전원재판부 2008헌바122, 2009. 10. 29.

【판시사항】 가. 폐수배출시설에서 배출되는 수질오염물질의 배출허용기준을 환경부령에 위임한 구 수질환경보전법(2005. 3. 31. 법률 제7459호로 전부 개정되고, 2007. 5. 17. 법률 제8466호 ‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제32조 제1항이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부(소극) 나. 수질오염물질을 배출하는 사업자에 대한 배출부과금의 산정방법 및 산정기준에 대한 필요한 사항을 대통령령에 위임한 법 제41조 제1항 제2호 가목 부분이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 수질오염물질의 배출허용기준은 수시로 변화하는 수질 및 복잡다단한 여건, 다양한 규율 대상 간의 관계 등을 복합적으로 고려하여 정해져야 할 뿐만 아니라 배출허용기준의 설정은 고도의 전문성과 과학성이 요구되는 영역으로, 수질환경보호라는 공익을 보다 효과적으로 달성하기 위해서는 배출허용기준을 전문성을 갖춘 행정부에 위임하여 변화하는 상황에 유동적으로 대처하도록 할 필요성이 인정된다. 또한 법의 관련 규정 및 수질환경에 관한 일반법인 환경정책기본법의 규정 등을 종합적으로 고려할 때, 수범자인 수질오염물질을 배출하는 사업자로서는 법 제32조 제1항에 따라 환경부령에서 정해질 배출허용기준이 해당지역의 수질등급에 상응하는 수질환경기준을 유지하기에 충분한 정도를 상한으로 하고, 환경상의 위해발생 가능성 및 건강상의 위해발생 가능성이 없다고 판단되는 정도를 하한으로 하여 설정될 것이며, 그 기준치는 수소이온농도, 생물학적 산소요구량, 부유물질량, 용존산소량, 대장균군수 등의 생활환경기준과 카드뮴, 비소 등 중금속과 페놀 등의 오염원을 기준으로 하여 정해질 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있다. 따라서 법 제32조 제1항은 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다. 나. 배출부과금의 산정방법과 기준은 전문적이고 과학적인 판단과 탄력적인 규율이 요구되는 영역으로 이를 모두 법률로 정하기는 어렵다고 할 것이므로 이에 대한 위임의 필요성이 인정된다. 또한 법의 관련 규정 및 배출부과금 제도의 취지 등을 고려할 때 수범자로서는 초과배출부과금이 초과배출량 및 그 배출기간, 수질오염물질의 종류 등 기본사항을 중심으로 지역 등의 기타 사항을 반영하여 정하여질 것이라는 점과 그 상한이 오염물질의 배출로 인한 피해액 및 오염물질 처리비용이 될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있다고 할 것인바 법 제41조 제1항 부분은 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다. 재판관 김종대, 재판관 목영준의 반대의견 법 제41조 제1항 부분은 초과배출부과금의 근거 조항이며, 법 제32조 제1항은 위 조항과 결합하여 초과배출부과금을 부과하는 구성요건적 조항으로 작용하는바, 이와 같은 부담금 부과법규의 경우에는 포괄위임입법금지원칙에서의 위임의 필요성과 예측가능성 요건이 보다 엄격하게 적용되어야 한다. 그런데 법 제32조 제1항과 제41조 제1항 부분은 부과금의 산정방법 및 산정기준이나 초과배출부과금의 부과 여부를 결정하는 배출허용기준의 구체적인 내용을 전부 대통령령이나 환경부령에서 정하도록 위임하고 있을 뿐만 아니라 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 살펴보더라도 수질오염물질의 양과 질이 초과배출부과금의 부과에 있어 일응의 기준이 될 것이라는 점, 즉 수질오염물질을 많이 배출한 자 및 수질에 미치는 영향이 더 큰 수질오염물질을 배출한 자가 더 많은 초과배출부과금을 부담하게 될 것이라는 사실 정도만 예측 가능할 뿐 구체적인 부과기준 및 산정기준에 대해서는 전혀 예측할 수가 없다. 따라서 법 제32조 제1항과 제41조 제1항 부분은 포괄위임입법금지원칙에 위배된다. 【심판대상조문】 구 수질환경보전법(2005. 3. 31. 법률 제7459호로 전부 개정되고 2007. 5. 17. 법률 제8466호 ‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’로 개정되기 전의 것) 제32조 제1항 및 제41조 제1항 제2호 가목 중 “수질오염물질을 배출하는 사업자”부분 【참조조문】 헌법 제75조 구 수질환경보전법(2005. 3. 31. 법률 제7459호로 전부 개정되고, 2007. 5. 17. 