전원재판부 2007헌바26, 2009. 5. 28.

【판시사항】 가. 광역교통시설부담금의 액수 산정을 위한 계산요소의 기준을 대통령령에 위임하고 있는 ‘대도시권 광역교통관리에 관한 특별법’(2001. 1. 29. 법률 제6402호로 개정된 것, 이하 ‘특별법’이라 한다) 제11조의3 제5항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 중 “건축연면적” 부분이 포괄위임입법금지원칙에 위반되는지 여부(소극) 나. 이 사건 법률조항 중 “공제액” 부분이 포괄위임입법금지원칙에 위반되는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 광역교통시설부담금의 납부의무자는 특별법 제11조 각 호의 사업시행자로서 이미 대상 사업의 대강이 특별법에 정해져 있으며, 그 중 이 사건 청구인은 같은 조 제4호의 주택건설사업의 시행자이다. 그리고 이미 승인 또는 인가된 사업에 관하여 광역교통시설부담금을 부과하는 절차를 고려할 때(특별법 제11조의4 참조) 구체적인 당해 사업의 ‘전체’ 연면적은 사업의 개시단계에서부터 이미 당해 사업자가 알고 있는 내용이며, 이를 상한으로 구체적인 부담금의 부과 기준인 “건축연면적”이 어느 범위에서 정해지는지만 문제된다. 따라서 이 사건 법률조항 중 “건축연면적” 부분에 관한 산정 방법의 대강 및 그 상한은 특별법의 유기적ㆍ체계적 해석을 통하여 예측할 수 있다. 또한, 특별법의 입법목적 및 재정조달목적 부담금으로서의 광역교통시설부담금의 성격, 특별법에서의 구체적 재원조달 체계 등을 고려할 때, 구체적인 재원 마련의 규모와 회계 구성, 필요한 징수 규모 등은 행정기관에서 다양한 사회적ㆍ경제적 여건의 변화 및 건설교통정책의 변화를 고려하여 합리적으로 규율할 필요가 있는 사항이다. 이에 따라 개별 사업자에게 징수할 광역교통시설부담금의 산정 기준 중 양(+)의 요소가 되는 “건축연면적” 부분도 그 상한이 이미 전체 연면적으로 정해져 있다면, 그 중 어느 범위까지를 포함시킬지는 규율대상의 성격상 지극히 다양하고 수시로 변화되어 행정기관의 전문적인 판단이 필요한 사항으로서 하위법규에 위임할 필요성이 인정된다. 따라서 이 사건 법률조항 중 “건축연면적” 부분은 헌법 제75조의 포괄위임입법금지원칙에 위반되었다고 볼 수 없다. 나. 광역교통시설부담금의 부과 목적이 광역교통시설의 건설 및 개량 등을 위한 재원 마련에 있다는 점을 고려할 때, 부담금의 납부의무자인 사업자가 자신의 비용으로 광역적인 교통소통 기능을 수행하는 도로나 철도 등을 건설 및 개량할 경우에는 이미 부담금의 부과 취지에 부합하는 비용을 투입하고 있다는 점에서 이를 공제해 줄 것임을 어느 정도 예측할 수 있다. 특히 특별법 제11조의6 및 7에는 징수된 부담금의 배분 및 사용용도와 회계 구성에 대하여 대강의 내용을 정하고 있는바, 이를 통하여 공제액에 포함될 수 있는 비용 범위의 대강도 예측할 수 있다. 또한 광역교통시설부담금의 구체적인 징수 규모 등은 행정기관에서 다양한 사회적ㆍ경제적 여건 및 건설교통정책의 변화를 고려하여 합리적으로 규율할 필요가 있는 사항이므로, 구체적인 공제액의 범위를 어떻게 정할지도 행정기관의 전문적인 판단에 따라 탄력적으로 규율할 필요가 있다. 따라서 이 사건 법률조항 중 “공제액” 부분은 헌법 제75조의 포괄위임입법금지원칙에 위반되었다고 볼 수 없다. 재판관 이강국, 재판관 김종대, 재판관 목영준의 ‘이 사건 법률조항 중 “공제액” 부분’에 대한 반대의견 법률이 부담금의 부과에 관한 사항을 대통령령에 위임할 때 요구되는 구체성 및 명확성은 조세법규의 그것에 준하여야 하고, 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하고 제한적으로 규정되어야 한다. 그리고 이 사건 법률조항 중 “공제액” 부분은 음(-)의 계산요소이지만, 계산식 전체가 부담금의 부과요건에 해당하므로 계산식을 이루는 각 계산요소의 대강을 예측할 수 있어야 한다. 그런데 특별법 제11조의3 제5항은 물론 특별법의 목적(제1조)이나 부과대상(제11조), 부담금 감면대상(제11조의2), 부담금의 배분 및 사용(제11조의6), 지방광역교통시설특별회계의 설치 및 조성(제11조의7) 등 모든 관련 규정들을 유기적ㆍ체계적으로 해석하더라도, 수범자인 사업시행자는 이 사건 “공제액”의 대상이나 산정기준의 대강조차 파악할 수 없다. 