국민권익위원회 2003-02884, 2003. 7. 21., 인용

【재결요지】 사 건 03-02884 건축계획심의거부처분취소청구 청 구 인 ○○ 주식회사(대표이사 백○○) 서울특별시 ○○구 ○○동 891-10 대리인 변호사 홍○○, 법무법인 ○○(담당변호사 소○○, 박○○, 이○○) 피청구인 서울특별시장 청구인이 2003. 3. 26. 제기한 심판청구에 대하여 2003년도 제24회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 피청구인이 2003. 3. 11. 청구외 서울특별시 ○○구청장을 통하여 청구인에게 한 주차장 증축에 대한 건축계획심의거부처분은 이를 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 청구인이 2002. 6. 18. 청구외 서울특별시○○구청장에게 서울특별시 ○○구 ○○동 251-7번지(이하 "이 건 토지"라 한다)에 위치한 주차장증축에 대한 건축허가를 받기 위한 사전절차로 서울특별시 건축위원회의 심의를 신청하였고, 위 ○○구청장이 이를 피청구인에게 진달하자, 피청구인이 2003. 1. 29. 청구인의 건축계획이 주차장 관련 법령에 위배된다는 등의 이유로 건축위원회 심의를 거부하는 내용의 문서를 위 ○○구청장에게 발송하였으며, 이에 의하여 위 ○○구청장이 이러한 뜻을 2003. 3. 11. 청구인에게 통지하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 이 건 거부처분의 주체가 청구외 서울특별시 ○○구청장이므로 이 건 청구가 각하되어야 한다고 주장하나, 이 건 주차장 증축에 대한 건축계획심의는 피청구인 산하의 서울특별시 건축위원회의 권한에 속하는 것이고, 위 ○○구청장은 피청구인의 건축위원회 심의거부처분을 단지 대리하여 청구인에게 통지한 것에 불과하므로 이 건 거부처분의 처분청은 피청구인인 것이 분명하다. 나. 청구인은 두 차례에 걸친 행정심판절차를 통하여 이제 피청구인이 더 이상 이 건 토지에 대한 주차장 증축사업을 부당하게 거부하지 아니할 것이라고 믿고 그 사업진행의 일환으로 서울특별시 건축위원회에 건축계획심의를 신청하였는 바, 피청구인의 거부처분은 다음과 같은 이유로 위법ㆍ부당한 것이다. (1) 피청구인은 증축되는 주차장 부대시설의 용도가 주차장 관련법규에 위배되어 판매 및 영업시설 등의 용도로는 증축이 불가능하므로 이 건 거부처분이 불가피하다고 주장하나, 국토의계획및이용에관한법률시행령 제83조제1항의 규정에 의하면, 도시계획시설에 대하여는 용도지역ㆍ지구안에서의 건축제한이 적용되지 아니한다고 되어 있는 바, 이 건과 같이 주차전용건축물이 도시계획시설로 건축될 경우에는 주차장 관련법규의 건축제한규정도 당연히 배제되는 것이므로 이에 대한 피청구인의 주장은 이유없는 것이다. (2) 청구인의 이 건 주차장 증축사업은 도시계획사업실시계획인가의 내용에 따른 절차인 것으로서, 피청구인이 실시계획인가를 청구인에게 하였음에도 불구하고 그 후속절차인 건축허가를 위한 건축위원회 심의 상정을 거부하는 것은 결국 피청구인 스스로가 실시계획인가의 효력을 거부 또는 취소하는 것과 진배없으며, 이는 그동안 두차례에 걸친 행정심판재결의 기속력에도 반하는 것이다. (3) 건축법 및 서울특별시건축조례 등의 규정을 종합하면 연면적 3만 제곱미터 이상인 건축물의 건축계획이 서울특별시 건축위원회의 심의대상이고, 심의대상 건축물을 건축하고자 하는 자는 건축허가를 신청하기 이전에 건축위원회에 심의를 신청할 수 있도록 되어 있으며, 이 때 피청구인은 건축계획심의신청을 접수하면 이를 건축위원회의 심의에 상정하여야 할 의무가 있는 것일 