법률 제8466호 ‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’로 개정되기 전의 것) 제1조, 제32조 제3항, 제41조 제2항, 제3항 환경정책기본법(1999. 12. 31. 법률 제6097호로 개정된 것) 제2조, 제5조, 제7조, 제10조 환경정책기본법 시행령(2009. 7. 7. 대통령령 제21621호로 개정된 것) 제2조 【참조판례】 가. 헌재 1995. 11. 30. 91헌바1등, 판례집 7-2, 562, 591 헌재 1999. 1. 28. 97헌가8, 판례집 11-1, 1, 8 【전문】【당 사 자】 청 구 인○○피혁공업사업협동조합 대표자 이사장 이○근 대리인 변호사 주선회 당해사건부산지방법원 2008구합250 수질초과배출부과금 부과처분 취소 【주 문】 구 수질환경보전법(2005. 3. 31. 법률 제7459호로 전부 개정되고, 2007. 5. 17. 법률 제8466호 ‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’로 개정되기 전의 것) 제32조 제1항 및 제41조 제1항 제2호 가목 중 “수질오염물질을 배출하는 사업자”에 대한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. 【이 유】 1. 사건 개요와 심판 대상 가. 사건 개요 (1) 청구인은 부산 사하구 소재 50여개의 피혁공업 사업체를 조합원으로 설립된 협동조합으로, 낙동강 유역 중 ‘환경부장관에 의해 환경정책기본법 제10조 및 시행령 제2조 별표 1에 의해 정해진 7개의 수질등급 중 Ⅲ(보통), Ⅳ(약간 나쁨), Ⅴ(나쁨) 정도 등급의 수질을 보전하여야 한다고 인정된 수역의 수질에 영향을 미치는 지역’에서 공동폐수처리업 허가를 받아 1일 처리용량 15,000㎥의 공동폐수처리장을 운영해 왔다. (2) 부산광역시 사하구청장은 청구인이 운영하는 공동폐수처리장에서 2005. 11. 4.부터 2007. 10. 30.까지 수질환경보전법 제32조 규정에 의한 배출허용기준을 초과하여 폐수를 배출하였다는 이유로 2007. 11. 12. 수질환경보전법 제41조에 의해 초과배출부과금 832,035,190원을 부과하였다. 청구인은 이에 불복하여 그 부과처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하고(부산지방법원 2008구합250), 초과배출부과금의 근거규정인 수질환경보전법 제32조 제1항 및 제41조 제1항에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였다가 기각되자, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판 대상 청구인은 구 수질환경보전법(2005. 3. 31. 법률 제7459호로 전부 개정되고 2007. 5. 17. 법률 제8466호 ‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제32조 제1항 및 제41조 제1항 전체의 위헌 여부를 다투고 있으나, 제41조 제1항 중 “제33조 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 허가ㆍ변경허가를 받지 아니하거나 신고ㆍ변경신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치 또는 변경한 자”에 관한 부분과 제1호 및 제2호 나목은 당해 사건과는 무관하므로, 이 사건 심판대상은 법 제32조 제1항 및 제41조 제1항 제2호 가목 중 “수질오염물질을 배출하는 사업자”에 관한 부분(이하 ‘제41조 제1항 부분’이라 한다)의 위헌 여부로 한정함이 상당하고, 따라서 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 수질환경보전법(2005. 3. 31. 법률 제7459호로 전부 개정되고 2007. 5. 17. 법률 제8466호 ‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’로 개정되기 전의 것) 제32조(배출허용기준) ① 폐수배출시설(이하 “배출시설”이라 한다)에서 배출되는 수질오염물질의 배출허용기준은 환경부령으로 정한다. 제41조(배출부과금) ① 환경부장관은 수질오염물질로 인한 수질환경상의 피해를 방지 또는 감소시키기 위하여 수질오염물질을 배출하는 사업자(제48조의 규정에 의한 폐수종말처리시설, 『하수도법』 제2조 제5호의 규정에 의한 하수종말처리시설 중 환경부령이 정하는 시설을 운영하는 자를 포함한다) 또는 제33조 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 허가ㆍ변경허가를 받지 아니하거나 신고ㆍ변경신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치 또는 변경한 자에 대하여 배출부과금을 부과ㆍ징수한다. 