2006헌마363, 2007. 3. 29.

【판시사항】 국립공원관리공단이 국립공원 입장료와 문화재 관람료를 통합징수한 행위를 다투는 헌법소원에서 그러한 통합징수가 이미 폐지되어 권리보호이익이 없다고 판단한 사례 【결정요지】 국립공원 입장료와 문화재 관람료의 통합징수제도는 2007. 1. 1.부터 폐지되어 다시 반복될 가능성이 없고, 이에 대한 헌법적 해명이 필요하지도 아니하므로 국립공원관리공단의 통합징수행위를 다투는 헌법소원심판청구는 권리보호의 이익이 없다. 재판관 조대현의 반대의견 기본권을 침해하는 공권적 행위가 있었다면, 기본권침해행위가 과거의 행위로서 배제시킬 방도가 없다거나 이미 종료되거나 실효되어 취소할 필요가 없어졌다거나 장차 반복될 가능성이 없다고 하더라도, 손해배상청구의 바탕을 확보하거나 정당한 법률상 지위나 권리의무관계를 확인하기 위하여 헌법재판소의 심판을 받아야 할 필요와 이익이 있다고 볼 수 있고, 과거의 공권적 행위가 기본권을 침해하였는지 여부를 밝히는 것 자체가 기본권 보호에 관한 헌법질서를 선명(宣明)하고 수호하는 일이기 때문에 헌법적 해명의 필요성과 심판의 이익은 여전히 존재한다. 청구인은 국립공원에 입장하면서 4차례에 걸쳐 국립공원 입장료와 문화재 관람료를 통합징수 당하였다는 것이므로, 그러한 통합징수가 청구인의 기본권을 침해하는 것인지 여부를 심판받을 필요가 있다. 2007. 1. 1. 이후 청구인의 기본권침해로 인한 손해와 불만이 해소되었다거나 청구인이 심판청구를 취하하였다고 볼만한 자료가 없다. 따라서 본안에 들어가 청구의 당부에 관하여 심판하여야 한다. 【참조조문】 문화재보호법 제39조 제1항 자연공원법 제37조 제1항 【참조판례】 헌재 1997. 11. 27. 94헌마60, 판례집 9-2, 675, 688 【전문】【당 사 자】 청 구 인　황○우 대리인 법무법인　한결 담당변호사　이동직 외 1인 피청구인　국립공원관리공단 【주　　문】 이 사건 심판청구를 각하한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요 청구인은 2006. 2. 2. 변산반도국립공원에 입장하면서 내소사 문화재 관람료로 1,600원, 같은 해 2. 5. 설악산 국립공원에 입장하면서 신흥사 문화재 관람료로 1,800원, 같은 해 2. 6. 및 2. 7. 지리산남부국립공원에 입장하면서 천은사 및 화엄사 문화재 관람료로 1,600원 및 2,200원을 각기 국립공원 입장료와 함께 지불하였다. 청구인은 피청구인이 국립공원 입장료와 문화재 관람료를 통합하여 징수함으로써 문화재를 관람할 의사 없이 단지 국립공원에 입장하려는 사람들에게 문화재 관람료를 내도록 강제하는 것은 헌법상 보장된 재산권ㆍ행복추구권 등을 침해하는 것이라며, 위 통합징수 행위의 취소를 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 이 사건 심판의 대상은 피청구인이 위와 같이 청구인으로부터 국립공원 입장료와 문화재 관람료를 통합하여 징수한 행위가 청구인의 기본권을 침해하였는지 여부이다. 〔관련조항〕 자연공원법 제37조(입장료 및 사용료의 징수) ① 공원관리청은 자연공원에 들어가는 자로부터 입장료를 징수할 수 있으며 공원관리청이 설치한 공원시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있다. 다만, 환경부령이 정하는 자에 대하여는 입장료의 징수를 면제할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 입장료 및 사용료의 징수에 관하여 필요한 사항은 국립공원에 있어서는 환경부령으로 정하고, 도립공원 및 군립공원에 있어서는 그 공원관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다. 제44조(국립공원관리공단의 설립) 국립공원을 보전하고 공원자원에 대한 조사ㆍ연구, 공원시설의 설치ㆍ관리, 자연공원의 청소, 자연공원의 이용에 관한 지도ㆍ홍보와 그 밖의 대통령령이 정하는 공원관리사업을 효율적으로 추진하기 위하여 국립공원관리공단(이하 “공단”이라 한다)을 설립한다. 문화재보호법 제39조(관람료의 징수) ① 국가지정문화재의 소유자ㆍ보유자 또는 관리단체는 그 문화재를 공개하는 경우에는 관람자로부터 관람료를 징수할 수 있다. 2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견 가. 청구인의 주장 통합징수로 국립공원 입장료 외에 문화재 관람료까지 일괄하여 부담하도록 하는 것은 국립공원에 자유롭게 접근할 권리를 제약하는 것으로, 헌법 제34조 제1항의 ‘인간다운 생활을 할 권리’를 침해하는 것이다. 