뿐, 이를 반려하거나 거부할 수 있는 재량이 있는 것은 아니다. (4) 가사, 피청구인에게 건축계획심의 상정을 거부할 수 있는 재량이 있다고 하더라도, 그동안 청구인은 이 건 주차장 증축에 대한 피청구인의 거듭된 방해에도 불구하고 이를 물리치고 주차장 증축사업을 지속적으로 진행하여 왔는 바, 피청구인이 주차장 증축사업을 정면으로 거부하기 곤란하자 이 건 처분을 통하여 우회적으로 청구인의 주차장 증축사업이 시행되지 못하도록 하고 있는 것은 이 건 실시계획인가에 대한 청구인의 신뢰를 저버린 것으로서 청구인에게는 중대한 이익침해이나, 이에 반하여 피청구인이 이 건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익은 미미한 것이므로 피청구인의 이 건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (본안전 항변) 피청구인은 청구인에게 건축계획심의거부처분을 한 사실이 없으며, 청구인은 청구외 서울특별시 ○○구청장에게 건축계획심의신청서를 제출하였고, 위 ○○구청장은 피청구인의 2003. 1. 29.자 내부의견 통지문서를 기초로 2003. 3. 11. 청구인에게 이 건 처분을 한 것인 바, 청구인이 2003. 3. 11.자 위 ○○구청장의 처분을 대상으로 행정심판을 제기하였다면 위 ○○구청장을 피청구인으로 하여야 할 것이고, 청구인이 2003. 1. 29.자 피청구인의 내부의견 통지문서를 대상으로 행정심판을 제기한 것이라면 이는 행정심판법상 처분에 해당하지 아니하는 사항을 대상으로 행정심판을 제기한 것이라고 보아야 할 것인 바, 여러모로 청구인의 이 건 행정심판청구는 부적법한 것이어서 각하되어야 한다. (본안에 대한 답변) 가. 주차장 관련법령에 의하면, 상업지역에 설치되는 주차전용건축물의 부대시설에는 판매 및 영업시설이 입주할 수 없도록 되어 있고, 이 건 토지 일대는 1급지 상업지역이므로, 이 지역에 건축되는 주차전용건축물의 부대시설에는 판매 및 영업시설이 입주할 수 없는 것인 바, 건축허가권자인 ○○구청장은 청구인이 신청한 건축계획에 대하여 먼저 그 계획이 적법한 것인지에 대한 판단을 하고 피청구인에게 건축계획심의를 상정하였어야 할 것인데, 그러한 판단 없이 건축계획심의를 요청하였기에 피청구인이 이를 검토한 후 위 건축계획의 위법을 이유로 반송한 것이다. 나. 행정심판법 제37조제1항의 규정에 의하여 행정심판의 재결은 피청구인인 행정청 및 그 밖의 관계행정청을 기속하는 것이나, 이 건 거부처분과 같이 행정심판을 수행할 당시 전혀 언급되지 아니하였던 주차장 관련법령 위반이라는 중대한 위법사실이 새로이 인지된 이상 이를 시정하기 위한 건축계획심의거부는 행정심판 재결의 기속력과는 별개의 것으로 보아야 한다. 다. 청구인은 피청구인의 건축계획심의상정이 기속행위라고 주장하는 듯하나, 이 건 주차장 증축과 관련한 실시계획인가는 위에서 본 바와 같이 주차장 관련법규에 명백히 위배되는 위법한 인가로서 당연 무효이므로 건축심의 및 허가단계에서 위 인가를 적법한 것으로 추정하여 후속 처분을 하여야 할 의무는 없다 할 것이며, 따라서 위법한 건축계획을 심의에 상정하지 아니하는 것은 피청구인의 당연한 법규준수의무에 속하는 것이라고 할 것이다. 라. 