전원재판부 2005헌마307, 2006. 7. 27.

【판시사항】 1. 한국감정평가협회가 제정한 토지보상평가지침이 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하는지 여부(소극) 2. 개발제한구역에 지정된 택지개발 예정지구 안에 개발제한구역 지정 이전부터 소유하거나 개발제한구역 지정 이후에 상속에 의하여 취득한 토지의 소유자로서, 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률에 의한 협의에 응한 자가 그가 소유하는 택지개발 예정지구 안의 토지의 전부를 사업시행자에게 양도한 경우에, 그에게 택지를 우선공급할 수 있다고 규정하고 있는 택지개발촉진법시행령(2003. 11. 29. 대통령령 제18146호로 개정되어 2005. 3. 8. 대통령령 제18734호로 개정되기 전의 것) 제13조의2 제5항 제4호(이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라 한다)가 사업시행자와의 협의에 응하지 아니한 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 3. 이 사건 시행령 조항이 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 토지보상평가지침을 만든 한국감정평가협회는 부동산가격공시및감정평가에관한법률 제40조의 규정에 따라 감정평가업자와 감정평가법인 또는 감정평가사사무소의 소속 감정평가사들이 감정평가제도의 개선 및 업무의 효율적인 수행을 위하여 설립한 사적 임의단체로서 동 협회에 관하여는 원칙적으로 민법 중 사단법인에 관한 규정이 준용된다. 따라서 공권력행사의 주체가 아닌 한국감정평가협회가 제정한 토지보상평가지침은 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 아니한다. 2. 택지개발촉진법령은 도시지역의 시급한 주택난을 해소하기 위하여 주택건설에 필요한 택지의 취득ㆍ개발ㆍ공급 및 관리 등에 관하여 특례를 규정함으로써 국민주거생활의 안정과 복지향상에 기여함을 목적으로 하여 제정된 것이다. 그런데 행정입법자가, 택지의 공급방법으로서 경쟁입찰 방식이나 추첨에 의한 방식만을 채용할 경우 토지소유자들이 협의매수에 응하지 않을 수 있고 그러한 경우 택지개발사업이 지연되어 결과적으로 국민들에게 주택공급이 늦어지게 되어 주택안정에 해를 줄 수 있다고 판단하여, 협의에 응한 사람과 응하지 않은 사람을 구분하여 협의에 응한 자에게만 택지 우선공급의 혜택을 부여한 것은 일응 정당한 입법형성으로 보이고, 그러한 행정입법자의 결정이 현저하게 불합리한 것으로는 판단되지 아니한다. 더군다나 택지개발 예정지구 안에 토지를 소유한 당사자로서는 이 사건 시행령 조항이 규정하고 있는 택지 우선공급의 혜택을 받기 위하여 사업시행자와의 협의에 응할지, 아니면 협의에 불응하고 수용절차를 통한 재결ㆍ이의재결을 거쳐 행정소송의 구제수단을 택할지를 스스로 선택할 수 있다는 점에서 이 사건 시행령 조항이 국민의 평등권을 침해하는 자의적인 수단을 설정한 것으로 볼 수는 없다. 따라서 이 사건 시행령 조항은 청구인들의 평등권을 침해하는 위헌의 조항이라고 할 수 없다. 3. 이 사건 시행령 조항은 택지개발사업의 원활한 수행이라는 공익목적을 위하여 마련한 시혜적인 조치로서 그 자체로는 토지소유자의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 경우라고 할 수 없고, 이 사건 시행령 조항에 의하여 사업시행자와의 협의에 응하지 않은 자가 잃게 되는 것은 구체적인 권리가 아니라 단순한 재화획득에 관한 기회라고 할 것이다. 그런데, 구체적 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 등은 헌법 제23조 제1항 소정의 재산권보장의 대상이 되지 않으므로, 이 사건 시행령 조항에 의하여 청구인들의 재산권이 침해된다고 할 수 없다. 【참조조문】 헌법 제8조 제1항ㆍ제2항, 제21조 제1항 헌법재판소법 제68조 제1항 본문 택지개발촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 개정된 것) 제1조 (목적) 이 법은 도시지역의 시급한 주택난을 해소하기 위하여 주택건설에 필요한 택지의 취득ㆍ개발ㆍ공급 및 관리 등에 관하여 특례를 규정함으로써 국민주거생활의 안정과 복지향상에 기여함을 목적으로 한다. 