이 경우 배출부과금은 다음 각 호와 같이 구분하여 부과하되, 그 산정방법 및 산정기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 1. 생략 2. 초과배출부과금 가.수질오염물질이 제32조의 규정에 의한 배출허용기준을 초과하여 배출되는 경우 나. 생략 ② 생략 [관련조항] 구 수질환경보전법(2007. 5. 17. 법률 제8466호 ‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’로 개정되기 전의 것) 제32조(배출허용기준) ② 환경부장관은 제1항의 규정에 의한 환경부령을 정하는 때에는 관계중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 시ㆍ도는 환경정책기본법 제10조 제3항의 규정에 의한 지역환경기준의 유지가 곤란하다고 인정하는 때에는 조례로 제1항의 기준보다 엄격한 배출허용기준을 정할 수 있다. 다만, 제74조 제1항의 규정에 의하여 제33조ㆍ제37조ㆍ제39조 및 제41조 내지 제43조의 규정에 의한 환경부장관의 권한이 시ㆍ도지사에게 위임된 경우에 한한다. 제41조(배출부과금) ② 제1항의 규정에 의하여 배출부과금을 부과할 때에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다. 1. 배출허용기준 초과 여부 2. 배출되는 수질오염물질의 종류 3. 수질오염물질의 배출기간 4. 수질오염물질의 배출량 5.제46조의 규정에 의한 자가측정 여부 6.그 밖에 수질환경의 오염 또는 개선과 관련되는 사항으로서 환경부령이 정하는 사항 ③ 제1항의 배출부과금은 제12조 제3항의 규정에 의한 방류수 수질기준 이하로 배출하는 사업자(폐수무방류배출시설을 운영하는 사업자를 제외한다. 이하 이 항에서 같다)에 대하여는 부과하지 아니하며, 대통령령이 정하는 양 이하의 수질오염물질을 배출하는 사업자 및 다른 법률의 규정에 의하여 수질오염물질의 처리비용을 부담한 사업자에 대하여는 부과를 감면할 수 있다. 이 경우 다른 법률의 규정에 의하여 처리비용을 부담한 사업자에 대한 부과의 감면은 그 부담한 처리비용의 금액 이내에 한한다. 구 수질환경보전법 시행령(2007. 11. 30. 대통령령 제20428호로 전부 개정되기 전의 것) 제18조(초과배출부과금의 산정기준 및 방법) ① 법 제41조 제1항 제2호 가목 및 나목에 따른 초과배출부과금(이하 “초과부과금”이라 한다)은 오염물질 배출량과 배출농도를 기준으로 다음 산식에 따라 산출한 금액에 제3항 각 호의 구분에 따른 금액을 더한 금액으로 한다. 다만, 법 제41조 제1항 제2호 가목에 따른 초과부과금을 부과하는 경우로서 제13조 제1항 제1호에 따라 사업자가 개선계획서를 제출하고 개선하는 경우에는 배출허용기준 초과율별 부과계수와 위반횟수별 부과계수를 적용하지 아니하고, 제3항 제1호의 금액을 더하지 아니한다. [기준초과배출량×오염물질 1킬로그램당 부과금액×연도별 부과금산정지수×지역별 부과계수×배출허용기준 초과율별 부과계수(법 제41조 제1항 제2호 나목의 경우에는 유출ㆍ누출계수)×위반횟수별 부과계수] 구 수질환경보전법 시행규칙(2007. 12. 28. 환경부령 제263호로 전부 개정되기 전의 것) 제15조(배출허용기준) 법 제32조 제1항에 따른 오염물질의 배출허용기준은 별표 9와 같다. [별표 9] 생략 환경정책기본법(1999. 12. 31. 법률 제6097호로 개정된 것) 제10조(환경기준의 설정) ① 정부는 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 환경기준을 설정하여야 하며 환경여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 하여야 한다. 환경정책기본법 시행령(1991. 2. 2. 대통령령 제13303호로 제정되고 2009. 7. 7. 대통령령 제21621호로 개정되기 전의 것) 제2조(환경기준) 법 제10조 제2항의 규정에 의한 환경기준은 별표 1과 같다. [별표 1] 생략 2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견 가. 청구인의 주장요지 (1) 법 제32조 제1항은 폐수배출시설을 가동하면서 배출되는 폐수의 수질기준에 대하여 어떠한 측정기준에 입각하여 어느 정도의 범위 내에서 오염 또는 배출을 허용하는지에 관하여 최소한의 정보도 제공하지 아니한 채 포괄적으로 이를 환경부령에 위임하고 있고, 더욱이 위 조항은 초과배출부과금을 부과하는 구성요건적 조항이므로 비록 형벌법규는 아니라고 하더라도 이와 유사하게 기본권을 제한하는 요소가 강하다는 점에서 이에 준하는 정도의 엄격한 명확성이 요구된다고 할 것인데도, 합리적인 이유 없이 배출허용기준에 관하여 전적으로 행정부에 위임하고 있으므로, 이는 위임입법의 한계를 벗어난 것일 뿐만 아니라, 위임입법의 명확성을 요청하는 헌법 제75조 및 제95조에도 위배된다. (2) 법 제41조 제1항 부분은 배출부과금의 산정방법과 산정기준에 관하여 최소한 배출부과금의 부과대상이 되는 수질오염물질의 종류가 무엇이고, 배출부과금의 액수는 무엇을 기준으로 어떠한 방식에 따라 산정하는 것인지 등 기본적인 사항에 관하여 그 내용을 스스로 확정하지 아니한 채 이를 전적으로 대통령령에 위임하고 있으므로, 이는 포괄위임입법금지원칙에 위배된다. 