전원재판부 2004헌라2, 2006. 8. 31.

【판시사항】 1. 지방자치단체를 상대로 한 권한쟁의심판절차에서 지방자치단체 사무에 관해 단체장이 행한 처분을 취소할 수 있는지 여부(적극) 2. 당정협의내용, 추진지침, 의견서, 지방의회의 의결 등에 드러난 입법경위가 분명하고 명시적인 법률조항의 해석에 영향을 미칠 수 있는지 여부(소극) 3. 부산광역시 강서구가 진해시를 상대로, 진해시 용원동 내의 일부인 계쟁 토지가 법률에 의해 그 관할이 자신에게 옮겨졌다고 주장하면서 관할확인을 구하고, 진해시가 계쟁 토지에 대한 사무와 재산을 인계하지 아니하는 부작위가 위법하다는 확인을 구하고, 위 계쟁토지에 대해 진해시장이 한 점용료부과처분의 취소를 구하는 권한쟁의심판사건에서 청구인의 심판청구를 인용한 사례 【결정요지】 1. 지방자치단체의 지방자치사무에 관해 단체장이 행한 처분은 지방자치단체의 대표이자 집행기관인 단체장이 지방자치법 제9조 소정의 지방자치단체의 사무 처리의 일환으로 당해 지방자치단체의 이름과 책임으로 행한 것이므로 지방자치단체를 피청구인으로 한 권한쟁의심판절차에서 단체장의 처분을 취소할 수 있다. 2. 당정협의내용, 추진지침, 의견서, 지방의회의 의결 등 법률조항 입법경위를 살펴 볼 때 중점적으로 거론된 내용이 그대로 입법되지 아니하였다 하더라도 그러한 사정이 취지가 분명하고 명시적인 법률조항의 해석에 영향을 미칠 수 없다. 당시의 제반 사정을 고려하여 어떠한 법률을 제정할 것인가 하는 것은 입법자의 광범위한 형성의 자유에 속하는 것이기 때문이다. 3. 서울특별시광진구등9개자치구설치및특별시ㆍ광역시ㆍ도간관할구역변경등에관한법률(이하 ‘이 사건 법률’이라 한다)이 1994. 12. 22. 법률 제4802호로 제정되어 1995. 3. 1.부터 시행되었는데, 이 사건 법 률 제8조에 따라 이 사건 계쟁토지가 청구인인 부산광역시 강서구의 관할구역으로 변경되었다. 피청구인은 지방자치법 제5조에 따라 위 토지들에 대한 사무와 재산을 청구인에게 인계할 의무가 있음에도 이를 이행하지 않고 있는 부작위는 위법하다. 청구인의 관할구역으로 변경된 위 토지에 대하여 피청구인이 점용료부과처분을 한 것은 처분권한 없는 자가 한 처분으로서 위법한 것이므로 취소되어야 한다. 【참조조문】 헌법 제117조 제1항 도로법 제43조 (점용료의 징수) ① 관리청은 제40조의 규정에 의하여 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의한 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수에 관하여 필요한 사항은 국도(제22조 제2항의 규정이 적용되는 국도를 제외한다)인 경우에는 대통령령으로, 기타의 도로인 경우에는 대통령령이 정하는 범위 안에서 당해 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다. ③ 삭제 서울특별시광진구등9개자치구설치및특별시ㆍ광역시ㆍ도간관할구역변경등에관한법률 제8조 (부산광역시와 경상남도간 관할구역 변경) ① 부산광역시 강서구의 관할구역에 1989년 10월 20일 건설부 고시 제591호로 고시된 산업기지개발구역 중 경상남도 진해시 가주동 산171의3번지와 룡원동 산2의1번지, 산1의2번지, 산1의1번지, 3의3번지, 4의3번지, 6의2번지, 6의1번지, 11의3번지, 25의2번지, 19의2번지, 20의2번지, 121의2번지, 122의1번지의 북쪽경계선을 연결한 선과 룡원동 1142의3번지, 1143의1번지, 1145의2번지, 1145번지를 연결한 도로 서쪽 경계선의 남동부지역 일원 ② 생략 지방자치법 제4조 (지방자치단체의 명칭과 구역) ① 지방자치단체의 명칭과 구역은 종전에 의하고 이를 변경하거나 지방자치단체를 폐치ㆍ분합할 때에는 법률로써 정하되, 시ㆍ군 및 자치구의 관할구역 경계변경은 대통령령으로 정한다. ②～⑥ 생략 지방자치법 제9조 (지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 그 관할구역의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다. ② 제1항의 규정에 의한 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 지방자치단체의 구역, 조직 및 행정관리 등에 관한 사무 가. 관할구역 안 행정구역의 명칭ㆍ위치 및 구역의 조정 나. 조례ㆍ규칙의 제정ㆍ개폐 및 그 운영ㆍ관리 다. 산하행정기관의 조직관리 라. 산하행정기관 및 단체의 지도ㆍ감독 마. 소속공무원의 인사ㆍ후생복지 및 교육 바. 지방세와 지방세외수입의 부과 및 징수 사. 예산의 편성ㆍ집행 및 회계감사와 재산관리 아. 행정장비관리, 행정전산화 및 행정관리개선 자. 공유재산관리 차. 호적 및 주민등록관리 카. 지방자치단체가 필요로 하는 각종 조사 및 통계의 작성 2. 주민의 복지증진에 관한 사무 가. 주민복지에 관한 사업 나. 사회복지시설의 설치ㆍ운영 및 관리 다. 생활곤궁자의 보호 및 지원 라. 노인ㆍ아동ㆍ심신장애자ㆍ청소년 및 부녀의 보호와 복지증진 마. 보건진료기관의 설치ㆍ운영 바. 전염병 및 기타 질병의 예방과 방역 사. 묘지ㆍ화장장 및 납골당의 운영ㆍ관리 아. 공중접객업소의 위생개선을 위한 지도 자. 청소, 오물의 수거 및 처리 차. 지방공기업의 설치 및 운영 3. 농림ㆍ상공업등 산업진흥에 관한 사무 가. 소유지ㆍ보등 농업용수시설의 설치 및 관리 나. 농림ㆍ축ㆍ수산물의 생산 및 유통지원 다. 농업자재의 관리 라. 복합영농의 운영ㆍ지도 마. 농외소득사업의 육성ㆍ지도 바. 농가부업의 장려 사. 공유림관리 아. 소규모축산개발 및 낙농진흥사업 자. 가축전염병 예방 차. 지역산업의 육성ㆍ지원 카. 소비자보호 및 저축의 장려 타. 중소기업의 육성 파. 지역특화산업의 개발과 육성ㆍ지원 하. 우수토산품 개발과 관광민예품 개발 4. 지역개발 및 주민의 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무 가. 지역개발사업 나. 지방 토목ㆍ건설사업의 시행 다. 도시계획사업의 시행 라. 지방도, 시군도의 신설ㆍ개수 및 유지 마. 주거생활환경개선의 장려 및 지원 바. 농촌주택개량 및 취락구조개선 사. 자연보호활동 아. 지방1급하천, 지방2급하천 및 소하천의 관리 자. 상수도ㆍ하수도의 설치 및 관리 차. 간이급수시설의 설치 및 관리 카. 도립ㆍ군립 및 도시공원, 녹지 등 관광ㆍ휴양시설의 설치 및 관리 타. 지방궤도사업의 경영 파. 주차장ㆍ교통표지등 교통편의시설의 설치 및 관리 하. 재해대책의 수립 및 집행 거. 지역경제의 육성 및 지원 5. 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무 가. 