전원재판부 2006헌마954, 2008. 4. 24.

【판시사항】 1.요트조종면허제를 규정한 수상레저안전법 제4조 제2항 제2호가 청구인의 행복추구권(일반적 행동자유권)을 침해하는지 여부(소극) 2.원거리수상레저활동을 신고하도록 하고 야간수상레저활동을 원칙적으로 금지한 수상레저안전법 제19조 제1항, 제21조 제1항이 청구인의 행복추구권을 침해하는지 여부(소극) 3.위 조항들이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 1.기상악화 및 운항부주의로 인한 요트사고들이 보고되고 있는바, 무동력 요트와는 달리 동력수상레저기구에 해당하는 요트의 조종에 있어서는 수상안전과 질서를 위하여 일정한 지식과 기술이 필요하다고 본 입법자의 평가가 잘못된 것이라 볼 수 없다. 요트면허시험은 기상에 대한 기본적 지식과 요트의 구조에 대한 이해, 기본적 항해술 등에 대한 것이며, 응시자에게 지나친 부담을 주는 것이라 볼 수 없다. 따라서 동력수상레저기구인 요트에 대하여 면허제도를 도입한 입법이 불합리한 것이라거나 청구인의 행복추구권(일반적 행동자유권)을 침해한다고 할 수 없다. 2.5해리 이상의 원거리 운항에 사전신고를 하도록 하는 것은 원거리를 항해하는 요트에 대하여 수상안전과 질서 확보 차원에서 당국이 사전에 이를 파악하여, 적시에 귀항하지 않거나 해상사고가 발생한 요트에 대하여 보다 효과적인 대응을 할 수 있게 하는바, 그러한 사전신고제도가 입법목적을 달성하기 위하여 불필요한 것이라거나 지나친 규제라고 보기 어렵다. 수상레저기구의 야간운행이 초래할 수 있는 위험성을 고려할 때 나침반, 야간 조난신호장비, 소화기, 통신기기와 같은 장비를 구비하지 않은 경우 야간운행을 금지하도록 한 것은 기본권을 침해하는 정도의 지나친 규제라고 볼 수 없다.3.요트와 같은 수상레저활동과 육상 및 항공레저활동은 비록 레저라는 점에서는 공통점이 있으나, 레저활동의 안전과 질서를 위한 면허제도의 성격이 다르고, 요트로 원거리를 항해했을 때 소재파악이 불가능한 경우가 있으며, 수상에서 야간운항에는 여러 가지 장비가 필요하므로, 육상 혹은 항공레저활동과는 다른 자격 혹은 운행기준이 적용될 수밖에 없다. 그러므로 이들 간에 차별이 있다고 하더라도 그러한 차별은 합리적 이유가 있다. 【심판대상조문】 수상레저안전법(2005. 3. 31. 법률 7478호로 전부 개정된 것) 제4조(조종면허) ① 생략 ② 제1항의 규정에 따른 조종면허는 다음 각 호와 같이 구분한다. 1. 생략 2. 요트조종면허 ③ 생략 수상레저안전법(2005. 3. 31. 법률 7478호로 전부 개정된 것) 제19조(원거리 수상레저활동의 신고 등) ① 해안으로부터 5해리 이상 떨어진 곳에서 수상레저활동을 하고자 하는 자는 해양수산부령이 정하는 바에 따라 해양경찰관서 또는 경찰관서에 신고하여야 한다. 다만, 해양수산부령이 정하는 바에 따라 출입항신고를 한 선박의 경우에는 그러하지 아니하다. ②～③ 생략 수상레저안전법(2005. 3. 31. 법률 7478호로 전부 개정된 것) 제21조(야간 수상레저활동의 금지) ① 누구든지 일몰 후 30분부터 일출 전 30분까지는 수상레저활동을 하여서는 아니 된다. 다만, 해양수산부령이 정하는 바에 따라 야간 운항장비를 갖춘 수상레저기구를 이용하는 경우에는 그러하지 아니하다. ②～③ 생략 【참조조문】 수상레저안전법 시행령(2006. 1. 26. 대통령령 제19297호로 전부 개정된 것) 제3조(조종면허 대상ㆍ기준 등) ① 법 제4조 제1항의 규정에 따라 해양경찰청장의 동력수상레저기구조종면허(이하 "조종면허"라 한다)를 받아야 하는 동력수상레저기구는 제2조 제2항의 규정에 해당하는 동력수상레저기구 중 추진기관의 최대출력이 5마력 이상인 것을 말한다. ② 법 제4조 제2항의 규정에 따른 조종면허의 발급대상이 되는 기준은 다음 각 호와 같이 구분한다. 1. 