택지개발촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 개정된 것) 제8조 (택지개발계획의 승인 등) ① 시행자가 택지개발사업을 시행하고자 하는 때에는 택지개발계획(이하 “개발계획”이라 한다)을 작성하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다. 승인된 개발계획을 변경하고자 할 때에도 또한 같다. ② 건설교통부장관이 제1항의 규정에 의하여 개발계획을 승인한 때에는 이를 고시하고, 관할시장 또는 군수에게 그 내역을 송부하여 일반에게 공람하게 하여야 한다. 택지개발촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 개정된 것) 제9조 (택지개발사업실시계획의 승인 등) ① 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 택지개발사업실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다. 승인된 실시계획을 변경하고자 할 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. ② 제1항의 규정에 의한 실시계획에는 국토의계획및이용에관한법률 제52조의 규정에 따라 작성된 제1종지구단위계획이 포함되어야 한다. ③ 건설교통부장관이 제1항의 규정에 의하여 실시계획을 승인한 때에는 이를 고시하고, 시행자 및 관할시장 또는 군수에게 그 뜻을 통지하여야 한다. ④ 건설교통부장관이 제12조 제1항의 규정에 의한 토지 등의 수용을 요하는 실시계획을 승인한 때에는 시행자의 성명, 사업의 종류와 수용할 토지 등의 세목을 관보에 고시하고 그 토지 등의 소유자 및 권리자에게 이를 통지하여야 한다. 다만, 시행자가 실시계획승인 신청 시까지 토지 등의 소유자 및 권리자와 미리 협의한 때에는 그러하지 아니하다. ⑤ 시행자는 택지개발사업을 시행함에 있어서 대통령령이 정하는 특별한 사유가 있는 때에는 토지구획정리사업법에 의한 토지구획정리사업을 실시할 수 있다. 택지개발촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 개정된 것) 제18조 (택지의 공급) ① 택지를 공급하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다. ② 제1항의 규정에 의하여 공급하는 택지의 용도, 공급의 절차ㆍ방법 및 대상자 기타 공급조건에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 시행자는 주택법에 의한 국민주택의 건설용지로 사용할 택지의 공급에 있어서 그 가격을 택지조성원가 이하로 할 수 있다. 택지개발촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 개정된 것) 제19조 (택지의 용도) 택지를 공급받은 자(국가ㆍ지방자치단체 및 대한주택공사를 제외한다) 또는 그로부터 당해 택지를 취득한 자는 제18조 제1항의 규정에 의하여 승인을 얻은 용도에 따라 주택 등을 건설하여야 한다. 택지개발촉진법시행령(2003. 11. 29. 대통령령 제18146호로 개정되고, 2005. 3. 8. 대통령령 제18734호로 개정되기 전의 것) 제13조의2 (택지의 공급방법 등) ① 시행자는 그가 개발한 택지를 주택법시행령 제3조의 규정에 의한 국민주택규모의 주택(임대주택을 포함한다) 건설용지(이하 “국민주택규모의 주택건설용지”라 한다)와 기타의 주택건설용지 및 법 제2조 제2호의 공공시설용지로 구분하여 공급하되, 공공시설용지를 제외하고는 국민주택규모의 주택건설용지로 우선 공급하여야 한다. ②～③ 생략 ④ 제2항 본문의 규정에 의하여 시행자가 미리 가격을 정함에 있어서는 도시의 발전과 택지공급의 원활한 수급을 위하여 용도별ㆍ지역별ㆍ공급대상자별로 그 가격을 달리하여 정할 수 있다. ⑤ 제2항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 수의계약의 방법으로 공급할 수 있다. 다만, 제4호 또는 제7호의 규정에 의하여 택지를 공급하는 경우 택지의 공급신청량이 택지개발계획에서 계획된 수량을 초과하는 경우에는 추첨의 방법에 의하되, 제4호에 해당하는 경우로서 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법에 의한 개발제한구역(이하 “개발제한구역”이라 한다)에 지정된 예정지구안에 개발제한구역 지정 이전부터 소유하거나 개발제한구역 지정 이후에 상속에 의하여 취득한 토지를 양도하는 자에게 공급하는 경우에는 우선 공급할 수 있다. 1. 주택법에 의한 사업주체 중 국가ㆍ지방자치단체 또는 공공기관에 공급할 경우 2. 