전원재판부 2007헌바85, 2008. 7. 31.

【판시사항】 1. 구 의료법(2000. 1. 12. 법률 제6157호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8366호로 개정되기 전의 것) 제53조 제1항 제5호에 의한 의사면허자격정지처분을 받은 자에게 구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제85조 제2항에 의한 과징금을 부과하는 것이 이중처벌금지의 원칙에 위반되는지 여부(소극) 2. 사위 기타 부당한 방법으로 요양급여비용을 부담하게 한 때에 요양기관에게 부당한 방법으로 부담하게 한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과ㆍ징수하도록 하는 것이 재산권을 침해하는지 여부(소극) 3. 과징금을 부과하는 위반행위의 종별ㆍ정도 등에 따른 과징금의 금액 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있는 것이 포괄위임입법금지의 원칙에 위반되는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 헌법 제13조 제1항이 정한 “이중처벌금지의 원칙”은 동일한 범죄행위에 대하여 국가가 형벌권을 거듭 행사할 수 없도록 함으로써 국민의 기본권 특히 신체의 자유를 보장하기 위한 것이므로, 그 ‘처벌’은 원칙적으로 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌을 의미하는 것이고, 국가가 행하는 일체의 제재나 불이익처분을 모두 그에 포함된다고 할 수는 없다. 구 의료법 제53조 제1항 제5호의 의사면허정지제도와 구 국민건강보험법 제85조 제2항의 과징금부과제도는 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌에 해당한다고 할 수 없고, 구 의료법 제53조 제1항 제5호에 의한 의사면허자격정지처분은 ‘의료기사가 아닌 자로 하여금 의료기사의 업무를 하게 하거나 의료기사에게 그 업무의 범 위를 일탈하게 한 때’를 대상으로 부과하는 것이고, 구 국민건강보험법 제85조 제2항에 의한 과징금처분은 의료법상 정당한 의료행위가 아니어서 요양급여비용을 지급받을 수 없음에도 불구하고 ‘사위 기타 부당한 방법으로 요양급여비용을 부담하게 한 때’를 대상으로 부과하는 것이어서 양자는 제재대상이 되는 기본적 사실관계, 보호법익, 목적 및 처분대상을 달리하고, 또한 전자에 대한 제재 시에 후자에 대한 위반행위까지 이미 평가되었다고 할 수 없으므로 후자를 전자의 불가벌적 사후행위라고 할 수도 없다. 따라서 구 의료법 제53조 제1항 제5호에 의한 의사면허자격정지처분과 구 국민건강보험법 제85조 제2항에 의한 과징금부과처분이 이중처벌에 해당한다고 할 수는 없다. 2. 구 국민건강보험법 제85조 제2항의 과징금제도는, 사위 기타 부당한 방법으로 요양급여비용을 부담하게 하는 행위에 대하여 제재를 가함으로써 국민이 납부한 보험료로 운영되는 건강보험의 건전한 재정운영을 유지하고자 입법된 것으로서 입법목적의 정당성이 인정되고, 이 제도로 인하여 부당한 보험급여청구에 대한 제재를 통하여 국민이 납부한 보험료에 의하여 운영되는 건강보험의 건전성을 확보함으로써 국민보건을 향상시키고 사회보장을 증진할 수 있다고 하는 사회적 공익은 매우 크다고 볼 수 있어 공익에 비하여 사익이 과도하게 침해된다고 할 수 없으므로, 청구인의 재산권을 침해하고 있다고 할 수 없다. 3. 구 국민건강보험법 제85조 제2항은 사위 기타 부당한 방법으로 부담하게 한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과ㆍ징수할 수 있고, 과징금을 부과하는 위반행위의 종별ㆍ정도 등에 따른 과징금의 금액 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하여 과징금의 상한기준은 이를 정하고 있으나 구체적인 부과기준은 이를 정하지 않고 대통령령에 위임하고 있으나, 위 조항에 의하더라도 부과할 과징금의 상한기준이 정해져 있고, 이에 따라 필요한 경우 과징금의 액수가 상한기준인 부당한 방법으로 부담하게 한 금액의 5배 이내에서 구체적으로 정해지게 될 것임은 위 조항으로부터 쉽게 예측할 수 있다고 할 수 있다. 또한 국민건강보험법의 입법취지에 비추어 그때그때의 건강보험 재정사정과 위반의 강도, 기간, 회수 등에 따라 과징금의 수액을 적절히 현실화할 필요가 있기 때문에 법률로 서 과징금의 구체적인 액수나 과징금 부과의 구체적 기준을 정하는 것보다 대통령령으로 상황에 맞게 유동적으로 위반정도에 따라 과징금의 구체적 기준을 정하는 것이 보다 더 합리적이라고 보이므로 포괄위임입법금지의 원칙에 위반되지 않는다. 【참조조문】 헌법 제13조 제1항, 제23조 제1항, 제75조 구 국민건강보험법 제85조 (과징금 등) ① 보건복지부장관은 요양기관이 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 1년의 범위 안에서 기간을 정하여 요양기관의 업무정지를 명할 수 있다. 1. 사위 기타 부당한 방법으로 보험자ㆍ가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때 2. 