즉, 위 특별법 조항만으로는 특별법 시행령에 이 사건 공제액의 대상이 특별법이 규정하는 광역교통시설의 설치비용에 한정될 것인지, 도로계획관계 법령이나 그 밖에 관계 법령에 의하여 설치된 도로의 설치비용까지 확장될 것인지, 그중에서도 어떠한 종류의 도로까지 인정될 것인지, 공제액 산정의 기준은 무엇인지에 관하여 예측이 전혀 불가능하다. 결국, 이 사건 법률조항 중 “공제액” 부분은 공제액의 대상과 산정방식 등에 대하여 그 대강조차 예측할 만한 기본적 기준과 범위도 없이 하위법령에 전부 위임함으로써 헌법상 포괄위임입법금지 원칙을 위반하였다고 할 것이다. 【심판대상조문】 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법(2001. 1. 29. 법률 제6402호로 개정된 것) 제11조의3 제5항 중 “건축연면적ㆍ공제액” 부분 【참조조문】 헌법 제75조 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 개정된 것) 제1조, 제11조, 제11조의2, 재11조의3 제1항, 제11조의4 제1항, 제11조의6, 제11조의7 구 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 시행령(2005. 6. 30. 대통령령 제18915호로 개정되고, 2006. 3. 8. 대통령령 제19373호로 개정되기 전의 것) 제16조의2 제3항, 제5항, 부칙 제1항, 제2항 구 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 시행령(2005. 6. 30. 대통령령 제18915호로 개정되기 전의 것) 제16조의2 제3항 【참조판례】 가. 헌재 2004. 6. 24. 2004헌바23, 판례집 16-1, 770, 780-781 헌재 2007. 12. 27. 2006헌가8, 판례집 19-2, 710, 719 나. 헌재 1995. 11. 30. 94헌바40등, 판례집 7-2, 616, 635 헌재 1999. 1. 28. 97헌가8, 판례집 11-1, 1, 8-9 헌재 1999. 4. 29. 96헌바22등, 판례집 11-1, 422, 445 헌재 2001. 9. 27. 2001헌바11, 판례집 13-2, 332, 337 헌재 2003. 7. 24. 2002헌바82, 판례집 15-2상, 131, 143 【전문】【당 사 자】 청 구 인 ○○리츠 주식회사 대표이사 권○현 대리인 변호사 황도수 복대리인 변호사 유주상 외 2인 당해사건수원지방법원 2006구합485 광역교통시설부담금부과처분취소 【주 문】 ‘대도시권 광역교통관리에 관한 특별법’(2001. 1. 29. 법률 제6402호로 개정된 것) 제11조의3 제5항 중 “건축연면적ㆍ공제액” 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. 【이 유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 평택시장으로부터, 2005. 8. 16. 평택시 ○○동 196의3 외 27필지에 주상복합건물을 신축하는 내용의 주택건설사업계획승인을 받고, 같은 해 10. 25. ‘대도시권 광역교통관리에 관한 특별법’(이하 ‘특별법’이라 한다) 제11조 제4호 등에 의하여 1,082,311,000원의 광역교통시설부담금 부과처분을 받았다. (2) 청구인에게 부과된 부담금의 액수는 특별법 제11조 제4호, 제11조의3 제1항 제2호에 따라 “{1㎡당 표준건축비×부과율×건축연면적}－공제액”의 계산식으로 산출된 것인바, 같은 조 제5항에서는 위 계산식의 계산요소 중 “건축연면적”과 “공제액” 부분의 기준을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 특히 위 조항의 위임에 따른 특별법 시행령 제16조의2 제3항 제2호 나목에서는 “도시계획관계 법령에 의한 주간선도로ㆍ보조간선도로 또는 집산도로”의 설치 등에 드는 비용을 공제액의 하나로 규정하고 있었으나, 2005. 6. 30. 대통령령 제18915호로 특별법 시행령이 개정됨에 따라 위 비용이 공제 범위에서 제외되었다. 