일반조종면허 가. 제1급 조종면허：법 제39조 제1항의 규정에 따라 등록된 수상레저사업의 종사자, 제11조 제1항 제1호의 규정에 따른 시험대행기관의 시험관나. 제2급 조종면허：제1항의 규정에 따라 조정면허를 받아야 하는 동력수상레저기구(요트를 제외한다)를 조종하는 자 2. 요트조종면허：요트를 조종하고자 하는 자 【참조판례】 헌재 1996. 10. 4. 94헌바32 판례집 8-2, 345, 350 참조 헌재2003.10.30.2002헌마518, 판례집 15-2하, 185, 199-200 【전문】【당 사 자】 청 구 인　박○철 국선대리인 변호사　조순제 【주　　문】 이 사건 심판청구를 기각한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인은 올림픽, 아시안게임 등에서 국가대표 요트선수로 활동해왔고, 현재 요트선수 겸 지도자인바, 요트조종면허제, 원거리수상레저활동 신고, 야간수상레저활동의 원칙적 금지를 규정한 수상레저안전법 제4조 제2항 제2호, 제19조 제1항, 제21조 제1항이 자신의 행복추구권, 평등권 등을 침해한다는 이유로 2006. 8. 18. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 심판의 대상은 수상레저안전법(2005. 3. 31. 법률 제7478호로 전부 개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제4조 제2항 제2호, 제19조 제1항 본문, 제21조 제1항 본문(이하 이들을 ‘이 사건 조항들’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 청구인은 제19조 제1항, 제21조 제1항 전체에 대해서 청구대상으로 삼고 있으나, 원거리 수상레저활동의 신고의무 및 야간 수상레저활동의 금지를 규정하고 있는 것은 제19조 제1항, 제21조 제1항의 각 본문에 의한 것이고 단서조항은 그 예외를 규정하고 있는 것이므로 심판대상은 각 본문 규정에 한정한다.이 사건 조항들(밑줄 부분) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. 수상레저안전법(2005. 3. 31. 법률 제7478호로 전부 개정된 것) 제4조(조종면허) ① 동력수상레저기구를 조종하는 자는 제6조의 규정에 따른 면허시험에 합격한 후 해양경찰청장의 동력수상레저기구조종면허(이하 "조종면허"라 한다)를 받아야 한다. ②제1항의 규정에 따른 조종면허는 다음 각 호와 같이 구분한다. 1.일반조종면허：제1급 조종면허, 제2급 조종면허 2. 요트조종면허 ③조종면허의 기준ㆍ절차 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제19조(원거리 수상레저활동의 신고 등) ① 해안으로부터 5해리 이상 떨어진 곳에서 수상레저활동을 하고자 하는 자는 해양수산부령이 정하는 바에 따라 해양경찰관서 또는 경찰관서에 신고하여야 한다. 다만, 해양수산부령이 정하는 바에 따라 출입항신고를 한 선박의 경우에는 그러하지 아니하다. 제21조(야간 수상레저활동의 금지) ① 누구든지 일몰 후 30분부터 일출 전 30분까지는 수상레저활동을 하여서는 아니된다. 다만, 해양수산부령이 정하는 바에 따라 야간 운항장비를 갖춘 수상레저기구를 이용하는 경우에는 그러하지 아니하다. 수상레저안전법 시행령(2006. 1. 26. 