청구인은 피청구인이 청구인의 신뢰를 저버리고 재량을 일탈ㆍ남용하였다고 주장하나, 피청구인이 관계법령을 충분히 검토하지 아니하고 착오에 의하여 위법한 실시계획인가처분을 한 것은 피청구인의 과실인 것이고, 과실에 의한 위법한 처분이더라도 이로 인한 상대방의 신뢰와 이익은 보호되어야 하겠지만, 아직 실시계획인가와 관련한 건축허가단계에도 이르지 아니한 이 건과 같은 경우에서, 법령에 위배되는 사업계획을 법질서를 무시하면서까지 진행하여야 할 만큼 보호할 사익은 그리 크지 않은 반면, 계속하여 사업을 진행하도록 한다면 법 질서의 문란 등 침해되는 공익은 고스란히 서울시민에게 귀속될 것인 바, 그렇다면 이 건 실시계획인가를 신뢰하여 발생한 청구인의 손해는 행정쟁송의 방법이 아닌 별도의 구제절차를 거치는 것이 타당하다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 건축법 제4조 및 제8조 건축법시행령 제5조 및 제8조 서울특별시 건축조례 제5조 및 제6조 행정심판법 제2조, 제3조 및 제37조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 도시계획시설(주차장)결정고시, 도시계획사업(주차장건설)시행허가, ○○운동장 지하주차장 무상사용허가, 도시계획사업시행자 지정 및 실시계획변경인가 신청, 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)인가, ○○운동장 지하주차장 증축인가 취소통보, 도시계획시설(주차장)변경결정고시, 건축계획심의신청서, 건축심의신청에 따른 업무협의, 건축심의신청서 검토보고, 건축계획심의신청에 대한 회신 등의 각 사본을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 1990. 1. 15. ○○지역의 주차난을 완화하고자 이 건 토지에 대하여 공공용지 지하주차장 건설 및 운영사업자 모집공고를 하여 이에 응모한 청구인을 사업자로 선정하고, 1991. 6. 11. 이 건 토지(규모 9,560.4㎡)에 대하여 도시계획시설인 주차장을 신설(비고: ○○운동장 및 도로)하는 도시계획시설(주차장)결정(서울특별시 고시 제172호)을 하였으며, 1991. 6. 29. 청구인에 대하여 도시계획사업(주차장건설)시행인가를 하였는 바, 사업의 명칭은 ○○운동장 지하주차장 건설, 부지면적은 9,560.4㎡이고, 사업기간은 1991년 7월～ 1993년 6월(24개월)이며, 건설규모는 연면적 48,915.49㎡(지하 6층, 지상 1층), 주차대수는 1,206대(지하 1,089대, 지상 117대), 허가조건은 지하주차장과 지상시설물 및 주차시설의 준공완료일로부터 1개월이내에 피청구인에게 기부채납하여야 하고, 완공된 지하부분 주차장의 무상사용기간은 20년으로 한다라고 되어 있다. (나) 청구인은 위 지하주차장을 피청구인에게 기부채납하고 1993. 9. 13. 피청구인으로부터 20년간(1993. 7. 9.～ 2013. 7. 8.) 공유재산무상사용허가를 받아 위 지하주차장을 운영하여 오던 중, 주차장의 운영에 따른 누적적자 등을 이유로 2000. 1. 8. 위 지하주차장 지상에 5층, 연면적 17,188.53㎡(5,200평)의 규모의 부대시설을 증축하는 내용으로 공사설계도서 등을 첨부하여 도시계획사업 시행자지정 및 실시계획변경인가신청을 하였다가, 2000. 3. 21. 피청구인과의 협의결과에 따라 지상에 5층, 연면적 17,337.29㎡(5,245평) 규모의 부대시설을 증축하되 부대시설의 4층 일부 1,878㎡(568평)와 5층 전체 3,600㎡(1,089평)를 피청구인이 무상으로 사용하도록 제공하고 나머지는 청구인이 사용한다는 내용의 도시계획 실시계획변경인가신청에 대한 수정제안서를 제출하였다. (다) 피청구인은 위 지하주차장의 운영효율(평균 이용율 23%)이 낮아 투자비 회수가 불가능한 실정으로 투자자 보호를 위해 운영효율을 증대시킬 수 있는 방안이 필요하고, 무상제공부분에 대하여는 동ㆍ남대문 패션상권의 활성화를 위한 패션디자인센터로 활용할 계획으로 있어 실시계획변경(증축)인가를 해 주는 것이 타당할 것으로 사료된다는 이유로 2000. 