국민권익위원회 2002-09098, 2003. 9. 8., 각하

【재결요지】 사 건 02-09098 택지개발예정지구지정처분취소청구 청 구 인 ○○지구도시개발조합(대표자 : 오○○) 인천광역시 ○○구 ○○동 779-2 대리인 변호사 김○○, 변호사 김△△ 피청구인 건설교통부장관 청구인이 2002. 9. 26. 제기한 심판청구에 대하여 2003년도 제30회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인의 청구를 각하한다. 【청구취지】 피청구인이 2002. 6. 28. 인천광역시 ○○구 ○○동 일원 토지 2,471,000㎡에 대하여 한 택지개발예정지구지정처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 피청구인이 2002. 6. 28. 건설교통부고시 제2002-130호로 사업시행자를 □□로 하여 인천광역시 ○○구 ○○동 일원 2,471,000㎡를 인천영종택지개발예정지구로 지정(이하 ‘이 건 처분’이라 한다.)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인 조합은 인천광역시 ○○구 ○○동 일원 2,471,000㎡의 토지(이하 ‘이 건 토지’라 한다.)를 소유한 주민들이 도시개발법에 따른 도시개발사업을 수행하기 위하여 2001. 7. 1. 토지주 266명 중 총 144명이 참석한 창립총회를 개최하여 설립하였는 바, 이 건 토지 소유자 2분의 1 이상의 동의와 토지면적의 3분의 2 이상의 동의를 얻어 조합설립인가신청을 위한 법률상의 요건을 갖추고, 창립총회 개최 이후 2002. 6. 27.까지의 기간 중 16회의 이사회와 2회의 대의원회의 및 1회의 총회를 개최하는 등 활발한 활동을 하여온 비법인사단이다. 나. 청구인은 이 건 토지를 도시개발법에 의하여 개발하기 위해 청구외 인천광역시와 협의하여 왔었고, 위 인천광역시는 이에 대하여 협력하기로 확약하였음에도 불구하고, 청구외 □□(이하 ‘토지공사’라 한다.)가 도시개발법에 의한 민간개발방식에 의할 경우 난개발이 우려된다는 등의 이유로 택지개발촉진법에 의한 공영개발을 피청구인에게 신청하였고, 피청구인이 이를 받아들여 이 건 토지에 대하여 토지공사를 사업시행자로 하여 택지개발촉진법에 따른 택지개발예정지구지정처분을 한 것이므로 청구인과 토지공사는 동일한 토지에 대한 경원자 또는 경업자관계에 있어 청구인은 이 건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자인 바, 이 건 처분은 다음과 같은 이유로 위법ㆍ부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 다. 먼저, 택지개발촉진법 제3조의3의 규정에 의하면, 건설교통부장관은 택지개발예정지구를 지정하고자 할 때에는 주민 및 관계전문가의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있는 바, 피청구인은 그러한 절차를 거치지도 아니하였고, 가사 형식적으로 거쳤다 하더라도 주민의 대다수가 반대하고 있었음에도 그러한 의견을 무시한 채 이 건 처분을 하였으므로 위법ㆍ부당하다. 라. 피청구인이 이 건 토지를 택지개발예정지구로 지정한 실제 이유는 청구인이 이 건 토지를 개발할 경우 난개발이 우려되므로 공공기관인 토지공사가 수행하여야 한다는 것이나, 청구인은 관할관청인 위 인천광역시의 도시기본계획에 부합되는 사업계획을 작성하여, 관계기관과 긴밀한 협의하에 개발사업을 진행할 것이므로 난개발의 우려는 전혀 없는 바, 이러한 점을 간과한 이 건 처분은 사실오인의 위법이 있다. 마. 위 인천광역시는 청구인이 도시개발사업지구 지정요건을 구비할 경우 행정지원을 하겠다고 확약을 하였고, 청구인은 이를 신뢰하여 이 건 토지의 이용계획안을 수립하는 등 막대한 비용을 지출하였는데, 이제와서 피청구인이 난개발이 우려된다는 등의 이유로 토지공사를 사업시행자로 하는 이 건 처분을 한다면 이는 신뢰보호의 원칙에 위반되는 위법ㆍ부당한 처분이다. 바. 택지개발예정지구 지정처분이 비록 광범위한 계획재량이 부여된 행위이기는 하나, 비례의 원칙을 위반하는 등 재량권을 일탈ㆍ남용할 경우에는 위법한 처분이 되는 바, 피청구인이 단지 난개발을 방지하기 위한 의도로 헌법에서 보장하는 사유재산권을 침해하면서까지 이 건 토지를 강제수용방식으로 개발한다면 이는 재량을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분임을 면할 수 없다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 피청구인이 이 건 처분을 하면서 택지개발촉진법 제3조의3의 규정에 의한 의견수렴 절차를 거치지 아니하였다고 주장하나, 인천광역시중구공고 제2002-113호로 2002. 3. 27.부터 2002. 4. 9.까지 의견청취절차를 이행한 바 있으며, 주민 반대의견이 있었던 것은 사실이지만 의견청취 절차의 취지는 행정절차에 관련된 자들의 권리를 보호하기 위하여 직접적 이해관계자들의 의견을 들어 이를 참고하라는 취지이지, 그 의견대로 처분을 하라는 취지는 아니라고 할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 나. 