대통령령 제19297호로 전부 개정된 것) 제3조(조종면허 대상ㆍ기준 등) ① 법 제4조 제1항의 규정에 따라 해양경찰청장의 동력수상레저기구조종면허(이하 "조종면허"라 한다)를 받아야 하는 동력수상레저기구는 제2조 제2항의 규정에 해당하는 동력수상레저기구 중 추진기관의 최대출력이 5마력 이상인 것을 말한다. ②법 제4조 제2항의 규정에 따른 조종면허의 발급대상이 되는 기준은 다음 각 호와 같이 구분한다. 1. 일반조종면허 가.제1급 조종면허：법 제39조 제1항의 규정에 따라 등록된 수상레저사업의 종사자, 제11조 제1항 제1호의 규정에 따른 시험대행기관의 시험관 나.제2급 조종면허：제1항의 규정에 따라 조종면허를 받아야 하는 동력수상레저기구(요트를 제외한다)를 조종하는 자 2. 요트조종면허：요트를 조종하고자 하는 자2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견 가. 청구인의 주장요지 (1) 이 사건 조항들은, 첫째 해상교통안전법이나 기타 국제규약 등만으로도 요트운행의 안전을 충분히 보장받고 있다는 점, 둘째 요트는 다른 동력수상레저기구와 달리 고속으로 운항하는 경우가 거의 없으며 동력을 이용하는 경우는 주로 입ㆍ출항 시에만 사용하므로 실질상 무동력 수상레저기구와 다름없다는 점, 셋째 요트 면허시험시 동력과 무동력 부분을 구분하여 동력부분에 대하여만 면허시험을 실시해야 한다는 점, 넷째 요트 면허는 외국에서도 실시하고 있지 않는 것으로 외국요트인은 국내 영해로 진입하는 순간 수상레저안전법 위반자가 된다는 점 등을 이유로 헌법 제10조에서 보장하고 있는 행복추구권 및 행동의 자유를 침해한다. (2) 이 사건 조항들은 수상레저활동을 다른 육상레저활동 및 항공레저활동에 비하여 합리적 이유 없이 차별하고 있으며, 요트 조종면허를 시행령이 아닌 법률에 직접 규정함으로써 요트의 경우는 법률개정이 없이는 조종면허 대상에서 제외할 수 없도록 규정하고 있어 요트를 다른 동력수상레저기구에 비하여 합리적 이유 없이 차별하고 있다. 나. 해양경찰청장의 의견 (1) 이 사건 조항들의 입법목적은 질서유지 또는 공공복리를 위한 것으로서 정당하다. 조종면허의 도입취지는 동력수상레저기구의 경우 고속운행의 위험성 때문이고, 주로 풍력을 이용하는 요트의 경우 항해에서의 위험성 때문이다. 원거리 레저활동신고의 경우 레저활동자에게 안전주의를 환기시키는 효과가 있고 요트, 모터보트 등을 이용한 밀항 등의 불법행위를 막는 방안이 될 수 있으며, 야간수상레저활동의 금지의 경우 수상레저활동자에 대한 안전조치 지도 및 관리를 위하여 원칙적으로 시간적 제한을 한 것에 불과하며 법 시행규칙 제18조에 규정된 야간운항장비를 구비한 경우에는 허용되고 있다. 이 사건 조항들은 청구인의 행복추구권과 일반적 행동의 자유를 과잉금지원칙에 위배하여 침해한다고 볼 수 없다. (2) 동력수상레저기구 조종면허에 관하여 육상 및 항공에서도 유사한 동력기구에 대하여는 일정한 면허(예컨대, 운전면허 및 일정한 자력증명)를 요구하고 있으므로 이 부분에 관하여 차별이 존재한다고 볼 수 없다. 원거리수상레저활동신고 및 야간수상레저활동금지의 경우 항공레저활동은 일정한 공역(空域)을 설정하여 21개 지정된 공역에 한해서만 초경량비행장치를 운항할 수 있도록 제한하고 있어(항공안전본부고시 제2004-5호), 원거리레저활동의 문제가 발생할 소지 자체가 없으며, 엄격한 안전성 인증을 규정(항공법 제23조 제4항)하고 있으므로 차별이 존재한다고 볼 수 없다.육상레저활동과 수상레저활동 사이 및 요트와 다른 동력수상레저기구 사이의 차별의 경우, 수상레저활동은 그 활동장소의 특수성으로 말미암아 신호체계와 도로망이 갖추어 있지 않아 위급한 상황 발생시 육상에서와 같은 신속한 구조가 곤란하며, 사고시 신원파악 등을 위하여 수상레저활동자에 대한 자료수집이 필수적이며, 특히 야간의 경우는 그 위험성이 증대되므로 필요한 최소한의 장비를 구비해야 할 필요성이 있는 것이며, 요트는 풍력을 이용하는 등 다른 동력수상레저기구와 상이한 특징을 가지고 있으므로 차별은 합리성이 있다. 3. 