도로ㆍ학교ㆍ공원ㆍ공용의 청사 등 일반에게 분양할 수 없는 공공시설용지를 국가ㆍ지방자치단체 기타 법령에 의하여 당해 공공시설을 설치할 수 있는 자에게 공급할 경우 3. 예정지구 안의 건축물 등의 시설물로서 법 제9조 제2항의 규정에 의하여 고시한 실시계획에 따라 존치되는 시설물의 유지관리에 소요되는 최소범위안의 택지를 공급하는 경우 4. 생략 5. 주택법 제9조의 규정에 의하여 등록한 주택건설사업자가 제5조 제2항의 규정에 의한 공고일 현재 예정지구안에서 소유(그 공고일 현재 소유권을 이전하기로 하는 계약이 체결되어 있고, 당해 예정지구에 대한 개발계획의 승인 전까지 그 소유권을 취 득하는 경우를 포함한다)하는 토지의 전부를 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률에 의한 협의에 응하여 시행자에게 양도한 때에 당해 주택건설사업자에게 그 사업추진정도 등을 고려하여 건설교통부령이 정하는 면적의 범위 안에서 택지를 공급하는 경우 5의2. 예정지구 안에서 주택을 건설하기 위하여 주택법 제32조의 규정에 의하여 설립인가를 받은 주택조합으로서 제5조 제2항의 규정에 의한 공고일 현재 그 주택조합의 조합원에게 공급하여야 할 주택을 건설하는데 필요한 토지 면적의 2분의 1 이상을 취득한 주택조합이 그 토지의 전부를 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률에 의한 협의에 응하여 시행자에게 양도한 때에 당해 주택조합에 건설교통부령이 정하는 면적의 범위 안에서 택지를 공급하는 경우 5의3. 면적이 165만 제곱미터 이상인 예정지구 안에서 지형조건 및 다양한 시설용도 등을 고려하여 복합적이고 입체적인 개발이 필요한 구역의 세부개발계획에 대한 공모에서 선정된 자에게 택지를 공급하는 경우 6. 법면부지 등 토지이용도가 현저히 낮은 토지를 공급하는 경우와 입지조건 및 토지형태에 비추어 인접 토지소유자에게 공급하는 것이 불가피하다고 시행자가 인정하는 경우 7. 개발제한구역 안에서 시행하는 공공사업을 위하여 철거된 주택을 이축하고자 하는 자에게 철거주택이 소재하는 시ㆍ군ㆍ구 또는 인접 시ㆍ군ㆍ구의 개발제한구역이 해제되는 지역에 지정된 예정지구에 건설교통부령이 정하는 규모의 택지를 공급하는 경우 8. 기타 관계법령에 의하여 수의계약으로 공급할 수 있는 경우 ⑥～⑦ 생략 택지개발촉진법시행규칙(2003. 6. 14. 건설교통부령 제359호로 개정되고, 2005. 3. 9. 건설교통부령 제429호로 개정되기 전의 것) 제10조 (택지의 공급방법 등) ① 영 제13조의2 제3항에서 “건설교통부령이 정하는 특정시설용지”라 함은 다음 각 호의 시설용지를 말한다. 1. 학교시설용지 및 의료시설용지 2.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 」 에 의한 이주대책의 실시에 따라 공급하는 주택건설용지 또는 영 제13조의2 제5항 제4호의 규정에 의하여 토지를 양도한 자에게 공급하는 택지를 공급받지 못한 소유자 등에게 보상의 목적으로 공급하는 시설용지 3.「주택법」제41조의 규정에 의하여 지정된 투기과열지구 등 투기가 우려되는 지역에서 주택시장의 안정을 위하여 건설교통부장관이 정하는 기준에 따라 공급하는 주택건설용지 ②～⑧ 생략 ⑨ 삭제 【참조판례】 2. 헌재 1993. 12. 23. 89헌마189, 판례집 5-2, 622 헌재 1999. 7. 22. 98헌바14, 판례집 11-2, 205 3. 헌재 1996. 8. 29. 95헌바36, 판례집 8-2, 90 헌재 2000. 7. 20. 99헌마452, 판례집 12-2, 128 【전문】【당 사 자】 청 구 인　별지 청구인명단과 같음 청구인들 대리인 법무법인　정평 담당변호사　박연철 외 4인 【주　　문】 청구인들의 심판청구 중 택지개발촉진법시행령(2003. 11. 29. 대통령령 제18146호로 개정되어, 2005. 3. 8. 대통령령 제18734호로 개정되기 전의 것) 제13조의2 제5항 제4호에 대한 심판청구를 기각하고, 토지보상평가지침(사단법인 한국감정평가협회가 1993. 2. 16. 제정하고, 2003. 2. 14. 개정한 것) 제31조의2 제2항ㆍ제3항에 대한 심판청구를 각하한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요 및 심판대상 가. 사건개요 (1) 건설교통부는 2003. 6. 20. 건설교통부고시 제2003-154호로 ‘안산신길’ 택지개발예정지구에 대한 택지개발계획을 승인하고, 같은 날 건설교통부고시 제2003-159호로 ‘부천여월’ 택지개발예정지구에 대한 택지개발계획을 승인하였다. 