유아원ㆍ유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치ㆍ운영ㆍ지도 나. 도서관ㆍ운동장ㆍ광장ㆍ체육관ㆍ박물관ㆍ공연장ㆍ미술관ㆍ음악당 등 공공교육ㆍ체육ㆍ문화시설의 설치 및 관리 다. 지방문화재의 지정ㆍ보존 및 관리 라. 지방문화ㆍ예술의 진흥 마. 지방문화ㆍ예술단체의 육성 6. 지역민방위 및 소방에 관한 사무 가. 지역 및 직장민방위조직(의용소방대를 포함한다)의 편성과 운영 및 지도ㆍ감독 나. 화재예방 및 소방 【참조판례】 3. 헌재 2002. 10. 31. 2001헌라1, 판례집 14-2, 362 【전문】【당 사 자】 청 구 인　부산광역시 강서구 대표자 구청장　강인길 대리인 변호사　신창언 외 2인 피청구인　진해시 대표자 시장　이재복 대리인 법무법인 태평양 담당변호사　이종욱 외 3인 【주　　문】 1. 진해시 용원동 1307 도로 32,094.3㎡ 중 별지 도면 표시 1 내지 6, 1의 각 점을 순차로 연결한 선 안쪽 ‘가’부분 3,323.1㎡[서울특별시광진구등9개자치구설치및특별시ㆍ광역시ㆍ도간관할구역변경등에관한법률(1994. 12. 22. 법률 제4802호로 제정된 것) 제8조 제1항에 규정된 진해시 용원동 1142의 3 도로 1,983.8㎡, 1143의 1 구거 50.4㎡, 1145의 2 도로 1,288.9㎡가 1999. 8. 31. 환지된 부분], 같은 동 1145 도로 1,432.3㎡, 같은 동 1146 제방 117.9㎡, 같은 동 산 222 임야 1,289㎡ 및 같은 동 산 223 임야 198㎡는 청구인의 관할구역에 속함을 확인한다. 2. 피청구인이 위 각 토지에 관하여 지방자치법 제5조에 의한 사무와 재산의 인계를 청구인에게 행하지 아니하는 부작위는 위법함을 확인한다. 3. 피청구인이 2004. 3. 10. 진해시 용원동 1307 도로에 대한 점용을 이유로 청구외 박○원, 황○규, 김○균, 이○화, 유○옥에게 행한 각 점용료부과처분은 이를 취소한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 서울특별시광진구등9개자치구설치및특별시ㆍ광역시ㆍ도간관할구역변경등에관한법률(이하 ‘이 사건 법률’이라 한다)이 1994. 12. 22. 법률 제4802호로 제정되어 1995. 3. 1.부터 시행되었는데, 이 사건 법률 제8조는 청구인과 피청구인 사이의 관할구역변경에 대하여 다음과 같이 규정하고 있다. ① 부산광역시 강서구의 관할구역에 1989년 10월 20일 건설부 고시 제591호로 고시된 산업기지개발구역중 경상남도 진해시 가주동 산171의3번지와 용원동 산2의1번지, 산1의2번지, 산1의1번지, 3의3번지, 4의3번지, 6의2번지, 6의1번지, 11의3번지, 25의2번지, 19의2번지, 200의2번지, 121의2번지, 122의1번지의 북쪽 경계선을 연결한 선과 용원동 1142의3번지, 1143의1번지, 1145의2번지, 1145번지를 연결한 도로 서쪽 경계선의 남동부지역일원 ② 경상남도 진해시의 관할구역 중에서 제1항의 지역을 제외한다. (2) 청구인은 “이 사건 법률조항에 따라 1995. 3. 1.부터 진해시 용원동 1142의 3, 1143의 1, 1145의 2, 1145를 연결한 도로 서쪽 경계선의 남동부지역일원은 청구인의 관할구역으로 변경되었으므로, 진해시 용원동 1307 도로 32,094.3㎡ 중 별지 도면 표시 1 내지 6, 1의 각 점을 순차로 연결한 선내 ‘가’ 부분 3,323.1㎡[서울특별시광진구등9개자치구설치및특별시ㆍ광역시ㆍ도간 관할구역변경등에관한법률(1994. 12. 22. 법률 제4802호로 제정된 것) 제8조 제1항에 규정된 진해시 용원동 1142의 3 도로 1,983.8㎡, 1143의 1 구거 50.4㎡, 1145의 2 도로 1,288.9㎡가 1999. 8. 31. 환지된 부분, 이하 ‘이 사건 1307 도로’라고 한다], 같은 동 1145 도로 1,432.3㎡(이하 이 사건 1307 도로와 1145 도로를 ‘이 사건 도로들’이라고 한다), 같은 동 1146 제방 117.9㎡(이하 ‘이 사건 제방’이라고 한다), 같은 동 산 222 임야 1,289㎡(일명 말무섬) 및 같은 동 산 223 임야 198㎡(일명 유주암, 이하 말무섬과 유주암을 ‘이 사건 섬들’이라고 한다)는 위 조항에서 명시하고 있는 북쪽 경계선과 서쪽 경계선을 연결한 선의 남동부지역 일원에 해당하여 자신의 관할구역이 되었다”고 주장하면서 피청구인에게 지방자치법 제5조에 따라 위 토지들에 대한 사무와 재산을 자신에게 인계할 것을 요청하였다. 그러나, 피청구인은 이 사건 도로들, 제방, 섬들은 이 사건 법률조항에 의하여 관할구역 변경대상에 해당하지 않고 여전히 자신의 관할구역에 해당한다고 주장하면서 현재까지 청구인에게 그 사무 및 재산의 인계를 하지 아니하고 있다(이하 ‘이 사건 부작위’라고 한다). (3) 피청구인은 2004. 3. 10. 이 사건 1307 도로 중 일부를 점용하고 있음을 이유로 청구외 박○원에게 금 46,290원, 황○규에게 금 365,410원, 김○균에게 금 164,080원, 이○화에게 금 87,200원, 유○옥에게 금 348,750원의 도로점용료를 각 부과하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 점용료부과처분’이라 한다). (4) 청구인은 2004. 9. 1. 이 사건 도로들, 제방, 섬들이 자신의 관할구역에 속하고, 이 사건 부작위가 위법함을 확인해 줄 것과 이 사건 점용료부과처분의 취소를 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 이 사건 도로들, 제방, 섬들에 대한 관할권이 이 사건 법률조항에 의한 관할구역 변경으로 인하여 청구인에게 귀속되었는지 여부, 이 사건 부작위 및 점용료부과처분이 위법한지 여부이다. 2. 당사자의 주장과 답변 및 관계인들의 의견 가. 청구인의 주장 이 사건 법률조항에 의하여 1995. 3. 1.부터 이 사건 도로들, 제방, 섬들이 청구인의 관할구역으로 변경됨에 따라 위 토지들에 대한 자치권한이 자신에게 귀속되었다. 피청구인은 지방자치법 제5조에 따라 위 토지들에 대한 사무와 재산을 청구인에게 인계할 의무가 있음에도 이를 이행하지 않고 있는 이 사건 부작위는 위법하다. 청구인의 관할구역으로 변경된 위 토지들에 대하여 피청구인이 이 사건 점용료부과처분을 한 것은 처분권한 없는 자가 한 처분으로서 위법하다. 결국 피청구인의 이 사건 부작위와 점용료부과처분은 청구인의 위 토지들을 관할구역으로 하는 자치권한을 침해한 것이다. 나. 