판　단 가. 행복추구권의 침해 여부 (1) 사안과 같이 개인의 레저활동을 규제하는 이 사건 조항들은 행복추구권에서 도출되는 일반적 행동자유권을 제한하는 것으로 볼 수 있다. 행복추구권은 그 구체적 표현으로서 일반적 행동자유권과 개성의 자유로운 발현권을 포함하는바, 일반적 행동자유권의 보호영역에는 개인의 생활방식과 취미에 관한 사항도 포함되며, 여기에는 위험한 스포츠를 즐길 권리도 포함된다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌마518, 판례집 15-2하, 185, 199-200). 이 사건 조항들은 요트를 이용한 레저활동에 대하여 종전과는 달리 면허제, 원거리 운행제한, 야간운행제한을 규정하고 있는데, 이는 요트를 즐길 일반적 행동자유권을 제한하는 것이므로, 그 침해 여부가 문제된다. (2) 요트는 흔히 무동력 요트(Dinghy)와 모터가 장착된 요트로 구분되는데, 동력추진기관을 갖춘 요트의 경우 조종면허를 취득하게 하는 것과 원거리, 야간운항을 제한하는 것은 요트운항과 같은 수상레저활동의 안전과 질서를 확보하기 위한 것이다(법 제1조 참조). 요트는 비교적 안전한 수상레저기구이지만 추진기관이 장착된 동력수상레저기구의 경우 부적절한 운항으로 인한 사고의 위험성이 있으므로, 일정한 지식과 기술을 평가하여 조종면허를 부여하는 방법에 의하여 수상레저활동의 안전과 질서를 확보할 수 있다. 한편 해안으로부터 5해리 이상 떨어진 원거리 운행을 사전에 신고하게 함으로써 관할 당국은 원거리운항 요트들의 출입 현황을 사전에 파악하고, 조난 등 만약의 사태에 신원파악 등 정보를 가지고 대처할 수 있게 하므로, 이러한 신고제는 해상의 안전과 질서를 도모한다.야간수상레저활동의 경우 올바른 방향이나 시야를 확보하고 만약의 사태에 대비하기 위해서 장비가 필요하므로, 그러한 장비의 구비를 요구하는 것 역시 수상레저활동의 안전과 질서에 기여한다. 그렇다면 이 사건 조항들은 공공복리를 위한 정당한 입법목적을 지니고 있으며, 이를 달성하기 위한 수단의 적정성을 구비하고 있다고 볼 것이다. (3) 일반적으로 국가가 면허제도나 자격제도를 정하는 것은 정책적 재량에 속한다. 다만 그 자격요건의 설정이 재량의 범위를 넘어 불합리하게 된 경우에 기본권 침해 문제가 생길 수 있다(헌재 1996. 10. 4. 94헌바32, 판례집 8-2, 345, 350 참조). 이러한 법리는 수상레저활동에 있어서의 면허제도에서도 유사하다고 볼 것이다. 수상레저활동의 위험성과 안전에 대한 입법자의 평가나 면허제도를 둘 것인지, 그 내용을 어떻게 할 것인지에 대해서는 입법형성의 자유가 존재하며, 다만 그러한 재량행사가 불합리한 경우에 헌법재판소가 개입할 수 있다고 볼 것이다. 이 사건에서 무동력 요트와는 달리 동력수상레저기구에 해당하는 요트의 조종에 있어서는 수상안전과 질서를 위하여 일정한 지식과 기술이 필요하다고 본 입법자의 평가가 잘못된 것이라 볼 수 없다. 이 사건 기록에 의하면 기상악화 및 운항부주의로 인한 요트사고들이 보고되고 있다. 수상안전을 위해서는 기상에 대한 기본적 지식과 요트의 구조에 대한 이해, 기본적 항해술에 대한 학습이 사전에 이루어지는 것이 바람직하다. 요트면허시험은 이러한 기초적인 지식과 기술에 대한 것이며, 합격률과 시험비용을 볼 때 응시자에게 지나친 부담을 주는 것은 아닌 것으로 보인다. 다만, 외국(미국)의 경우 일정 교육을 이수케 함으로써 요트를 조종할 수 있게 하는 예가 있고, 동력요트의 경우도 원거리 운행용이 아니라면 사고의 위험성이 크다고 보기 어려우며, 아직 요트레저활동이 보편화되지도 않은 상태에서 미리 면허제도부터 시행하여 응시하기 어려운 노약자나 일반 시민들에게 부담을 주면서 개인의 레저활동에 대한 행정청의 간섭을 쉽게 용인하는 것은 바람직하다고 볼 수 없다. 