전원재판부 2006헌마312, 2006. 12. 28.

【판시사항】 1. 지방자치단체가 헌법재판소법 제68조 제1항 헌법소원을 청구할 수 있는지 여부(소극) 2. 강원도지사가 혁신도시 입지로 원주시를 선정한 것에 대하여 춘천시 시민들이 청구한 헌법소원심판청구가 자기관련성 내지 기본권침해의 가능성이 있는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 지방자치단체는 기본권의 주체가 될 수 없다는 것이 헌법재판소의 입장이며, 이를 변경해야 할만한 사정이나 필요성이 없으므로 지방자치단체인 춘천시의 헌법소원 청구는 부적법하다. 2. 강원도지사가 혁신도시 입지로 원주시를 선정한 것은 국가균형발전특별법 제18조 등에 따른 것으로서 지방의 균형발전을 위한 공공정책으로서 계획되었다. 이로 인해 해당 지역 주민들이 받는 이익 내지 혜택은 공공정책의 실행으로 인하여 주어지는 사실적ㆍ경제적인 것이며, 청구인들이 그러한 이익 내지 혜택에서 배제되었다 해서 기본권이 침해되었다 할 수 없다. 따라서 청구인들의 심판청구는 기본권 침해의 가능성 내지 자기관련성이 없어 부적법하다. 【참조조문】 국가균형발전특별법 제18조 (공공기관의 지방이전) ① 정부는 공공기관의 수도권 집중을 억제하고 지역의 특성 있는 발전을 위하여 수도권에 소재하고 있는 공공기관 중 대통령령이 정하는 기관(이하 이 조에서 “이전대상공공기관”이라 한다)을 단계적으로 지방이전(수도권이 아닌 지역으로의 이전을 말한다. 이하 같다)하기 위한 공공기관지방이전시책(이하 “공공기관지방이전시책”이라 한다)을 추진하여야 한다. ② 정부는 공공기관지방이전시책을 추진하고자 하는 경우에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다. 1. 지방자치단체의 유치계획 및 지원에 관한 사항 2. 이전대상공공기관별 지방이전계획에 관한 사항 3. 그 밖에 국가균형발전을 위하여 필요한 사항 ③ 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 및 이전대상공공기관의 장은 공공기관지방이전시책에 따라 공공기관별 지방이전계획의 수립 등 공공기관의 이전에 관하여 필요한 조치를 시행하여야 한다. ④ 국가 및 지방자치단체는 공공기관이 지방 이전하는 경우 이전하는 공공기관 및 그 종사자에 대하여 재정적ㆍ행정적 지원 및 생활환경의 개선 등에 관한 지원을 할 수 있다. 【참조판례】 1. 헌재 1998. 3. 26. 96헌마345, 판례집 10-1, 295, 301 헌재 2006. 2. 23. 2004헌바50, 판례집 18-1상, 170, 179 2. 헌재 1992. 9. 4. 92헌마175, 판례집 4, 579 헌재 1995. 3. 23. 93헌마12, 판례집 7-1, 416, 421 헌재 2005. 11. 24. 2005헌마579, 판례집 17-2, 481, 523 【전문】【당 사 자】 청 구 인　고○용 외 243인 ([별지] 목록 기재와 같다) 청구인들 대리인 법무법인　화우 담당변호사　손태호 외 3인 피청구인　강원도지사 대리인 변호사　김영식 【주　　문】 이 사건 심판청구를 각하한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 지역 간 불균형을 해소하고 자립형 지방화를 촉진하기 위하여 제정된 국가균형발전특별법(2004. 1. 16. 법률 제7061호로 제정된 것)은 공공기관의 수도권 집중을 억제하고 지역의 특성 있는 발전을 위하여 공공기관을 지방에 이전하도록 하고 있다. 정부는 수도권에 소재하고 있는 공공기관 중 일부를 단계적으로 지방으로 이전하는 시책을 추진하고(제18조 제1항), 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 및 이전대상 공공기관의 장은 공공기관의 지방이전계획의 수립 등 필요한 조치를 시행하며(제3항), 국가 및 지방자치단체가 이전하는 공공기관 및 그 종사자에 대해 재정적ㆍ행정적 지원 및 생활환경의 개선 등에 관한 지원을 할 수 있도록 한다는(제4항) 것이다. (2) 건설교통부장관은 2005. 