또 문화재를 관람할 의사나 관람한 사실이 없는 사람에게까지 문화재 관람료의 납부를 강제하는 것은 헌법 제23조의 ‘재산권’과 헌법 제10조 제1항으로부터 도출되는 ‘사적 자치권’ 내지 ‘하기 싫은 일을 강요당하지 아니 할 권리’를 침해하는 것이다. 나. 피청구인의 답변 통합징수는 국립공원 입장과 문화재 관람의 기회가 동시에 주어지는 지역에서 유사한 요금의 이중징수에 따른 탐방객의 불편을 해소하고자 하는 정부 방침과 지시에 따른 것이다. 판매수입금은 징수 주체에 따라 개별적으로 관리ㆍ귀속되고 있으므로 피청구인은 이로써 아무런 부당이익을 취한 바 없고, 징수 방법의 불합리 등 문제점이 있더라도 피청구인으로서는 이를 개선할 권한이 없다. 다만 피청구인으로서는 통합징수에 따른 문제점을 시정하기 위하여 정부와 협의하여 왔으며, 국립공원 입장료의 폐지를 추진하고 있다. 이러한 점을 종합하면, 통합징수는 위법한 공권력의 행사에 해당하지 않는다. 다. 문화재청장의 의견 통합징수는 피청구인이 대한불교조계종단과의 협약에 따라 문화재 관람료의 징수업무를 대행하는 것으로, 이는 사경제 작용에 그칠 뿐, 공권력의 행사에 해당하지 않으며, 통합징수가 청구인의 기본권을 제한한다고 볼 수 없다. 또 문화재 관람료의 성격과 용도, 개인에 대한 부담 정도를 고려할 때 통합징수가 재산권을 침해한다고 볼 수도 없다. 3. 판　단 가. 통합징수의 경과 (1) 국립공원 입장료는 1973년도에 개정된 공원법에 따라 본격적으로 징수되었고, 그 후 자연공원법 제37조 제1항에 따라 공원관리청이 징수업무를 담당하다가, 1987. 7. 피청구인 공단이 설립되면서 이를 소관 업무로 위임받아 시행하여 왔다. 문화재 관람료는 문화재보호법 제39조 제1항에 따라 ‘국가지정문화재의 소유자ㆍ보유자 또는 관리단체’가 징수한다. 이와 같이 국립공원 입장료와 문화재 관람료는 근거 법령과 징수 주체가 다름에도 불구하고 1970년도 이래 통합징수되었고, 더욱이 이는 법률이나 시행령 아닌 일종의 행정지침에 따라 이루어졌으며, 피청구인이 제출한 자료에 따르면 1987. 1. 건설부장관이 국립공원 입장료와 문화재 관람료의 통합징수를 지시한 사례도 있다. (2) 통합징수는 국립공원 안에 있는 문화재의 소유자인 사찰 측의 요청에 따른 것으로, 국립공원 입장료와 문화재 관람료를 분리징수할 경우 발생할 수 있는 여러 가지 불편을 해소하자는 데 그 목적이 있었다. 이에 대 하여 일반인들의 민원이 끊이지 않자 일부 국립공원은 1997년도에 자체적으로 분리징수를 시도하였으나 논란 끝에 다시 통합징수를 유지하게 되었다. (3) 피청구인은 2006년 말까지 문화재 관람료를 통합징수하였고, 각 국립공원 관리사무소는 대부분 통합징수상의 편의를 위하여 국립공원수입 징수규칙(국립공원관리공단규칙 제226호)에 따라 국립공원 입장료와 문화재 관람료를 합산하여 징수한 후 입장권과 관람권의 성격을 겸유하는 1장의 입장권을 발부하여 왔다. (4) 정부는 국립공원의 공공성을 높이기 위하여 입장료를 폐지하기로 하고, 국립공원의 운영비용을 예산에서 지원하기로 하여 관련 예산안을 2006. 9. 27. 국무회의에서 심의한 뒤, 같은 해 9. 29. 국회에 제출하였고, 같은 해 12. 27. 국회에서 의결되었다. 이에 환경부장관은 각 시도 등에 입장료 폐지를 시달하였고, 이로써 2007. 1. 1.부터 국립공원 입장료는 폐지되었다. 나. 권리보호이익의 인정 여부 헌법소원제도는 국민의 기본권침해를 구제해 주는 제도이므로 권리보호의 이익이 없으면 부적법하다. 그런데, 헌법소원은 주관적인 권리구제뿐만 아니라 객관적인 헌법질서 보장의 기능도 겸하고 있으므로 청구인의 주관적 권리구제에는 도움이 되지 아니한다 하더라도, 같은 유형의 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있고 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 그에 대한 헌법적 해명이 긴요한 사항에 대하여는 심판청구의 이익을 인정할 수 있다(헌재 1997. 11. 27. 94헌마60, 판례집 9-2, 675, 688). 그러나, 이 사건에서는 청구인에게 문제된 통합징수 행위가 이미 종료되었고, 앞서 본 바와 같이 2007. 1. 1.부터 국립공원 입장료가 폐지되어 현재로서는 국립공원 입장료와 문화재 관람료의 통합징수가 다시 반복될 여지가 없게 되었다. 