그리고 이러한 개정 내용이 같은 시행령 부칙 제2조에 의하여 2005. 6. 30. 이후 최초로 사업승인 또는 인가를 받아 건설 또는 개량되는 도로부터 적용되게 됨으로써, 같은 해 8. 16. 주택건설사업계획승인을 받은 청구인이 건설하여 기부채납하기로 한 도로의 건설비용은 공제 대상이 되지 못하였다. (3) 이에 청구인은 위 부담금 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하면서(수원지방법원 2006구합485호) 광역교통시설부담금의 부과기준 등을 대통령령에 위임하고 있는 특별법 제11조의3 제5항 및 위와 같이 개정된 특별법 시행령 제16조의2 제3항 제2호, 부칙 제2조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다. 이에 법원이 2007. 2. 16. 위 시행령 조항들에 대한 신청 부분을 각하하고 특별법 제11조의3 제5항에 대한 신청 부분을 기각하자, 청구인은 기각된 위 법률조항 중 “건축연면적ㆍ공제액” 부분이 포괄위임입법금지원칙에 위반된다고 주장하면서 같은 해 3. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 이 사건 심판청구서에서 특별법 제11조의3 전부를 심판대상조항으로 기재하였으나, 법원에 위헌심판제청신청을 하여 기각결정을 받은 것은 같은 조 제5항에 한할 뿐만 아니라, 이 사건 심판청구서 및 청구이유보충서 전체의 취지에 의하면 청구인이 위헌이라고 주장하는 것은 그 중 “건축연면적ㆍ공제액” 부분에 한한다. 그러므로 이 사건 심판의 대상은 ‘대도시권 광역교통관리에 관한 특별법’(2001. 1. 29. 법률 제6402호로 개정된 것) 제11조의3 제5항 중 “건축연면적ㆍ공제액” 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 그 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 [별지] 기재와 같다. [심판대상조항] 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법(2001. 1. 29. 법률 제6402호로 개정된 것) 제11조의3(부담금의 산정기준) ⑤ 제1항의 규정에 의한 개발면적ㆍ용적률ㆍ건축연면적ㆍ공제액 등에 대한 기준은 대통령령으로 정한다. 2. 청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 이해관계기관의 의견 가. 청구인의 주장요지 광역교통시설부담금의 산정을 위한 계산요소인 “건축연면적ㆍ공제액” 부분은 부담금 부과에 관한 중요하고도 본질적인 입법사항이므로 그 위임의 구체성과 명확성이 요구되며 국가시책에 따라 빈번하게 변경될 필요가 있는 것도 아니다. 그런데 이 사건 법률조항뿐만 아니라 특별법 전체 규정의 유기적ㆍ체계적 해석을 통하여서도 이에 관해 대통령령에 규정될 내용의 대강을 전혀 예측할 수 없으므로 이 사건 법률조항은 헌법 제75조의 포괄위임입법금지원칙에 위반하여 광역교통시설부담금의 납부의무자인 청구인의 재산권 및 직업선택의 자유를 침해한다. 나. 법원의 위헌제청신청 기각이유요지 특별법의 입법목적, 광역교통시설부담금의 부과취지, 특별법에 광역교통시설부담금의 산정을 위한 계산식을 직접 규정한 점 등에 비추어 보면, 특별법 제11조의3 제5항에서 위 계산식에 적용되는 공제액에 대한 기준을 정하지 아니하고 대통령령에서 정하도록 위임하였다고 하더라도, 이는 특별법에서 광역교통시설부담금의 산정방법을 포함한 부과요건 등을 구체적이고 명확하게 규정한 후 그 세부적 내용만을 대통령령으로 정하도록 위임한 것에 불과하므로, 헌법 제75조의 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 아니한다. 다. 국토해양부장관의 의견요지 광역교통시설부담금의 부과요건으로서 “건축연면적ㆍ공제액” 부분은 부과의 기술과 연관되어 다른 법률의 개폐 및 사회적ㆍ경제적 여건과 건설교통정책의 변화에 따라 수시로 변동되는 성질의 것이며, 특히 “공제액” 부분은 국민의 기본권 제한을 해제하는 성질의 것이므로 위임의 구체성과 명확성 요구가 완화된다. 