+ - 북마크 저장 [행정] 1심사건

서울행정법원 2008.07.23 선고 2006구합41065 판결

종합주류도매업면허취소의 효력발생 시기와 처분통지가 적법하게 이루어졌는지 여부[일부패소] 행정청의 처분은 특별한 규정이 없는 경우 처분 당사자에게 문서로 해야하는 바, 외부적으로 표시되는 처분으로서의 회경을 갖추지 못한 행정청의 행위는 부존재확인소송의 대상이 될 뿐임.

【주 문】 1. 이 사건 소 중 2006. 9. 29. 공고에 의한 2006. 9. 30.부터 효력이 발생하는 종합주류도매업면허 취소처분에 대한 주위적 청구 부분을 각하한다. 2. 피고가 원고에 대하여 한, 2006. 9. 29. 공고에 의한 2006. 9. 30.부터 효력이 발생하는 종합주류도매업면허 취소처분은 존재하지 아니함을 확인한다. 3. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 4. 소송비용 중 80%는 원고가, 나머지 20%는 피고가 각 부담한다. 【청구취지】 주위적으로, 피고가 원고에 대하여 한 2006. 9. 29. 공고에 의한 2006. 9. 30.부터 효력이 발생하는 종합주류도매업면허 취소처분을 취소하고, 예비적으로, 주문 제2항과 같은 판결. 피고가 2006. 11. 23. 원고에 대하여 한 종합주류도매업면허 취소처분은 무효임을 확인한다. 【이 유】 1. 부과처분의 경위 가. 원고는 2001. 9. 21. ‘유한회사 ○○○○○○’라는 상호로 설립되었다가 2002. 4. 29. 현재의 상호로 변경되었고, 서울 ○○구 ○○동 191-41로 이전한 뒤 2005. 5. 31. 피고로부터 종합주류도매업면허를 갱신하여 교부받았다. 나. 원고의 주류도매업면허에는 ‘무면허 판매업자에게 주류를 판매(중개)한 때’, ‘무자료주류 판매 및 위장거래 금액이 부가가치세 과세기간 별 총 주류판매 금액의 100분의 10이상인 때’등에는 면허를 취소한다는 조건이 정해져 있다. 다. ○○지방국세청장은 원고와 관련된 무면허 주류 중간도매상안 소외 박○○을 적발한 뒤 2006. 1.경부터 2006. 3.까지 원고에 대한 주류유통과정 추적조사를 실시하였고, 그 결과 아래 표 각 기재와 같이 2003년 1기, 2기, 2004년 1기, 2기, 2005년 1기의 각 부가가치세 과세기간별로 원고가 지입차주 박□□, 김○○, 하○○, 최○○, 장○○, 박○○, 박△△ 및 백○○에게 주류를 매출하고 지입차주들은 각 거래처에 이를 다시 매출하였음에도 이에 따른 세금계산서를 전혀 발행하지 않았거나(매출누락), 이와 같이 사실상 지입차주에게 매출한 것임에도 마치 원고가 직접 거래처에 매출을 한 것처럼 매출세금계산서를 발행하거나(위장매출), 실지 거래 없이 매출세금계산서를 발행한(가공매출) 혐의를 적발하고 이를 피고에게 통보하였다. (금액 단위: 백만원)

구분		2005년 1기	2004년 2기	2004년 1기	2003년 2기	2003년 1기
총 판매금액		3,850	3,467	3,212	2,888	3,249
총 위반금액	위장매출	1,256	1,988	1,988	1,752	1,708
	가공매출	120	104	91	36	57
	매출누락	77	57	50	17	32
	합계	1,454	2,149	2,130	1,806	1,798
적출비율 (기타 제외)		37.7%	61.9%	66.3%	62.5%	55.3%