피청구인의 답변 이 사건 법률조항에 의하여 이 사건 도로들, 제방, 섬들이 청구인의 관할구역으로 변경되었다 할 수 없으므로, 위 토지들에 대한 사무와 재산을 청구인에게 인계할 의무가 없고, 이 사건 점용료부과처분 또한 적법한 것이다. 다. 부산광역시장의 의견 청구인의 주장과 동일하다. 라. 경상남도지사의 의견 피청구인의 주장과 동일하다. 마. 행정자치부장관의 의견 이 사건 법률조항에 따라 관할구역 변경대상이 된 남동부지역 일원의 범위는 녹산공단 조성을 위해 매립한 지역으로 면적은 0.95㎢(289천 평)인 것으로 판단된다. 3. 적법요건에 대한 판단 헌법재판소법 제61조 제1항에 의하면 지방자치단체상호 간에 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 당해 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제2항에 의하면 권한쟁의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 한하여 이를 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 따라서 권한쟁의심판을 청구하려면 청구인과 피청구인 상호 간에 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있어야 하고, 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현 저한 위험이 있는 경우이어야 한다(헌재 1998. 6. 25. 94헌라1, 판례집 10-1, 739, 751-752 참조). 가. 당사자적격 (1) 청구인적격 지방자치단체 상호 간의 권한쟁의심판에 있어서 청구인적격은 침해당하였다고 주장하는 헌법상 내지 법률상 권한과 적절한 관련성이 있는 자에게 인정된다. 청구인은 이 사건 법률조항에 의하여 이 사건 도로들, 제방, 섬들이 자신의 관할구역으로 변경되었는데 피청구인의 이 사건 부작위 및 점용료부과처분으로 위 토지들에 대한 청구인의 자치권한이 침해되었다고 주장하고 있는바, 주장 자체에서 일응 청구인이 주장하는 피침해권한과 청구인이 무관하다고 볼 수 없으므로 청구인에게 이 사건 심판의 청구인적격이 인정된다. (2) 피청구인적격 지방자치단체 상호 간의 권한쟁의심판의 피청구인적격은 권한을 침해하는 처분 또는 부작위를 행하여 법적 책임을 지게 되는 자에게 인정된다. 청구인이 권한침해를 야기하였다고 주장하는 이 사건 부작위 및 점용료부과처분은 모두 피청구인의 이름과 책임으로 행해진 것이므로 피청구인에게는 이 사건 심판의 피청구인적격이 인정된다. (3) 피청구인의 주장에 대한 판단 피청구인은 이 사건 법률조항에 의한 관할구역변경의 문제가 부산광역시와 경상남도 사이의 문제이므로 청구인과 피청구인은 이 사건 심판의 당사자적격이 없다고 주장하나, 이 사건 법률조항은 청구인과 피청구인 사이의 관할구역의 변경에 관한 것임을 명시하고 있으므로 피청구인의 위 주장은 이유 없다. 피청구인은 이 사건 점용료부과처분은 피청구인이 행한 처분이 아니라 청구외 진해시장이 행정청으로서 행한 처분이므로 피청구인은 이 사건 심판의 피청구인적격이 없다고 주장하나, 이 사건 점용료부과처분은 지방자치단체인 피청구인의 대표이자 집행기관인 진해시장이 1307도로가 피청구인의 관할구역임을 전제로 지방자치법 제9조 소정의 지방자치단체의 사무 처리의 일환으로 도로법 제43조에 따라 진해시의 이름과 책임으로 한 것이므로 피청구인의 위 주장은 이유 없다. 나. 처분 또는 부작위의 존재 적법요건으로서의 “처분”에는 개별적 행위뿐만 아니라 규범을 제정하는 행위도 포함되며, 입법영역에서는 법률의 제정행위 및 법률 자체를, 행정영역에서는 법규명령 및 모든 개별적인 행정적 행위를 포함한다. 이 사건 점용료부과처분은 행정소송법상의 처분에 해당하므로 처분요건을 충족한다. 적법요건으로서의 “부작위”는 단순한 사실상의 부작위가 아니고 헌법상 또는 법률상의 작위의무가 있는데도 불구하고 이를 이행하지 아니하는 것을 말한다(헌재 1998. 7. 14. 98헌라3, 판례집 10-2, 74, 81). 청구인의 주장과 같이 이 사건 도로들, 제방, 섬들에 대한 관할권한이 청구인에게 귀속된다면, 피청구인은 지방자치법 제5조에 의하여 청구인에게 그 사무와 재산을 승계할 의무를 부담하게 되므로 이를 이행하지 않고 있는 이 사건 부작위는 부작위요건을 충족한다. 다. “권한의 침해 또는 현저한 침해위험”의 가능성 청구인의 주장과 같이 이 사건 도로들, 제방, 섬들을 관할구역으로 하는 자치권한이 청구인에게 귀속된다고 가정한다면, 지방자치법 제5조에 의하여 그 사무와 재산을 인계할 의무를 위반한 피청구인의 이 사건 부작위 및 청구인의 관할구역에 대하여 행한 이 사건 점용료부과처분은 모두 청구인의 관할구역에 대한 자치권한을 침해하는 것이 되므로, 일응 주장 자체에서 권한침해의 가능성이 있다고 인정된다. 라. 청구기간 (1) 권한쟁의의 심판은 그 (침해) 사유가 있음을 안 날로부터 60일 이내에, 그 (침해) 사유가 있은 날로부터 180일 이내에 청구하여야 하는 것이다(헌법재판소법 제63조 제1항). 이 사건 심판청구는 이 사건 부작위와 점용료부과처분이 이 사건 법률조항에 따라 청구인의 관할구역이 변경된 이 사건 도로들, 제방, 섬들에 대한 자치권한을 침해하였는지 여부의 판단을 구하는 것이다. 이 사건 부작위의 경우 현재까지 부작위가 계속됨으로써 청구인 주장의 권한침해상태가 계속되고 있어 청구기간이 계속 새롭게 진행되고 있으므로 청구기간도과의 문제가 생기지 않는다. 이 사건 점용료부과처분은 2004. 3. 10. 행하여진 것인데, 이 사건 심판은 처분일로부터 180일이 경과하기 전인 2004. 9. 1. 청구되었으므로 청구기간을 도과하지 아니하였다. (2) 피청구인은 청구인이 2004. 3. 10. 당시 이 사건 점용료부과처분이 행하여졌음을 알았으므로 그로부터 60일이 경과한 2004. 9. 1. 제기한 이 사건 심 판청구 중 점용료부과처분과 관련된 부분은 청구기간을 도과했다고 주장한다. 살피건대, 청구인이 2004. 3. 10. 당시 이 사건 점용료부과처분이 행하여졌음을 알았다고 인정할 아무런 증거자료가 없으므로 피청구인의 위 주장은 이유 없다. 또한, 피청구인은 이 사건 법률의 시행일인 1995. 3. 1.을 기산일로 하여 180일이 경과한 후 이 사건 심판청구가 제기되었으므로 청구기간이 도과됐다고 주장한다. 살피건대, 권한쟁의심판 청구기간 180일의 기산일은 청구인 주장의 권한이 침해된 날, 즉 이 사건의 경우 점용료부과처분일인 2004. 3. 10. 및 부작위로 인하여 관할권침해가 발생하는 날이라 할 것이고, 이 사건 법률의 시행일은 아니라 할 것이므로 피청구인의 위 주장은 이유 없다. 마. 지정권 행사 주장에 대한 판단 을 제17호증의 기재에 의하면, 행정자치부장관은 2003. 