제84조 제2항의 규정에 의한 명령에 위반하거나 허위보고를 하거나 소속공무원의 검사 또는 질문을 거부ㆍ방해 또는 기피한 때 구 국민건강보험법 시행령(2007. 7. 25. 대통령령 제20190호로 개정되기 전의 것) 제61조 (과징금 등 행정처분기준) ① 법 제85조 제1항 및 제2항의 규정에 의한 요양기관의 업 무정지처분 및 과징금부과의 기준은 [별표 5]와 같다. [별표 5] 업무정지처분 및 과징금부과의 기준(제61조 제1항 관련) 1. 업무정지처분기준 가. 요양기관이 부당한 방법으로 공단ㆍ가입자 또는 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때의 업무정지기간은 다음과 같다. (단위：일) 비고： 1. 월평균 부당금액은 조사대상기간동안 부당한 방법으로 공단에게 요양급여비용을 부담하게 한 금액과 부당하게 가입자 또는 피부양자에게 본인부담액을 부담하게 한 금액을 합산한 금액을 조사대상기간의 월수로 나눈 금액으로 한다. 2. 부당비율(%)은 (총부당금액/요양급여비용총액)×100으로 산출한다. 3. 요양급여비용총액은 조사대상기간에 해당되는 심사결정 총요양급여비용의 합산금액으로 한다. 다만, 요양급여비용의 심사청구가 없어 심사결정 총요양급여비용을 산출할 수 없는 경우에는 총부당금액을 요양급여비용총액으로 본다. 4. 부당비율이 5% 이상인 경우에는 초과 1%마다 업무정지기간을 3일씩 가산하되, 그 부당비율의 소수점 이하는 1%로 본다. 나. 요양기관이 법 제84조 제2항의 규정에 의한 관계서류(컴퓨터 등 전산기록장치에 의하여 저장ㆍ보존하는 경우에는 그 전산기록을 포함한다. 이하 같다)의 제출명령에 위반하거나 허위보고를 하거나 관계공무원의 검사 또는 질문을 거부ㆍ방해 또는 기피한 때에는 업무정지기간을 1년으로 한다. 다만, 관계서류중 진료기록부, 투약기록, 진료비계산서 및 본인부담액수납대장을 제외한 서류의 전부 또는 일부의 제출명령에 위반한 경우에는 업무정지기간을 180일로 한다. 다. 가목 및 나목의 처분 모두에 해당되는 요양기관의 업무정지기간은 해당기간을 합산한 기간으로 한다. 2. 과징금 부과기준 가. 과징금의 부과는 총부당금액의 5배로 한다. 다만, 업무정지기간이 50일 이하에 해당하는 경우에는 총부당금액의 4배로 한다. 나. 요양기관이 과징금의 분할납부를 신청할 경우 보건복지부장관은 12월의 범위 내에서 과징금의 분할납부를 허용할 수 있다. 다만, 과징금의 납부로 인하여 요양기관의 경영에 중대한 지장을 초래할 수 있다고 판단되는 경우에는 24월의 범위 내에서 분할납부를 허용할 수 있다. 3. 가중처분 가. 법 제85조 제1항ㆍ제2항의 규정에 의하여 업무정지 또는 과징금처분을 받을 자가 위반사실이 확인된 날 전 5년 이내에 업무정지 또는 과징금처분을 받은 사실이 있는 경우에는 당해 업무정지기간 또는 과징금의 2배에 해당하는 처분을 할 수 있다. 이 경우 업무정지기간은 1년을 초과할 수 없으며 과징금은 부당하게 부담하게 한 금액의 5배를 초과할 수 없다. 나. 가목의 5년 이내의 기간산정은 위반사실이 확인된 날부터 그 직전에 업무정지 또는 과징금처분서를 송달받은 날까지로 한다. 【참조판례】 1. 헌재 1994. 6. 30. 92헌바38, 판례집 6-1, 619, 627 헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25, 판례집 15-2상, 1, 10 2. 헌재 1990. 9. 3. 89헌가95, 판례집 2, 245, 260 헌재 2006. 6. 29. 2005헌바45, 판례집 18-1하, 281, 292 3. 헌재 1991. 7. 8. 91헌가4, 판례집 3, 336, 341 【전문】【당 사 자】 청 구 인 권○욱 대리인 변호사 황성필 당해사건 서울행정법원 2006구합16403 과징금부과처분취소 【주 문】 1. 구 의료법(2000. 1. 12. 법률 제6157호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8366호로 개정되기 전의 것) 제53조 제1항 제5호에 대한 심판청구를 각하한다. 2. 구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제85조 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다. 【이 유】 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 2002. 11. 1.부터 김포시 ○○동 513-2 ○○메디칼센타 502호에서 ‘○○비뇨기과’의원(이하 ‘이 사건 병원’이라 한다)을 개설하여 운영하여 왔다. (2) 보건복지부장관(보건복지부는 2008. 2. 29. 정부조직법 개정으로 보건복지가족부로 변경되었으나 편의상 보건복지부장관으로 표시한다. 이하 같다)은 2004. 2. 13.부터 2004. 2. 17.까지 이 사건 병원에 대하여 현지조사를 실시한 결과, ① 청구인의 지시 하에 임상병리사 정○용이 의료기사등에관한법률 시행령 제2조 제1항 제1호에서 정한 업무범위를 넘어 방사선 촬영행위를 시행한 것을 적발하고, 2004. 8. 20. 구 의료법(2000. 1. 12. 