나. 법원의 위헌제청신청 기각 결정 이유의 요지 환경정책기본법상 수질환경기준과 수질환경보전법을 유기적ㆍ체계적으로 고려해 볼 때, 수질오염의 실태파악을 위한 측정자료로서 환경정책기본법상의 수질환경기준 항목인 수소이온농도, 생물학적 산소요구량, 부유물질, 대장균군수 등을 측정항목으로 하여 배출허용기준을 정할 것임을 충분히 예측할 수 있고, 구체적인 수치를 법률에서 나열하는 것은 수질환경의 변화에 따라 유동적으로 대처한다는 법의 취지에 비추어 타당하지 아니하므로, 법 제32조 제1항 및 제41조 제1항 부분은 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다. 다. 환경부장관의 의견요지 (1) 법 제32조 제1항에 관한 의견 법원의 위헌제청신청 기각 결정 이유와 대체로 같다. (2) 법 제41조 제1항 부분에 관한 의견 법 제41조 제1항 부분은 배출부과금의 부과대상을 기본배출부과금과 초과배출부과금으로 구별하여, 제2호에서 초과배출부과금의 부과대상을 구체적으로 열거하여 한정하고 있고, 법 제41조 제2항은 배출부과금을 부과함에 있어 수질오염물질의 종류ㆍ배출기간ㆍ배출량 등의 사항을 고려하여야 한다고 규정하고 있으며, 제3항은 부과 및 감면 여부 등에 관한 대강의 기준을 정하고 있어, 이러한 관련조항의 내용에 비추어 볼 때 배출부과금의 산정방식 및 산정기준을 예측할 수 있고, 배출부과금의 상한이 수질오염물질의 처리비용이 되리라는 점 역시 쉽게 알 수 있다 할 것이므로, 위 조항은 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다. 3. 판 단 가. 배출부과금 제도 (1) 수질환경에 대한 공법적 규제 우리나라는 환경에 관한 일반법으로 환경정책기본법을 두어 환경정책의 기본이 되는 사항을 정하도록 하고(환경정책기본법 제1조), 수질의 보전과 오염방지를 위하여 물의 존재 위치와 이용 등에 따라 해양, 하천, 지하수, 상수원, 호소 등에 관한 개별법을 마련하고 있으며, 간접적으로 수질에 영향을 미칠 수 있는 오염원별로 법률을 제정하고 있는데, 전자로는 하천법, 지하수법, 수도법, 연안관리법, ‘한강수계 상수원 수질개선 및 주민지원에 관한 법률’ 등이 있고, 후자로는 ‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’(구 수질환경보전법)과 하수도법 등이 있다. 이와 같이 수질환경은 환경정책기본법을 기준으로 하여 다양한 법률로 규제되고 있는데, 수질오염에 대한 공법적 규제의 제1단계는 수질환경기준을 설정하는 것으로서, 환경에 관한 일반법인 환경정책기본법 제10조 제1항은 “정부는 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 환경기준을 설정하여야 하며 환경여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 하여야 한다.”고 정하고 있고, 이에 따라 환경정책기본법 시행령 제2조 및 별표 1은 수질환경기준을 정하고 있으며, 이러한 수질환경기준은 쾌적한 환경을 조성하여 사람의 건강을 보호하기 위하여 요구되는 환경상의 조건으로서 행정상의 목표 및 오염 방지대책의 근거가 되고, 그 기준을 초과하지 아니하도록 대책을 실시할 목표가 된다(헌재 2004. 11. 25. 2004헌가15, 판례집 16-2하, 267, 272 참조). 다음 제2단계는 배출규제기준을 설정하는 것으로서, 환경에 관한 개별적인 법률에서 개개의 오염원에 대한 배출허용기준 또는 배출규제기준을 설정하고 있는데, 이러한 배출규제기준은 수질환경기준을 실현할 수 있는 가장 중요한 수단의 하나로, 법에서 정하고 있는 폐수배출시설의 배출허용기준과 방류수 수질기준 및 하수도법에서 정하고 있는 공공하수처리시설의 방류수 수질기준 등이 이에 해당하고, 이는 또한 국민 개인이나 사업자를 수범자로 하여 법적 구속력을 가지는 규제수단으로, 이를 위반할 경우 개선명령ㆍ조업정지ㆍ배출부과금 등의 행정처분이 부과된다. (2) 법 제32조 제1항 및 제41조 제1항 부분의 내용 배출부과금 제도는 오염물질의 배출정도에 따라 경제적 부담을 가함으로써 오염물질 배출자가 배출을 스스로 억제하도록 유도하는 한편, 오염물질을 배출한 오염자가 이에 대한 책임을 져야 한다는 원인자 부담의 원칙을 실현하기 위한 방편이 된다(환경정책기본법 제7조의 오염원인자 책임원칙). 