또한, “건축연면적” 부분은 당해 사업자 입장에서는 충분히 그 내용을 예측할 수 있으며, “공제액” 부분도 특별법의 입법목적 및 광역교통시설부담금의 부과 취지 등에 비추어 사업자가 광역적인 교통소통 기능을 수행하는 도로, 철도 등을 건설ㆍ개량할 경우의 비용이 그 대상으로 될 것임을 예측할 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항이 건축연면적과 공제액의 내용을 대통령령에 위임한 것은 헌법 제75조의 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 아니한다. 3. 판 단 가. 광역교통시설부담금의 법적 성격과 이 사건의 쟁점 (1) 광역교통시설부담금의 법적 성격 특별법의 입법목적은 대도시권의 교통문제를 광역적인 차원에서 효율적으로 해결하기 위하여 필요한 사항을 정함에 있고(특별법 제1조), 특별법 제11조에서 주택법에 의한 주택건설사업 등을 시행하는 자에게 광역교통시설부담금을 부과하는 취지는 대도시권의 주택건설사업 등으로 급증하는 교통수요에 대비하여 원인제공자 내지 수익자에게 교통시설 설치비의 일부를 부담시킴으로써 대도시권의 교통난을 완화하기 위한 광역교통시설의 건설 및 개량에 소요되는 재원을 확보하고자 함에 있다. 광역교통시설부담금은 부담금관리기본법의 적용을 받고(부담금관리기본법 제3조, 별표 제72호), 교통시설의 건설 및 개량 사업을 위한 특별회계로 귀속되어 관리되며(특별법 제11조의6, 제11조의7), 광역교통시설의 개선이라는 특정한 공익적 과제의 필요에 충당하기 위하여 교통에 부담을 유발하는 사업을 하는 일부 사람들에게만 강제적으로 부과ㆍ징수되므로(특별법 제11조) 성질상으로도 부담금에 해당한다. 특히 부과대상과 사용용도 사이의 관계를 기준으로 보면 원인자부담금에 해당하며, 기능적 측면에서는 교통시설의 개선에 필요한 재원 확보를 목적으로 하는 재정조달목적 부담금에 해당한다. (2) 이 사건의 쟁점 이 사건의 쟁점은 광역교통시설부담금의 부과요건으로서 그 금액의 계산요소인 “건축연면적ㆍ공제액” 부분의 기준을 대통령령에 위임한 이 사건 법률조항이 헌법 제75조의 포괄위임입법금지원칙에 위반되는지 여부이다. 청구인은 이로 인하여 자신의 재산권 및 직업선택의 자유가 침해된다고 주장하나, 그 근거로 포괄위임입법금지원칙 위반 외에 다른 고유한 위헌 사유를 주장하고 있지 아니하므로 이에 대하여는 따로 판단하지 아니한다. 나. 포괄위임입법금지원칙 (1) 의 의 헌법은 제75조에서 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항 ……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에, 입법상 위임은 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하도록 함으로써 그 한계를 제시하고 있다. 즉, 헌법 제75조는 법률이 대통령령에 입법사항의 규정을 위임할 경우에는 법률에 미리 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 둠으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법과 법치주의의 원칙을 달성하고자 하는 것이다. 이러한 취지에 비추어 볼 때, ‘구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 대통령령 등 하위법령에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다고 할 것이고, 다만 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다. 그리고 이와 같은 위임의 구체성ㆍ명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성ㆍ명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성ㆍ명확성의 요건이 완화되어야 할 것이다(헌재 1995. 11. 30. 91헌바1등, 판례집 7-2, 562, 591；헌재 1998. 7. 16. 96헌바52등, 판례집 10-2, 172, 196-197 등 참조). (2) 이 사건 규율대상의 성격에 따른 위임의 구체성ㆍ명확성의 요구 정도 이 사건 광역교통시설부담금의 구체적인 금액은 특별법 제11조 제4호 및 제11조의3 제1항 제2호에 따른 계산식[{1㎡당 표준건축비 × 부과율 × 건축연면적} － 공제액]과 이에 포함된 계산요소의 내역을 확정함으로써 산출된다. 