법률 제6157호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8366호로 전문개정되기 전의 것) 제53조 제1항 제5호를 적용하여 청구인에게 15일간의 의사면허정지처분을 하였고(이하 ‘제1처분’이라 한다), ② 청구인이 이 사건 병원을 운영하면서 체외충격파쇄석술 산정기준 위반청구, 무자격자 방사선촬영 진단료청구, 비급여진료비 이중청구 등의 방법으로 요양급여비용 11,890,000원(체외충격파쇄석술 산정기준 위반청구 7,463,677원, 무자격자가 시행한 방사선단순영상진단료 청구 2,497,456원, 비급여대상 진료비용 청구 1,933,128원)을 부당하게 청구하여 지급받은 사실을 적발하고, 2004. 7. 9. 처분사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 최종적으로 부당청구금액을 10,313,330원으로 인정한 다음(청구인의 이의를 받아들여 체외충격파쇄석술 산정기준 위반청구 부분 중 1,577,660원을 감액함), 2006. 2. 24. 구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제85조 제2항, 구 국민건강보험법 시행령(2007. 7. 25. 대통령령 제20190호로 개정되기 전의 것) 제61조 제1항 [별표 5] ‘업무정지처분 및 과징금부과의 기준’에 의거하여 청구인에게 부당금액의 4배인 과징금 41,253,320원을 부과하였다(이하 ‘제2처분’이라 한다). (3) 청구인은 제2처분에 불복하여 서울행정법원 2006구합16403호로 과징금부과처분취소를 구하는 행정소송을 제기하였고, 위 소송 계속 중 국민건강보험법 제85조, 의료법 제53조 제1항, 제2항, 제4항이 헌법에 위반된다고 주장하면서 서울행정법원 2006아1930호로 위헌법률제청신청을 하였으나, 위 법원이 2007. 7. 10. 청구인의 청구를 기각하는 판결을 선고함과 아울러 위 제청신청 에 대하여 일부 각하, 일부 기각의 결정을 하자 2007. 8. 17. 이 사건 헌법소원 심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국민건강보험법’이라고만 한다) 제85조 제1항, 제2항, 제3항, 구 의료법(2000. 1. 12. 법률 제6157호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8366호로 전문개정되기 전의 것, 이하 ‘의료법’이라고만 한다) 제53조 제1항 제1호 내지 제8호, 제2항, 제4항을 이 사건 심판대상으로 삼고 있다. 그러나 청구인은 의료법 제53조 제1항 제5호에 의하여 의사면허정지처분인 제1처분을 받았고, 국민건강보험법 제85조 제2항에 의하여 과징금부과처분인 제2처분을 받았으므로, 제1처분과 직접 관련이 없는 의료법 제53조 제1항 제1호 내지 제4호, 제6호 내지 제8호, 제2항, 제4항 및 제2처분과 직접 관련이 없는 국민건강보험법 제85조 제1항, 제3항은 이 사건 심판대상으로 삼기 어렵다. 이 사건 심판대상조항(위와 같은 이유로 아래 밑줄 친 부분으로 제한한다)과 관련 법령은 다음과 같다. [심판대상조항] 의료법 제53조(자격정지등) ① 보건복지부장관은 의료인이 다음 각 호의 1에 해당할 때에는 1년의 범위 내에서 그 면허자격을 정지시킬 수 있다. 이 경우 의료기술상의 판단을 요하는 사항에 관하여는 관계전문가의 의견을 들어 결정할 수 있다. 1. 의료인으로서 심히 그 품위를 손상시키는 행위를 한 때 2. 의료기관의 개설자가 될 수 없는 자에게 고용되어 의료행위를 한 때 3. 제18조 제1항 및 제2항의 규정에 의한 진단서ㆍ검안서 또는 증명서를 허위로 작성하여 교부하거나 제21조 제1항에 의한 진료기록부등을 허위로 작성한 때 4. 제25조 제1항의 규정을 위반하여 의료인이 아닌 자로 하여금 의료행위를 하게 하거나 의료인에게 면허된 이외의 의료행위를 하게 한 때 5. 의료기사가 아닌 자로 하여금 의료기사의 업무를 하게 하거나 의 료기사에게 그 업무의 범위를 일탈하게 한 때 6. 관련서류를 위조ㆍ변조하거나 사위 그 밖의 부정한 방법으로 진료비를 허위청구한 때 7. 제46조 제2항 내지 제4항 또는 제46조의2 제1항의 규정을 위반하여 의료광고를 한 때 8. 기타 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반한 때 ② 제1항 제1호의 규정에 의한 행위의 범위는 대통령령으로 정한다. ④ 의료기관은 당해 의료기관의 개설자가 제1항 제6호의 규정에 의하여 자격정지처분을 받은 때에는 그 자격정지기간 중 의료업을 할 수 없다. 국민건강보험법 제85조(과징금 등) ① 보건복지부장관은 요양기관이 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 1년의 범위 안에서 기간을 정하여 요양기관의 업무정지를 명할 수 있다. 1. 사위 기타 부당한 방법으로 보험자ㆍ가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때 2. 