4. 15. 서울특별시공고 제2000-237호로 이 건 토지 지상에 5층, 연면적 17,337.29㎡ 규모의 부대시설을 증축하는 것을 내용으로 하는 도시계획사업(주차장) 실시계획변경(증축)인가를 위한 공람공고를 거쳐, 2000. 5. 9. 청구인에 대하여 이 건 토지 지상에 5층, 연면적 17,337.29㎡ 규모의 부대시설을 증축하여 기부채납하되 4층 일부와 5층 전체를 피청구인이 무상으로 사용하도록 제공하여야 하고, 교통영향평가심의, 건축허가 등은 별도로 받아야 한다는 등의 조건을 붙여 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)인가처분을 하고, 2000. 5. 15. 이를 고시(서울특별시 고시 제2000-115호)하였다. (라) 피청구인은 2001. 3. 15. 현재 대규모상가로 밀집 개발된 ○○지역의 향후 종합적인 도시계획을 고려할 때 open space로 유보할 필요성이 있다는 의견이 대세를 이루고 있고, 상가증축을 반대하는 민원이 상존하고 있으며, 동 지하주차장은 공공에 제공하기 위해 건설한 행정재산으로써 공익을 해하지 않는 범위내에서 부대시설을 설치할 수 있으나 지상부에 임대 분양할 수 있는 5층 규모의 상가를 건설ㆍ운영하게 될 경우 주차장의 일부가 상가의 부설주차장화 되어 지역의 과밀을 심화시킬 뿐만 아니라 사익추구의 대상이 되어 공익을 현저히 해할 가능성이 크다는 등의 이유로 청구인에 대하여 도시계획법 제92조제1항에 근거하여 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)인가취소처분을 하였다. (마) 청구인은 2001. 3. 15. 위 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)인가취소처분을 취소하라는 행정심판을 제기하였고, 국무총리행정심판위원회는 2001. 8. 13. 위 인가취소처분의 사유인 "사정의 변경"이나 "도시계획시설사업의 계속시행이 현저히 공익을 해할 우려"가 있다고 보기도 어렵고, 청구인이 당초 인가처분의 효력이 계속 유지될 것으로 신뢰하였다 할 것이며 청구인이 그러한 신뢰를 가지게 된 데에 특별히 청구인에게 과실이 있었다고 볼 만한 사정도 없다는 이유 등으로 피청구인의 위 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)인가취소처분을 취소하라는 인용의결을 하였고, 이에 따라 청구외 건설교통부장관은 2001. 9. 3. 인용재결을 하였다. (바) 피청구인은 2001. 8. 13. 1991. 6. 11.자 도시계획시설(주차장)결정은 기존의 도시계획시설(운동장, 도로, 공원)부지 지하에 주차장을 결정하고자 한 것이었으나, 도시계획결정의 효력이 발생하는 고시에 기존시설 부지의 "지하"라는 내용이 표기되지 않아서 당초의 목적과 다르게 해석하는 등 오해의 소지가 발생한다는 이유 등으로 "서울특별시 ○○구 ○○동 251-7 일대(○○운동장 및 도로 지하)"로 도시계획시설변경결정을 하기 위하여 도시계획공람공고를 하였고, 2001. 9. 28. 개최된 제7차 도시계획위원회의 의결을 거쳐 2001. 10. 15. 당초 도시계획 결정취지에 맞게 변경한다는 취지로 "서울특별시 ○○구 ○○동 251-7 일대"에서 "서울특별시 ○○구 ○○동 251-7 일대(○○운동장 및 도로 지하)로 변경하는 도시계획시설(주차장)변경결정고시(서울특별시고시 제2000-325호)를 하였다. (사) 청구인은 2002. 1. 12. 위 도시계획시설(주차장)변경결정처분을 취소하라는 행정심판을 제기하였고, 국무총리행정심판위원회는 2002. 