전원재판부 2005헌마1095, 2006. 5. 25.

【판시사항】 1. 정치자금을 모금하는 후원회를 지정할 수 있는 자를 지역구 국회의원선거 후보자ㆍ예비후보자나 광역자치단체장선거 후보자 등으로 한정한 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 개정된 것) 제6조(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 기초자치단체장선거 후보자나 예비후보자의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 2. 이 사건 법률조항이 기초자치단체장선거 후보자나 예비후보자의 공무담임권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 가. 기초자치단체 장과 국회의원은 그 지위와 성격, 기관의 직무 및 기능의 점에서 본질적으로 다르고, 국회의원이 비록 일정한 지역구를 단위로 선출되더라도 국민 전체를 대표하여 국가의 입법과 정치를 담당하는 본격적인 정치인임에 비하여 기초자치단체 장은 한정된 일부 지역에서 주민의 복리에 관한 자치사무를 집행하는 행정 담당기관이므로 그 정치적 역할이나 성격이 본질에 있어서 현저히 작다고 할 수밖에 없어, 결국 후원회를 통하여 정치자금을 지원할 필요성의 측면에서 양자 사이에는 본질적인 차이가 있으므로, 국회의원 및 그 후보자와 예비후보자에 대하여는 후원회를 인정하면서 기초자치단체 장의 경우에는 그 후보자나 예비후보자에 대하여 이를 인정하지 않는 이 사건 법률조항은 그 차별의 합리성을 충분히 인정할 수 있다. 나. 기초자치단체 장과 광역자치단체 장은 주민의 복리에 관한 자치사무의 집행기관이라는 점에서 그 직무의 성격은 본질적으로 다르지 않으나 그 관할구역의 범위와 권한 그리고 정치적 역할의 의미에는 현저한 차이가 있어 선거자금을 비롯한 정치자금의 수요의 측면에서 상당한 차이를 보이고 있으므로, 이러한 차이를 후원회 구성에 반영하여 광역자치단체 장의 후보자와 기초자치단체 장의 후보자를 달리 취급하는 것은 입법의 재량을 현저히 남용하거나 재량의 한계를 현저히 일탈한 것이라고 볼 수 없어 그 차별에 합리적인 이유가 있다. 다. 기초자치단체 장의 후보자에 대하여 후원회 설치를 인정하지 않는 것이 국회의원이나 광역자치단체의 장과 비교할 때 위와 같이 합리적이라고 인정되는 이상 아직 후보자의 지위에도 도달하지 못한 예비후보자에 대하여 후원회를 인정하지 않는 것은 더욱 그 합리성을 인정할 수밖에 없다. 2. 정당으로부터 선거자금을 지원받을 수 있는 정당원인 후보자와 그렇지 못한 무소속 후보자 사이에 빚어지는 실제 차이는 우리 헌법이 정당국가적 민주주의를 채택한 결과 생기게 된 것이어서 정치와 선거제도의 전반적 구조와 운영의 관점에서 볼 때 이를 헌법상 허용되지 아니한 것이라고 할 수 없고, 위와 같이 기초자치단체 장의 후보자나 예비후보자에 대하여 후원회의 설치가 불허하는 것이 합리적이라고 인정되는 이상 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인들이 갖는 공무담임권 자체가 침해되는 것이라고는 볼 수 없다. 【전문】【당 사 자】 청 구 인　박○남 외 4인 청구인들 대리인 법무법인　세인 담당변호사　이창현 외 2인 【주　　문】 청구인들의 심판청구를 기각한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요2006. 5. 31. 실시예정인 지방자치단체장 선거에 청구인 박○남은 화성시장, 청구인 이○인은 안양시장, 청구인 곽○욱은 오산시장, 청구인 이○근은 수원시장, 청구인 유 ○은 평택시장의 각 예비후보자로 등록하였고 그 뒤 청구인 곽○욱과 청구인 유○은 후보자 등록까지 하였으나 나머지 청구인들은 후보자 등록은 하지 아니하였다. 