제84조 제2항의 규정에 의한 명령에 위반하거나 허위보고를 하거나 소속공무원의 검사 또는 질문을 거부ㆍ방해 또는 기피한 때 ② 보건복지부장관은 요양기관이 제1항 제1호의 규정에 해당하여 업무정지처분을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지처분이 당해 요양기관을 이용하는 자에게 심한 불편을 주거나 기타 특별한 사유가 있다고 인정되는 때에는 그 업무정지처분에 갈음하여 사위 기타 부당한 방법으로 부담하게 한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과ㆍ징수할 수 있다. 이 경우 과징금을 부과하는 위반행위의 종별ㆍ정도 등에 따른 과징금의 금액 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 제1항의 규정에 의하여 업무정지처분을 받은 자는 당해 업무정지기간중에는 요양급여를 행하지 못한다. [관련 법령] 구 국민건강보험법 시행령(2007. 7. 25. 대통령령 제20190호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국민건강보험법 시행령’이라고만 한다) 제61조(과징금등 행정처분기준) ① 법 제85조 제1항 및 제2항의 규정에 의한 요양기관의 업무정지처분 및 과징금부과의 기준은 별표 5와 같다. ② 과징금의 징수절차는 보건복지부령으로 정한다. [별표 5] 업무정지처분 및 과징금부과의 기준(제61조 제1항 관련)：[별지 1] 과 같다. 2. 청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 각하 및 기각결정 이유와 관계기관의 의견 요지 [별지 2]와 같다. 3. 적법요건에 대한 판단 가. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판청구가 적법하기 위해서는 법률이 헌법에 위반되는지의 여부가 재판의 전제가 될 것이 요구되고(헌법 제107조 제1항, 헌법재판소법 제68조 제2항, 제41조 제1항 참조), 재판의 ‘전제성’이라고 함은 원칙적으로 첫째 구체적인 사건이 법원에 계속 중이어야 하고, 둘째 위헌 여부가 문제되는 법률이 당해 소송사건의 재판에 적용되는 것이어야 하며, 셋째 그 법률이 헌법에 위반되는지의 여부에 따라 당해 사건을 담당하는 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우를 말한다. 여기서 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우라 함은 원칙적으로 법원이 심리중인 당해 사건의 재판의 결론이나 주문에 어떤 영향을 주는 경우뿐만 아니라 문제된 법률의 위헌 여부가 비록 재판의 주문 자체에는 아무런 영향을 주지 않았다고 하더라도 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우도 포함된다(헌재 1993. 12. 23. 93헌가2, 판례집 5-2, 578, 587; 헌재 2000. 6. 29. 99헌바66등, 판례집 12-1, 848, 864). 나. 보건복지부장관은 국민건강보험법 제85조 제2항, 같은 법 시행령 제61조 제1항 [별표 5]에 근거하여 제2처분인 과징금부과처분을 하였고, 청구인이 위 처분의 취소를 구하는 당해소송을 제기하였으므로, 국민건강보험법 제85조 제2항은 당해소송의 재판에 직접 적용되는 법률조항이고, 위 법률조항이 헌법에 위반되어 무효로 된다면 제2처분 역시 그 근거법령을 상실하여 취소되어야 하므로 국민건강보험법 제85조 제2항에 대하여는 재판의 전제성을 인정할 수 있다. 그러나 심판대상조항 중 의료법 제53조 제1항 제5호는 당해 행정소송사건의 재판에 적용되는 것이 아닐 뿐만 아니라 그 법률이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 당해 사건을 담당한 법원이 다른 재판을 하게 되는 경우에 해당하지 않으므로 재판의 전제성이 없다. 따라서 의료법 제53조 제1항 제5호에 대한 헌법소원은 재판의 전제성이 인정되지 아니하므로 부적법하다. 4. 본안에 대한 판단 가. 국민건강보험법 및 의료법의 입법목적, 적용대상 등에 관한 검토 국민건강보험법은 국민의 질병ㆍ부상에 대한 예방ㆍ진단ㆍ치료ㆍ재활과 출산ㆍ사망 및 건강증진에 대하여 보험급여를 실시함으로써 국민보건을 향상시키고 사회보장을 증진함을 그 목적으로 하고 있어(국민건강보험법 제1조), 국민의 질병 등의 치료를 위한 보험급여에 관한 사항을 규정함을 주된 목적으로 하고 있음을 알 수 있다. 그리고 이러한 목적을 수행하기 위하여 일정한 요건을 갖춘 요양기관으로 하여금 요양급여를 실시하도록 하고 있고(같은 법 제39조, 제40조), 요양기관이 사위 기타 부당한 방법으로 보험자, 가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 경우에는 당해 요양기관에 대하여 일정한 기간 업무정지를 명하거나 이에 갈음하는 과징금을 부과할 수 있도록 규정하여(같은 법 제85조), 국민건강보험법 관련 규정은 국민에게 적법하거나 적정한 의료서비스를 제공하지 않고도 제공한 것처럼 청구하는 행위를 제재함으로써 국민이 납부한 보험료로 운영되는 건강보험의 건전한 재정운영을 유지하고자 하고 있다. 