11. 20. 부산광역시장과 경상남도지사에게 ‘행정구역 변경관련 법률에 대한 의견통보’라는 제목으로 ‘이 사건 법률조항 중 남동부 “일원”의 범위는 녹산공단 조성을 위해 매립한 지역 0.95k㎡(289,000평)으로 판단되므로 위 범위에서 인수인계가 되었다면 이 사건 법률조항에 의한 인수인계가 완료되었다고 보아야 한다’는 취지의 공문을 발송한 사실이 인정된다. 피청구인은 행정자치부장관이 위와 같은 공문 발송으로써 지방자치법 제5조에 따라 이 사건 도로들, 제방, 섬들에 대한 지정권을 행사하여 위 토지들이 피청구인에게 귀속된다는 판단을 하였으므로 위 토지들은 권한쟁의심판청구의 대상이 될 수 없어 이 사건 심판청구는 부적법하다고 주장한다. 지방자치법 제5조는 지방자치단체의 구역변경이나 폐치ㆍ분합이 있는 때에는 새로 그 지역을 관할하게 된 지방자치단체가 그 사무와 재산을 승계하고(제1항), 제1항의 경우에 있어서 지역에 의하여 지방자치단체의 사무 및 재산을 구분하기 곤란한 때에는 시ㆍ도에 있어서는 행정자치부장관이, 시ㆍ군 및 자치구에 있어서는 시ㆍ도지사가 그 사무와 재산의 한계 및 승계할 지방자치단체를 지정하도록(제2항) 규정하고 있다. 제5조 제1항은 구역변경 등으로 새로 그 지역을 관할하게 된 지방자치단체가 종전의 지방자치단체의 사무와 재산을 승계하도록 하여 행정의 안정성과 지속성을 보장하기 위한 것이다. 제5조 제2항은 구역변경 등으로 지방자치단체의 경계의 변경이 생겼으나 지역에 의하여 지방자치단체의 사무 및 재산을 구분하기 곤란한 때, 즉 사무 및 재산의 분리가 필요한 경우 그 사무 및 재산 의 분리 및 승계에 대하여 시ㆍ도의 경우에 있어서 행정자치부장관이 지정권을 행사하도록 하여 행정의 혼란을 방지하게 한 것이다. 즉, 이 조항은 지방자치단체의 관할구역 변경에 따라 사무 및 재산의 분리가 필요한 경우 행정자치부장관에게 그에 관련된 지정권을 준 것에 불과하고, 지방자치단체 사이에 관할구역 자체에 관한 다툼이 있을 때 행정자치부장관에게 이를 해결할 지정권을 준 것으로는 해석할 수는 없다. 그렇게 해석하는 것은 지방자치법 제4조 제1항에서 지방자치단체 간의 구역을 변경할 때에는 특별시와 광역시 및 도의 경우는 법률로써 정하고, 시ㆍ군 및 자치구의 관할구역 변경은 대통령령으로 정하도록 한 것과 모순되기 때문이다. 따라서, 지방자치단체의 관할구역 다툼의 문제는 행정자치부장관의 지정권 행사와는 관련이 없다 할 것이므로, 행정자치부장관이 관할구역의 귀속에 관한 지정권을 행사하였으므로 이 사건 도로들, 제방, 섬들이 권한쟁의심판의 대상이 될 수 없다는 피청구인의 주장은 이유 없다. 4. 본안에 대한 판단 가. 지방자치단체의 관할구역에 대한 자치권한 (1) 지방자치에 관한 헌법규정 헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 규정하여 지방자치제도의 보장과 함께 지방자치단체의 자치권한을 규정하고 있다(헌재 2002. 10. 31. 2001헌라1 판례집 14-2, 362). 지방자치단체는 헌법이 보장하는 자치권한으로서 자치사무처리권, 재산관리권, 자치입법권을 가진다. (2) 지방자치단체의 자치권한과 관할구역의 변경 (가) 지방자치단체의 자치권한 지방자치단체란 국가 아래서 국가영토의 일부를 구성요소로 하고 그 구역 내의 주민에 대하여 지배권을 행사하는 공법상의 법인이며, 지방자치단체의 자치권한이란 자치사무처리, 재산관리, 자치입법에 있어서 지방자치단체가 국가의 지시나 감독을 받지 않고 법이 정하는 바에 따라 독자적인 책임 하에 처리할 수 있는 권한을 의미한다. 지방자치단체의 관할구역은 인적요건으로서의 주민 및 자치를 위한 권능으로서 자치권한과 더불어 지방자치의 3요소를 이루는 것으로, ‘지방자치단체가 자치권한을 행사할 수 있는 장소적 범위’를 뜻한다. 이것은 적극적으로는 그 구역 안에 주소를 가진 주민을 구성원으로 하여 이를 지방자치단체의 권한에 복종하게 하고, 소극적으로는 자치권한이 일반적으로 미치는 범위를 장소적으로 한정하는 효과를 가진다. 우리 나라에서 지방자치를 최초 도입할 때부터 행정구역을 그대로 지방자치단체의 구역으로 정하였는데, 당시의 행정구역은 근대화를 시작하던 1896년 이후 역사적 전통에 입각하면서도 근대화에 따른 행정구역 개편의 필요성을 감안하여 정하여진 것이었다. 지방자치단체의 관할구역은 종전에 형성된 구역을 그대로 이어받음을 원칙으로 하면서도 자치행정의 효율성, 행정력의 증대와 관련하여 구역변경이 이루어질 수 있고, 지방자치단체의 경계변경이 이루어질 경우 행정구역도 같이 달라지고 있다. (나) 지방자치법 소정의 관할구역의 변경 1) 의 의 지방자치법 제4조 제1항은 “지방자치단체의 명칭과 구역은 종전에 의하고 이를 변경하거나 지방자치단체를 폐치ㆍ분합할 때에는 법률로써 정하되, 시ㆍ군 및 자치구의 관할구역 경계변경은 대통령령으로 정한다”라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 “제1항의 규정에 의하여 지방자치단체를 폐치ㆍ분합하거나 그 명칭 또는 구역을 변경할 때에는 관계 지방자치단체의 의회의 의견을 들어야 한다”고 규정하고 있다. 지방자치법은 경계변경을 구역변경이라고 부르고 있지만, 구역변경이란 (협의의 구역변경인) 경계변경과 폐치ㆍ분합(흡수합병, 신설합병, 또는 여러 지방자치단체의 부분을 합하여 새로운 지방자치단체를 구성하는 신설, 자기구역을 다른 지방자치단체에 배치하는 해체를 포함하는 개념임)을 포함하는 개념이다. 다만, 이하에서는 지방자치법의 법문대로 경계변경을 구역변경이라고 한다. 2) 지방자치단체의 관할구역 변경의 형식요건 지방자치법 제4조 제1항은 현행법상 특별시, 광역시 및 도와 같은 광역자치단체 간의 관할구역 변경은 법률로, 시, 군, 자치구와 같은 기초자치단체 간의 관할구역 변경은 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 관할구역변경을 법규로 정하는 것은 강제적 구역변경의 성질을 가진 것이다. 공법상 합의(감독청의 승인을 전제로 관련 지방자치단체 간의 합의)에 의하는 것은 임의적 구역변경의 성질을 가지게 될 것이나, 현행법은 공법상 합의에 의한 구역변경에 관해 규정하는 바가 없으므로 이를 인정하기 어렵다. 3) 지방자치단체의 관할구역 변경의 절차요건 지방자치법 제4조 제1항은 지방자치단체의 구역을 변경할 때에는 관계 지방자치단체의 의회의 의견을 듣도록 정하고 있다. 지방자치단체의 구역변경은 주민들 간의 복잡하고도 첨예한 이해관계의 대립이 수반되므로 구역변경이 타당할지라도 일부 주민의 불이익이 예상되는 한, 지방의회에서 가결되기 쉽지 않다. 