법에 의한 배출부과금은 배출시설에서 배출되는 폐수 중 오염물질이 법 제32조 제1항의 규정에 의한 허용기준 이하이나 법 제12조 제3항의 방류수 수질기준을 초과하여 배출되는 경우에 부과되는 기본배출부과금과 오염물질이 법 제32조 제1항의 규정에 의한 배출허용기준을 초과하여 배출되거나 공공수역에 배출되는 경우 등에 부과되는 초과배출부과금으로 구분된다. 법 제32조 제1항에 의한 배출허용기준은 공장 등과 같은 개별 배출시설이 수질오염물질을 배출할 때 지켜야 하는 최대배출기준 허용치 또는 허용농도로서, 배출시설에서 배출되는 수질오염물질의 배출허용기준은 환경부령으로 정해지고, 환경부장관은 제1항의 규정에 의한 환경부령을 정하는 때에 관계중앙행정기관의 장과 협의하여야 하며(법 제32조 제2항), 시ㆍ도는 환경정책기본법 제10조 제3항의 규정에 의한 지역환경기준의 유지가 곤란하다고 인정하는 때에는 조례로 제1항의 기준보다 엄격한 배출허용기준을 정할 수 있다(법 제32조 제3항). 이를 구체적으로 보면, 이 사건 시행규칙에서는 생물화학적 산소요구량(BOD), 화학적 산소요구량(COD) 및 페놀류 등 오염물질 총 28가지 항목에 대하여 폐수배출 허용기준을 설정하고 있는데(이 사건 시행규칙 제15조 별표 9), 지역별로 청정지역, 가지역, 나지역, 특례지역 등 4단계로 구분하고, 폐수배출량을 2,000㎥/일 기준으로 구분하여 각각의 배출기준을 정함으로써, 배출허용기준을 지역별, 규모별로 차등하여 적용하고 있다. 이와 같은 배출허용기준을 초과하여 수질오염물질을 배출한 경우에는 법 제41조 제1항 제2호에 의해 초과배출부과금이 부과되는데, 법 제41조 제1항의 위임을 받은 이 사건 시행령 제18조는 초과배출부과금의 산정방식을 ‘기준초과배출량×오염물질 1킬로그램당 부과금액×연도별 부과금 산정지수×지역별 부과계수×배출허용기준 초과율별 부과계수(법 제41조 제1항 제2호 나목의 경우에는 유출ㆍ누출계수)×위반횟수별 부과계수’로 정하고 있다. 나. 포괄위임입법금지원칙 위반 여부 (1) 이 사건의 쟁점 이 사건의 쟁점은 법 제32조 제1항 및 제41조 제1항 부분이 배출허용기준을 초과하여 수질오염물질을 배출한 사업자에 대하여 초과배출부과금을 부과할 수 있도록 규정하면서 배출허용기준을 환경부령으로 정하도록 위임하거나 초과배출부과금의 산정방법 및 산정기준 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령에 위임하고 있는 것이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부이다. 청구인은 이외에도 법 제41조 제1항 부분 중 ‘법 제32조의 배출허용기준’ 부분이 명확성의 원칙에 위배된다고 주장하나, 위 조항의 불명확성은 초과배출부과금의 기준이 되는 배출허용기준을 법률에서 명확히 규정함이 없이 환경부령에 위임하고 있기 때문에 발생하는 것으로서, 그 명확성 여부는 법 제41조 제1항 부분이 위임입법의 헌법적 한계를 준수하였는지 여부에 대한 심사와 함께 판단될 수 있다고 할 것이므로(헌재 2008. 5. 20. 2005헌바48등, 판례집 20-1하, 68, 79 참조), 이하에서는 법 제32조 제1항 및 제41조 제1항 부분이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부에 대해서만 판단하기로 한다. (2) 포괄위임입법금지원칙의 의의 헌법은 제75조에서 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하여 위임입법의 근거를 마련하는 한편, 대통령령으로 입법할 수 있는 사항을 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항으로 한정함으로써 그 범위와 한계를 제시하고 있다. 그리고 헌법에 의하여 위임입법이 용인되는 한계인 ‘법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항’이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본적 사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다. 다만 이러한 예측가능성 유무는 당해 특정 조항 하나만 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하며, 구체성이나 명확성의 요구 정도는 각종 법률이 규제하고자 하는 대상의 종류와 성질에 따라 달라지는 것으로, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 하는 것이다. 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성ㆍ명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성ㆍ명확성의 요건이 완화된다 할 것이다(헌재 1995. 