한편 의료법은 국민의료에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 의료의 적정을 기하여 국민의 건강을 보호 증진함을 그 목적으로 하고(의료법 제1조), 이를 위하여 의료법은 의료인의 자격과 면허(제2장 제1절), 권리와 의무(제2장 제2절) 등을 규정하고, 비의료인의 무면허의료행위를 규제하고 있으며(제2장 제3절), 보건복지부장관의 감독권한으로서 의료인이 일정한 행위를 한 경우에는 1년의 범위 내에서 그 면허자격을 정지시킬 수 있고, 그 자격정지 중 의료업을 할 수 없도록 규정하고 있다(의료법 제53조). 나. 국민건강보험법 제85조 제2항의 위헌 여부 (1) 이중처벌금지의 원칙 위배 여부 (가) 헌법 제13조 제1항은 “모든 국민은 …… 동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다.”고 하여 ‘이중처벌금지의 원칙’을 규정하고 있다. 이 원칙은 한번 판결이 확정되면 동일한 사건에 대해서는 다시 심판할 수 없다는 ‘일사부재리의 원칙’이 국가형벌권의 기속원리로 헌법상 선언된 것으로서, 동일한 범죄행위에 대하여 국가가 형벌권을 거듭 행사할 수 없도록 함으로써 국민의 기본권 특히 신체의 자유를 보장하기 위한 것이다. 그런데 헌법 제13조 제1항에서 말하는 ‘처벌’은 원칙적으로 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌을 의미하는 것이고, 국가가 행하는 일체의 제재나 불이익처분을 모두 그 ‘처벌’에 포함시킬 수는 없는 것이다(헌재 1994. 6. 30. 92헌바38, 판례집 6-1, 619, 627). 그리고 행정권에는 행정목적 실현을 위하여 행정법규 위반자에 대한 제재 의 권한도 포함되어 있으므로, ‘제재를 통한 억지’는 행정규제의 본원적 기능이라 볼 수 있는 것이고, 따라서 어떤 행정제재의 기능이 오로지 제재 및 이에 결부된 억지에 있다고 하여 이를 헌법 제13조 제1항에서 말하는 ‘처벌’에 해당한다고 할 수 없다(헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25, 판례집 15-2상, 1, 10). 따라서 국민건강보험법 제85조 제2항의 업무정지에 갈음하는 과징금부과제도는 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌에 해당한다고 할 수 없으므로 헌법 제13조 제1항의 이중처벌금지의 원칙에 위배되지 않는다. (나) 뿐만 아니라 의료법 제53조 제1항 제5호에 의한 면허자격정지처분은 ‘의료기사가 아닌 자로 하여금 의료기사의 업무를 하게 하거나 의료기사에게 그 업무의 범위를 일탈하게 한 때’를 대상으로 부과하는 것이고, 국민건강보험법 제85조 제2항에 의한 과징금처분은 의료법상 정당한 의료행위가 아니어서 요양급여비용을 지급받을 수 없음에도 불구하고 ‘사위 기타 부당한 방법으로 보험자ㆍ가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때’를 대상으로 부과하는 것이어서 양자는 제재대상이 되는 기본적 사실관계로서의 행위를 달리하는 것이다. 즉 전자가 ‘의료인의 업무일탈행위 자체’를 위법한 것으로 보아 ‘의료인’에게 제재를 하는 것인데 반하여, 후자는 ‘부당한 요양급여비용을 부담하게 한 요양기관의 행위’에 대하여 ‘요양기관’에게 제재를 하는 것이므로 양자는 그 보호법익과 목적 및 처분대상에서도 차이가 있고, 또한 전자에 대한 제재 시에 후자에 대한 위반행위까지 이미 평가되었다고 할 수 없으므로 후자를 전자의 불가벌적 사후행위라고 할 수도 없다. 이러한 점에 비추어 보아도 의료법 제53조 제1항 제5호에 의한 면허자격정지처분과 국민건강보험법 제85조 제2항에 의한 과징금부과처분이 이중처벌에 해당한다고 할 수는 없다. (2) 재산권 및 영업의 자유의 침해 여부 (가) 국민건강보험법 제85조 제2항의 과징금은 행정법규위반자에 대하여 업무정지처분을 하여야 하는데 업무정지처분이 당해 요양기관을 이용하는 자에게 심한 불편을 주는 등의 사유가 있는 경우에 그 업무정지처분에 갈음하여 부과되는 것이라는 점에서 직업수행의 자유를 직접적으로 제한하고 있다고 보기 어려우나, 과징금의 부과로 인하여 청구인의 책임재산이 감소한다는 측면에 비추어 볼 때 청구인의 재산권을 제한하는 규정이라고 할 것이다. (나) 국민의 기본권을 제한하는 입법을 함에 있어서는 입법목적의 정당성 과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 피해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공공의 필요와 침해되는 기본권 사이의 균형성을 모두 갖추어야 하며 이를 준수하지 않은 법률 내지 법률조항은 기본권제한의 입법적 한계를 벗어난 것으로 헌법에 위반된다(헌재 1990. 9. 3. 89헌가95, 판례집 2, 245, 260; 헌재 2006. 6. 29. 2005헌바45, 판례집 18-1하, 281, 292 참조). 