따라서 구역변경에 관한 지방의회의 의견은 법률제정상의 절차로서 신중한 결정과 정치적 책임을 확보하기 위한 제도적 장치로 볼 수 있다. 지방자치단체가 관할구역의 변경에 임하여 관계 지방의회의 의견을 듣지 않았을 때에는 절차적 요건에 흠이 있는 경우에 해당되므로 원칙적으로 무효라 할 수 있다. 4) 지방자치단체의 관할구역 변경의 내용요건 지방자치법은 내용요건에 관해 특별한 제한을 가하고 있지 아니하나, 행정법의 일반원칙으로서 공공복지적합성이 구역변경에도 당연히 요구된다고 보아야 한다. 공공복지의 사유로는 지방자치단체의 급부력의 강화 또는 행정력의 강화, 생활과 환경의 일치, 인구밀집지역과 인구희소지역 사이의 공적시설과 급부의 균등화, 행정의 경제와 절약, 주민의 결속력, 사무수행의 효율성 등을 들 수 있다. 입법자는 구역변경에 관한 입법을 함에 있어 형성의 자유를 갖는다. (다) 이 사건의 경우 이 사건은 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 및 기타 개별 법률들이 지방자치단체에게 부여한 자치권한의 장소적 범위에 관한 다툼이 주된 쟁점이다. 바꾸어 말하면, 이 사건 법률조항에 의하면 이 사건 도로들, 제방, 섬들을 관할구역으로 하는 자치권한이 과연 누구에게 귀속된다고 볼 것인가의 문제가 된다. 문제되는 관할구역 변경은 경상남도의 관할구역 안에 위치해 있는 시와 부산광역시의 관할구역 안에 위치한 자치구 사이의 문제로서 각 기초자치단체가 위치한 광역자치단체의 권역이 다른 경우에 해당하여 광역시와 도 사이의 관할구역 변경에 준하여 이 사건 법률조항이 제정되었고, 그 제정과정에서 뒤에서 보는 바와 같이 관계 지방자치단체인 진해시의회, 경상남도의회의 의견을 듣는 절차를 거쳤으므로, 관할구역 변경에 관한 형식요건 및 절차요건은 충족되었다. 또한, 다음에서 보는 바와 같이 이 사건 법률조항은 녹산국가공업단지의 효율적인 관리를 위한다는 공공복지적 차원에서 제정된 것으로서 내용요건도 충족되었다. 나. 이 사건 도로들, 제방, 섬들을 관할구역으로 하는 자치권한의 귀속 판단 (1) 청구인의 관할구역에 이 사건 도로들, 제방, 섬들이 포함되는지 여부 (가) 이 사건 법률조항의 입법경위 1) 녹산국가산업단지의 형성경위 건설부장관은 1989. 10. 20. 구 산업기지개발촉진법(1990. 1. 13. 법률 제4216호 산업입지및개발에관한법률에 의하여 폐지된 것) 제5조, 제6조에 근거하여 명지산업기지개발구역과 녹산산업기지개발구역을 부산직할시 강서구 명지동, 녹산동 일원과 경남 진해시 용원동 일원[진해시 용원동 일원과 부산직할시 강서구 녹산동 일원은 녹산산업기지개발구역에 해당하고(갑 제6호증의 2, 3, 개발범위도 좌표 15 내지 63), 부산직할시 강서구 명지동 일원은 명지산업기지개발구역에 해당한다(같은 도면 좌표 1 내지 14, 갑 제14호증 참조).]으로 지정하고 그 기본계획을 수립하여 고시하였다(갑 제6호증의 1 내지 3, 을 제2호증의 1, 2, 을 제3호증의 4). 건설부장관은 1989. 12. 1. 한국토지개발공사(이후 한국토지공사로 명칭 변경됨)를 녹산산업기지개발사업의 시행자로 지정하였고, 1990. 5. 4. 녹산국가공업단지개발사업 실시계획을 승인하였다(을 제3호증의 1, 2). 그 후 1993. 2. 16. 녹산국가공업단지 개발사업의 실시계획의 변경이 있었고(을 제3호증의 3), 1995. 5. 25. 국가공업단지로 지정된 후 오랜 기간 미개발로 인하여 지역주민들의 재산상 불이익과 생활불편을 초래하여 민원이 야기되고 있던 경상남도 진해시 용원동 일원 233,000㎡를 국가공업단지에서 해제하는 내용의 명지ㆍ녹산국가공업단지개발 기본계획의 변경이 있었다(을 제3호증의 4). 한국토지공사는 1999. 6. 30. 부산광역시 강서구 녹산동 및 경상남도 진해시 용원동 일원 6,683,910.3㎡에 대한 녹산국가공업단지개발사업을 완료하고, 같은 해 8. 31. 산업입지및개발에관한법률 제37조에 따라 부산지방국토관리청장으로부터 이에 대한 준공인가를 받았다(을 제19호증의 1). 위 준공인가된 녹산국가공업단지는 이 사건 법률조항에 의하여 모두 부산광역시 강서구에 편입되었다. 그 사이 1990. 1. 13. 법률 제4216호로 산업기지개발촉진법이 폐지되고, 산업입지및개발에관한법률이 시행되면서 산업기지개발구역은 국가공업단지로 보게 되었고, 산업입지및개발에관한법률이 1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정되면서 국가공업단지는 국가산업단지로 보게 되었다. 2) 입법의 경과 사업시행자인 한국토지개발공사는 1993. 4. 8. 당시 부산직할시장에게 사업시행중인 녹산국가공업단지 중 배후주거단지 514,000평은 경상남도 진해시에 위치해 있어 별 문제가 없으나 공업단지 2,104,000평 중 289,000평은 경상남도 진해시에, 나머지는 부산광역시에 나뉘어 위치해 있어 녹산국가공업단지의 관할구역을 부산광역시와 경상남도의 종전 경계에 따라 구분하면 ‘사업수행과정상의 대(對) 행정기관 업무의 이원화로 업무의 지연, 비능률, 향후 행정구역 분할에 따른 민원 등의 문제점이 발생되어 국가공단 사업수행 업무의 원활ㆍ신속을 기하고 공단입주기업체의 민원을 예방하기 위하여’ 경상남도 진해시에 위치하고 있는 289,000평을 부산광역시에 편입해 줄 것을 요청하였다(갑 제15호증). 이에 부산광역시장은 1993. 4.경 경상남도지사에게 ‘녹산국가공단조성에 따른 행정구역 조정’에 대한 협의를 제안하였고, 경상남도지사는 진해시장에게 위 공단에 속하는 803,000평(공업단지 289,000평, 주거단지 514,000평)을 부산시에 편입하는 것에 대한 지역주민여론 및 제반여건을 검토하도록 지시하였다(을 제4호증). 진해시장은 1994. 9. 중순경 진해시의회에게 진해시 용원동 1115번지 앞 공유수면 일원 면적 241,000평을 부산직할시 강서구 송정동에 편입하는 안에 대하여 의견을 묻는 안건을 제출하였고(을 제9호증), 진해시의회는 1994. 10. 4. 개최된 임시회의를 개최하여 위 행정구역 경계조정안을 찬성하는 것으로 가결하였다(22명 중 19명 찬성, 3명 반대)(을 제10호증). 그 후 경상남도의회는 1994. 10. 10. 제3차 본회의를 개최하여 진해시 웅동2동 중 공유수면 일부지역을 1995. 3. 1.부터 부산시 관할구역으로 변경하는 것에 대해 토론한 후 표결을 하였는데 재석의원 9명 전원의 찬성으로 가결하였다(갑 제10호증). 정부는 1994. 11. 29. 