라. 피고는 위와 같은 세금계산서교부의무 위반 등을 이유로 주세법 제15조 제2항 제4호 및 제9호의 규정에 따라 원고의 종합주류도매업면허를 취소하기로 하고, 그에 앞서 주세법 제54조 제1호에 따라 2006. 9. 15. 청문회를 실시하기로 하여 청문회 일시, 처분의 근거, 그 원인된 사실 등을 원고에게 통지하였다. 마. 그러나 원고는 청문회에 참석하지 않았고, 이에 피고는 원고의 종합주류도매업면허취소에 관한 처분서를 작성하거나 원고에게 발송하지도 아니한 채 2006. 9. 29. 아래와 같은 내용의 공고를 하였다. ○ 주류면허취소사실 공고 근거 : 주세사무처리규정 제32호 주세법 제9조, 제13조 및 제15조 규정에 의하여 주류면허가 취소된 자의 명단을 주세사무처리규정 제 32조의 규정에 따라 아래와 같이 공고합니다. 2006. 9. 29. ○○세무서장

면허종류 및 면허번호	제조(판매)장 위치	상호 (법인명)	성명 (대표자)	당초 면허일	면허취소 일자	면허취소 사유	면허증 회수여부
종합주류도매 (○○○-○-○○○○○)	서울 ○○구 ○○동 191-4	(유) ○○○○○○	전○○	2005. 5. 31.	2006. 9. 30.	세금계산서 교부의무 위반 및 주류판매면허 대여	부

바. 이에 원고는 처분서를 송달받은 사실조차 없다며 피고에게 항의하였고, 이에 피고 소속 공무원은 종합주류도매업면허취소 통보서를 작성한 뒤 2006. 11. 23. 직접 원고의 사무실에 방문하여 원고의 직원이라는 김□□에게 이를 교부하고, 또 같은 날 등기우편으로도 발송하여 2006. 11. 27. 김□□이 이를 수령하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 갑 제5호증의 1, 2, 을 제10호증의 1내 6, 을 제12호증, 을 제15호증의 1 내지 3, 을 제18호증의 각 기재, 증인 김□□의 증언, 변론 전체의 취지. 2. 이 사건 부과처분의 위법 여부 가. 원고의 주장 (1) 형식적 하자에 관한 주장 (가) 2006. 9. 29.자 공고와 관련된 주장 행정절차법 제23조, 제24조에 따르면 모든 처분은 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하고 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 반드시 문서에 의하여 하도록 되어 있다. 주세법에 별도로 규정을 두고 있지 아니하므로 종합주류도매업면허 취소처분 역시 마땅히 행정절차법에 따라 처분의 이유와 근거를 명시한 문서로서 하여야만 할 것인데, 피고는 2006. 9. 30.자로 원고의 종합주류도매업면허를 취소하겠다며 2006. 9. 29. 이를 공고하였으나 정작 위와 같은 내용이 담긴 피고 명의의 처분서는 작성조차 되지 않았고, 원고에게 송달되지도 않았다. 결국, 2006. 9. 29.자로 공고된 2006. 9. 30.부터 효력이 발생한다는 원고에 대한 종합주류도매업면허 취소처분은 중대한 절차적 하자가 있는 것으로서 부적합하므로, 주위적으로 그 취소를 구하고, 예비적으로 그 부존재 확인을 구한다. (나) 2006. 11. 23.자 처분과 관련된 주장 피고는 뒤늦게 2006. 11. 23.자로 종합주류도매업면허취소처분서를 작성하여 원고에게 송달하였으나, 처분 상대방에게 처분서를 아예 교부하지 아니한 하자는 중대하고도 명백한 것으로서 최초 처분 시점에서 해당 처분이 당연 무효가 되는 것이므로, 설혹 뒤늦게 처분서를 작성하여 교부한다 하더라도 그 치유가 불가능하고, 설혹 그렇지않다 하더라도 위 2006. 11. 23.자 처분서의 내용 역시 2006. 9. 30.자로 원고의 종합주류도매업면허를 취소한다는 것인데 처분의 효력 발생시기를 처분서가 송달되기 이전으로 하는 것은 불가능할 뿐 아니라 처분서가 효력 발생일로부터 3개월 가까이 늦게 송달되었다면 이는 그 자체로도 절차적 하자가 있는 것으로서 위법하다. 