7. 11. ‘공공기관 지방이전계획’을 수립ㆍ고시하여, 67개 정부소속기관, 54개 정부출연기관, 21개 정부투자기관과 5개 정부출자기관, 기타 29개 공공법인을 수도권과 대전을 제외한 12개 광역시ㆍ도에 이전하기로 하고, 이전하는 공공기관을 수용하기 위하여 충청남도를 제외한 11개 광역시ㆍ도에 각 1개씩의 혁신도시(지구)를 건설하기로 하였다. 이전계획은 정부가 2005. 7.말까지 선정의 원칙과 기준을 정한 지침을 마련하고, 2005. 9.말까지 시ㆍ도지사가 이전될 기관의 의견을 수렴한 후 정부와 협의하여 혁신도시(지구)의 구체적 입지를 정하도록 하였다. 이전계획에 따르면 강원도로 이전할 공공기관은 한국관광공사 등 13개 기관이다. (3) 건설교통부는 2005. 7. 27. 구체적인 입지선정의 기준을 정하고, 시ㆍ도에 혁신도시입지선정위원회를 구성하며, 시ㆍ도지사는 최종입지를 확정하기 전에 정부와 협의하도록 하는 내용의 ‘혁신도시입지선정지침(이하 ‘입지선정지침’이라 한다)’을 제정ㆍ통보하였다. (4) 피청구인은 이전계획과 입지선정지침에 따라 2005. 8. 혁신도시입지선정위원회를 구성하고 춘천시를 비롯한 강원도 내의 10개 시ㆍ군으로부터 혁신도시 지정신청을 받은 후 혁신도시 후보지에 대한 평가와 정부와의 협의를 거쳐 2006. 1. 16. 강원도 내의 혁신도시 최종입지로 원주시를 선정하여 통보하고 같은 날 이를 공표하였다. (5) 청구인들은 춘천시에 거주하는 주민들 및 춘천시로, 피청구인이 원주시를 혁신도시 최종입지로 선정하여 공표한 것은 법률상 근거가 없는 것이고, 부당한 선정기준에 따라 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서, 청구인들의 행복추구권 등 기본권을 침해한다며 2006. 3. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인들은 “피청구인이 2006. 1. 16. 원주시 반곡동 일원 105만평을 혁신도시 최종입지로 공표한 행위”를 기본권 침해의 원인으로 삼고 있다. 그런데 원주시를 혁신도시의 최종입지로 ‘선정한 행위’와 이를 ‘공표한 행위’는 상호 불 가분의 관계에 있고, 이 사건에서 청구인들이 특별히 ‘공표’의 문제만을 지적하고 있지 않으므로 이 사건에서는 ‘선정’과 ‘공표’를 한데 묶어 위헌성 여부를 판단하는 것이 적절하다 할 것이다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 피청구인이 위와 같이 원주시를 혁신도시 최종입지로 선정ㆍ공표한 행위(이하 ‘이 사건 선정’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부가 된다. [관련규정] 국가균형발전특별법 제18조(공공기관의 지방이전) ① 정부는 공공기관의 수도권 집중을 억제하고 지역의 특성있는 발전을 위하여 수도권에 소재하고 있는 공공기관 중 대통령령이 정하는 기관(이하 이 조에서 “이전대상공공기관”이라 한다)을 단계적으로 지방이전(수도권이 아닌 지역으로의 이전을 말한다. 이하 같다)하기 위한 공공기관지방이전시책(이하 “공공기관지방이전시책”이라 한다)을 추진하여야 한다. ② 정부는 공공기관지방이전시책을 추진하고자 하는 경우에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다. 1. 지방자치단체의 유치계획 및 지원에 관한 사항 2. 이전대상공공기관별 지방이전계획에 관한 사항 3. 