이 사건 법률조항이 포함된 이 사건 법률안을 국회에 제출하면서 그 제안이유를 ‘주민생활의 편의를 증진하고 지역의 균형발전을 도모하며, 행정을 능률적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 지방자치단체의 행정구역규모를 적정하게 조정하고, 시ㆍ도 간 관할구역을 합리적으로 변경하려는 것’이라고 밝혔고, 특히 이 사건 법률조항에 대해서는 ‘광역시ㆍ도 간 관할구역을 합리적으로 조정함’이라고 제안이유를 밝혔다(을 제12호증). 즉, 이 사건 법률조항은 부산의 광역적 정비와 산업기반 강화를 위한 녹산국가공 단 조성사업의 원활한 추진과 공단조성 후 공업단지가 2개 시ㆍ도의 행정구역으로 분할됨에 따라 예상되는 각종 민원을 사전 예방하기 위해 합리적으로 행정구역을 조정하기 위하여 제정된 것이라 할 수 있다. 이 사건 법률은 1994. 12. 22. 법률 제4802호로 제정ㆍ공포되어 1995. 3. 1.부터 시행되었다. (나) 관할구역 변경에 따른 재산 및 사무의 인계 피청구인은 1995. 3. 1. 청구인에게 이 사건 법률조항에 따라 북쪽 경계선 해당 토지 및 그 남동부 일원 토지 52필지에 대한 재산 및 사무를 인계하였으나(을 제13호증의 1, 2, 을 제14호증의 1 내지 3, 을 제15호증), 서쪽 경계선과 관련된 이 사건 도로들, 제방과 섬들에 대한 재산 및 사무는 인계하지 아니하였다. (다) 이 사건 법률조항의 내용 서울특별시광진구등9개자치구설치및특별시ㆍ광역시ㆍ도간관할구역변경등에관한법률 제8조(부산광역시와 경상남도간 관할구역변경) ① 부산광역시 강서구의 관할구역에 1989년 10월 20일 건설부 고시 제591호로 고시된 산업기지개발구역 중 경상남도 진해시 가주동 산171의3번지와 용원동 산2의1번지, 산1의2번지, 산1의1번지, 3의3번지, 4의3번지, 6의2번지, 6의1번지, 11의3번지, 25의2번지, 19의2번지, 20의2번지, 121의2번지, 122의1번지의 북쪽 경계선을 연결한 선과 용원동 1142의3번지, 1143의1번지, 1145의2번지, 1145번지를 연결한 도로 서쪽 경계선의 남동부지역 일원 ② 경상남도 진해시의 관할구역 중에서 제1항의 지역을 제외한다. 제8조 제1항에는 ‘편입한다’라는 표현이 누락되어 있으나, 이는 입법상의 실수로 보이고, ‘경상남도 진해시의 관할구역 중에서 제1항의 지역을 제외한다’라고 한 같은 법 제8조 제2항의 규정 내용과의 논리적 일관성, 관할구역변경에 관한 다른 법조문의 예를 종합해 볼 때 ‘ …… 남동부지역 일원을 편입한다’라는 내용으로 조문을 파악하는 것이 타당하다. 이 사건 법률조항에 따라 청구인의 관할구역으로 편입되는 대상은 다음 두 가지 요건을 모두 충족해야 한다. 첫째, 1989년 10월 20일 건설부 고시 제591호로 지정된 산업기지개발구역 내에 위치할 것, 둘째, 위 산업기지개발구역 중 일정한 지번을 연결하여 확정한 북쪽 경계선과 서쪽 경계선의 남동부지역 일원일 것이다. 이 사건 도로들, 제방, 섬들이 위 요건을 충족했는지 여부를 판단하기 위해서는 ‘건설부 고시 제591호로 지정된 산업기지개발구역’이 무엇인지를 알아야 하고, ‘북쪽 경계선’과 ‘서쪽 경계선’을 특정해야 하며, ‘남동부지역 일원’이 무엇을 의미하는지를 알아야 한다. (라) 이 사건 도로들, 제방, 섬들이 이 사건 법률조항의 관할구역 변경 요건을 충족하는지 여부 1) 건설부 고시 제591호로 지정된 산업기지개발구역내에 위치하는지 여부 건설부 고시 제591호로 지정되어 기본계획이 수립된 산업기지개발구역은 위 고시에 첨부된 좌표조서 15 내지 63을 연결한 선내 녹산산업기지개발구역과 좌표조서 1 내지 14를 연결한 선내 명지산업기지개발구역을 뜻하는 것인데(갑 제6호증의 2, 3, 갑 제14호증), 위 좌표조서와 도면의 기재를 종합하면, 이 사건 도로들, 제방, 섬들은 건설부 고시 제591호로 지정된 산업기지개발구역 중 녹산산업기지개발구역 내에 위치하고 있음이 명백하다. 따라서, 이 사건 도로들, 제방, 섬들은 건설부 고시 제591호로 지정된 산업기지개발구역 내에 위치하고 있다. 그런데, 건설부장관에 의하여 지정되어 기본계획이 수립된 산업기지개발구역은 개발사업실시구역과는 구별된다. 산업기지개발구역으로 지정되어 기본계획이 수립되면 그 구역 내에서 산업기지개발사업의 시행자가 건설부장관의 승인을 얻은 실시계획에 따라 개발사업을 실시하는 것이다(구 산업기지개발촉진법 제7조, 제8조). 산업기지개발사업실시계획에 따른 구역은 재정상황, 민원 등의 사유로 그 위치, 면적 등이 변동될 수 있다. 이 사건 법률 제정 당시 제1공구 제1차 녹산공업단지조성공사가 사업시행기간을 1990. 5.부터 1995. 12. 31.까지로 하여 실시계획의 승인을 얻어 해수면 매립공사를 시행하고 있었다(을 제3호증의 1, 2). 입법자는 이 사건 법률조항에서 관할구역 변경 대상을 특정함에 있어 산업기지개발사업실시계획에 따른 구역이 아니라 건설부고시 제591호로 산업기지개발구역으로 지정되어 기본계획이 수립된 구역을 기준으로 하도록 정하였다. 또한, 산업기지개발구역으로 지정되어 기본계획이 수립된 구역에는 기존의 육지뿐만 아니라 해수면(장래에 실시계획에 따라 매립이 완료되어 공업단지가 될 부분 및 매립되지 않고 해수면으로 남아 있게 될 부분)이 함께 포함되어 있다. 2) …… 의 북쪽 경계선을 연결한 선과 …… 를 연결한 도로 서쪽 경계선의 남동부지역 일원(南東部地域一圓)에 위치하는지 여부 가) 이 사건 법률조항은 청구인의 관할구역으로 변경되는 대상구역을 녹산산업기지개발구역으로 지정된 구역 내에 위치하는 특정지번의 토지들의 북쪽 경계선과 서쪽 경계선의 남동부지역 일원이라고 특정하고 있다. 관할구역 변경대상의 북쪽 경계선은 녹산산업기지개발구역 내에 위치하는 13필지의 토지들(경상남도 진해시 가주동 산171의3번지와 용원동 산2의1번지, 산1의2번지, 산1의1번지, 3의3번지, 4의3번지, 6의2번지, 6의1번지, 11의3번지, 25의2번지, 19의2번지, 20의2번지, 121의2번지, 122의1번지)의 북쪽 경계선을 연결한 선이다. 관할구역 변경대상의 서쪽 경계선은 용원동 1142의3번지, 1143의1번지, 1145의2번지, 1145번지를 연결한 도로 서쪽 경계선이다. 용원동 1142의 3, 1143의 1, 1145의 2 도로는 이 사건 법률 시행 후인 1999. 8. 31. 진해시 용원동 1307 도로의 일부로 환지되었다.(을 제54호증의 1 내지 17). 서쪽 경계선을 특정하는 토지들은 바로 이 사건 도로들이다. 이 사건에 있어서 관할구역 변경대상의 동쪽 경계선 및 남쪽 경계선은 확정할 필요성 내지 실익이 없다. 왜냐하면 ‘건설부 고시 제591호로 지정된 산업기지개발구역 내에 위치할 것’이라는 요건으로 동쪽과 남쪽의 경계선의 범위가 한정되어 있으므로 북쪽 경계선과 서쪽 경계선의 남동부지역 일원에 해당하는지 여부만을 판단하면 되기 때문이다. 