또한, 위 처분서에는 종합주류도매업면허 취소처분의 법적 근거만 제시되어 있을 뿐 구체적인 처분사유의 기재가 누락되어 있고, 원고는 이미 2006. 10. 2. 폐업하였는바 위 처분서를 수령하였다는 김□□은 원고의 직원도 아니고 달리 처분서를 송달받을 권한도 없는 자이므로, 위와 같이 중대하고도 명백한 하자가 있는 이상 2006. 11. 23.자 처분서로 인한 처분 역시 당연 무효이다. (2) 실체적 하자에 관한 주장 한편 피고가 지입차주라고 본 위 박○○, 김○○, 하○○, 최○○, 장○○, 박□□, 박△△, 백○○ 중 최○○, 박□□은 원고 회사의 공동 경영자들이고, 나머지 사람들 역시 원고의 영업 직원이거나 영업 직원으로 근무하다가 퇴사한 사람들이므로, 원고가 이들을 통하여 주류를 판매한 후 거래처에 직접 원고 명의의 세금계산서를 발행하였다고 하더라도 이를 위장거래라거나 무면허 판매업자에 대한 주류공급으로 볼 수 없고, 이와 다른 전제에서 한 피고의 처분은 위법하다. (3) 재량 일탈 · 남용 주장 설혹 피고의 처분 사유가 모두 사실이라 하더라도, 원고의 현 대표 전○○은 2005. 2기부터는 사실상 지입차주들을 정리하고 원고 회사를 정상적이고 합리적인 방법으로 운영하여 오고 있는바, 이미 1년 가까이 정상적으로 운영되어 오고 있는 회사에 대하여 새삼 과거의 일을 문제 삼아 종합주류도매업 면허를 취소하기까지 하는 것은 그 지키고자 하는 공익에 비하여 원고 회사가 입는 불이익이 지나치게 큰 것이고, 피고가 그 재량권을 일탈 · 남용한 것으로서 부당하다. 나. 관련법령 별지 관련 법령 기재와 같다. 다. 판단 (1) 형식적 하자 주장에 관한 판단 (가) 2006. 9. 29.자 공고 관련 주위적 및 예비적 청구에 대한 판단 행정처분은 주체·내용·절차 및 형식이라는 내부적 성립요건과 아울러 외부에의 표시하는 외부적 성립요건을 모두 갖춘 경우에 존재한다고 할 수 있는바(대법원 1796. 6. 8. 선고 75누63 판결, 1999. 8. 20. 선고 97누6889 판결 참조), 특히 취소소송과 무효 등 확인소송의 대상이 되기 위하여서는 외부적으로 표시되는 처분으로서의 외형을 갖추어야 하고, 그러한 외형을 갖추지 못한 행정청의 행위는 그것이 비록 국민의 권리나 무효확인소송의 대상이 되는 처분이라고는 할 수 없다. 살피건대, 관계법령에 따르면 종합주류도매업면허 취소처분은 원칙적으로 그 처분행정청 및 담당자의 소속·성명과 연락처, 그 처분의 근거와 이유를 적은 문서(처분서)를 대상자에게 교부하는 방법으로 하여야 할 것이고, 이는 처분청으로 하여금 자의를 배제하고 신중하고도 합리적인 처분을 행하게 함으로써 행정의 공정성을 기함과 동시에 해당 의무자에게 처분의 내용을 상세히 알려서 불복여부의 결정 및 그 불복신청에 편의를 주려는 취지에서 나온 것이므로 엄격히 해석되어야 할 것이다. 그런데 위 인정사실에 의하면, 피고는 2006. 11. 23. 이전에 원고의 종합주류도매업면허 취소에 관한 처분서를 원고에게 발송한 적이 없었을 뿐 아니라 내부적으로 처분서를 작성하지도 아니하였는바, 결국 2006. 11. 23. 이전까지 원고에 대한 종합주류도매업면허 취소 처분은 내부적 · 외부적 성립요건을 전혀 갖추지 못한 상태에 있었다 할 것이다(또한 권한 있는 자에 의하여 구두로라도 처분사실을 원고에게 고지하였다고 볼 만한 자료도 없다). 한편 이에 대하여 피고는, 원고가 청문통지서 등을 송달받음으로서 이미 자선의 종합주류도매업면허가 취소될 것이라는 사실을 알고 있었고, 또 원고가 실질적으로 사업을 영위하지 않고 있어 주소가 불명하였기 때문에 부득이 2006. 9. 29.자 공고로서 처분서 송달에 갈음할 수 밖에 없었다고 주장한다. 