국민권익위원회 2002-08498, 2003. 4. 28., 기각

【재결요지】 사 건 02-08498 숙박시설신축공원사업시행허가거부처분취소청구 청 구 인 1. 윤 ○○ 충청북도 ○○군 ○○읍 ○○리 51-2번지 2. 심 ○○ 대전광역시 ○○구 ○○동 979번지 ○○아파트 102동 1004호 피청구인 국립공원관리공단 청구인들이 2002. 8. 30. 제기한 심판청구에 대하여 2003년도 제14회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인들의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2002. 6. 12. 청구인들에 대하여 한 숙박시설신축공원사업시행허가거부처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 가. 청구인들이 2002년 1월 용도지구가 △△ 국립공원 ○○ 제1집단시설지구로 지정된 충청남도 공주시 ○○면 ○○리 794-9번지 외 2필지(대지면적 : 2,167㎡, 이하 “이 사건 공원사업예정지”라 한다)에 숙박시설(여관 2개동, 부지면적 : 1419.9㎡, 2개동 연면적 : 1888.22㎡)을 설치(이하 “이 사건 공원사업”이라 한다)하는 내용의 공원사업시행허가를 피청구인에게 신청하자, 피청구인은 2002. 2. 20. 허가신청서상 사업부지면적이 1419.9㎡로 표시되어 있으나 설계도서 중 일부(조경계획도, 주차계획 동선도 등)가 이와 일치하지 아니하고 위 숙박시설지의 진입로가 공원계획과 부합되게 보완되어야 한다는 등의 이유로 허가신청서 등 관계서류를 반려하였다. 나. 청구인들이 2002년 3월 여관 2개동 부지면적을 1559.2㎡로 하고 진입로의 위치 조정, 사업시행으로 인하여 자연생태계에 미치는 영향에 대한 저감대책의 마련, 홍수로 인한 안전대책을 마련하여 공원사업시행허가를 재신청하자, 피청구인은 2002. 4. 10. 사업신청서상에 기존 탐방로를 진입도로로 이용하는 것으로 계획하였으나 이는 공원계획상 도로계획과 부합하지 않는다는 등의 이유로 공원사업신청허가를 반려하였다. 다. 청구인들이 2002. 5. 23. 이 사건 공원사업예정지는 공원계획상의 도로와 접하여 공원계획에 적합하다는 의견을 제시하고 공사시 임시도로를 폐지하는 등 사업계획의 내용을 보완하여 공원사업시행허가를 재신청하자, 피청구인은 2002. 6. 12. 이 사건 공원사업예정지역은 자연식생이 매우 양호하여 지속적으로 보전되어야 할 지역으로 판단되고, 이 사건 공원사업예정지의 65%에 해당하는 지역의 지목이 하천이며 지형적으로 인근지역보다 저지대로서 집중호우시 수해발생의 위험이 있는 지역이고, 이 사건 공원사업예정지는 연간 20여만명의 탐방객이 이용하는 △△국립공원 □□-◉◉탑 구간의 탐방로와 인접하여 차량의 출입을 제한하는 지역으로서 예상되는 탐방객들의 공원이용의 불편을 해소하기 위해 별도의 진입로 확보가 바람직하나 현지 지형여건 및 공원자원의 훼손 우려 등으로 별도의 진입로 확보가 어려운 상태이며, 이 사건 공원사업예정지와 진입로로 이용하는 기존 등산로 사이에 새로 진입로를 개설하는 부분(면적 11.2㎡)에 대하여 행위허가를 득하여 사업시행을 하겠다고 되어 있으나 동 지역은 집단시설지구로서 별도로 공원사업시행허가를 득하여야 사업시행이 가능한 지역이며 동 지역에 대한 토지사용승락도 미비된 상태로서 새로 진입로를 개설하는 사업이 불가능하다는 이유 등으로 이 사건 공원사업시행허가신청을 불허(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은, 다음과 같이 주장한다. 가. 이 사건 공원사업예정지역은 공원계획 수립전부터 몇 채의 민가가 있었고, 이 사건 신청부지는 주민들의 삶의 터전이다가 1987년 집중호우로 민가가 멸실된 후 휴경지로 방치된 상태이며, 이 사건 공원사업예정지(잡풀이 무성한 평지 60%, 임야 10%, 나머지 구릉지로 구성되어 있음)는 우리나라 구릉지라면 어디에서라도 볼 수 있는 나무와 풀로 구성되어 있고 나무는 임야 일부분에 분포되어 있어 이 사건 공원사업예정지역은 자연식생이 매우 양호하여 지속적으로 보존되어야 한다는 피청구인의 판단은 매우 자의적이다. 