나) 위 북쪽 경계선과 서쪽 경계선의 남동부지역 일원에 이 사건 도로들, 제방들, 섬들이 포함되는지에 대하여 살펴본다. 문리해석상 ‘남동부지역 일원’은 남동부지역 전부를 의미하고, 지역은 땅의 구역을 의미하는 것이므로, 이 사건 법률조항의 입법목적, 입법경위 등에 비추어 볼 때 입법 당시는 아직 바다이지만 녹산국가공업단지 조성을 위하여 매립되어 장차 육지로 조성될 구역 및 그 당시 이미 육지인 지역 모두를 포함하는 것으로 해석함이 상당할 것인바, 북쪽 경계선과 서쪽 경계선의 남동부에 위치함이 명백한 이 사건 도로들, 제방, 섬들이 그 남동부지역 일원에 포함되는 것은 당연하다. 이 사건 법률조항은 녹산국가공업단지 중 공업지역의 관리 일원화로 행정의 효율성을 높이기 위해 관할구역을 합리적으로 조정할 필요성에서 경남 진해시의 육지부 경계를 주민이 미거주하는 최소한의 지역으로 정한 법률로서 위와 같은 입법경위를 고려할 때 남동부지역 일원을 ‘녹산국가공업단지 조성을 위하여 매립하는 지역’만으로 한정하는 것은 문리를 벗어난 지나친 축소해석이다. 이 사건 법률조항의 어디에도 남동부지역 일원이 ‘녹산국가공업단지 조성을 위하여 매립하는 지역’만으로 한정된다고 볼 근거가 없기 때문이다. 오히려 이 사건 법률조항은 녹산국가공업단지 조성을 위하여 매립하는 지역뿐만 아니라 기존부터 있었던 육지인 용원동 1142의 3, 1143의 1, 1145의 2, 1145를 연결한 도로(즉, 이 사건 도로들)의 서쪽 경계선의 남동부지역 일원을 관할구역 변경대상으로 하여 이 사건 도로들까지도 관할구역 변경대상에 포함시키고 있다. 만약 입법자가 ‘녹산국가공업단지 조성을 위하여 매립하는 지역’만을 변경대상으로 삼고 이 사건 도로들을 제외하려고 하였다면 이 사건 도로들의 동쪽 경계선의 남동부지역 일원이라고 표시하였어야 마땅했다. 나아가 이 사건 법률조항은 북쪽 경계선을 이루는 13필지 토지에 대해서도 그 북쪽 경계선의 남동부지역 일원을 관할구역 변경대상으로 하여 위 토지들까지 관할구역 변경대상에 포함시키고 있고, 피청구인은 이 사건 법률조항에 따른 관할구역 변경에 따른 후속조치로서 지방자치법 제5조에 따라 이 사건 법률조항의 북쪽 경계선을 이루는 13필지의 토지와 그 남쪽으로 인접한 39필지의 토지들을 이 사건 법률조항에 의한 관할구역 변경 대상으로 보아 청구인에게 그에 관련된 사무와 재산을 모두 인계하고 이를 당시 내무부장관에게 보고까지 하였다(을 제14호증의 1 내지 3, 을 제15호증). 동일한 이 사건 법률조항을 두고 북쪽 경계선에 관련된 기존의 토지들은 관할구역 변경 대상에 당연히 포함되고 서쪽 경계선에 관련된 기존의 토지들은 ‘녹산국가공업단지 조성을 위하여 매립하는 지역’이 아니므로 관할구역 변경 대상이 되지 않는다고 보는 것은 모순임에 분명하다. 녹산국가산업단지의 조성경위, 이 사건 법률조항 입법경위(당정협의내용, 추진지침, 의견서, 지방의회의 의결), 부산광역시장의 질의에 대한 행정자치부장관의 회신(을 제17호증) 등을 종합해 볼 때, 관할구역변경 대상으로 ‘녹산국가공업단지 조성을 위하여 매립하는 지역’이 중점적으로 거론되었다 하더라도, 그러한 사정이 취지가 분명하고 명시적인 이 사건 법률조항의 해석에 영향을 미칠 수 없다. 입법자가 당시의 사정을 충분히 고려하여 이 사건 법률조항을 마련함에 있어서, 중점적으로 거론되었던 ‘녹산국가공업단지 조성을 위하여 매립하는 지역’을 관할구역 변경 대상으로 정함과 아울러 녹산국가공업단지의 주거지역과 공업지역을 구분 짓는 육지의 경계선을 정하고 일정한 범위의 기존의 육지를 관할구역 변경 대상에 포함시키는 것은 입법자가 법률로써 지방자치단체의 관할구역을 변경함에 있어 가지는 형성의 자유에 속하는 것이다. 따라서, 위 북쪽 경계선과 서쪽 경계선의 남동부지역 일원에 이 사건 도로 들, 제방, 섬들이 모두 포함된다고 봄이 상당하다. 그 밖에 피청구인은 다음과 같은 이유를 들어 위 북쪽 경계선과 서쪽 경계선의 남동부지역 일원에 이 사건 도로들, 제방들, 섬들은 모두 포함되지 않는다고 주장하므로 이를 본다. 첫째, 피청구인은 이 사건 법률의 목적이 지방자치단체의 행정구역을 합리적으로 조정함으로써 당해 지역에 있어서 주민생활의 편의를 증진하고 지역의 균형발전을 도모하는 것인데(제1조), 이 사건 도로들과 제방은 모두 진해시 용원동 상업지역에 인접하여 그 주민들이 보도 등으로 이를 이용하고 있고, 녹산국가공업단지를 위해서는 아무런 효용이 없는 토지이므로 관할구역 변경 대상이 될 수 없다고 주장하나, 이 사건 도로들과 제방이 청구인의 관할구역으로 변경된다 하더라도 진해시 용원동 상업지역 거주 주민들의 이용이 불가능해지는 것은 아니다. 앞서 본 바와 같이 이 사건 법률조항의 입법목적은 녹산국가공업단지 중 공업지역의 관할을 일원화하여 효율적인 관리를 하기 위한 것이고, 입법자는 이를 위하여 이 사건 법률조항을 제정하면서 주거지역과 공업지역의 경계가 되면서 주민이 거주하지 않는 최소한의 토지인 이 사건 도로들과 제방을 관할구역 변경 대상에 포함시킨 것인바 이는 관할구역 변경에 관한 입법을 하는 입법자의 형성의 자유 범위 내의 것으로서 존중되어야 마땅하다. 둘째, 피청구인은 이 사건 섬들이 녹산국가공업단지와 아무런 관련이 없어 이 사건 법률 제정 전인 1993. 6.경 관련기관이 협의하여 녹산국가공단사업지구에서 제외한 지역이며, 진해시 용원동 1143의 1 구거, 1145 도로, 1146 제방, 진해시 용원동 1142의 3 도로, 1145의 2 도로는 1995. 5. 25.자 제1995-183호 건설교통부고시에 의하여 녹산국가산업단지에서 해제되었기 때문에 이 사건 법률조항에 의한 관할변경 대상이 아니라고 주장한다. 살피건대, 경상남도지사는 유주암과 그 주변 문화재보호구역 7,002㎡에 대하여 사업시행자인 한국토지개발공사와 협의하여 1993. 6. 현재 산업입지및개발에관한법률 제17조 소정의 사업지구에서 제외한 사실을 인정할 수 있는데(을 제25호증), 이것은 산업입지및개발에관한법률 제17조 소정의 국가공업단지개발실시계획 대상에서 제외하였다는 것(즉, 매립공사 대상에서 제외하였다는 것)을 의미하는 것일 뿐 같은 법 제14조 소정의 국가공업단지구역(구법 상 산업기지개발구역)에서 제외하였다는 것이 아니다. 나아가 사정에 의하여 녹산국가산업단지에서 해제되었다 하여 관할구역 변경 대상이 아니라 할 수 없다. 이 사건 법률은 관할구역변경대상을 1989년 10월 20일 건설부 고시 제591호로 고시된 산업기지개발구역으로 특정하였는데, 진해시 용원동 1143의 1 구거, 1145 도로, 1146 제방, 진해시 용원동 1142의 3 도로, 1145의 2 도로가 위 건설부 고시 제591호로 고시된 산업기지개발구역 내에 포함되었음이 분명한 이상 위 토지들은 이 사건 법률에 의한 관할구역변경대상으로 이 사건 법률의 입법당시 확정되었다 할 것이고, 그 후 사정변경에 따라 녹산국가공업단지지정에서 해제되었다 하여 이 법률에 의하여 확정된 관할구역변경 대상이 변경된다고 볼 수는 없다. 