그 밖에 국가균형발전을 위하여 필요한 사항 ③ 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 및 이전대상공공기관의 장은 공공기관지방이전시책에 따라 공공기관별 지방이전계획의 수립 등 공공기관의 이전에 관하여 필요한 조치를 시행하여야 한다. ④ 국가 및 지방자치단체는 공공기관이 지방이전하는 경우 이전하는 공공기관 및 그 종사자에 대하여 재정적ㆍ행정적 지원 및 생활환경의 개선 등에 관한 지원을 할 수 있다. 2. 청구인들의 주장 및 피청구인의 답변 가. 청구인들의 주장 (1) 이 사건 공표행위는 행정청이 구체적인 사안에 대해 결정한 내용을 대외적으로 알리는 공고로서 헌법소원의 대상이 된다. 지방자치단체도 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 평등권을 침해받은 경우 헌법소원을 제기할 수 있으므로 춘천시의 심판청구는 가능하다. 이 사건 공표행위가 행정소송의 대상이 되는 처분에 해당하는지 여부가 불분명하므로 보충성원칙의 예외에 해당한다. (2) 이 사건 공표행위는 법률상 근거 없이, 적법한 위임도 없이 이루어졌으므로 위법하다. 또 이미 기업도시개발특별법 소정의 지식기반형 기업도시로 지정되어 있는 원주시를 다시 혁신도시로 선정하여 유ㆍ무형의 이익을 집중시키는 것으로, 지역 간 불균형을 해소한다는 국가균형발전특별법과 기업도시개발특별법의 입법취지에도 반하므로 위법하다. 이 사건 공표행위의 기초가 되는 강원도 혁신도시입지선정위원회의 구성은 공정성ㆍ객관성을 상실하였고 그러한 위원회제도는 법률적 근거도 없으므로 이 사건 공표행위는 위법하다. 또 강원도 혁신도시입지선정위원회의 입지선정 기준은 합리성과 타당성을 결여하였고, 동 위원회의 평가는 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이므로 이 사건 공표행위는 위법하다. 이 사건 공표행위는 춘천시 주민들의 행복추구권, 재산권, 인간다운 생활을 할 권리, 환경권을 침해하고, 춘천시의 평등권과 적법절차의 원칙을 침해하는 것이다. 나. 피청구인의 답변 (1) 이 사건 혁신도시입지선정은 혁신도시건설을 위한 준비단계의 하나로 혁신도시의 입지를 미리 정하여 두는 사실행위로서 구체적 처분성이 결여되어 있다. 이 사건 공표행위는 행정정보를 공개 차원에서 알려준 것에 불과하므로 헌법소원의 대상이 되지 않는다. 청구인 춘천시는 헌법소원 능력을 지니지 못한다. 춘천시가 혁신도시로 지정되지 못함으로써 상실되는 이익이나 기회는 단순한 기대이익, 반사적 이익 또는 경제적 기회 등에 지나지 아니하고 기본권이 아니므로 청구인들의 기본권이 침해되었다고 할 수 없다. 또 이 사건 공표행위는 행정소송의 대상이 되므로 이 사건 심판청구는 보충성원칙에도 위배된다. (2) 국가균형발전특별법 제18조의 내용을 종합하면 혁신도시 입지선정자의 지위는 정부, 구체적으로 건설교통부장관에게 있다 할 것이고, 건설교통부장관은 그 권한을 정부조직법 제6조에 의하여 피청구인에게 위임한 것으로 볼 수 있다. 그렇지 않더라도 혁신도시입지선정은 지방자치단체의 구상 또는 청사진에 지나지 않아 그 자체만으로는 권리ㆍ의무에 변동을 가져오지 아니하므로, 피청구인은 특별히 법률적 근거가 없더라도 자유재량으로 입지선정을 할 수 있다. 그러므로 이 사건 공표행위가 법률상 근거가 없는 것이라 볼 수 없다. 강원도 혁신도시입지선정위원회의 구성이나 입지선정 관여 행위가 특별히 공정성이나 합리성을 결여하였다거나 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당한다고 볼 사정이 없다. 또 혁신도시입지선정위원회제도는 국가균형발전특별법 제18조에 따른 ‘공공기관 지방이전계획’과 ‘혁신도시 입지선정지침’에 근거한 것이므로 법적인 근거를 지니고 있다. 3. 판 단 이 사건 심판청구의 적법 여부에 대하여 본다. 가. 지방자치단체는 기본권의 주체가 될 수 없다는 것이 우리 재판소의 입장이고(헌재 1998. 3. 26. 96헌마345, 판례집 10-1, 295, 301 ; 헌재 2006. 