그리고 이 사건에서는 위 계산요소 중 “건축연면적”과 “공제액”의 기준 내용을 아무런 수식 문구 없이 대통령령에 위임하고 있는 것이 포괄위임입법금지원칙에 위반되는지가 문제된다. 이 사건 법률이 대통령령에 위임하고 있는 규율대상은 광역교통시설부담금의 부과요건에 관한 것으로서, 그 성격상 부담금 납부의무자의 재산권을 직접적으로 제한할 소지가 있으므로 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다는 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 한다. 특히 법률이 부담금의 구체적 액수를 산정하는 방법과 기준을 대통령령에 위임할 경우에는 수권(授權) 법률의 단계에서 그 액수를 정하는 대강의 방법과 기준 및 액수의 상한을 알 수 있는 정도의 구체성과 명확성이 요구된다고 할 것이다(헌재 1999. 1. 28. 97헌가8, 판례집 11-1, 1, 8-9 등 참조). 다. 이 사건 법률조항 중 “건축연면적” 부분이 포괄위임입법금지원칙에 위반되는지 여부 (1) 위임의 구체성ㆍ명확성 및 예측가능성 (가) 특별법 제11조의3 제1항 제2호는 광역교통시설부담금의 구체적 금액을 산출하기 위한 계산식을 미리 명확하게 정하고 있으므로, 이 점에서는 액수 산정을 위한 대강의 방법과 기준이 이미 수권 법률의 단계에서 정해져 있는 것으로 볼 수 있다. 다만 계산식 중 양(+)의 계산요소에 해당하는 “건축연면적” 부분의 경우 특별법의 해석을 통하여 그 상한을 알 수 있는지가 예측가능성 판단의 중요한 기준이 된다. 한편, 이 사건 법률조항은 부담금의 액수를 산정하는 기준에 관한 것이고 부담금은 성질상 일정한 납부의무자 집단을 예정하고 있으므로 위임 내용의 예측가능성 판단에 있어서도 수범자인 납부의무자 집단의 성격을 고려할 수 있다(헌재 2004. 6. 24. 2004헌바23, 판례집 16-1, 770, 780-781；헌재 2007. 12. 27. 2006헌가8, 판례집 19-2, 710, 719 참조). (나) 광역교통시설부담금의 납부의무자는 특별법 제11조 각 호의 사업시행자로서 이미 대상 사업의 대강이 특별법에 정해져 있으며, 그 중 이 사건 청구인은 같은 조 제4호의 주택건설사업의 시행자이다. 그리고 이미 승인 또는 인가된 사업에 관하여 광역교통시설부담금을 부과하는 절차를 고려할 때(특별법 제11조의4 참조) 구체적인 당해 사업의 ‘전체’ 연면적은 사업의 개시단계에서부터 이미 당해 사업자가 알고 있는 내용이며, 이를 상한으로 구체적인 부담금의 부과 기준인 “건축연면적”이 어느 범위에서 정해지는지만 문제된다. 따라서 이 사건 법률조항 중 “건축연면적” 부분에 관한 산정 방법의 대강 및 그 상한은 특별법의 유기적ㆍ체계적 해석을 통하여 예측할 수 있다. 이에 따라 특별법 시행령 제16조의2 제6항[당해 사건에 적용되는 조항은 구 특별법 시행령(2005. 6. 30. 대통령령 제18915호로 개정되고, 2006. 3. 29. 대통령령 제19428호로 개정되기 전의 것) 제16조의2 제5항이나, 위 조항은 2006. 3. 29.의 개정 이래 ‘제6항’으로 옮겨져 규정되어 있다]에서는 “건축연면적”의 기준을 정함에 있어 당해 사업의 전체 연면적의 합계에서 일정 시설의 연면적의 합계를 제외하는 형식으로 규정하고 있다. (2) 위임의 필요성 (가) 광역교통시설부담금 제도의 목적은 대도시권의 교통난을 완화하기 위한 광역교통시설의 건설 및 개량에 소요되는 재원을 확보하고자 하는 것인바(특별법 제1조), 이와 관련하여 특별법에서 정하고 있는 재원 조달의 모습을 살펴보면 다음과 같다. 우선 징수된 부담금의 배분에 관하여 그 100분의 40은 교통시설특별회계 중 광역교통시설계정에, 나머지 100분의 60은 부담금을 징수한 시ㆍ도에 설치된 지방광역교통시설특별회계에 귀속되고(특별법 제11조의6 제1항, 제2항), 이는 광역교통시설의 건설 또는 개량, 광역교통개선대책의 이행을 위한 교통시설로서 대도시권광역교통위원회에서 구간 또는 위치를 지정한 교통시설의 건설 또는 개량, 도로법에 의한 특별시ㆍ광역시도, 지방도 및 시ㆍ군ㆍ구도 중 시ㆍ도지사가 광역교통에 영향을 미친다고 인정한 도로로서 위 위원회에서 구간 또는 위치를 지정한 도로의 건설 또는 개량 등에 사용된다(특별법 제11조의6 제3항). 