건설교통부는 그 후 2003. 11. 28. 건설교통부고시 제2003-293호로 위 부천여월 지구에 대한 택지개발사업 실시계획을 승인하였고, 2004. 1. 5. 건설교통부고시 제2003-322호로 위 안산신길 지구에 대한 실시계획을 승인하였다. (2) 위 각 택지개발사업의 시행자인 대한주택공사는 위 택지개발예정지구 안에 토지를 소유하고 있는 청구인들과 토지매수를 위한 협의를 하는 한편, 동 협의를 위하여 감정평가법인들에 대하여 위 토지 및 지상물의 보상가격에 대한 감정을 의뢰하였는바, ‘토지보상평가지침’ 제31조의2는 개발제한구역 안 에 있는 토지 중에서 집단취락 등 일정한 토지에 한하여 개발제한구역이 해제된 것으로 보고 평가할 수 있도록 하고(제2항), 환경보존가치가 낮은 등급이거나 환경보존가치가 높은 등급이라고 하더라도 환경보존가치가 낮은 등급의 토지 안에 산재되어 있는 경우에는 개발제한구역 해제가능성에 따른 정상적인 지가의 상승요인을 고려하여 상승된 가격으로 평가할 수 있다(제3항)고 규정하고 있다(이하 이 부분을 ‘평가지침 조항’이라 한다). 한편, ‘택지개발촉진법시행령’ 제13조의2 제5항 제4호는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률에 의한 협의에 응하여 그가 소유하는 예정지구 안의 토지의 전부를 사업시행자에게 양도한 자에게 건설교통부령이 정하는 규모의 택지를 공급하는 경우로서 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법에 의한 개발제한구역에 지정된 예정지구 안에 동 개발제한구역 지정 이전부터 소유하거나 개발제한구역 지정 이후에 상속에 의하여 취득한 토지를 사업시행자에게 양도하는 자에게 공급하는 경우에는 우선공급할 수 있다고 규정하고 있다(이하 이 부분을 ‘시행령 조항’이라 한다). (3) 청구인들은 사업시행자인 대한주택공사가 협의를 위하여 감정평가법인에 의뢰하여 산출한 토지가격이 시가와 현저히 차이가 나서 협의에 응하지 않은 자들이다. 이에 청구인들은 2005. 3. 22. 위 시행령 조항과 평가지침 조항으로 말미암아 헌법상 보장된 평등권과 재산권이 침해되었다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판대상 및 관련규정 이 사건의 심판대상은 택지개발촉진법시행령(2003. 11. 29. 대통령령 제18146호로 개정되어, 2005. 3. 8. 대통령령 제18734호로 개정되기 전의 것) 제13조의2 제5항 제4호 및 토지보상평가지침(사단법인 한국감정평가협회가 1993. 2. 16. 제정하고, 2003. 2. 14. 개정한 것) 제31조의2 제2항ㆍ제3항의 위헌 여부이며, 이들 조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. (1) 택지개발촉진법시행령 제13조의2(택지의 공급방법등) ② 택지의 공급은 시행자가 미리 정한 가격으로 추첨의 방법에 의하여 분양 또는 임대한다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 택지는 경쟁입찰의 방법에 의하여 공급한다. (각 호 생략) ⑤ 제2항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 수의계약의 방법으로 공급할 수 있다. 다만, 제4호 또는 제7호의 규정에 의하여 택지를 공급하는 경우 택지의 공급신청량이 택지개발계획에서 계획된 수량을 초과하는 경우에는 추첨의 방법에 의하되, 제4호에 해당하는 경우로서 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법에 의한 개발제한구역(이하 “개발제한구역”이라 한다)에 지정된 예정지구 안에 개발제한구역 지정 이전부터 소유하거나 개발제한구역 지정 이후에 상속에 의하여 취득한 토지를 양도하는 자에게 공급하는 경우에는 우선공급할 수 있다. 4. 