그렇다면 문화재 관람료의 징수와 관련된 기본권 침해행위가 반복될 가능성이 있다고 볼 수 없고, 또 사안을 볼 때 헌법적 해명이 긴요한 경우에 해당한다고 보기도 어려우므로, 결국 이 사건 심판청구의 이익을 인정할 수 없다. 4. 결　론 따라서 청구인의 심판청구는 권리보호의 이익이 없어 부적법하므로 적법요건에 관한 나머지 쟁점이나 본안에 나아가 판단할 것 없이 이를 각하하기로 하여, 아래 5. 재판관 조대현의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 5. 재판관 조대현의 반대의견 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원제도는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 경우에 헌법상 보장된 기본권이 침해된 사실을 밝혀서 기본권 보호에 관한 헌법질서를 수호하기 위한 것이다. 공권력으로 인하여 헌법상의 기본권이 침해되었음에도 불구하고 다른 구제수단이 없는 경우에 기본권을 구제하여 기본권을 보호하는 기능을 담당하지만, 기본권 침해 여부를 밝히는 것 자체가 기본권 보호에 관한 헌법질서를 선명(宣明)하여 헌법질서를 수호하는 일이기 때문에 헌법재판의 일종으로 규정한 것이다. 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원심판이 기본권 침해를 요건으로 삼은 것은 구체적 규범통제의 원칙을 밝힌 것이고, 헌법소원심판이 진행될 동안 기본권 침해가 계속될 것을 요구하는 것도 아니고, 기본권 침해를 현실적으로 배제시킬 필요가 있는 경우에만 헌법소원심판을 허용하는 취지도 아니다. 기본권을 보호하고 헌법질서를 수호하기 위해서는 현재 존재하는 기본권침해행위를 배제시켜야 할 뿐만 아니라 과거의 공권력 행사나 불행사가 기본권을 침해한 경우에도 그러한 기본권침해사실을 확인하여 선언할 필요가 있고, 그러한 사명을 헌법재판소에 부여한 것이다. 기본권이 침해된 사실을 밝혀서 기본권을 보호하는 기능은 구체적인 권리구제를 목적으로 하는 것이므로 행정소송과 마찬가지로 청구인의 권리보호이익이 필요하다고 할 수 있지만, 기본권 보호에 관한 헌법질서를 선명하는 기능은 헌법질서의 수호를 목적으로 하는 것이므로 기본권 침해 여부에 대한 헌법적 해명의 필요성 내지 심판의 이익을 고려하여야 한다. 기본권을 침해하는 공권적 행위가 있었다면, 기본권침해행위가 과거의 행위로서 배제시킬 방도가 없다거나 이미 종료되거나 실효되어 취소할 필요가 없어졌다거나 장차 반복될 가능성이 없다고 하더라도, 손해배상청구의 바탕을 확보하거나 정당한 법률상 지위나 권리의무관계를 확인하기 위하여 헌법재판소의 심판을 받아야 할 필요와 이익이 있다고 볼 수 있고, 과거의 공권적 행위가 기본권을 침해하였는지 여부를 밝히는 것 자체가 기본권 보호에 관한 헌법질서를 선명하고 수호하는 일이기 때문에 헌법적 해명의 필요성과 심판의 이익은 여전히 존재한다고 보아야 한다. 2007. 1. 1.부터 국립공원 입장료가 폐지되어 국립공원 입장료와 문화재 관람료를 통합징수하는 사례가 없어졌지만, 2006. 12. 31.까지는 국립공원 입장료와 문화재 관람료를 국립공원관리공단이 통합징수하여 왔고, 청구인은 2006. 2.에 문화재를 관람할 의사가 없이 국립공 원에 입장하면서 4차례에 걸쳐 국립공원 입장료와 문화재 관람료를 통합징수 당하였다는 것이므로, 그러한 통합징수가 청구인의 기본권을 침해하는 것인지 여부를 심판받을 필요가 있다. 2007. 1. 1. 이후에는 국립공원 입장료와 문화재 관람료를 통합징수하지 않게 되었다고 하더라도, 청구인의 기본권 침해로 인한 손해와 불만이 해소되었다거나 청구인이 심판청구를 취하하였다고 볼만한 자료가 없다. 그러므로 이 사건 청구가 2007. 1. 1. 이후에는 권리보호 의 이익이 없어졌다거나 심판할 필요가 없어졌다고 보기 어렵다. 따라서 청구인의 권리보호이익이 없어졌다고 하여 이 사건 헌법소원심판청구를 각하할 것이 아니라, 본안에 들어가 청구의 당부에 관하여 심판하여야 한다. 재판관　이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기(주심) 이동흡 목영준

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2006헌마363

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

문화재보호법 제39조

자연공원법 제37조

헌법재판소법 제68조

공원법

대한민국헌법 제10조 제23조 제34조

[ 참조판례 ]