그러나, 위 공고로서 종합주류도매업면허 취소처분서를 갈음할 수 있다고 볼 만한 법령 상 근거가 없는데다가, 행정절차법은 위에서 본 바와 같이 엄격하게 해석되어야 하는 점, 위에서 본 바와 같이 피고가 2006. 9. 29. 한 공고는 주세사무처리규정 제32조에 근거한 것으로서, 그 내용 자체에 의하여 보더라도 이미 원고의 주류도매업면허가 취소된 것을 전제로 선의의 제3자 보호를 위하여 관할세무서 게시판에 해당 면허 취소 사실을 게시한 것에 불과하므로, 이로써 원고에 대한 처분이 그 성립요건을 갖추었다고 볼 수 없고 원고가 청문통지서 등을 송달받아 자신에 대한 종합주류도매업면허가 취소될 것을 예상할 수 있었다고 하여 달리 볼 수는 없다 할 것이다. 결국 원고에 대한 종합주류도매업면허취소처분은 2006. 11. 23. 이전까지 외부적으로 성립된 바 없어 처분으로서 존재하지 아니한다 할 것인데, 원고의 위 ‘2006. 9. 29.자 공고된 2006. 9. 30.부터 효력이 발생하는 종합주류도매업면허취소처분’에 대한 주위적 청구 부분은 원고에 대한 종합주류도매업면허취소처분으로서의 외형을 갖추지 못한 행정청의 행위를 대상으로 한 것으로서 부적법하므로 각하를 면할 수 없고, 다만 이에 대한 예비적 부존재 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 한다(피고가 위 공고에 의한 처분이 유효하게 존재한다며 다투고 있으므로, 그 부존재 확인을 구할 이익도 있다 할 것이다). (나) 2006. 11. 23.자 처분서와 관련된 부분에 대한 판단 살피건대, 을 제12호증, 을 제15호증의 1, 2, 3, 을 제16호증의 각 기재, 증인 김□□의 증언에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 원고 회사는 2006. 10. 2. 폐업신고를 한 이후에도 사무실을 그대로 유지하고 있었고, 김□□은 경리업무 등을 맡아 하면 직원으로서 폐업 후에도 2007. 2.경까지 계속하여 월급을 받으며 사무실에 출근하였으며, 우편물을 수령하고 세금 관련 세류들을 정리하는 업무를 해 왔던 사실, 피고 소속 공무원들이 2006. 11. 23. 원고의 사무실을 방문하여 마침 사무실에 있던 김□□에게 위 취소사유를 주세법 제15조 제2항 제4호 및 제9호 위반으로, 취소일자를 2006. 9. 30.로 하는 피고의 원고에 대한 2006. 11. 23.자 종합주류도매업면허 취소통보서를 교부한 사실, 김□□은 그 무렵 이를 원고의 대표자인 전○○에게 전달하였던 사실이 각 인정되므로, 원고에 대한 종합주류도매업면허 취소처분은 2006. 11. 23. 성립되어 그 때부터 효력이 발생하였다 할 것이고, 이와 다른 전제에서 하는 원고의 주장은 모두 이유 없으므로 받아들이지 않는다. 한편 원고는 위 처분서에 처분의 이유가 누락되어 있어 위법하다고도 주장하나, 처분서에 이유를 제시하도록 한 것은 행정처분이 정당한 이유에 의하여 한 것이라는 점을 분명히 하고 또 피처분자로 하여금 불복이 있는 경우에 이를 다를 기회를 부여하는데 그 의의가 있는 것이므로, 위 인정사실에서 본 바와 같이 원고가 청문통지서 등을 통하여 이미 피고가 어떠한 근거와 사유로 이 사건 처분을 한 것인지를 충분히 알 수 있었던 이상, 처분서에 그 구체적 내용까지 명시하지 않았다 하더라도 당해 처분이 당연무효로 되는 중대하고도 명백한 하자라고는 볼 수 없다. 따라서 이 부분 원고의 주장 역시 이유 없다. 