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률에 의한 협의에 응하여 그가 소유하는 예정지구 안의 토지의 전부(수도권정비계획법에 의한 수도권지역의 경우에는 당해 토지의 면적이 건설교통부령이 정하는 면적 이상인 경우에 한하며, 당해 토지에 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제3조의 규정에 해당되는 물건이나 권리가 있는 경우에는 이를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 시행자에게 양도한 자(제5조 제2항의 규정에 의한 공고일 이전부터 토지를 소유한 경우에 한하되, 그 이후에 토지를 소유한 경우로서 예정지구 안의 토지의 종전소유자로부터 그 토지의 전부를 취득한 경우와 법원의 판결 또는 상속에 의하여 토지를 취득한 경우를 포함한다)에게 건설교통부령이 정하는 규모의 택지를 공급하는 경우 (2) 토지보상평가지침 제31조의2(개발제한구역이 해제된 토지의 평가) ② 개발제한구역 안에 있는 토지가 집단취락등의개발제한구역해제를위한도시계획변경(안) 수립지침(이하 이 조에서 “해제지침”이라 한다)에 의한 조정대상에 해당되는 지역 중 집단취락ㆍ경계선관통취락ㆍ산업단지ㆍ개발제한구역 지정의 고유목적 외의 특수한 목적이 소멸된 지역ㆍ기타 개발제한구역의 지정 이후에 개발제한구역 안에서 공익사업의 시행 등으로 인한 소규모 단절토지에 해당되는 경우로서 서울특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수가 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제4조 및 같은법시행령 제4조의 규정에 의하여 개발제한구역의 해제에 관한 도시관리계획안의 주요내용을 공고한 경우에는 당해 토지가 개발제한구역이 해제된 것으로 보고 평가할 수 있으며, 개발제한구역의 해제에 관한 도시관리계획의 주요 내용이 공고되지 아니하였으나 가까운 장래에 공고가 예정되어 있는 것으로 확인이 되는 경우에는 그 공고가 예정된 것에 따른 정상적인 지가의 상승요인을 고려한 가격으로 평가할 수 있되, 당해 토지가 개발제한구역이 해제된 것으로 보고 평가한 가격수준으로 평가할 수 있다. 이 때에는 평가서에 그 내용을 기재한다. ③ 개발제한구역의 해제가 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하거나 당해 공익사업의 시행에 따른 절차로서 이루어진 경우에 있어서도 당해 토지가 광역도시계획수립지침에 의한 환경평가검증결과 환경보전가치가 낮은 등급(4ㆍ5등급)이거나, 환경보전가치가 있는 등급(1ㆍ2ㆍ3등급)의 토지가 환경보전가치가 낮은 일단의 토지 안에 산재되어 있어 광역도시계획수립지침의 “제3장 제5절 3-5-2. 조정가능지역의 설정”에서 정하는 ①～③(일반조정가능지역)이나 ④(취락ㆍ취락군)에 해당되는 것으로 인정될 수 있는 경우에는 당해 토지의 환경보전가치가 낮은 것 등으로 인한 개발제한구역 해제가능성에 따른 정상적인 지가의 상승요인을 고려한 가격으로 평가할 수 있되, 당해 공익사업이 없었을 경우를 상정한 당해 토지의 개발제한구역 해제가능시기 및 환경평가 검증결과에 따른 당해 토지의 등급 등을 개별요인의 비교 시 또는 기타 요인의 보정 시에 반영하여 평가한다. 2. 청구인들의 주장 및 이해관계인의 의견 가. 청구인들의 주장요지 (1) 시행령 조항에 대하여 청구인들이 사업시행자의 협의양도에 응하지 않은 것은 협의를 위하여 산출한 토지가격이 시가와 현저히 차이가 났기 때문이고, 이러한 이의제기는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률(이하 ‘공토법’이라 한다)에 근거한 적법한 절차이다. 그런데 이 사건 시행령 조항은 이러한 적법절차에 따라 이의제기한 자들을 협의양도한 사람들과 차별적으로 취급하여 택지우선공급 대상에서 제외하고 있는바, 이는 헌법상 평등원칙에 위반하여 청구인들의 재산권을 침해하고 있다. (2) 평가지침 조항에 대하여 토지의 보상과 관련하여 공토법, 동법시행령 및 동법시행규칙은 취득대상 토지에 대한 비교표준지의 공시지가를 기준으로 하여 지가변동률의 수정과 지역요인 등을 기준으로 비교하여 보상가격을 산정하도록 규정하고 있을 뿐 환경보전가치를 기준으로 하는 규정은 없다. 그럼에도 불구하고 평가지침 조항은 합리적 근거 없이 환경보존가치를 기준으로 보상가격을 산정하도록 하고 있는바, 이는 환경보존가치가 높은 토지의 소유자를 차별하는 것이다. 나. 대한주택공사의 의견요지 (1) 본안전 항변 이 사건 시행령 조항은 공토법에 의한 협의에 응하여 그가 소유하는 택지개발 예정지구 안의 토지 전부를 사업시행자에게 양도한 자에게 건설교통부 령이 정하는 규모의 택지를 공급하는 경우에는 수의계약의 방법으로 공급할 수 있다는 내용에 불과하므로, 이 규정에 의하여 청구인들의 기본권이 직접 침해받은 경우라고 할 수 없어 이 부분에 대한 심판청구는 헌법소원의 자기관련성ㆍ직접성의 요건을 결여하여 부적법하다. 