11. 30. 91헌바1등, 판례집 7-2, 562, 591；헌재 1999. 1. 28. 97헌가8, 판례집 11-1, 1, 8 등 참조). (3) 법 제32조 제1항의 위헌 여부 (가) 위임의 필요성 수질오염물질의 배출규제기준은 하천의 수질환경기준과 자정능력에 따라 정해지는데, 수질환경의 여건은 기후변화, 산업발전의 정도와 생활수준의 향상 등과 같은 경제적ㆍ사회적 상황에 따라 수시로 변동하는 것으로 복잡ㆍ다양한 양상을 보일 뿐만 아니라, 같은 하천이라도 상류지역인지 아니면 하류지역인지에 따라 요구되는 수질이 동일하지 않다. 또한 현행 환경정책기본법은 하천ㆍ호소의 수질을 7개 등급(Ⅰ-Ⅶ)으로 나누어 수질환경기준을 구분하고 있어 각각의 등급에서의 배출기준을 설정함에 있어 차등을 두어야 하고, 농공단지의 신설 등과 같이 별도의 특례에 의하여 수질 및 배출허용기준을 마련할 필요가 생기기도 하는 등, 수질오염물질의 배출허용기준은 수시로 변화하는 수질 및 복잡다단한 여건, 다양한 규율대상간의 관계 등을 복합적으로 고려하여 정해져야 한다. 뿐만 아니라 배출허용기준의 설정은 고도의 전문성과 과학성이 요구되는 영역으로, 오염물질에 대한 위해성 평가와 환경역학, 환경독성학 등의 과학적 연구방법을 통해 그 기준설정의 근거를 마련해야 하며, 건강에 영향을 미치는 신종 물질에 대한 연구 또한 필요하므로, 법에 의한 배출허용기준 역시 각 오염원이 환경에 미치는 영향, 기술적 처리수준 분석, 수질실험결과 분석 등의 과정을 거쳐 정해져야 하는 것으로 이를 모두 법률로써 명확하게 규정하는 것은 불가능하다 할 것이다. 이와 같이 법 제32조 제1항에 의한 배출허용기준은 수시로 변화하는 수질환경을 보호하기 위한 목적으로 설정되고, 고도의 전문적이고 과학적인 판단을 요구하는 것으로서, 수질환경의 보호라는 공익을 보다 효과적으로 달성하기 위해서는 배출허용기준을 환경부령으로 정하도록 하여 상황에 맞게 유동적으로 대처할 필요가 있다. (나) 예측가능성 앞서 본 바와 같이 위임입법의 예측가능성은 당해 특정 조항만이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 한다. 법 제1조는 수질오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하고, 하천ㆍ호소 등 공공수역의 수질을 적정하게 관리ㆍ보전하는데 입법목적이 있음을 명시하고 있으며, 법 제32조 제3항은 시ㆍ도는 환경정책기본법 제10조 제3항의 규정에 의한 지역 환경기준의 유지가 곤란하다고 인정하는 때에는 조례로 제1항의 기준보다 엄격한 배출허용기준을 정할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 법상 배출허용기준이 환경정책기본법상의 수질환경기준을 유지하기 위한 수준에서 정해져야 함을 의미한다. 한편, 환경정책기본법은 오염물질에 대한 위험성 확인, 노출평가, 용량반응평가 및 위해도 결정 등의 위해성 평가에 따라 준거치(criteria)를 정하고, 위해성관리 측면에서 수질환경기준을 설정하면서, 그 구체적인 기준으로 수소이온농도, 생물학적 산소요구량, 부유물질량, 용존산소량, 대장균군수 등의 생활환경기준과 카드뮴, 비소, 페놀, 음이온계 면활성제에 이르기까지 17가지 물질에 관한 건강보호기준을 제시하고 있다(환경정책기본법 제10조 제1항, 환경정책기본법 시행령 제2조, 별표 1). 이처럼 법의 관련규정 및 수질환경에 관한 일반법인 환경정책기본법의 규정 등을 종합적으로 고려할 때, 수범자인 수질오염물질을 배출하는 사업자로서는 법 제32조 제1항에 따라 환경부령에서 정해질 배출허용기준이 해당지역의 수질등급에 상응하는 수질환경기준을 유지하기에 충분한 정도를 상한으로 하고, 환경상의 위해발생 가능성 및 건강상의 위해발생 가능성이 없다고 판단되는 정도를 하한으로 하여 설정될 것이며, 그 기준치는 수소이온농도, 생물학적 산소요구량, 부유물질량, 용존산소량, 대장균군수 등의 생활환경기준과 카드뮴, 비소 등 중금속과 페놀 등의 오염원을 기준으로 하여 정해질 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있다 할 것이다. 