청구인은 이 건 처분이 택지개발촉진법의 목적에 위배하여 이 건 토지가 난개발되는 것을 방지하기 위해 행하여진 것이라고 주장하나, 이 건 처분은 수도권의 시급한 주택난 해소 및 인천공항 개항에 따른 배후단지 건설 필요성 증대 등에 따라 택지확보를 위하여 추진된 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 청구인은 이 건 처분이 신뢰보호 원칙에 위배한 것이라고 주장하나, 청구인에게 신뢰를 주었다고 주장하는 위 인천광역시는 이 건 처분의 권한이 없는 관청으로서, 피청구인은 이 건 처분과 관련하여 청구인에게 어떠한 견해표명도 한 적이 없다. 라. 청구인은 피청구인이 이 건 처분을 하면서 재량을 일탈ㆍ남용하였다고 주장하나, 피청구인은 이 건 처분을 하면서 사업의 시급성, 사업규모, 입지조건, 사회ㆍ경제적 여건, 사업의 목표 등 제반사항을 감안하여 관계기관 회의를 거치는 등 합리적인 재량을 행사하였으므로 이에 대한 청구인의 주장도 이유 없다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격 여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조제1항 구도시개발법(2002. 12. 30. 법률 제5853호로 개정되기 전의 것) 제3조, 제11조 및 제13조 택지개발촉진법 제3조, 제3조의2 및 제7조 나. 판 단 (1) 제출된 자료에 의하면, 청구인 조합이 2001. 7. 1. 이 건 토지 일대의 토지주 266명중 144명이 참가하여 창립총회를 개최한 사실, 동 총회에서 조합의 명칭을 "인천 ○○ 2지구 도시개발조합"으로 의결한 사실, 조합의 설립목적을 "본 지구의 도시개발사업을 촉진하고 이 지역의 건전한 발전과 조합원의 복리증진을 기하기 위하여 지목의 변경, 토지의 교환 및 분할, 토지의 형질변경, 도로ㆍ하천ㆍ어린이공원ㆍ기타 공공시설의 설치공사, 기타 동 사업시행상 필요한 사항 등의 사업 시행"으로 하는 등의 내용을 담은 조합 정관을 채택한 사실, 조합장의 선임, 이사 및 감사의 선임 등을 의결한 사실, 청구외 인천광역시장이 2001. 9. 4. 피청구인에게 ‘수도권 택지공급난 해소를 위한 정책건의’를 하여 이 건 토지를 택지개발예정지구로 지정하여 줄 것을 건의하였고, 피청구인은 인천광역시중구공고 제2002-113호로 2002. 3. 27.부터 2002. 4. 9.까지 의견청취절차를 이행한 후, 2002. 6. 28. 건설교통부고시 제2002-130호로 이 건 처분을 한 사실, 청구인 조합이 2002. 6. 3. 청구외 인천광역시 ○○구청장에게 "인천 ○○2지구 도시개발사업 도시개발구역 지정 요청서"를 제출한 사실, 제출당시 사업예정지는 인천광역시 ○○구 ○○동 산 779번지 일원 2,436,400㎡(737,010평)으로 되어 있고, 위 토지면적의 72.8%에 해당하는 토지소유자의 동의서를 첨부한 사실을 각각 인정할 수 있다. (2) 이 건 행정심판청구가 적법한 지에 대하여 살펴본다. (가) 먼저 관계법령에 대하여 살펴본다. 1) 택지개발촉진법(이하 ‘택지법’이라 한다.) 제3조의 규정에 의하면, 건설교통부장관은 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역을 택지개발예정지구로 지정할 수 있다고 되어 있고, 택지법 제3조의2 및 제7조의 규정에 의하면, 국가ㆍ지방자치단체, □□ㆍ△△, 지방공기업법에 의한 지방공사 등은 택지개발사업의 사업시행자가 되며, 건설교통부장관에게 택지개발예정지구지정을 제안할 수 있다고 되어 있다. 또한 구도시개발법(2002. 12. 30. 법률 제5853호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발법’이라 한다.) 제3조의 규정에 의하면, 시ㆍ도지사는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있고, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 시ㆍ도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청할 수 있으며, 개발법 제11조의 규정에 의하면, 도시개발사업의 시행자는 국가ㆍ지방자치단체, 대통령령이 정하는 정부투자기관, 지방공기업법에 의하여 설립된 지방공사, 도시개발구역안의 토지소유자 또는 이들이 도시개발사업을 위하여 설립한 조합 등 중에서 지정권자가 이를 지정하되, 다만, 도시개발구역의 전부를 환지방식으로 시행하는 경우에는 도시개발구역의 토지소유자 또는 이들이 도시개발을 위하여 설립한 조합을 시행자로 지정한다고 되어 있고, 특히 도시개발구역안의 토지소유자 또는 이들이 도시개발사업을 위하여 설립한 조합은 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있으나, 대상구역 토지면적의 5분의 4 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 얻어야 한다고 되어 있다. 2) 한편, 행정심판법 제9조의 규정에 의하면, 행정심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행 그 밖의 사유로 인하여 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다고 되어 있는 바, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익(여기에서 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 행정처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 의미한다 할 것이다.)