서 위법하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 있고 원고의 나머지 주장은 이유 없다. (2) 실체적 하자 주장에 대한 판단 (가) 인정사실 살피건대, 갑 제2호증, 갑 제7호증, 을 제1호증의 1 내지 을 제9호증의 4, 을 제13호증의 1 내지 5, 을 제14호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 원고는 2001. 9. 21. 설립된 회사인데, 현 대표자인 전○○과 과거 ○○○주류에 근무하던 박○○, 최○○, 심○○가 각 25%의 지분으로 동업하기로 하고 2002. 4. 20. 이를 인수하였던 사실, 원고는 ○○○주류에서 근무하던 백○○, 박☆☆, 박□□, 김○○, 하○○, 장○○ 등을 영입하여 영업을 하여 왔는데, 위 박○○, 최○○, 백○○, 박☆☆, 박□□, 김○○, 하○○, 장○○ 등은 당초 ○○○주류에서도 지입 형식으로 일을 하여 오던 사람들이고, 원고 회사에 입사한 이후에도 모두 각자의 차량을 가지고 각자의 고유한 거래처와 영업을 하였던 사실, 위 박○○ 등은 원고로부터는 별도로 급여를 지급받지 않고 대신 주류대금이 입금된 것과 정산하여 물건(주류)을 가져갔고, 차량 유지 · 관리 비용도 각자 부담하였으며, 해당 거래처의 부도 및 폐업 등의 사유가 발생하여 주류대금을 받지 못하는 경우에도 그 책임을 부담하였던 사실, 한편 원고는 국세청 등이 지입 차주를 지속적으로 단속하자 2005. 5.경 박□□, 김○○, 하○○, 최○○, 장○○과의 사이에 각자가 거래하던 거래처와 채권 및 기자재를 원고가 인수하기로 하는 계약을 체결하는 등 지입차주들을 직원으로 전환하려는 노력을 하였던 사실, 한편 원고의 대표자 전○○은 이 사건 허위세금계산서발행으로 인하여 조세범처벌법위반의 범죄사실로 기소되었던 사실을 각 인정할 수 있다. (나) 그렇다면, 위 인정사실에 의하여 볼 때 위 박○○ 등 8인은 원고 회사에 고용된 직원이 아니라 이른바 지입차주로서 독립된 지위에서 원고로부터 주류를 공급받아 이를 자신들의 거래처에 공급하였다고 봄이 상당하며, 또한 원고가 위와 같이 지입차주들에게 주류를 공급하였을 뿐 직접 거래처들에 공급하지 아니하고도 허위로 세금계산서를 교부한 비율이 부가가치세 과세기간 별로 매출액의 30%를 넘어 60% 이상에까지 달하였던 이상, 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. (3) 재량 일탈 남용 주장에 대한 판단 살피건대, 주세법 제15조 제2항은 관할세무서장은 ‘주류판매업면허를 받은 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 그 면허를 취소하여야 한다’고 규정하고 있을 뿐이므로, 관할세무서장은 위 각 호에서 정한 위반사유가 있는 경우 주류판매업면허를 필요적으로 취소하여야 할 뿐 그 취소 여부에 재량의 여지가 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 처분이 재량행위임을 전제로 하는 원고의 위 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 소 중 2006. 9. 29. 공고된 2006. 9. 30.부터 효력이 발생하는 종합주류도매업면허 취소처분에 대한 주위적 청구 부분은 부적법하므로 이를 각하하기로 하고, 이 부분에 대한 예비적 청구는 이유 있으므로 이를 인용하며, 원고의 나머지 청구는 이유없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 관계법령 주세법 제15조 (주류판매정지처분 등) ② 관할세무서장은 주류판매업면허를 받은 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 그 면허를 취소하여야 한다. 1. 