6. 3. 주차장시설의 범위를 당초의 "○○운동장 및 도로"에서 "○○운동장 및 도로 지하"로 변경할 만한 별다른 공익적 이유나 특별한 사정이 존재하지 아니한다는 점 등을 고려하면, 이는 청구인이 입는 불이익과 공익간의 이익형량을 하지 아니하였거나, 설령 이익형량을 하였더라도 정당성ㆍ객관성이 결여된 경우라 할 것이라는 이유 등으로 피청구인의 위 도시계획시설(주차장)변경결정처분을 취소하라는 인용의결을 하였고, 이에 따라 청구외 건설교통부장관은 2002. 6. 18. 인용재결을 하였다. (아) 청구인은 2002. 11. 23. 이 건 토지(9560.40㎡)에 설치된 위 지하주차장 지상에 5층, 연면적 17,337.29㎡ 규모의 부대시설을 증축하고, 건물용도는 ‘자동차 관련시설(지하주차장), 판매 및 영업시설, 업무시설, 문화 및 집회시설(패션쇼장)’로 하는 내용으로 청구외 서울특별시 ○○구청장에게 건축계획심의신청서를 제출하였다. (자) 청구외 서울특별시 ○○구청장은 2002. 12. 23. 피청구인에게 청구인이 제출한 건축계획심의신청서를 진달(進達)하였고, 첨부한 건축심의 진달 검토의견서의 구청장 의견에 의하면, ‘신청부지는 도시계획시설(주차장)로서 서울시(주차계획과)에서 도시계획법에 의한 실시계획변경(증축)인가시 건축허가 및 교통영향평가 절차를 이행하도록 인가조건을 부여한 사항에 대하여 건축허가전 건축계획심의 신청한 사항임. 증축예정인 부대시설의 용도가 주차장법시행령 제2조의2제3항 및 서울특별시주차장설치및관리조례 제2조제2항에 위배됨(서울시 주차계획과에서 동 부지상의 실시계획변경(증축)인가는 법적으로 유효하다고 회신됨)’으로 되어 있으며, 같은 날 청구인에게 위 신청내용이 서울특별시 건축위원회의 심의대상이므로 서울특별시에 진달하였고, 심의결과가 회신되면 청구인에게 다시 알려주겠다고 통지하였다. (차) 피청구인 소속 건축지도과장은 2003. 1. 9. 같은 소속 도시계획과장, 시설계획과장, 주차계획과장 및 도로계획과장에게 위 건축계획심의신청서에 대한 검토의견을 회신하여 달라는 문서를 발송하였고, 위 건축지도과장에게 회신된 검토의견 문서의 내용을 요약하면 다음과 같다. - 다 음 -

(카) 피청구인은 2003. 1. 29. 청구인이 제출한 건축계획심의신청서를 위 검토의견과 같은 지적사항이 있다는 등의 이유로 서울특별시 ○○구청장에게 반송하겠다는 내용으로 내부결재를 하였고, 같은 날 위 건축계획심의신청서를 서울특별시 ○○구청장에게 위 검토의견의 내용을 첨부하여 반송하였다. (타) 청구외 서울특별시 ○○구청장이 2003. 3. 11.자로 청구인에게 발송한 건축계획심의신청에 대한 회신 문서에 의하면, ‘귀하께서 우리 구에 제출하신 …… 건축계획심의신청서는 서울특별시 건축위원회에 진달한 결과, 아래와 같은 지적사항이 있어 동 심의신청건은 심의 상정할 수 없어 진달서류를 반송한다고 회신되었기에 알려드립니다.’라고 되어 있고, 서울특별시 주차계획과, 시설계획과, 도로계획과, 도시계획과의 지적사항(건축위원회 심의거부 사유)이 명시되어 있다. (파) 서울특별시 ○○구청장의 2002. 1. 9.