그렇게 보지 않는다면, 이 사건 관할구역 변경을 위하여 제정된 이 사건 법률조항을 건설교통부장관의 고시로 변경할 수 있다는 용인할 수 없는 결과를 초래하기 때문이다. 세째, 피청구인은 입법 당시 이 사건 섬들이 관할구역 변경대상으로 논의조차 되지 않아 이 사건 법률조항에 그 지번조차 명시되지 아니하였으므로, 이 사건 섬들은 이 사건 법률조항에 의한 관할구역 변경 대상에 포함되지 않는다고 주장하나, 이 사건 법률조항은 관할구역 변경 대상을 정함에 있어서 일정한 경계선의 지번을 특정한 뒤 그 경계선의 일정한 방향기준을 설정하여 그 방향기준에 해당하는 지역 전부를 변경 대상으로 삼는 방식(북쪽 경계선과 서쪽 경계선의 남동부지역 일원)을 채택하고 있고, 변경 대상 지역의 지번을 일일이 지정하는 방식을 채택하지 않고 있다. 따라서 이 사건 법률조항에 의해 특정된 구역에 속하는 이상 지번이 명시되지 아니하였다고 하여 이 사건 섬들이 관할구역 변경 대상에 속하지 아니한다고 할 수는 없다. 네째, 피청구인은 이 사건 법률조항의 북쪽 경계선과 서쪽 경계선의 의미는 관할구역 변경 대상이 장차 조성될 매립지여서 아직 지번이 부여되지 않은 관계로 이를 특정하기 위한 일응의 기준표시일 뿐이고 경계선 부분의 토지들은 부산광역시와 경상남도 양 당사자 사이에서 합의된 바에 따라 관할구역변경대상으로 할 것인가 여부를 결정할 문제인데, 부산광역시와 경상남도는 북쪽 경계선 및 그 인근에 해당하는 토지들은 해면에 인접하여 만조시 침수되는 지역으로서 매립 부분에 포함되어 있었기 때문에 관할구역 변경대상에 포함시키기로 합의하여 그 인수ㆍ인계절차를 마친 것이지만, 서쪽 경계선 및 그 인근에 해당하는 이 사건 도로들, 제방, 섬들에 대하여는 위와 같은 합의가 없었으므로, 이 사건 법률조항에 의한 관할구역 변경 대상은 그 당시 인수ㆍ인계가 이루어진 지역에 한정된다고 주장한다. 살피건대, 우선 법률에서 명시하고 있는 경계선의 표시를 일응의 기준에 불 과한 것으로 격하하여 해석할 아무런 근거가 없다. 또한, 지방자치법상 광역시와 도 사이의 관할구역 변경은 법률의 형식으로 하여야 하는 것이고, 지방자치단체들의 공법상 합의로 관할구역을 변경할 수는 없다. 따라서, 이 사건 법률조항에 명시된 경계선의 의미를 일응의 기준에 불과하다고 보고 지방자치단체들의 합의에 의해 경계선 및 그 인근 토지들을 관할구역 변경대상으로 할 것인지 여부를 정할 수는 없는 것이다. 다섯째, 이 사건 법률조항에 의한 인수ㆍ인계는 1995. 3. 1. 그 절차가 종료되었는데, 그 후 8년 동안이나 이 사건 도로들, 제방, 섬들의 인수ㆍ인계에 대한 일체의 이의제기 또는 이전요구가 없었으므로 청구인은 위 토지들을 관할구역으로 하는 자치권한을 포기한 것이라고 피청구인은 주장하나, 지방자치단체의 관할구역에 대한 자치권한은 공법상의 권한이므로 그 성질상 포기의 대상이 될 수 없다. 여섯째, 피청구인은 이 사건 섬들이 기존부터 있었던 육지로서 그 문화적ㆍ 역사적 가치가 커서 경상남도 지정 기념물 제89호로 지정되어 있으므로 경상남도가 이를 통일적으로 관리할 필요가 있다고 주장하나, 문화적ㆍ역사적 가치가 큰 기념물을 관리하는 것과 지방자치단체 간의 관할구역 변경과는 차원이 다른 문제라 할 것이므로, 받아들이기 어렵다. (마) 소결론 따라서, 이 사건 도로들, 제방, 섬들은 이 사건 법률조항에 의한 관할구역 변경 요건을 모두 충족하였으므로 청구인의 관할구역으로 변경되었다. 다. 이 사건 부작위와 점용료부과처분이 청구인의 권한을 침해하는지 여부 (1) 이 사건 부작위 이 사건 도로들, 제방, 섬들은 청구인의 관할구역으로 변경되었으므로, 피청구인은 지방자치법 제5조에 따라 새로 그 지역을 관할하게 된 지방자치단체인 청구인에게 그 사무와 재산을 인계할 의무(법률상 작위의무)가 있다. 지방자치법 제5조 소정의 의무는 관할구역 변경으로 인한 행정의 공백이나 혼란을 제거하고 행정의 안정성과 지속성을 유지함으로써 주민을 위한 행정에 소홀하지 않도록 하는데 그 목적이 있는 것이다. 따라서, 피청구인이 청구인에게 현재까지 위 토지들에 대한 사무와 재산을 인계하지 않고 있는 이 사건 부작위는 지방자치법 제5조를 위반한 위법이 있고, 이러한 위법한 부작위는 위 토지들을 관할구역으로 하는 청구인의 자치권한을 침해하는 것이다. (2) 이 사건 점용료부과처분 피청구인은 이 사건 1307도로가 자신의 관할구역에 속하는 도로법상의 시도로 보아 관리청으로서 도로법 제43조에 근거하여 1995. 3. 1. 이 사건 법률이 시행된 이후인 2004. 3. 10. 이 사건 점용료부과처분을 하였다(을 제53호증의 1 내지 7). 앞서 본 바와 같이 이 사건 1307 도로는 이 사건 법률조항에 의하여 청구인의 관할구역으로 변경되었고, 위 도로는 총길이가 463.9m 정도인 보도(步道)로서 부산광역시 강서구청장이 2002. 10. 24. 도로법 제17조의2, 제19조에 의하여 노선을 인정한 구도(노선명：대로1-21호선, 기점：녹산공단 동측구역계, 종점；녹산 부산시 행정구역계)의 부속물인 사실이 인정된다(갑 제18호증 내지 제22호증). 그렇다면, 이 사건 점용료부과처분은 피청구인이 자신의 관할구역이 아닌 청구인의 관할구역에 대하여 권한 없이 행한 것으로서 위법할 뿐만 아니라 청구인의 자치권한을 침해한 것이다. (3) 소 결 따라서 이 사건 부작위 및 점용료부과처분은 위법하고, 또한 청구인의 관할구역인 이 사건 도로, 제방, 섬들에 대한 자치권한을 침해하고 있다. 그러므로 피청구인의 이 사건 부작위는 위법함을 확인하고, 이 사건 점용료부과처분은 청구인이 주장하는 청구취지에 따라 취소되어야 한다. 5. 결　론 그렇다면 청구인의 심판청구는 이유 있으므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 권　성(퇴임으로 서명날인 불능) 김효종 김경일 송인준(주심) 주선회 이공현 조대현

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2004헌라2

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

지방자치법 제4조 제5조 제9조

산업기지개발촉진법

도로법 제17조 제43조

산업입지및개발에관한법률 제14조 제17조 제37조

서울특별시광진구등9개자치구설치및특별시ㆍ광역시ㆍ도간관할구역변경등에관한법률 제8조

대한민국헌법 제117조