국민건강보험법 제85조 제2항의 과징금제도는, ① 사위 기타 부당한 방법으로 요양급여비용을 부담하게 하는 행위에 대하여 제재를 가함으로써 국민이 납부한 보험료로 운영되는 건강보험의 건전한 재정운영을 유지하고자 입법된 것으로서 이러한 입법목적은 헌법 제37조 제2항의 공공복리를 위하여 필요한 것으로서 그 정당성이 인정되고, ② 사위 기타 부당한 방법으로 요양급여비용을 부담하게 한 요양기관에 대하여 과징금을 부과함으로써 그러한 부당한 행위를 억제하게 하는 효과가 있다고 할 것이므로 수단의 적합성이 인정되며, ③ 의료인이 의료기사가 아닌 자로 하여금 의료기사의 업무를 하게 하거나 의료기사에게 그 업무의 범위를 일탈하게 하여 의료법 제53조에 의한 면허자격정지의 행정처분을 받은 후라고 하더라도 요양기관이 이에 그치지 않고 의료법상 정당한 의료행위가 아니어서 요양급여비용을 지급받을 수 없음에도 불구하고 요양급여비용까지 청구하여 이를 지급받은 경우 그 위법행위의 결과 침해된 법익을 원상회복시킬 필요가 있으므로 이를 위한 행정상 조치로서 요양기관에 대하여 과징금을 부과할 필요성이 인정되고, 과징금제도가 달리 다른 입법수단이 있음에도 불구하고 청구인의 기본권을 더 제한하는 것이라고 단정할 수 없으며, 가능한 여러 가지 수단 가운데 무엇이 보다 덜 침해적이라고 보기 어려운 상황에서 어떠한 수단을 선택할 것인가는 입법자의 형성의 권한 내라 할 것이므로, 과징금제도는 피해의 최소성 원칙에 어긋나지 않고, ④ 과징금제도는 사위 기타 부당한 방법으로 요양급여비용을 부담하는 행위를 제재함으로써 국민의 보험료에 의하여 유지되는 건강보험의 건전한 재정을 확보하기 위한 제도로서 그 공익성이 인정되고, 이에 비하여 청구인의 재산권이 제한되는 정도를 살펴보면, 국민건강보험법 제85조 제2항에서 사위 기타 부당한 방법으로 부담하게 한 금액의 5배 이하의 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있도록 규정하고 있고, 국민건강보험법 시행령 제61조 제1항 [별표 5]에서 과징금부과의 기준으로 업무정지기간이 50일 이하인 경우에는 총부당금액의 4배, 업무정지기간이 50일을 초과하는 경우에는 총부당금액의 5배에 각 해당하는 금액을 과징금으로 부과하도록 규정하고 있으며, 위 시 행령상의 과징금부과의 기준은 모법인 국민건강보험법의 위임규정의 내용과 취지에 비추어 볼 때 같은 유형의 위반행위라 하더라도 그 규모나 기간ㆍ사회적 비난 정도ㆍ위반행위로 인하여 다른 법률에 의하여 처벌받은 다른 사정ㆍ행위자의 개인적 사정 및 위반행위로 얻은 불법이익의 규모 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여 사안에 따라 적정한 업무정지의 기간 및 과징금의 금액을 정하여야 할 것이므로 그 기간 내지 금액은 확정적인 것이 아니라 최고한도라고 할 것인 점(대법원 2006. 2. 9. 선고 2005두11982 판결 참조) 등에 비추어 볼 때, 청구인이 입게 되는 재산상의 불이익은 그다지 크다고 보기 어려우므로 공익에 비하여 사익이 과도하게 침해된다고 하는 법익형량상의 문제도 존재하지 않는다. 따라서 국민건강보험법 제85조 제2항에 의한 과징금의 부과는 과잉금지의 원칙에 어긋나지 아니하므로 청구인의 재산권을 침해한다고 할 수 없다. (3) 포괄위임위법 금지의 원칙 위배 여부 (가) 헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다”고 규정하여 위임위법의 근거와 아울러 그 범위와 한계를 제시하고 있는데, ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고, 이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 하고 위임의 구체성ㆍ명확성의 요구정도는 그 규율 대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이다(헌재 1991. 7. 8. 91헌가4, 판례집 3, 336, 341). (나) 국민건강보험법 제85조 제1항은 보건복지부장관은 사위 기타 부당한 방법으로 요양급여비용을 부담하게 한 때에는 1년의 범위 안에서 기간을 정하여 요양기관의 업무정지를 명할 수 있다고 규정하고, 제85조 제2항은 보건복지부장관은 그 업무정지처분에 갈음하여 사위 기타 부당한 방법으로 부담하게 한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과ㆍ징수할 수 있고, 과징금을 부과하는 위반행위의 종별ㆍ정도 등에 따른 과징금의 금액 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하여 업무정지와 과징금의 상한기준은 이를 정하고 있으나 구체적인 부과기준은 이를 정하지 않고 대통령령에 위임하 고 있다. 그러나 위 각 조항에 의하더라도 부과할 업무정지와 과징금의 상한기준이 정해져 있고, 이에 따라 필요한 경우 업무정지의 기간이 상한기준인 1년 이내에서 그리고 과징금의 액수가 상한기준인 부당한 방법으로 부담하게 한 금액의 5배 이내에서 구체적으로 정해지게 될 것임은 국민건강보험법 제85조로부터 쉽게 예측할 수 있다고 할 수 있다. 또한 국민건강보험법의 입법취지에 비추어 그때그때의 건강보험 재정사정과 위반의 강도, 기간, 회수 등에 따라 업무정지기간과 과징금의 수액을 적절히 현실화할 필요가 있기 때문에 법률로서 업무정지의 구체적 기간이나 과징금의 구체적인 액수나 과징금 부과의 구체적 기준을 정하는 것보다 대통령령으로 상황에 맞게 유동적으로 위반정도에 따라 업무정지의 기간과 과징금의 구체적 기준을 정하는 것이 보다 더 합리적이라고 보인다. 