청구인들은 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 개정된 것) 제6조가 국회의원, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사선거의 후보자는 각각 하나의 후원회를 지정할 수 있도록 하면서 청구인들과 같은 기초지방자치단체 장 선거의 후보자ㆍ예비후보자들은 후원회를 지정할 수 없도록 함으로써 청구인들의 평등권, 공무담임권 등을 침해하고 있다고 주장하며 그 위헌확인을 구하는 이 소원을 제기하였다. 나. 심판의 대상이 사건의 심판대상은 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제6조(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이고 심판대상 법률조항은 다음과 같다. 법 제6조(후원회지정권자) 다음 각 호에 해당하는 자(이하 “후원회지정권자”라 한다)는 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다. 1. 중앙당(중앙당창당준비위원회를 포함한다), 시ㆍ도당 2. 국회의원(국회의원선거의 당선인을 포함한다) 3. 정당의 대통령선거후보자 선출을 위한 당내경선후보자(이하 “대통령선거경선후보자”라 한다) 4. 지역선거구(이하 “지역구”라 한다)국회의원선거의 후보자 및 예비후보자(이하 “국회의원후보자등”이라 한다). 다만, 후원회를 둔 국회의원의 경우에는 그러하지 아니하다. 5. 중앙당의 대표자 선출을 위한 당내경선후보자(이하 “당대표경선후보자”라 한다) 6. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사선거의 후보자(이하 “시ㆍ도지사후보자”라 한다) 2. 청구인들의 주장기초자치단체의 장의 후보자나 예비후보자의 후원회지정을 금지하는 것은 참신한 정치신인이나 경제적 능력이 부족한 젊은 층의 출마를 사실상 제한하는 것으로 공무담임권의 핵심적인 내용인 공직취임권을 침해하여 헌법에 위반된다. 국회의원과 그 후보자 및 예비후보자 그리고 광역자치단체 장 후보자의 경우에는 후원회구성을 허용하면서 기초자치단체 장의 후보자나 예비후보자에 대하여 이를 불허하는 것은 국회의원 또는 광역자치단체 장과 잠재적 경쟁관계에 설 수 있는 사람들이 경쟁의 제1보로 우선 기초자치단체의 장으로 진출하는 것을 저지하려는 의도를 가진 것이다. 이는 합리적인 이유 없이 양자를 차별하는 것이므로 헌법 제11조 평등원칙에 위반된다. 3. 판　단가. 먼저, 후원회의 설치와 관련하여 국회의원(지역선거구에서 선출되는 의원을 가리킨다. 이하 같다)과 기초자치단체 장을 비교하여 본다. 기초자치단체 장과 국회의원은 그 지위와 성격, 기관의 직무 및 기능의 점에서 본질적으로 차이가 있다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌바5, 판례집 13-2, 469 참조). 국회의원은 비록 일정한 지역구를 단위로 선출되더라도 국민 전체를 대표하여 국가의 입법과 정치를 담당하는 본격적인 정치인임에 비하여 기초자치단체 장은 한정된 일부 지역에서 주민의 복리에 관한 자치사무를 집행하는 행정 담당기관이므로 그 정치적 역할이나 성격은 국회의원에 비하여 본질에 있어서 현저히 작다고 할 수밖에 없다. 결국 후원회를 통하여 정치자금을 지원할 필요성의 측면에서 양자 사이에는 본질적인 차이가 있는 것이다. 따라서 위와 같은 본질적 차이를 반영하여 국회의원 및 그 후보자와 예비후보자에 대하여는 후원회를 인정하면서 기초자치단체 장의 경우에는 그 후보자나 예비후보자에 대하여 이를 인정하지 않는 이 사건 법률조항은 그 합리성을 충분히 인정할 수 있다. 나. 다음, 광역자치단체 장과 기초자치단체 장을 비교하여 본다. 기초자치단체 장과 광역자치단체 장은 주민의 복리에 관한 자치사무의 집행기관이라는 점에서 그 직무의 성격은 본질적으로 다르지 않다. 