또한, 지방광역교통시설특별회계의 재원은 광역교통시설부담금, 국고보조금 및 지방자치단체의 분담사업비, 일반회계로부터의 전입금과 기타 수입 등으로 이루어진다(특별법 제11조의7). (나) 위와 같은 규정 내용에 비추어 볼 때 구체적인 광역교통시설의 건설 및 개량을 위한 재원 마련의 규모와 회계 구성, 필요한 징수 규모 등은 행정기관에서 다양한 사회적ㆍ경제적 여건의 변화 및 건설교통정책의 변화 등을 고려하여 합리적으로 규율할 필요가 있는 사항이다. 이에 따라 개별 사업자에게 징수할 광역교통시설부담금의 산정 기준 중 양(+)의 요소가 되는 “건축연면적” 부분도 그 상한이 이미 전체 연면적으로 정해져 있다면, 그 중 어느 범위까지를 포함시킬지는 규율대상의 성격상 지극히 다양하고 수시로 변화되어 행정기관의 전문적인 판단이 필요한 사항으로서 하위법규에 위임할 필요성이 인정된다. 라. 이 사건 법률조항 중 “공제액” 부분이 포괄위임입법금지원칙에 위반되는지 여부 (1) 위임의 구체성ㆍ명확성 및 예측가능성 (가) 특별법 제11조의3 제1항 제2호는 광역교통시설부담금의 액수 산정을 위한 계산식을 미리 명확하게 정하고 있고, 그 중 “공제액” 부분은 음(-)의 계산요소이므로 계산식에 따른 전체 액수의 상한은 다른 계산요소들에 의하여 이미 어느 정도 예측할 수 있다. 그러나 이 사건에서는 문제되는 계산요소들을 포함한 계산식 전체가 부담금의 부과요건에 해당하므로, 이는 국민의 재산권을 제한하는 성질의 것으로서 원칙적으로 급부행정법규보다는 위임의 구체성ㆍ명확성이 엄격하게 요구된다고 보아야 한다. 특히 “공제액”이라는 문언은 단지 음(-)의 계산요소가 있다는 의미일 뿐이므로, 관련 법률의 해석을 통하여 그 내용의 대강을 알 수 있는지 여부를 검토할 필요가 있다. (나) 위임조항 자체에서 위임의 구체적 범위를 명백히 규정하고 있지 않다고 하더라도 당해 법률의 전반적 체계와 관련규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 분명히 확정할 수 있다면 이를 포괄적인 백지위임에 해당하는 것으로는 볼 수 없다(헌재 1995. 11. 30. 94헌바40등, 판례집 7-2, 616, 635；헌재 1999. 4. 29. 96헌바22등, 판례집 11-1, 422, 445). 또한, 입법사항을 위임하는 법률이 충분히 명확한지의 여부는 당해 법률조항만이 아니라 그 규범이 위치하는 법률 전체를 포함한 관련 법조항의 체계적인 해석을 통하여 판단해야 하는데, 특히 이 경우 수권의 목적으로부터 수권의 내용이 구체화될 수 있고, 이로써 수권의 범위가 어느 정도 예측될 수 있기 때문에, 수권의 목적, 즉 당해 법률조항의 입법목적은 중요한 의미를 가진다(헌재 2003. 7. 24. 2002헌바82, 판례집 15-2상, 131, 143). 따라서 광역교통시설부담금의 부과 목적이 광역교통시설의 건설 및 개량 등을 위한 재원 마련에 있다는 점을 고려할 때, 부담금의 납부의무자인 사업자가 자신의 비용으로 광역적인 교통소통 기능을 수행하는 도로나 철도 등을 건설 및 개량할 경우에는 이미 부담금의 부과 취지에 부합하는 비용을 투입하고 있다는 점에서 이를 공제해 줄 것임임임얄느 정도 예측할 수 있다. 특히 특별법 제11조의6 및 7에는 징수된 부담금의 배분 및 사용용도와 회계 구성에 대하여 대강의 내용을 정하고 있는바, 이를 통하여 공제액에 포함될 수 있는 비용 범위의 대강도 예측할 수 있다. 이에 따라 특별법 시행령 제16조의2 제4항[당해 사건에 적용되는 조항은 구 특별법 시행령(2005. 6. 30. 대통령령 제18915호로 개정되고, 2006. 3. 29. 대통령령 제19428호로 개정되기 전의 것) 제16조의2 제3항이나, 위 조항은 2006. 3. 29.의 개정 이래 ‘제4항’으로 옮겨져 규정되어 있다]은, 당해 사업과 관련하여 도시철도 또는 철도의 건설 및 개량에 소요되는 비용을 부담하는 경우에는 그 금액, 사업이 시행되는 지구ㆍ구역 또는 사업지역 밖에서 광역적인 소통기능을 수행하는 지방도급 도로를 설치하거나 그 비용의 전부 또는 일부를 부담하는 경우에는 그 금액을 공제대상으로 규정하고 있다. 