토지보상평가지침은 사단법인 한국감정평가협회가 내부적으로 보상기준을 정한 것에 불과하여 일반국민이나 법원을 기속하는 것이 아니어서, 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사가 아니므로 위 평가지침 조항에 대한 심판청구도 부적법하다. (2) 본안에 대한 판단 공토법에 의한 협의에 응하여 토지를 양도한 자와 청구인들과 같이 협의에 응하지 아니한 자는 본질적으로 동일하지 아니할 뿐만 아니라, 설사 본질적으로 동일하다고 본다 하더라도 위 시행령 조항은 시급한 택지난을 해소하는데 협조하여 협의에 응하여 토지를 양도한 자에 대하여는 수의계약의 방법으로 택지를 공급할 수 있도록 택지의 공급방법에 관하여 특례를 규정한 것이므로, 협의에 응하여 토지를 양도한 자와 그렇지 아니한 자를 다르게 취급한 데에는 합리적인 이유가 있다. 이 사건 시행령 조항은 협의에 응하여 토지를 양도한 자에게 수의계약의 방법으로 택지를 공급할 수 있다는 내용만을 규정하고 있을 뿐이므로, 이 조항으로 인하여 청구인들의 재산권이 침해된다고 할 수 없다. 다. 건설부장관의 의견요지 (1) 시행령 조항에 대하여 이 사건 시행령 조항은 입법자가, 경쟁입찰방식이나 추첨에 의한 방식만을 적용할 경우 토지소유자가 협의매수에 응하지 않을 수 있고 그럴 경우 택지개발사업이 지연되어 결과적으로 국민들에게 주택공급이 늦어지게 되어 주택안정에 해를 줄 수 있다고 판단하여, 협의에 응한 자와 응하지 아니한 자를 다르게 취급한 것이므로 이는 합리적인 차별이라고 할 수 있고, 따라서 사업시행자와의 협의에 응하지 아니한 청구인들의 재산권을 침해하는 위헌의 조항이라고 할 수 없다. (2) 평가지침 조항에 대하여 이 사건 평가지침 조항은 정당한 보상을 위하여 개발제한구역 중 우선해제구역이나 조정가능지역에 소재하는 토지의 합리적인 매매가능가격을 도출하기 위한 방법을 규정한 것이지, 우선해제구역 및 조정가능지역 내 토지를 그 외의 토지와 차별하는 규정이 아니다. 3. 판　단 가. 평가지침 조항에 대한 판단 헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 “공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 … 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다.”고 규정하고 있다. 그러므로 헌법소원심판을 청구하려면, 첫째 그 청구의 대상이 공권력의 행사 또는 불행사에 해당하여야 하고, 둘째 당해 공권력행사 또는 불행사에 의하여 헌법상 보장된 기본권이 침해되어야 한다. 살피건대, 위 토지보상평가지침을 만든 ‘한국감정평가협회’는 부동산가격공시및감정평가에관한법률 제40조의 규정에 따라 감정평가업자와 감정평가법인 또는 감정평가사사무소의 소속 감정평가사들이 감정평가제도의 개선 및 업무의 효율적인 수행을 위하여 설립한 사적 임의단체로서 동 협회에 관하여는 원칙적으로 민법 중 사단법인에 관한 규정이 준용된다. 따라서 공권력행사의 주체가 아닌 한국감정평가협회가 제정한 위 토지보상평가지침은 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 아니하므로, 이 사건 평가지침 조항에 대한 심판청구는 부적법하다고 할 것이다. 나. 시행령 조항에 대한 판단 (1) 택지의 우선공급제도와 시행령 조항의 법적 성격 (가) 택지개발촉진법 제18조에 근거하여 동법시행령 제13조의2는 택지의 공급방법을 규정하고 있는데, 개발한 택지를 국민주택규모의 주택건설용지, 기타 주택건설용지, 공공시설용지로 나누고, 그 공급순서는 공공시설용지, 국민주택규모의 주택건설용지, 기타 주택건설용지의 순으로 하였다(제1항). 택지의 공급은 모든 사람에게 균등한 기회를 주기 위해 사업시행자가 미리 정한 가격으로 추첨의 방법에 의하여 분양 또는 임대하도록 함을 원칙으로 하되, 도시의 발전과 택지공급의 원활한 수급을 위하여 사업시행자가 가격을 정함에 있어 용도별ㆍ지역별ㆍ공급대상자별로 그 가격을 달리 하여 정할 수 있게 하였다(제4항). 또한 공익목적을 위하여 개인에게 공급할 수 없거나 공급해서는 안된다고 보여지는 경우, 예컨대 국가ㆍ지방자치단체 또는 공공기관에 공급할 경우 또는 도로ㆍ학교ㆍ공원ㆍ공용의 청사 등 일반에게 분양할 수 없는 공공시설용지를 국가ㆍ지방자치단체 등에게 공급할 경우에는 수의계약의 방법으로 공급할 수 있도록 함으로써, 공익달성을 위한 적절한 조치를 취할 수 있도록 하였다(제5항). 