성승인을 받을 당시의 정비예정구역보다 정비구역이 확대되어 지정된 경우 당초의 추진위원회 구성승인이 당연 실효되었다고 볼 수 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 추진위원회는 토지등소유자의 동의 등 일정한 요건을 갖추어 시장·군수에 추진위원회 구성 변경승인을 신청할 수 있고, 추진위원회 구성에 관한 승인권한을 가지는 시장·군수는 변경승인의 권한이 있다고 보는 것이 타당하다. [2] 조합설립추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 한다) 구성승인은 조합의 설립을 위한 주체인 추진위원회의 구성행위를 보충하여 효력을 부여하는 처분이므로, 시장·군수로부터 추진위원회 구성승인을 받은 추진위원회는 유효하게 설립된 비법인사단으로서 조합설립에 필요한 법률행위 등을 할 수 있다. 따라서 추진위원회가 구성승인을 받을 당시의 정비예정구역보다 정비구역이 확대되어 지정된 경우, 추진위원회가 구성 변경승인을 받기 전에 확대된 정비구역 전체에서 조합설립을 추진하여 조합설립인가신청을 하였다 하더라도 이는 유효하게 설립된 비법인사단의 법률행위이므로, 당초의 추진위원회 구성승인이 실효되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한 변경승인 전의 행위라는 사정만으로 조합설립인가신청 자체가 무효라고 할 수는 없다. 【참조조문】 [1] 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제13조, 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항 제1호 (나)목, 구 도시 및 주거환경정비법 시행규칙(2009. 8. 13. 국토해양부령 제157호로 개정되기 전의 것) 제6조 / [2] 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제13조, 행정소송법 제12조 【참조판례】 [2] 대법원 2013. 1. 31. 선고 2011두11112, 11129 판결(공2013상, 409) 【전 문】【원고, 상고인】 별지 원고 명단 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 로텍 담당변호사 권정순) 【피고, 피상고인】 서울특별시 성북구청장 (소송대리인 변호사 홍봉주 외 1인) 【피고보조참가인】 성북제3구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 변호사 홍봉주 외 1인) 【원심판결】 서울고법 2010. 12. 10. 선고 2010누1417 판결 【주 문】 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담한다. 【이 유】 상고이유를 판단한다. 1. 상고이유 제1점에 대하여 가. 추진위원회의 변경승인이 가능한지 여부 (1) 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제13조는 조합을 설립하고자 하는 경우 조합설립추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 한다)를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 한다고만 규정하고 있을 뿐 추진위원회 구성에 관한 변경승인절차에 관하여 규정하고 있지 아니하다. 그러나 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법 시행령’이라 한다) 제23조 제1항 제1호 (나)목은 정비사업을 시행할 범위가 확대 또는 축소되는 경우 토지등소유자의 과반수 또는 추진위원회의 구성에 동의한 토지등소유자의 3분의 2 이상의 동의를 받도록 규정함으로써 추진위원회 단계에서 정비사업 시행구역의 변경을 예정하고 있는 점, 당초 추진위원회의 신청서에 기재된 사업시행예정구역의 위치 및 면적 등[구 도시 및 주거환경정비법 시행규칙(2009. 8. 13. 