따라서 국민건강보험법 제85조가 과징금의 구체적 부과기준 등을 대통령령에 위임한 것은 위임입법의 한계를 벗어난 것이라고 보기 어렵다. (4) 평등원칙의 위반 여부 (가) 청구인의 주장 취지 청구인은 의료법 제53조 제1항 제5호에 의한 면허자격정지처분과 국민건강보험법 제85조 제2항에 의한 과징금부과처분은 다른 행정법규 위반사안(예를 들어 건축법위반, 식품위생법위반 등)과 달리 보건법령위반시에만 이중 처벌하는 것으로 헌법 제11조의 평등원칙에 위배된다는 취지의 주장을 한다. (나) 판 단 1) 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 ‘본질적으로 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게’ 취급해야 한다는 것을 의미한다. 이는 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니며 법의 적용이나 입법에 있어서 불합리한 조건에 의한 차별을 하여서는 안된다는 상대적ㆍ실질적 평등을 뜻한다. 따라서, 합리적인 근거 없이 차별하는 경우에 한하여 평등의 원칙에 위반될 뿐이다(헌재 2001. 6. 28. 99헌마516, 판례집 13-1, 1393, 1406; 헌재 1991. 2. 11. 90헌가27, 판례집 3, 11, 24 참조). 그리고 그에 관한 구체적 심사요건은 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급하고 있는지 또는 본질적으로 다른 것을 같게 취급하고 있는지에 관련된 차별취급의 존재 여부와 이러한 차별취급이 존재한다면 이를 자의적으로 볼 수 있는지 여부라고 할 수 있다. 2) 의료법은 의료의 적정을 기하여 국민의 건강을 보호 증진함을 목적으로 하는데 의료인이 이에 위반하여 의료기사가 아닌 자로 하여금 의료기사의 업무를 하게 하거나 의료기사에게 그 업무의 범위를 일탈하게 한 경우에 면허자격정지처분을 통하여 그러한 일탈행위를 제재하고, 국민건강보험법은 보험급여를 실시함으로써 국민보건을 향상시키고 사회보장을 증진함을 목적으로 하는데 요양기관이 이에 위반하여 부당한 방법으로 요양급여비용을 부담하게 한 경우에 업무정지 또는 이에 갈음하는 과징금부과처분을 통하여 그러한 일탈행위를 제재함에 반하여, 건축법은 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지함을 그 목적으로 하고 있고, 식품위생법은 식품으로 인한 위생상의 위해를 방지하고 식품영양의 질적 향상을 도모하며 식품에 관한 올바른 정보를 제공함으로써 국민보건의 증진에 이바지함을 그 목적으로 하고 있는바, 이에 비추어 볼 때 ‘의료법위반자’ 및 ‘국민건강보험법위반자’와 ‘건축법위반자’ 또는 ‘식품위생법위반자’는 동일한 성격을 가진다고 볼 수 없어 평등권 심사에 있어서 같은 비교집단으로 구성되기 어렵다. 따라서 국민건강보험법 제85조 제2항이 평등원칙을 위반하여 청구인의 기본권을 침해하였다고 볼 수 없다. 5. 결 론 그렇다면 이 사건 헌법소원심판 청구 중 의료법 제53조 제1항 제5호의 위헌여부에 대한 헌법소원심판 청구는 부적법하여 이를 각하하고, 국민건강보험법 제85조 제2항의 위헌여부에 대한 헌법소원심판 청구는 헌법 제11조의 평등의 원칙, 헌법 제13조의 이중처벌금지의 원칙과 헌법 제75조의 포괄위임입법금지의 원칙에 위배된다거나 헌법 제23조의 재산권 및 헌법 제15조의 직업선택의 자유 등 기본권을 침해하는 것으로 볼 수 없어 헌법에 위반되지 아니한다고 할 것이므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥(주심) 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 [별지 1] 업무정지처분 및 과징금부과의 기준 (제61조 제1항 관련) 1. 업무정지처분기준 가. 요양기관이 부당한 방법으로 공단ㆍ가입자 또는 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때의 업무정지기간은 다음과 같다. (단위：일) [비고] 1. 월평균 부당금액은 조사대상기간동안 부당한 방법으로 공단에게 요양급여비용을 부담하게 한 금액과 부당하게 가입자 또는 피부양자에게 본인부담액을 부담하게 한 금액을 합산한 금액을 조사대상기간의 월수로 나눈 금액으로 한다. 2. 부당비율(%)은 (총부당금액/요양급여비용총액)×100으로 산출한다. 3. 요양급여비용총액은 조사대상기간에 해당되는 심사결정 총요양급여비용의 합산금액으로 한다. 다만, 요양급여비용의 심사청구가 없어 심사결정 총요양급여비용을 산출할 수 없는 경우에는 총부당금액을 요양급여비용총액으로 본다. 4. 부당비율이 5% 이상인 경우에는 초과 1%마다 업무정지기간을 3일씩 가산하되, 그 부당비율의 소수점 이하는 1%로 본다. 나. 요양기관이 법 제84조 제2항의 규정에 의한 관계서류(컴퓨터 등 전산기 록장치에 의하여 저장ㆍ보존하는 경우에는 그 전산기록을 포함한다. 이하 같다)의 제출명령에 위반하거나 허위보고를 하거나 관계공무원의 검사 또는 질문을 거부ㆍ방해 또는 기피한 때에는 업무정지기간을 1년으로 한다. 다만, 관계서류중 진료기록부, 투약기록, 진료비계산서 및 본인부담액수납대장을 제외한 서류의 전부 또는 일부의 제출명령에 위반한 경우에는 업무정지기간을 180일로 한다. 다. 