자 토지이용계획확인서에 의하면, 이 건 토지는 용도지역이 ‘도시지역’으로 되어 있고, 도시계획상 ‘일반상업지역’으로 되어 있다. (2) 이 건 심판청구가 적법한 청구인 지와 이 건 처분이 적법ㆍ타당한 지에 대하여 살펴본다. (가) 먼저, 관계법령에 대하여 본다. 1) 건축법 제4조의 규정에 의하면, 건설교통부장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이 법 및 조례의 시행에 관한 중요사항을 조사ㆍ심의하기 위하여 각각 건축위원회를 두어야 하고, 각 건축위원회의 조직ㆍ운영 기타 필요한 사항은 대통령령이 정하는 바에 의하여 건설교통부령 또는 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고 되어 있으며, 동법시행령 제5조의 규정에 의하면, 특별시 등에 지방건축위원회를 두고 16층 이상 또는 연면적 3만제곱미터 이상인 다중이용건축물의 건축허가에 관한 사항의 경우 조례가 정하는 바에 의하여 지방건축위원회의 심의사항으로 할 수 있다고 되어 있고, 서울특별시건축조례 제6조의 규정에 의하면, 다중이용건축물중 16층 이상 또는 연면적 3만제곱미터 이상인 건축물의 건축계획은 서울특별시 건축위원회의 심의대상으로서, 이를 건축하고자 하는 자는 건축법 제8조에 의한 건축허가를 신청하기 이전에 위원회에 심의를 신청할 수 있으며, 이 때 구청장이 심의를 요청하는 경우에는 의견을 첨부하여 제출할 수 있다고 되어 있고, 건축법 제8조제1항, 동법시행령 제8조의 규정을 종합하면, 국토의계획및이용에관한법률에 의하여 지정된 도시지역 등에서 건축물을 건축하고자 하는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다고 되어 있다. 2) 한편, 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제2조제1항제1호의 규정에 의하면 ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며, 동법 제37조제1항에 의하면 행정심판의 재결은 피청구인인 행정청과 그 밖의 관계행정청을 기속한다라고 되어 있다. 또, 행정절차법 제6조의 규정에 의하면, 행정청이 그 관할에 속하지 아니하는 사안을 접수하였거나 이송받은 경우에는 지체없이 이를 관할행정청에 이송하여야 하고 그 사실을 신청인에게 통지하여야 한다고 되어 있고, 동법 제24조의 규정에 의하면 행정청이 처분을 하는 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 처분행정청 및 담당자의 소속ㆍ성명과 전화번호가 기재된 문서로 하여야 한다고 되어 있다. 여기서 행정청의 어떠한 행위가 처분에 해당되는지의 여부는 그 주체, 내용, 형식, 절차에 있어 어느 정도 성립 내지 효력 발생요건을 충족하고 있느냐에 따라 개별적으로 결정하여야 할 것이다. (나) 본안에 대하여 판단하기 이전에, 피청구인이 이 건 행정심판청구가 부적법하여 각하되어야 한다고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다. 1) 피청구인은 청구인이 서울특별시 ○○구청장의 2003. 3. 11.자 문서를 대상으로 행정심판을 제기하였다면 피청구인을 위 ○○구청장으로 하여야 할 것이고, 청구인이 2003. 1. 29.자 피청구인의 내부의견 통지문서를 대상으로 행정심판을 제기한 것이라면 이는 행정심판법상 처분에 해당하지 아니하는 것을 대상으로 행정심판을 제기한 것이어서 어느 경우에 의하든 이 건 청구는 부적법한 심판청구라고 주장하고 있다. 그런데 청구인은 행정심판청구서에서 서울특별시 ○○구청장의 2003. 3. 11.자 문서를 행정심판대상으로 한다고 명시하고 있으므로 피청구인의 지정이 적법한 것인지에 대하여만 보도록 한다. 2) 위 인정사실과 관계법령을 종합하면, 청구인의 이 건 주차장 증축에 대한 건축허가는 서울특별시 ○○구청장의 권한에 속하나, 그 사전절차로서의 건축계획심의는 피청구인 소속의 건축위원회의 소관으로 되어 있다. 