2. 23. 2004헌바50, 판례집 18-1상, 170, 179), 이 사건에서 이를 변경해야 할만한 특별한 사정이나 필요성 또한 없다. 따라서 청구인들 중 지방자치단체인 춘천시의 이 사건 헌법소원 청구는 부적법하다. 나. 나머지 청구인들은 자기관련성 내지 기본권침해의 가능성이 없다. (1) 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 자기의 기본권을 현재 그리고 직접적으로 침해받고 있는 자가 청구할 수 있다(헌재 1992. 9. 4. 92헌마175, 판례집 4, 579 ; 헌재 1995. 3. 23. 93헌마12, 판례집 7-1, 416, 421). 이는 공권력의 행사 또는 불행사에 있어 청구인 자신이 스스로 법적으로 관련되어 있어야 한다는 것을 뜻한다. 여기서 법적 관련성이란 기본권침해의 가능성을 의미하고, 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 청구인의 기본권이 침해될 가능성이 없다면 자기관련성이 부인된다. (2) 이 사건 선정은 국가균형발전특별법에 따른 것이다. 이 법은 지역 간 발전의 기회균등을 촉진하고 지역의 발전역량을 증진함으로써 삶의 질을 향상하고 지속가능한 개발을 도모하여 국가경쟁력을 강화하는 국가균형발전을 실현하고(제2조 제1호), 이를 위하여 국가 및 지방자치단체가 각종의 시책을 추진하도록 하며(제10조 내지 제20조), 그 시책의 하나로서 공공기관 지방이전 시책을 추진한다(제18조). 이 사건 선정은 이 규정들에 따라 지방의 균형발전을 위한 공공정책의 일환으로서 계획된 것이다. 이로써 강원도의 혁신도시 입지가 선정되고, 장차 해당 지역 주민들은 그 지역으로 공공기관이 이전되고, 그 지역에서 산업ㆍ대학ㆍ연구소ㆍ공공기관이 서로 긴밀하게 협력할 수 있는 제도적 환경이 구축되며, 보다 양질의 주거ㆍ교육ㆍ문화ㆍ여가시설 등을 누릴 수 있는 이익 내지 혜택을 받을 수 있게 된다. (3) 그러나 그러한 이익 내지 혜택은 공공정책의 실행으로 인하여 해당 주 민들에게 주어지는 것으로서, 사실적ㆍ경제적인 것일 뿐 법적 이익에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 청구인들이 그러한 이익 내지 혜택에서 배제되었다 해서 기본권이 침해되었다 할 수 없다. 즉, 그러한 사실적ㆍ경제적 이익 내지 혜택을 받을 수 있는 기회에서 배제되었다 하여 청구인들의 행복추구권이나 인간다운 생활을 할 권리가 침해될 가능성은 인정되지 않고, 또 경제적 이득을 받을 수 있는 기회나 유리한 상황에 대한 기대의 상실을 재산권의 제한이라 볼 수 없다(헌재 2005. 11. 24. 2005헌마579, 판례집 17-2, 481, 523 참조). 그리고 특정 지역에 혁신도시를 건설해줄 것을 요구하는 권리가 환경권에 포함되지 않으므로 혁신도시가 다른 지역에 건설되는 것이 환경권을 침해할 가능성 또한 없다. (4) 결국 이 사건에서 청구인들의 기본권이 침해될 가능성을 인정할 수 없고, 청구인들에게 이 사건 선정을 다툴 자기관련성도 인정되지 않는다. 4. 결 론 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　주선회(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기(주심) 이동흡 목영준 [별 지] 청구인 목록：생략

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2006헌마312

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

국가균형발전특별법 제18조

헌법재판소법 제68조

정부조직법 제6조

기업도시개발특별법

[ 참조판례 ]

92헌마175
93헌마12
96헌마345
2005헌마579
2004헌바50