가목 및 나목의 처분 모두에 해당되는 요양기관의 업무정지기간은 해당기간을 합산한 기간으로 한다. 2. 과징금 부과기준 가. 과징금의 부과는 총부당금액의 5배로 한다. 다만, 업무정지기간이 50일 이하에 해당하는 경우에는 총부당금액의 4배로 한다. 나. 요양기관이 과징금의 분할납부를 신청할 경우 보건복지부장관은 12월의 범위 내에서 과징금의 분할납부를 허용할 수 있다. 다만, 과징금의 납부로 인하여 요양기관의 경영에 중대한 지장을 초래할 수 있다고 판단되는 경우에는 24월의 범위 내에서 분할납부를 허용할 수 있다. 3. 가중처분 가. 법 제85조제1항ㆍ제2항의 규정에 의하여 업무정지 또는 과징금처분을 받을 자가 위반사실이 확인된 날 전 5년 이내에 업무정지 또는 과징금처분을 받은 사실이 있는 경우에는 당해 업무정지기간 또는 과징금의 2배에 해당하는 처분을 할 수 있다. 이 경우 업무정지기간은 1년을 초과할 수 없으며 과징금은 부당하게 부담하게 한 금액의 5배를 초과할 수 없다. 나. 가목의 5년 이내의 기간산정은 위반사실이 확인된 날부터 그 직전에 업무정지 또는 과징금처분서를 송달받은 날까지로 한다. [별지 2] 청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 각하 및 기각결정 이유와 관계기관 의견요지 가. 청구인의 주장요지 청구인은 2004. 8. 20. 보건복지부장관으로부터 청구인이 임상병리사로 하여금 그 업무의 범위를 일탈하여 방사선촬영을 하게 하였다는 이유로 의료법 제53조 제1항 제5호에 의하여 15일의 의사면허정지처분을 받았다. 그런데 보건복지부장관은 위 면허정지를 당한 사유(청구인이 임상병리사로 하여금 방 사선촬영을 하게 한 후 요양급여를 청구하여 지급받은 것)를 포함하여 청구인이 국민건강보험공단에 부당하게 요양급여를 청구하여 이를 지급받았다는 이유로 국민건강보험법 제85조에 의하여 재차 업무정지에 갈음하는 과징금을 부과하였다. 그런데 국민건강보험법 제85조 제1항 내지 제3항 및 의료법 제53조 제1항, 제2항, 제4항은 동일사안에 대해 그 중 한 가지 행정벌을 과해도 족한 사안임에도 다른 행정법규(예를 들어 건축법위반, 식품위생법위반 등)와는 달리 별도로 이중행정벌을 부과하고 있으므로, 위 법률들은 헌법 제11조의 평등원칙, 제13조의 이중처벌금지의 원칙에 위반되고, 제23조의 재산권 및 제15조의 영업의 자유를 침해하는 것이며, 기본권제한입법의 한계를 정한 제37조와 제75조의 포괄위임입법 금지의 원칙에도 위반된다. 나. 법원의 위헌제청신청 각하 및 기각결정 이유요지 (1) 의료법 제53조 제1항, 제2항, 제4항에 대하여 헌법재판소법 제41조 제1항은 법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 때에는 당해 사건을 담당하는 법원은 직권 또는 당사자의 신청에 의한 결정으로 헌법재판소에 위헌 여부의 심판을 제청하도록 규정하고 있으므로, 위헌법률심판제청은 어떠한 법률조항이 헌법에 위반되는 여부가 당해 사건에 대한 ‘재판의 전제’가 된 경우에만 허용된다 할 것인데, 의료법 제53조 제1항, 제2항, 제4항의 각 조항은 당해 소송사건의 재판에 적용되는 것이 아닐 뿐만 아니라 그 법률이 헌법에 위반되는지의 여부에 따라 당해 사건을 담당할 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우에 해당하지 아니하므로, 위 각 조항에 대한 위헌심판제청신청은 재판의 전제성이 없어 부적법하다. (2) 국민건강보험법 제85조에 대하여 의료법 제53조의 의사면허정지처분과 국민건강보험법 제85조에 의한 요양기관의 업무정지 내지 과징금부과처분이 비록 동일한 사실관계에 따른 위반사항을 그 처분사유로 하고 있더라도 각 그 처분의 대상과 규율하고자 하는 목적이 다른 것이어서 의료법 제53조에 의한 의사면허정지처분을 받은 사실관계에 기초하여 다시 국민건강보험법 제85조에 따른 업무정지나 과징금부과처분이 이루어졌다고 하여 이중처벌로서 헌법상 평등의 원칙, 일사부재리의 원칙, 과잉금지원칙, 본질적 내용의 침해금지, 포괄위임입법 금지의 원칙에 위배되거나 직업선택의 자유, 재산권 보장을 침해한 것이라 할 수 없다. 다. 보건복지부 장관의 의견요지 (1) 의료법 제53조 제1항, 제2항, 제4항에 대하여 대체로 법원의 위헌제청신청 각하결정 이유의 요지와 같다. (2) 국민건강보험법 제85조에 대하여 의료법에 근거한 자격정지처분, 국민건강보험법에 근거한 업무정지와 과징금부과처분은 모두 국가형벌권의 행사로서의 ‘처벌’이 아닌 ‘행정처분’에 불과하여 관련 법조항들이 이중처벌금지에 관한 헌법 제13조 제1항을 위반하였다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 그 외의 내용은 대체로 법원의 위헌제청신청 기각결정 이유와 같다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2007헌바85

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

의료법 제53조

국민건강보험법시행령 제61조

헌법재판소법 제41조 제68조

건축법

식품위생법

대한민국헌법 제11조 제13조 제15조 제23조 제37조 제75조