그러나 면허제도에 관한 입법재량을 위와 같이 존중하는 이상, 이 사건에서 그와 같은 사정만으로 동력수상레저기구인 요트에 대하여 면허제도를 도입한 입법이 자의적이거나 불합리한 것이라 단정하기는 어렵다.(4)한편 5해리 이상의 원거리 운항에(1해리＝약 1.85 km) 사전신고를 하도록 하는 것은 원거리를 항해하는 요트에 대하여 수상안전과 질서 확보 차원에서 당국이 사전에 이를 파악하여, 적시에 귀항하지 않거나 해상사고가 발생한 요트에 대하여 보다 효과적인 대응을 할 수 있게 한다. 사전신고는 이용자의 신원과 요트기종에 대한 정보, 출항지와 기항지 및 예상 시간을 기재하게 하는 것이다. 이러한 사전신고제도가 요트 이용자의 불편을 초래하지만 수상안전과 질서를 위하여 그 정도의 정보를 신고하도록 하는 것은 입법목적을 달성하기 위하여 불필요한 것이라거나 지나친 규제라고 보기 어렵다. (5) 요트의 야간운행은 수상안전에 매우 중요한 것이므로 입법자는 야간운행에 필요한 장비를 갖추지 않으면 야간운행을 하는 것을 금지하고 있다. 이는 수상에서의 야간운행이 초래할 수 있는 위험성을 고려할 때 합리적인 제재에 속한다고 볼 것이며, 필요한 장비는 나침반, 야간 조난신호장비, 소화기, 통신기기 등으로서 야간의 항해에 필요한 것이다. 비록 이러한 장비의 구비에 비용과 노력이 소요되지만 야간의 수상레저활동의 안전을 위하여 그 정도 장비의 구비는 필요한 것이므로, 이것이 기본권을 침해하는 정도의 지나친 규제라고 볼 수 없다. (6) 소 결 이상의 이유를 종합하면, 이 사건 조항들은 청구인의 행복추구권 내지 일반적 행동자유권을 침해한다고 볼 수 없다. 나. 평등권 침해 여부 수상레저활동은 그 활동장소의 특수성으로 말미암아 육상이나 항공레저활동과는 다른 안전기준이 적용되고, 원거리 항해시 사고에서는 신원파악 등을 위하여 사전에 자료수집이 요구되며, 야간 수상활동의 경우 안전장비를 구비해야 할 필요성이 크다. 그러므로 요트와 같은 수상레저활동과 육상 및 항공레저활동은 비록 레저라는 점에서는 공통점이 있으나, 레저활동의 안전과 질서를 위한 면허제도의 성격이 다르고(요트의 경우 기상학과 요트장비에 대한 이해도 측정대상이 된다), 요트로 원거리를 항해했을 때 소재파악이 불가능한 경우가 있으며, 수상에서 야간운항에는 여러 가지 장비가 필요하므로, 육상 혹은 항공레저활동과는 다른 자격 혹은 운행기준이 적용될 수밖에 없다. 그러므로 이들 간에 차별이 있다고 하더라도 그러한 차별은 요트에 의한 수상레저활동의 특성에서 비롯된 것이므로 합리적 이유가 있다.한편 청구인은 요트면허 등의 경우 다른 레저활동에 대한 규제와는 달리 법률에서 직접 규제가 행해지고 있어 시행령의 개정만으로 개선이 불가능하다는 점을 차별의 이유로 들고 있으나, 그러한 법형식상의 차이점만으로는 청구인에게 미치는 불이익이 존재한다고 볼 수 없으므로 평등권 침해를 논할 수 없다. 4. 결　론 따라서 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대(주심) 민형기 이동흡 목영준 송두환

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2006헌마954

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

수상레저안전법 제4조 제19조

수상레저안전법시행령

대한민국헌법 제10조

고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률 시행규칙 제18조

해상교통안전법

[ 참조판례 ]