청구인은 예측가능성과 관련하여 수질오염물질의 배출허용기준에 관한 규율은 환경보전이라는 공익과 국민경제의 발전이라는 공익이 서로 충돌하는 영역이므로, 수질환경의 보전이라는 법익뿐만 아니라 환경오염물질을 배출하는 기업의 이익도 적절히 고려될 수 있도록 ‘기술의 발전 상태에 따라 가능한 정도’와 같은 관점을 입법기준으로 제시해야 한다고 주장하나, 환경정책기본법과 법의 제정 목적, 환경정책기본법 제2조의 기본이념, 제5조의 사업자의 책무, 제7조의 오염원인자 책임원칙 등을 고려할 때, 국민의 생명ㆍ건강 및 생태계의 보전을 위하여 수질오염물질의 배출허용기준을 정함에 있어 ‘환경오염물질을 배출하는 기업의 이익’이 ‘수질환경의 보전’이라는 법익과 상충하는 동등한 이익으로서 국회에서 조정되어야 하는 것이라고 보기는 어렵다고 할 것이므로, 이러한 점을 명시하지 아니하였다고 하여 이를 위임입법의 한계를 일탈한 것으로 볼 수는 없다. (다) 소 결 이처럼 배출허용기준은 수질환경이나 과학기술의 변화를 고려해 정해져야 하는 것으로서, 이를 하위법령에 위임하는 것이 어느 정도 불가피하고, 관련규정을 종합적으로 고려할 때 배출허용기준을 설정함에 있어 고려되는 요소와 내용이 대략적으로 예측가능하다고 할 것이므로, 법 제32조 제1항은 위임입법의 한계를 벗어난 것이라 할 수 없다. (4) 법 제41조 제1항 부분의 위헌여부 (가) 위임의 필요성 법 제41조 제1항 부분은 초과배출부과금의 부과요건을 정하고 있고, 그 액수는 변동되는 수질환경의 여건 및 환경개선을 위하여 투입될 비용 등을 고려하여 정해져야 할 것인데, 앞서 본 바와 같이 수질환경은 경제적ㆍ사회적 상황에 따라 수시로 변동하고, 수질환경의 개선을 위해 투입되는 비용 역시 정화기술의 발달 등에 따라 변화하는 것으로서, 배출부과금의 구체적인 액수는 과학기술의 발전 속도 등과 연계하여 정해져야 하므로, 배출부과금의 산정방법과 기준은 전문적이고 과학적인 판단과 탄력적인 규율이 요구되는 영역으로 이를 모두 법률로 정하기는 어렵다 할 것이어서 이에 대한 위임의 필요성이 인정된다. (나) 예측가능성 법 제41조는 제1항에서 배출부과금에 대해 규정하면서 배출부과금의 부과대상, 기본배출부과금 및 초과배출부과금의 부과요건을 모두 정하고 있을 뿐만 아니라, 법 제41조 제2항에서는 배출부과금 부과시 고려사항으로서 배출허용기준 초과 여부, 배출되는 수질오염물질의 종류ㆍ배출기간ㆍ배출량, 수질환경 오염 또는 개선과 관련되는 사항으로서 환경부령이 정하는 사항 등을 규정하고 있어, 수범자로서는 초과배출부과금이 초과배출량 및 그 배출기간, 수질오염물질의 종류 등의 기본사항을 중심으로 지역 등의 기타 사항을 반영하여 정하여질 것임을 쉽게 예측할 수 있으며, 같은 조 제3항은 배출부과금을 감면할 수 있는 경우를 정함으로써 수범자들이 불측의 손해를 입지 않을 수 있도록 배려하고 있다. 또한 배출부과금은 환경오염물질의 배출로 인한 환경피해액과 오염물질의 처리를 위해 투입되는 사회적 비용에 해당하는 부과금을 오염물질을 배출하는 자로 하여금 납부하게 함으로써 오염물질 배출의 저감을 유도하고 원인자부담의 원칙을 실현하기 위한 것으로서, 이와 같은 제도의 본질을 고려할 때 배출부과금의 상한이 오염물질의 배출로 인한 피해액 및 오염물질 처리비용이 될 것이라는 점에 대하여도 역시 충분히 예측이 가능하다 할 것이다. (다) 소 결 이처럼 관련규정에 비추어 배출부과금의 산정방법 및 그 기준의 대강을 예측할 수 있는 이상, 법 제41조 제1항 부분이 포괄위임입법금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 법 제32조 제1항 및 제42조 제1항 제2호 가목 중 “수질오염물질을 배출하는 사업자”에 대한 부분은 헌법에 위반되지 아니하므로, 재판관 김종대, 재판관 목영준의 아래 5.와 같은 반대의견을 제외한 나머지 재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 5. 재판관 김종대, 재판관 목영준의 반대의견 우리는 다수의견과 달리 법 제32조 제1항 및 제41조 제1항 제2호 가목 중 “수질오염물질을 배출하는 사업자”에 대한 부분이 헌법에 위반된다고 생각하므로 다음과 같은 반대의견을 밝힌다. 가. 포괄위임입법금지원칙 법률은 규정할 내용의 일부를 대통령령에 위임할 수 있으나(헌법 제75조), 이 경우 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항은 이미 법률에 구체적으로 규정되어 있어 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강 내지 기본적 윤곽을 예측할 수 있어야 한다. 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에 있어서는 구체성ㆍ명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 더 엄격하게 규정되어야 하며, 이러한 엄격성의 요청은 국민에게 금전적 부담을 지움으로써 국민의 재산권을 직접적으로 제한하는 부담금 부과법규의 경우에도 동일하게 요구된다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35, 판례집 10-1. 771, 794 참조). 따라서 부담금 부과법규의 위임은 특히 긴급한 필요가 있거나 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있는 경우에 한정되어야 하되, 이와 같이 부득이한 사정이 있어 위임이 불가피한 경우일지라도 법률에서 하위법령에 규정될 내용의 기준과 범위를 명확히 하고 구체적으로 설정함으로써 수범자에게 예측가능성을 부여하여야 한다. 