국토해양부령 제157호로 개정되기 전의 것) 제6조 별지 제2호 서식 참조]을 토대로 추진위원회 구성승인을 한 시장·군수로서는 정비사업 시행구역이 변경된 경우 그 요건 등을 심사하여 이를 규제할 수 있다고 보는 것이 자연스러운 점 등에 비추어 보면, 추진위원회가 구성승인을 받을 당시의 정비예정구역보다 정비구역이 확대되어 지정된 경우 당초의 추진위원회 구성승인이 당연 실효되었다고 볼 수 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 추진위원회는 토지등소유자의 동의 등 일정한 요건을 갖추어 시장·군수에 추진위원회 구성 변경승인을 신청할 수 있고, 추진위원회 구성에 관한 승인권한을 가지는 시장·군수는 그 변경승인의 권한이 있다고 봄이 상당하다. (2) 원심은 그 채택 증거를 종합하여 ① 이 사건 추진위원회는 당초 주택재개발 정비예정구역으로 지정된 서울 성북구 (주소 1 생략) 외 354필지 45,619㎡ 일대(성북구 제5구역)를 주택재개발 정비사업 시행예정구역으로 하여 토지등소유자 420명 중 234명의 동의를 받고 2005. 7. 28. 피고로부터 성북 제3구역 주택재개발정비사업조합 추진위원회(이하 ‘이 사건 추진위원회’라 한다) 구성승인을 받은 사실, ② 그 후 2007. 5. 25. 서울특별시의 도시·주거환경 정비기본계획이 변경되어 위 정비예정구역에 서울 성북구 (주소 2 생략) 및 (주소 3 생략) 일대가 추가로 편입됨으로써 정비구역이 서울 성북구 (주소 1 생략) 외 444필지 68,164㎡로 확대되고 그에 따라 토지등소유자가 580명으로 증가한 사실, ③ 그 뒤 2008. 8. 21. 정비구역의 면적이 175㎡ 더 증가하여 이 사건 정비구역(성북 제3주택재개발 정비구역)의 총면적이 68,339㎡로 확정된 사실 등을 인정한 다음, 이 사건 추진위원회는 정비구역의 확대를 이유로 토지등소유자의 동의 등 일정한 요건을 갖추어 피고에 대하여 추진위원회 구성 변경승인을 신청할 수 있고, 피고는 그 요건을 심사하여 변경승인을 할 수 있다는 취지로 판단하였다. 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 추진위원회 구성 변경승인에 관한 법리오해의 위법이 없다. 상고이유의 주장은 이 사건 추진위원회의 정비구역이 확대되어 지정되었으므로 이 사건 추진위원회는 해산하고 새로운 추진위원회를 설립하여 그에 대한 구성승인을 받거나 그에 준하는 절차를 거쳐야 한다는 취지이나, 이 사건 추진위원회의 정비구역이 위와 같은 정도로 확대되어 지정되었다는 사정만으로 이 사건 추진위원회를 해산하고 새로운 추진위원회를 설립하여 그에 대한 구성승인을 받거나 그에 준하는 절차를 밟아야 한다고 볼 수는 없으므로, 이를 전제로 하는 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다. 나. 피고가 추진위원회 변경승인을 하였는지 여부 원심판결 이유와 기록에 의하면, 이 사건 추진위원회는 이 사건 정비구역의 확대 등을 이유로 토지등소유자의 동의 등을 받아 그에 관한 사항을 기재하고 관련 자료를 첨부하여 2009. 1. 16.경 피고에게 ‘구역 면적 확정에 따른 추진위원회변경 신고의 건’이라는 명칭의 문서를 제출한 사실, 피고는 이를 토대로 그 요건 등을 심사하여 추진위원회 변경승인을 하는 것이 타당하다고 판단하고 2009. 2. 4. 이 사건 추진위원회에 ‘추진위원회 변경신고 처리 통보’를 한 사실, 피고는 그 후 2009. 5. 12. 토지등소유자 580명 중 451명 동의가 있어 조합설립인가에 필요한 동의율 4분의 3 요건을 충족한다는 이유로 이 사건 조합설립인가처분을 한 사실 등을 알 수 있다. 위 사실관계에 비추어 보면, 피고가 이 사건 추진위원회에 대하여 추진위원회 구성 변경승인이 아닌 추진위원회 변경신고 처리통보를 하였다 하더라도, 그 명칭과 관계없이 추진위원회 구성 변경승인을 한 것으로 봄이 상당하므로, 이 사건 조합설립인가처분은 피고의 추진위원회 구성 변경승인이 있은 후 이루어진 것으로 볼 수 있다. 같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 추진위원회 구성 변경승인 등에 관한 법리오해나 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어난 위법 등이 없다. 다. 