또한, 대법원 판례도 이 사건 법률조항 및 그 위임을 받은 대통령령에서 공제액을 정하는 취지를 이중 부담의 방지로 보고 있다[대법원 2004. 9. 3. 선고 2004두4673 판결(공2004, 1670) 참조]. (다) 청구인은 공제액의 요소를 공제대상과 공제율로 나누어 각각의 내용의 대강을 예측할 수 없다고 주장하나, 부담금의 계산요소인 공제액을 공제대상과 공제율로 나누어 규정할 것인지 여부는 부담금의 부과목적, 부과방법 등에 따라 판단할 입법정책적인 사항에 불과하다. 또한, 청구인은 2005. 6. 30. 대통령령 제18915호로 개정되기 전의 구 특별법 시행령 제16조의2 제3항에서는 도시계획법령에 의한 도로의 설치비용을 공제대상으로 정하고 있었는데 개정된 시행령에서는 관련규정을 삭제한 점을 들면서, 이 사건 법률조항 중 “공제액” 부분의 대강을 예측할 수 없다고 주장한다. 그러나 시행령에 따라 구체적인 특정 비용이 공제액에 포함되는지, 아니면 제외되는지 여부는 그 시행령이 특별법의 수권 범위를 벗어났는지의 문제에 불과할 뿐, 이를 통해 수권 법률인 이 사건 법률조항이 포괄위임입법금지원칙에 위반되는지 여부가 판단된다고 볼 수는 없다(헌재 2001. 9. 27. 2001헌바11, 판례집 13-2, 332, 337 등 참조). (2) 위임의 필요성 이 사건 법률조항이 정하는 공제가 사업자 자신의 비용으로 광역교통의 소통에 기여하는 도로 등을 건설할 경우 이중적인 부담을 지지 않도록 하기 위한 것이라면, 그 공제의 내용은 징수된 부담금을 통한 구체적인 재원의 구성이 어떻게 되느냐와 연관이 있게 된다. 그런데 특별법의 입법목적 및 재정조달목적 부담금으로서의 광역교통시설부담금의 성격, 특별법에서의 구체적 재원조달 체계 등을 고려할 때, 구체적인 재원 마련의 규모와 회계 구성, 필요한 징수 규모 등은 행정기관에서 다양한 사회적ㆍ경제적 여건의 변화 및 건설교통정책의 변화를 고려하여 합리적으로 규율할 필요가 있는 사항이다. 따라서 구체적인 공제액의 범위를 어떻게 정할지도 행정기관의 전문적인 판단에 따라 탄력적으로 규율할 필요가 있으므로, 이 사건 법률조항 중 “공제액” 부분은 그 내용을 행정입법에 위임할 필요성이 인정된다. 마. 소 결 요컨대 광역교통시설부담금의 계산요소인 “건축연면적”과 “공제액”의 기준은 관련조항 및 특별법 전체의 유기적ㆍ체계적 해석을 통하여 하위법령에 위임할 내용의 대강을 예측할 수 있고 위임의 필요성도 인정되므로, 이 사건 법률조항은 포괄위임입법금지원칙에 위반되었다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 이 사건 법률조항 중 “공제액” 부분에 대하여 재판관 이강국, 재판관 김종대, 재판관 목영준의 아래와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다. 5. 재판관 이강국, 재판관 김종대, 재판관 목영준의 ‘이 사건 법률조항 중 공제액 부분’에 대한 반대의견 우리는 이 사건 법률조항 중 “공제액” 부분은 헌법상 포괄위임입법금지원칙에 위반된다고 판단하므로 아래와 같이 반대의견을 밝힌다. 가. 부담금의 부과와 포괄위임입법금지의 원칙 법률은 규정할 내용의 일부를 대통령령 또는 부령에 위임할 수 있으나(헌법 제75조, 제95조), 이 경우 대통령령 또는 부령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 이미 법률에 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령 또는 부령에 규정될 내용의 대강 내지 기본적 윤곽을 예측할 수 있어야 한다. 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에 있어서는 구체성ㆍ명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 더 엄격하게 규정되어야 한다. 