을 침해당한 경우에는 행정심판을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 예를 들어 다른 업자에 대한 면허나 인ㆍ허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같은 종류의 면허나 인ㆍ허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자나, 면허 또는 인ㆍ허가 등의 수익적 행정처분을 신청한 수인이 서로 경쟁관계에 있어서 일방에 대한 면허나 인ㆍ허가 등의 행정처분이 타방에 대한 불면허ㆍ불인가ㆍ불허가 등으로 귀결될 수 밖에 없는 경우에 면허 또는 인ㆍ허가 등의 행정처분을 받지 못한 사람 등은 비록 경업자나 경원자에 대하여 이루어진 면허 또는 인ㆍ허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 것이다. (나) 다음으로 청구인이 이 건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 지에 대하여 본다. 1) 청구인은 개발법 제3조의 규정에 의하여 청구외 인천광역시장으로부터 개발법 제11조의 규정에 의한 도시개발사업의 시행자로 지정받기 위하여 설립된 비법인사단으로서, 이 건 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자의 지위에 있으므로 이와 같은 경우에 청구인이 이 건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하기 위하여는 이 건 처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우이어야 할 것인 바, 청구인은 청구인과 토지공사가 동일한 토지(이 건 토지)에 대하여 양립할 수 없는 사업을 각각 신청하였으므로 이러한 경우 청구인은 토지공사에 대하여 경원자 또는 경업자의 지위에 서게 된다고 주장하고 있다. 2) 그러나, 청구인과 토지공사가 서로 경쟁관계에 있어서 토지공사에 대하여 택지법에 의거한 택지개발사업의 사업시행자 지정이 필연적으로 청구인에 대한 도시개발사업의 사업시행자 지정거부로 귀결되어 개발법에서 보호하고 있는 도시개발사업의 사업시행자가 될 수 있는 청구인의 권리를 침해할 수 밖에 없는 사정이 있다면 청구인의 주장과 같이 청구인에게 엄밀한 의미에서의 경원자는 아니더라도 그에 준하는 지위에 있는 것으로 보아 이 건 처분의 취소를 구할 청구인 적격을 인정할 수도 있을 것이나, 청구인은 개발법의 규정 어디에서도 도시개발사업의 사업시행자가 되기 위하여 그 전제가 되는 도시개발구역 지정을 요청할 수 있는 신청권이 부여되어 있지 아니한 자로서[위에서 살펴본 바와 같이, 청구인과 같이 도시개발사업을 위하여 설립된 조합은 도시개발구역 지정권자(시ㆍ도지사)가 아닌 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 단지 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있을 뿐이다. 그러나 이 경우에도 당해구역 토지면적의 5분의 4 이상의 토지소유자의 동의가 있어야 하는 바, 청구인은 이 건 처분당시 그러한 요건을 갖추지 못하였음이 인정된다.], 이러한 상태에서는 청구인의 주장과 같이 이 건 처분으로 인하여 청구인이 도시개발사업의 사업시행자가 될 수 있는 기회가 봉쇄되었다고 하더라도 그것은 우연히 이 건 처분으로 인하여 발생한 사실상의 침해에 불과한 것일 뿐, 청구인에게 법적으로 보호되고 있는 이익이 이 건 처분으로 인하여 침해된 것은 아니라고 할 것이어서 청구인이 토지공사에 대하여 경원자에 준하는 지위에 있다고 볼 수는 없을 것이다. 또한, 청구인은 이 건 처분 당시, 이 건 토지에 대하여 기존에 어떠한 인ㆍ허가를 받은 사실도 없으므로 기존의 경업자라고 볼 수도 없다. 3) 그렇다면, 이 건 처분으로 인하여 청구인 조합을 구성하는 이 건 토지의 소유자인 개개의 조합원들이 개별적으로 어떠한 재산권 행사의 불이익을 입게 된다는 것을 이유로 이 건 처분의 취소를 구하는 행정심판청구를 제기하는 것은 별론으로 하더라도, 이 건 청구와 같이 청구인이 이 건 처분으로 인하여 간접적이거나 사실적인 침해를 받은 것에 불과한 경우에는 법률상 이익이 없는 자가 제기한 부적법한 청구임을 면할 수 없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2002-09098

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[ 참조조문 ]

지방공기업법

도시개발법

행정심판법 제9조

택지개발촉진법 제3조

대한민국헌법

[ 사건명 태그]

택지개발예정지구지정처분취소청구