이 사건 추진위원회 구성 변경승인에 중대·명백한 하자가 있는지 여부 원심은 그 판시와 같은 여러 사정을 종합하여, 이 사건 추진위원회가 확대된 정비구역 내 전체 토지등소유자로부터 새로운 추진위원회 설립에 대한 동의를 받지 아니하고 당초 이 사건 추진위원회의 구성에 동의한 토지등소유자의 3분의 2로부터 이 사건 정비구역의 확대에 대한 동의와 이 사건 정비구역에 편입된 토지등소유자의 과반수로부터 추진위원회 구성에 관한 동의를 받았다거나, 피고가 처분의 형식상 추진위원회 구성 변경승인이 아닌 추진위원회 변경신고 처리통보를 하였다 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 추진위원회 구성 변경승인을 무효로 볼만한 중대·명백한 하자가 있다고 볼 수 없다는 취지로 판단하였다. 원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 추진위원회 구성 변경승인이나 하자의 중대·명백성에 관한 법리오해의 위법 등이 없다. 2. 상고이유 제2점에 대하여 가. 추진위원회 구성승인은 조합의 설립을 위한 주체인 추진위원회의 구성행위를 보충하여 그 효력을 부여하는 처분이므로[대법원 2013. 1. 31. 선고 2011두11112, 2011두11129(병합) 판결 참조], 시장·군수로부터 추진위원회 구성승인을 받은 추진위원회는 유효하게 설립된 비법인사단으로서 조합설립에 필요한 법률행위 등을 할 수 있다. 따라서 추진위원회가 구성승인을 받을 당시의 정비예정구역보다 정비구역이 확대되어 지정된 경우, 비록 추진위원회가 구성 변경승인을 받기 전에 그 확대된 정비구역 전체에서 조합설립을 추진하여 조합설립인가신청을 하였다 하더라도 이는 유효하게 설립된 비법인사단의 법률행위이므로, 당초의 추진위원회 구성승인이 실효되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한 변경승인 전의 행위라는 사정만으로 조합설립인가신청 자체가 무효라고 할 수는 없다. 나. 구 도시정비법 시행령 제28조 제1항 제5호 본문은 토지등소유자가 조합설립의 인가신청 전에 조합설립 동의를 철회하는 경우에 한하여 조합설립 동의자 수에서 제외하도록 규정하고 있는데, 이 사건 추진위원회가 정비구역의 확대 지정 후 추진위원회 구성 변경승인을 받지 아니한 상태에서 조합설립인가신청을 하였다 하더라도 그러한 사정만으로 위 신청이 무효라고 할 수 없으므로, 토지등소유자 27명이 위 신청 후 조합설립에 관한 동의를 철회한 것은 그 효력을 인정할 수 없다. 따라서 위 27명은 조합설립에 동의한 토지등소유자의 수에 포함되어야 하고, 피고가 조합설립 동의를 위한 동의율이 충족되었다고 보아 이 사건 추진위원회에 대한 구성 변경승인 후 이 사건 조합설립인가처분을 한 데에 하자가 있다고 할 수 없다. 같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 추진위원회 구성승인을 받은 추진위원회 행위의 효력과 조합설립 동의 철회의 시기 및 효력 등에 관한 법리오해 등의 위법이 없다. 3. 상고이유 제3점에 대하여 이 부분 상고이유의 주장은 이 사건 추진위원회가 2009. 4. 24. 조합총회를 개최하여 정관변경 결의를 할 당시 토지등소유자 4분의 3 이상의 동의요건을 갖추지 못하였으므로 이 사건 조합설립인가처분에는 하자가 존재한다는 취지이나, 이는 상고심에서 비로소 제기하는 새로운 주장이므로 적법한 상고이유가 될 수 없다. 4. 결론 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. [[별 지] 원고 명단: 생략] 대법관 이상훈(재판장) 신영철 김용덕 김소영(주심)

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 2011두2248 (2140494)

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

도시 및 주거환경정비법 시행규칙 제6조

도시 및 주거환경정비법 제13조

도시 및 주거환경정비법 시행령 제23조 제28조

행정소송법 제12조

[ 참조판례 ]

대법원 2013. 1. 31. 선고 2011두11112, 11129 판결
대법원 2013. 1. 31. 선고 2011두11112, 2011두11129(병합) 판결