부담금관리기본법에서도 부담금은 납부의무자의 재산권을 직접적으로 제한하거나 침해하는 것이므로 법률의 규정에 의하지 아니하고는 설치할 수 없고(법 제3조), 그 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체ㆍ설치목적ㆍ부과요건ㆍ산정기준ㆍ산정방법ㆍ부과요율 등(이하 ‘부과요건 등’이라 한다)이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어야 하며(법 제4조 본문) 위 부과요건 등의 세부적인 내용이 대통령령ㆍ총리령ㆍ부령ㆍ조례ㆍ규칙 등에 위임될 수 있으나 이 경우 당해 법률에서 구체적으로 위임범위가 정하여져야 한다(법 제4조 단서)고 규정하고 있다. 그러므로 법률이 부담금의 부과에 관한 사항을 대통령령에 위임할 때 요구되는 구체성 및 명확성은 조세법규의 그것에 준하여야 하고, 따라서 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하고 제한적으로 규정되어야 한다(헌재 1999. 1. 28. 97헌가8, 판례집 11-1, 1, 8-9 참조). 나. 이 사건 법률조항 중 “공제액” 부분 특별법 제11조의3 제1항 제2호는 ‘주택법’에 의한 주택건설사업으로 인한 광역교통시설부담금(제11조 제4호)의 액수 산정을 위한 계산식을 “{1㎡당 표준건축비×부과율×건축연면적}-공제액”으로 규정하고 있다. 이처럼 “공제액” 부분은 음(-)의 계산요소이지만, 계산식 전체가 부담금의 부과요건에 해당하므로 계산식을 이루는 각 계산요소의 대강을 예측할 수 있어야 한다. 더욱이 사업자가 공제액의 대상에 포함될 광역교통시설을 직접 건설하여 기부채납하거나 이에 대한 비용을 부담하는 조건으로 사업계획승인이 이루어지고 이후 그 설치비용을 광역교통시설부담금에서 공제받는 실무관행을 고려한다면, 공제대상이나 그 금액을 산정하는 기준은 관련 사업자의 재산권과 직결되어 국민의 기본권을 직접 제한하거나 침해할 소지가 있으므로 위임의 구체성ㆍ명확성 및 예측가능성이 엄격히 요구된다고 할 것이다. 그런데 특별법 제11조의3 제5항은 물론 같은 법 어디에도, 이 사건 법률조항 중 “공제액” 부분을 산정하기 위한 ‘공제대상’이나 ‘금액 산정 기준’이 규정되어 있지 않다. 다수의견은, 광역교통시설부담금의 부과 목적은 광역교통시설의 건설 및 개량 등을 위한 재원 마련에 있고, 특별법 제11조의6 및 7에 징수된 부담금의 배분 및 사용용도와 회계 구성에 대하여 대강의 내용을 정하고 있으므로 이를 통하여 공제액에 포함될 수 있는 비용 범위의 대강도 예측할 수 있다고 한다. 그러나 위 특별법의 목적(제1조)이나 부과대상(제11조), 부담금 감면대상(제11조의2), 부담금의 배분 및 사용(제11조의6), 지방광역교통시설특별회계의 설치 및 조성(제11조의7) 등 모든 관련규정들을 유기적ㆍ체계적으로 해석하더라도, 수범자인 사업시행자는 이 사건 “공제액”의 대상이나 산정기준의 대강조차 파악할 수 없다. 즉, 위 특별법 조항만으로는 특별법시행령에 이 사건 공제액의 대상이 특별법이 규정하는 광역교통시설의 설치비용에 한정될 것인지, 도로계획관계 법령이나 그 밖에 관계 법령에 의하여 설치된 도로의 설치비용까지 확장될 것인지, 그 중에서도 어떠한 종류의 도로까지 인정될 것인지, 공제액 산정의 기준은 무엇인지에 관하여 예측이 전혀 불가능하다. 실제에 있어서도, 2005. 6. 30. 개정되기 전의 특별법시행령 제16조의2 제3항 제2호는 공제액의 대상이 되는 도로의 설치나 비용부담을 규정하면서 위 도로에 도시계획관계 법령에 의한 주간선도로ㆍ보조간선도로 또는 집산도로를 포함하고 있었으나, 2005. 6. 30. 개정 시 공제대상이 되는 도로에서 위와 같은 도로들을 삭제하였는바, 이처럼 관련 사업시행자에게는 매우 중요한 위 도로들의 포함 여부가 시행령의 개정만으로 가능한 것은, 이 사건 법률조항이 “공제액” 부분에 대하여 하위법령에 지나치게 포괄적으로 위임함으로써 초래된 현상이라고 할 것이다. 결국, 이 사건 법률조항 중 “공제액” 부분은 공제액의 대상과 산정방식 등에 대하여 그 대강조차 예측할 만한 기본적 기준과 범위도 없이 하위법령에 전부 위임함으로써 헌법상 포괄위임입법금지원칙을 위반하였다고 할 것이다. 다. 결 론 그러므로 이 사건 법률조항 중 “공제액” 부분은 포괄위임입법금지원칙에 반하여 헌법에 위배된다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2007헌바26

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