또, 위 ○○구청장은 청구인이 제출한 이 건 건축계획심의신청서를 서울특별시 건축위원회의 소관사항으로 판단하여 이를 피청구인에게 진달하였고, 피청구인은 청구인의 건축계획심의신청을 주차장법시행령 등 관계규정에 위배되는 건축계획이라고 판단하여 내부적으로 건축위원회 심의상정을 거부하는 결정을 하였으며, 이러한 거부의사를 위 ○○구청장에게 통지하였고, 위 ○○구청장은 피청구인의 거부의사를 청구인에게 다시 통지하였다. 그러나 이러한 과정에서 피청구인이 위 거부의 뜻을 직접 청구인에게 통지한 사실이 없으므로 위 ○○구청장이 피청구인의 의견을 좇아 2003. 3. 11. 청구인에게 한 통지를 피청구인이 행한 처분으로 볼 수 있느냐가 문제가 될 것이다. 3) 일반적으로 행정청이 내부적으로 처분의사를 결정한 경우에는 그 의사를 직접 처분의 상대방에게 표시하는 것이 원칙이라고 할 것이다. 그러나, 이 건과 같이 직접 처분의 상대방에게 처분의사를 통지하지 아니한 경우라고 할 지라도, 위 ○○구청장의 2002. 12. 23.자 건축계획심의진달 문서에 청구인의 건축계획심의신청서를 피청구인에게 진달한다는 내용이 명시되어 있고, 이러한 뜻을 청구인에게도 통지하였으며, 이 건 건축계획의 심의권한이 피청구인 소속의 건축위원회의 관할에 속한다는 점을 감안하면, 위 ○○구청장은 행정절차법 제6조의 규정에 의하여 건축계획심의신청서를 관할행정청인 피청구인에게 이송한 것이고, 이에 의하여 피청구인이 청구인의 건축계획심의신청을 접수한 것이라고 볼 수 있는 점, 피청구인의 2003. 1. 29.자 내부결재 문서를 보면, 청구인의 건축계획심의신청을 거부하겠다는 의사를 구체적인 사유를 들어 결정한 사실이 있는 점, 위 ○○구청장이 청구인에게 회신한 2003. 3. 11.자 문서의 내용을 보면 건축계획심의거부의 사유로 피청구인 소속 도시계획과장, 시설계획과장, 주차계획과장, 도로계획과장의 구체적인 검토의견(거부사유)을 인용하고 있으며 건축계획심의거부의 주체가 피청구인이고, 그 거부사유는 무엇인지에 대한 내용을 상세하게 적시하고 있어, 이러한 정황에 비추어 볼 때 위 ○○구청장은 피청구인의 건축계획심의 거부의 뜻을 피청구인을 대리하여 청구인에게 알려준 것으로 보는 것이 상당하다는 점 등을 감안하여 볼 때, 피청구인이 위 ○○구청장을 경유하여 청구인의 건축계획심의신청을 접수하였고, 그 심의 상정여부를 결정한 후에 심의에 상정하지 아니하겠다는 거부의사를 다시 위 ○○구청장을 통하여 청구인에게 표시한 것으로 보는 것이 상당하다고 할 것이므로, 위 ○○구청장이 행한 위 통지는 피청구인이 행한 처분으로 보아야 할 것이다. (다) 다음으로 이 건 처분이 위법ㆍ부당한 지에 대하여 살펴본다. 1) 우선, 청구인이 이 건 거부처분이 행정심판재결의 기속력에 반한다고 주장하므로 이에 대하여 보면, 행정심판법 제37조제1항의 규정에 의하여 관계행정청은 행정심판재결의 취지에 반하는 처분을 다시 할 수 없다고 할 것인 바, 이러한 재결의 기속력은 재결의 주문 및 그 전제가 된 요건사실의 인정과 처분의 효력의 판단에 한정되고, 재결의 결론과 직접 관련없는 방론이나 간접사실에 대한 판단에까지 미친다고 볼 수는 없을 것이다. 따라서 피청구인의 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)인가처분취소처분 및 도시계획시설(주차장)변경결정처분에 대하여 청구인이 각각 행정심판을 제기하여 이를 모두 인용하는 재결이 있었다고 하더라도 위 인용재결의 기속력은 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)인가취소처분 및 도시계획시설(주차장)변경결정처분에만 미치고, 이와는 별개의 처분인 건축계획심의거부처분에는 인용재결의 효력의 미친다고 할 