제8조 제1항의 규정에 의한 면허요건을 갖추지 못하게 된 때. 다만, 시설기준미달의 경우에는 동조 제4항의 규정에 의한 보완명령을 받고 이를 이행하지 아니한 때에 한한다. 2. 부정한 방법으로 주류판매업면허를 받은 때 3. 제11조 단서의 규정에 의한 허가를 받지 아니하거나 부정한 방법으로 허가를 받고 판매장을 이전한 때 4. 부가가치세법에 의한 과세기간별로 조세범처벌법 제11조의2 제1항·제2항 또는 제4항의 규정에 의한 세금계산서 교부의무위반 등의 금액이 총주류매출금액 또는 총주류매입금액의 100분의 10 이상인 때 5. 조세범처벌법 제11조의2 제3항 또는 제5항의 규정에 의한 범칙행위를 한 때 6. 2주조연도 이상 계속하여 주류를 판매하지 아니한 때 7. 주류를 가공하거나 조작한 때 8. 주류제조면허 없이 제조한 주류나 주세를 면제받은 주류를 판매 또는 보유한 때 9. 주류판매업면허를 타인에게 양도 또는 대여한 때 10. 타인과 동업경영을 한 때 제54조 (청문) 국세청장 또는 관할세무서장은 다음 각 호의 1에 해당하는 처분을 하고자 하는 경우에는 청문을 실시하여야 한다. 1. 제13조의 규정에 의한 주류제조면허의 취소 2. 제14조의 규정에 의한 밑술 또는 술덧의 제조면허의 취소 3. 제15조의 규정(제17조의 규정에 의하여 준용되는 경우를 포함한다)에 의한 주류판매업면허 또는 직매장설치허가의 취소 4. 제19조 제5항의 규정에 의한 주조사면허의 취소 조세범처벌법 제11조의2 (세금계산서 교부 의무위반 등) ① 부가가치세법의 규정에 의하여 세금계산서를 작성하여 교부하여야 할 자와 매출처별세금계산서합계표를 정부에 제출하여야 할 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 1년 이하의 징역 또는 공급가액에 부가가치세의 세율을 적용하여 계산한 세액의 2배 이하에 상당하는 벌금에 처한다. 1. 세금계산서를 교부하지 아니하거나 허위기재하여 교부한 경우 2. 매출처별세금계산서합계표를 허위기재하여 제출한 경우 행정절차법 제21조 (처분의 사전통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의결제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 기타 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 실시하고자 하는 경우에 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항 제4호 내지 제6호의 사항은 청문주재자의 소속·직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. 제24조 (처분의 방식) ① 행정청이 처분을 하는 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 전자문서로 하는 경우에는 당사자 등의 동의가 있어야 한다. 다만, 신속을 요하거나 사안이 경미한 경우에는 구술 기타 방법으로 할 수 있으며 이 경우 당사자의 요청이 있는 때에는 지체 없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다. ② 처분을 하는 문서에는 그 처분행정청 및 담당자의 소속·성명과 연락처(전화번호·모사전송번호·전자우편주소 등을 말한다)를 기재하여야 한다. - 끝-

[출처] 국세청 : 국세법령정보시스템 - 2006구합41065

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