그러나 한편, 당해 택지개발사업에 도움을 주고 사업을 촉진시켜 주는데 일조를 한 일정한 범위의 사람에게는 택지를 우선공급할 수 있도록 함으로써 택지개발사업을 원활하게 할 수 있도록 유인책을 두고 있는데, 이 사건 시행령 조항이 바로 그것이다. (나) 이 사건 시행령 조항은 개발제한구역에 지정된 택지개발 예정지구 안에 개발제한구역 지정 이전부터 소유하거나 개발제한구역 지정 이후에 상속에 의하여 취득한 토지의 소유자로서, 첫째 공토법에 의한 협의에 응한 자가, 둘째 그가 소유하는 택지개발 예정지구 안의 토지의 전부(이 사건과 같이 수도권지역의 경우에는 당해 토지의 면적이 1,000㎡ 이상. 택지개발촉진법시행규칙 제10조 제1항 참조)를 사업시행자에게 양도한 경우에 택지를 우선공급받을 수 있다는 내용의 규정이다. 한편 주택건설촉진법 제18조 제3항은 “시행자는 주택법에 의한 국민주택의 건설용지로 사용할 택지의 공급에 있어서 그 가격을 택지조성원가 이하로 할 수 있다.”고 규정하여, 이 경우 우선공급되는 택지는 염가로 공급될 수 있다. 따라서 이 사건 시행령 조항이 규정하는 택지우선공급 제도는 택지개발사업의 원활한 수행이라는 공익목적을 위하여 마련한 시혜적인 조치라고 할 것이다. (2) 평등권의 침해 여부 (가) 차별의 존재 여부와 심사기준 위에서 본 바와 같이 이 사건 시행령 조항은 사업시행자와의 협의에 응한 자에게 택지 우선공급이라는 혜택을 주는 조항으로서, 협의에 응할 것인지 여부가 개인의 자유로운 선택에 맡겨져 있다 하더라도 청구인들로서는 협의매수 가격이 만족스럽지 않았기 때문에 어쩔 수 없이 협의에 응할 수 없었던 것이고, 그런 점에서 협의에 응한 자와 응하지 아니한 자 사이에 택지의 우선공급 여부라는 구분은 이 사건 시행령 조항이라는 공권력행사에 의하여 차별이 발생한 것이고, 그렇다면 그러한 차별취급이 헌법상 정당화되는지 여부에 대한 판단이 필요하다고 할 것이다. 그런데, 이 사건 시행령 조항과 같은 시혜적인 법령에 있어서는 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 법령과는 달리 입법자에게 광범위한 입법재량이 인정된다(헌재 1993. 12. 23. 89헌마189, 판례집 5-2, 622, 640 ; 헌재 1999. 7. 22. 98헌바14, 판례집 11-2, 205, 219). 따라서 행정입법자로서는 택지개발이라는 공익목적의 달성과 수혜자의 상황, 국가예산 내지 보상능력 등 제반 상황을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 행정입법 을 할 권한이 있다고 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 행정입법의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있는 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수는 없다. (나) 차별의 합리성 여부 택지개발촉진법령은 도시지역의 시급한 주택난을 해소하기 위하여 주택건설에 필요한 택지의 취득ㆍ개발ㆍ공급 및 관리 등에 관하여 특례를 규정함으로써 국민주거생활의 안정과 복지향상에 기여함을 목적으로 하여 제정된 것이고, 이 사건 시행령 조항은 이와 같은 택지개발사업의 원활한 수행이라는 공익목적을 달성하기 위하여 택지개발사업에 도움을 준 사람과 그렇지 않은 사람을 구분하여 사업시행자와의 협의에 응한 자로 제한하여, 토지를 전부 양도할 것을 조건으로 하되, 수도권지역의 경우에는 당해 토지의 면적이 건설교통부령이 정하는 면적(1,000㎡) 이상인 경우에 한하여 택지를 우선공급할 수 있도록 규정하고 있다. 그런데 행정입법자가, 택지의 공급방법으로서 경쟁입찰 방식이나 추첨에 의한 방식만을 채용할 경우 토지소유자들이 협의매수에 응하지 않을 수 있고 그러한 경우 택지개발사업이 지연되어 결과적으로 국민들에게 주택공급이 늦어지게 되어 주택안정에 해를 줄 수 있다고 판단하여, 협의에 응한 사람과 응하지 않은 사람을 구분하여 협의에 응한 자에게만 택지 우선공급의 혜택을 부여한 것은 일응 정당한 입법형성으로 보이고, 그러한 행정입법자의 결정이 현저하게 불합리한 것으로는 판단되지 아니한다. 더군다나 택지개발 예정지구 안에 토지를 소유한 당사자로서는 이 사건 시행령 조항이 규정하고 있는 택지 우선공급의 혜택을 받기 위하여 사업시행자와의 협의에 응할지, 아니면 협의에 불응하고 수용절차를 통한 재결ㆍ이의재결을 거쳐 행정소송의 구제수단을 택할지를 스스로 선택할 수 있다는 점에서 이 사건 시행령 조항이 국민의 평등권을 침해하는 자의적인 수단을 설정한 것으로 볼 수는 없다고 할 것이다. 