왜냐하면 규율대상이 다양하거나 수시로 변하는 성질을 가져 하위법령에 위임할 필요성이 클수록 수범자인 국민의 입장에서는 어떠한 경우에 어떠한 의무를 부담하는지를 판단하기가 더욱 어려워져서 행위방향을 설정할 수 없기 때문이다. 나. 법 제32조 제1항 및 제41조 제1항 제2호 법 제41조 제1항 제2호는 초과배출부과금의 근거조항이며 법 제32조 제1항은 법 제41조 제1항 제2호 가목과 결합하여 초과배출부과금을 부과하는 구성요건적 조항으로 작용한다. 이와 같이 부담금 부과법규를 구성하고 있는 법률조항이 그 내용의 일부를 하위법령에 위임하기 위해서는 최소한 부담금의 부과대상과 기준, 부담금 액수의 산정방법 및 대략적인 금액이 어떠한 것이라고 예측할 수 있을 만큼 명확하고 구체적으로 그 기준과 범위를 규정하고 있어야 한다. 그런데 이 사건 법률조항은 단순히 배출허용기준을 초과한 수질오염물질을 배출한 사업자에 대하여 초과배출부과금을 부과할 수 있음을 규정하고 있을 뿐, 부과금의 산정방법 및 산정기준이나 초과배출부과금의 부과 여부를 결정하는 배출허용기준의 구체적인 내용에 대해서는 전부 대통령령이나 환경부령으로 정하도록 위임하고 있다. 물론 당해 법률의 전반적 체계와 관련규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 분명히 확정할 수 있다면 이를 포괄적인 위임에 해당하는 것으로 볼 수 없다고 할 것이다. 그러나 이 사건 법률 제1조의 입법목적, 법 제32조 제2항의 엄격한 배출허용 기준에 관한 규정 및 관련법규인 환경정책기본법 제10조 1항의 환경기준에 관한 규정 등 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하는 경우에도 수질오염물질의 양과 질이 초과배출부과금의 부과에 있어 일응의 기준이 될 것이라는 점, 즉 수질오염물질을 많이 배출한 자 및 수질에 미치는 영향이 더 큰 수질오염물질을 배출한 자가 더 많은 초과배출부과금을 부담하게 될 것이라는 사실 정도만 예측 가능할 뿐 구체적인 부과기준 및 산정기준에 대해서는 전혀 예측할 수가 없다. 특히 환경오염실태 등 복잡다단한 현실과 다양한 규율 대상과의 관계 등을 고려하여 정해져야 하는 오염물질의 배출허용기준과는 달리 법 제41조 제1항 제2호에서 대통령령으로 위임하고 있는 부담금의 산정방법 및 기준은 탄력적인 입법이 요구되는 분야라고 보기도 어렵다. 또한 위 조항은 부과금 부과의 직접적인 근거조항으로 납부의무자가 납부의무의 범위를 예측할 수 있도록 법률 자체에서 적어도 산정기준의 대강을 정하거나 부과금의 상한을 정해 두어야 할 것임에도 이에 대하여 일체 규정하지 아니한 채 오염물질 배출허용기준 이외에 부과금 산정방법 및 기준에 대한 사항까지를 대통령령으로 위임하고 있는바, 이는 기본적인 기준이나 범위를 정함이 없이 “초과배출부과금의 산정기준 및 그 액수”를 하위법령에 모두 위임한 것으로 헌법상 포괄위임입법금지원칙에 위반된다. 다수의견은 이 사건 법률조항의 직접적인 수범자인 수질오염물질을 배출하는 배출시설을 설치한 사업주로서는 이 사건 법률조항을 통해 규제될 내용의 대강을 예측할 수 있다고 하나, 포괄위임입법금지원칙에서의 예측가능성이라는 것은 이미 위헌적 시행령에 숙달된 수범자들의 실생활에서의 예측가능성이 아니라 법률만을 놓고 볼 때 그 법률에서 시행령에 무엇을 어떻게 어느 정도 위임할 것인지에 대한 예측가능성을 의미하므로 잘못 형성된 법질서 내에서 현실적인 예측가능성이 있다고 하여 포괄위임 여부를 판단함에 있어 예측가능성이 있다고 할 수는 없다. 따라서 이 사건 법률조항이 예측가능하다고 하기 위해서는 법률 자체에서 초과배출금 부과 여부뿐만 아니라 그 부과의 구체적인 내용이 예견 가능하여야 할 것인바 이러한 점을 전혀 규정하고 있지 아니한 이 사건 법률조항은 위임입법의 명확성 요건을 충족시키고 있지 못하다. 다. 결 론 이처럼 이 사건 법률조항은 초과배출부과금 부과의무를 지는 사업자로 하여금 그 납부의무의 기준과 범위 등에 대하여 전혀 예측할 수 없게 하고, 나아가 행정부의 자의적인 행정입법권 행사에 의하여 국민의 재산권이 침해될 여지를 남기고 있는바, 이는 헌법 제75조가 규정하고 있는 포괄위임입법금지원칙에 위배되어 헌법에 위반된다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2008헌바122

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

환경정책기본법시행령 제2조

환경정책기본법 제2조 제10조

대한민국헌법 제75조

수질환경보전법시행령

수질환경보전법시행규칙

하수도법