수 없을 것이므로 이 건 도시계획시설변경결정처분이 위 인용재결의 기속력에 정면으로 반하는 것이라고 볼 수는 없다. 2) 그렇다면 피청구인의 건축계획심의거부처분 그 자체의 위법ㆍ부당 여부가 문제된다 할 것이므로 이에 대하여 살펴보면, 건축위원회의 심의는 건축허가 여부를 최종적으로 결정하는 것이 아니라, 건축허가에 이르는 일련의 절차의 한 단계에 지나지 아니하는 것으로서, 그 심의사항은 원칙적으로 기술적인 사항에 국한된다 할 것이므로 관계법령상 해당 건축물의 건축이 허용되지 아니하다는 것이 객관적으로 명백하다면 관계행정청은 건축위원회 심의 상정을 거부할 수 있을 것이다. 그러나, 관계행정청이 건축계획심의신청자의 신청에 따라 건축계획을 건축위원회의 심의에 상정하는 것을 거부하게 되면 사실상 그 다음 절차의 진행이 불가능하게 되어, 실질적으로는 청구인의 건축허가신청이 최종적으로 거부되는 것과 동일한 효과를 가져오게 된다고 할 것이므로, 관계법령상 해당 건축물의 건축이 허용되지 아니하다는 것이 객관적으로 명백하지 않는 한, 관계행정청은 일단 건축위원회에 건축계획을 상정하여 심의를 받도록 함으로써 신청인이 건축허가 여부에 대한 최종 판단을 받을 수 있는 기회가 보장되도록 하여야 할 것이다. 3) 그런데, 피청구인은 청구인이 신청한 건축계획에 대하여 그 적법성 여부를 건축위원회 상정 이전에 피청구인이 미리 판단하고, 그 판단결과에 따라 건축위원회 상정 여부를 결정할 수 있는 재량권을 갖고 있고, 이 건 토지 일대는 1급지 상업지역으로서, 주차장 관련법령에 의하면 이 건 토지에 건축되는 주차전용건축물의 부대시설에는 판매 및 영업시설이 입주할 수 없도록 되어 있으므로 이 건 실시계획인가는 주차장법시행령 등을 위반한 당연무효인 처분이며, 이에 기반한 이 건 주차장 증축계획도 위법한 것이 분명하므로 건축위원회 상정을 거부한 이 건 처분은 적법ㆍ타당한 것이라는 취지의 주장을 하고 있으나, 일반적으로 행정청의 처분은 중대하고 명백한 하자가 있는 경우에 비로소 무효인 처분에 해당한다고 할 것인데 피청구인의 주장만으로는 이 건 실시계획인가가 명백하게 주차장 관련법령에 위반하였다고 할 만한 점은 찾아볼 수 없다 할 것이어서 동 실시계획인가가 당연 무효인 처분에 해당한다고 하기는 어렵다고 할 것이다. 따라서 이 건 실시계획인가는 유효한 처분이라고 할 것이며, 청구인이 유효한 이 건 실시계획인가의 범위 안에서 그 내용을 구체화하여 주차장 증축계획을 작성하였고, 동 계획이 연면적 48,915.49㎡인 기존 주차장에 대하여 연면적 17,337.29㎡를 중축하는 것을 내용으로 하고 있어 건축법시행령 제5조 및 서울특별시건축조례 제6조의 규정에 의하여 서울특별시 건축위원회의 심의대상이 되는 것도 분명하다면, 이 또한 관계법령상 주차장의 증축이 허용되지 아니하다는 것이 객관적으로 명백한 경우라고 단정할 수는 없을 것이다. 그렇다면, 위에서 살펴본 바와 같이, 피청구인은 일단 건축위원회에 건축계획을 상정하여 심의를 받도록 함으로써, 청구인이 건축허가 여부에 대한 판단을 받을 수 있는 기회가 보장되도록 하여야 할 것이므로, 청구인의 건축계획심의신청에 대하여 건축위원회 심의 상정을 거부한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2003-02884

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[ 참조조문 ]

도시계획법 제92조

건축법 제4조 제8조

서울특별시주차장설치및관리조례 제2조

행정심판법 제2조 제3조 제37조

주차장법시행령 제2조

서울특별시건축조례 제6조

건축법시행령 제5조 제8조