따라서 이 사건 시행령 조항은 사업시행자와의 협의에 응하지 아니한 청구인들의 평등권을 침해하는 위헌의 조항이라고 할 수 없다. (3) 재산권의 침해 여부 이 사건 시행령 조항은 택지개발사업을 원활히 수행하기 위해 그 중 사업시행자와의 협의를 통하여 그가 소유하는 택지개발 예정지구 안의 토지의 전부를 사업시행자에게 양도하는 경우에 그에게 택지를 우선공급할 수 있도록 하는 규정이다. 다만, 양도하는 토지가 수도권지역에서는 1,000㎡ 이상이어야 한다는 제한이 있다. 위에서 본 바와 같이 이 사건 시행령 조항은 택지개발사업의 원활한 수행이라는 공익목적을 위하여 마련한 시혜적인 조치로서 그 자체로는 토지소유자의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 경우라고 할 수 없고, 이 사건 시행령 조항에 의하여 사업시행자와의 협의에 응하지 않은 자가 잃게 되는 것은 구체적인 권리가 아니라 단순한 재화획득에 관한 기회라고 할 것이다. 그런데, 구체적 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 등은 헌법 제23조 제1항 소정의 재산권보장의 대상이 되지 않으므로(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36, 판례집 8-2, 90, 104 ; 헌재 2000. 7. 20. 99헌마452, 판례집 12-2, 128, 151), 이 사건 시행령 조항에 의하여 위와 같이 사업시행자와의 협의에 응하지 않은 청구인들의 재산권이 침해된다고 할 수 없다. (4) 그 밖에 청구인들은 이 사건 시행령 조항의 근거법률인 택지개발촉진법 제18조 제1항ㆍ제2항은 택지의 공급대상자를 직접 법률에서 정하지 아니하고 시행령에서 정할 수 있도록 규정하고 있어 법률유보원칙에 위반되고, 택지공급대상자의 선정기준을 구체적으로 정하여 위임하지 아니하고 전적으로 시행령에 맡기고 있어 포괄위임금지원칙에도 위반되어 위헌이므로, 이 사건 시행령 조항도 당연히 위헌이라고 주장한다. 살피건대, 이 사건 시행령 조항이 규정하는 택지우선공급제도는 위에서 본 바와 같이 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 내용이 아니라 택지개발사업의 원활한 수행이라는 공익목적을 위하여 마련한 시혜적인 조치라고 할 것이어서 법률유보원칙이나 포괄위임금지원칙이 엄격하게 적용되는 영역이 아니라고 할 것이다. 택지개발촉진법 제18조는 제1항에서 택지를 공급하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다고 규정하여 이 사건 시행령 조항 소정의 택지우선공급제도의 근거를 마련하고 있고, 제2항은 공급하는 택지의 용도, 공급의 절차ㆍ방법 및 대상자 기타 공급조건에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있는바, 동법의 입법목적을 규정한 제1조, 택지 등 용어의 정의를 규정한 제2조, 택지개발계획 및 실시계획의 승인에 관한 제8조ㆍ제9조, 택지의 공급가격에 관한 제18조 제3항, 택지의 용도에 관한 제19조 등 관련조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합하여 판단하면 대통령령에 규정될 내용의 대강을 충분히 예측할 수 있다고 할 것이므로, 택지개발촉진법 제18조 제1항ㆍ제2항은 법률유 보원칙이나 포괄위임금지원칙에 위반된다고 할 수 없다. 따라서 청구인들의 주장은 그 이유 없다고 할 것이다. 4. 결　론 이상 살펴본 바와 같이 청구인들의 심판청구 중 시행령 조항에 대한 부분은 그 이유 없으므로 이를 기각하고, 평가지침 조항에 대한 부분은 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 의견일치에 따라 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 김효종 김경일 송인준 주선회(주심) 전효숙 이공현 조대현 〔별　지〕 청구인 명단：생략

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2005헌마307

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제4조

주택건설촉진법 제18조

주택법시행령 제3조

공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률

민법

개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법시행령 제4조