그러나 그 관할구역의 범위와 권한 그리고 정치적 역할의 의미에는 현저한 차이가 있어 선거자금을 비롯한 정치자금의 수요의 측면에서 상당한 차이를 보인다. 실제로 2002. 6. 13. 시행된 제3회 전국동시지방선거의 1인당 선거비용지출액을 비교해 보면 광역자치단체 장은 464,991,000원이었음에 대하여 기초자치단체 장은 60,642,000원이어서 현저한 차이가 있다(중앙선거관리위원회, 제3회 전국동시지방선거총람 114면). 이러한 차이를 후원회 구성과 관련하여 입법에 어느 정도 반영할 것인가 하는 문제는 결국 입법의 재량에 속한다. 그렇게 볼 때 광역자치단체 장의 후보자에게는 후원회를 허용하면서 기초자치단체 장의 후보자나 예비후보자에게는 이를 불허하는 것이 입법의 재량을 현저히 남용하거나 재량의 한계를 현저히 일탈한 것이라고 볼 사정은 존재하지 아니한다. 따라서 이 사건 법률조항이 광역자치단체 장과 기초자치단체 장 사이에 후원회 설치에 관하여 그 규정과 같은 차이를 둔 것은 합리적인 이유가 있다고 할 것이다. 다. 기초자치단체 장의 후보자에 대하여 후원회 설치를 인정하지 않는 것이 국회의원이나 광역자치단체의 장과 비교할 때 위와 같이 합리적이라고 인정되는 이상 아직 후보자의 지위에도 도달하지 못한 예비후보자에 대하여 후원회를 인정하지 않는 것은 더욱 그 합리성을 인정할 수밖에 없다. 라. 기초자치단체 장의 후보자에 대하여 후원회설치를 인정하지 않을 경우에 그 후보자가 정당원이라면 그 소속 정당으로부터 상당한 선거자금의 지원을 받을 수 있지만 무소속 후보자는 그러한 지원을 받지 못하므로 양자 사이에 차이가 생기게 되는데 이러한 문제는 이 사건 법률조항이 기초자치단체장의 후보자에 대하여 일률적으로 후원회 설치를 허용하지 않는 데서 비롯되는 폐단이라고 청구인들은 주장한다. 그러나 정당원인 후보자와 그렇지 아니한 후보자 사이에 빚어지는 이러한 차이는 우리 헌법이 정당국가적 민주주의를 채택한 데서 결과되는 것이어서 정치와 선거제도의 전반적 구조와 운영의 관점에서 볼 때 이를 부당한 것으로만 볼 수는 없고 나아가 이러한 정도의 문제 때문에 이 사건 법률규정의 위헌성이 도출된다고 보기도 어렵다. 마. 기초자치단체 장의 후보자나 예비후보자에 대하여 후원회의 설치가 불허됨으로 인하여 그들이 선거자금의 조달에 어려움을 겪고 그 결과로 선거를 통하여 공직에 취임하는 데 다소간 지장을 받을 수도 있지만 이미 앞에서 본 바와 같이 후원회를 불허하는 것이 합리적이라고 인정되는 이상 이 정도의 지장을 가지고 청구인들이 갖는 공무담임권 자체가 제한되는 것이라고는 볼 수 없다. 따라서 이것이 공무담임권에 대한 제한이 됨을 전제로 하여 공무담임권이라는 청구인들의 기본권이 침해되었다고 하는 청구인들의 주장은 이유 없다. 4. 결　론 그렇다면 이 사건 법률규정이 청구인들의 평등권이나 공무담임권을 침해하는 것은 아니라고 할 것이다. 따라서 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 권　성(주심) 김효종 김경일 송인준주선회 전효숙 이공현 조대현

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2005헌마1095

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

대한민국헌법 제11조

정치자금법

[ 따름판례 ]

전원재판부 2011헌바50, 2014. 8. 28.
전원재판부 2015헌바228, 2016. 9. 29.
대법원 2015. 6. 24. 선고 2015도3856 판결
전원재판부 2018헌마301, 2019. 12. 27., 헌법불합치

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정치자금법제6조위헌확인