나. 이 사건 공원사업예정지 바로 밑에 인접해 있는 집단시설지구인 2곳(같은 리 723-1번지외 3필지, 같은 리 725-1번지 외 4필지)에서 현재 숙박시설의 공사가 진행되고 있으며(2001년 5월경에 피청구인으로부터 숙박시설신축공원사업시행허가를 받았음), 피청구인이 청구인의 이 사건 공원사업시행허가 신청에 대하여 1차 및 2차 반려를 하면서 한 번도 거론한 적이 없는 이 사건 공원사업예정지역의 자연식생 문제를 이 건 처분을 하면서 거론한 것은 이 사건 3차 공원사업시행허가신청을 불허하기 위한 피청구인의 고육지책에 지나지 아니하고, 이 사건 공원사업예정지는 2001. 10. 8.자 환경부 고시에서 이 사건 공원사업예정지는 숙박시설(여관)을 신축하여도 자연공원법에 위배되지 않는다는 판단의 전제하에 재차 집단시설지구로 고시되었던 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 공원사업예정지역은 자연식생이 매우 양호하여 지속적으로 보전되어야 할 지역으로 판단된다는 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분은 위법․부당하므로 취소되어야 한다. 다. 청구인들이 이 사건 숙박시설(여관 2개동)을 축조할 때에 이 사건 사업부지 바닥에서부터 건물을 세우는 방식이 아니라 바닥에는 기둥(지하층 부분이 이에 해당됨, 높이 : 3.8m)만 세우고 그 위에 상부구조물(1～3층)을 축조하는 방식을 사용하므로 집중호우시에도 수해발생의 위험은 없다. 라. △△ 국립공원의 탐방객들이 ○○입구(제1매표소)를 주로 이용하고 있기 때문에 이 사건 공원사업예정지와 인접해 있는 △△국립공원 □□-◉◉탑 구간의 탐방로는 그 기능이 미미하고, 위 탐방로는 애초 주민들의 통행로이었는데 환경부 고시로 숙박시설지 진입도로로 고시되었으며, 피청구인으로부터 공원사업(숙박시설)시행허가를 받고 공사가 진행중인 2곳(같은 리 723-1번지외 3필지, 같은 리 725-1번지 외 4필지)에서도 위 탐방로를 진입로로 이용하고 있음을 고려해 볼 때, 청구인들이 이 사건 공원사업예정지에 숙박시설을 신축하더라도 탐방객의 공원이용에 불편이 없다 할 것이다. 마. 이 사건 공원사업예정지와 기존 등산로 사이에 새로 진입로를 개설하는 부분(면적 11.2㎡)은 본래 주민의 통행로이었고 공원계획 지목상 도로로 되어 있으므로 위 부분을 청구인들이 이 사건 공원사업예정지의 진입로로 사용할 수 있다 할 것이다. 바. 이 사건 공원사업예정지가 2001년 10월 환경부 고시로 다시 집단시설지구(숙박시설지)로 지정고시 되었다는 것은 이 사건 공원사업예정지에 숙박시설을 설치할 수 있다는 것이고, 그럼에도 불구하고 피청구인이 이 건 처분을 한 것은 2001년 환경부 고시는 효력이 없는 것이나 마찬가지이다. 사. 피청구인이 이 사건 공원사업예정지 바로 밑에 인접해 있는 집단시설지구인 2곳(같은 리 723-1번지외 3필지, 같은 리 725-1번지 외 4필지)에 대하여는 공원사업시행허가를 해주고 똑 같은 조건인 이 사건 공원사업에 대하여 불허한 것은 형평성의 원칙에 반하므로 이 건 처분은 위법․부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들이 피청구인에게 숙박시설 신축을 위한 공원사업시행허가를 신청한 이 사건 공원사업시행예정지역은 구 공원법(1980. 1. 4. 법률 3243호로 자연공원법이 제정되기 전의 것) 제3조제1항의 규정에 의거 1968. 12. 31. 건설부공고 제164호로 △△ 국립공원으로 지정․고시된 지역으로서 1973. 12. 12. △△ 국립공원계획이 변경결정․고시되면서 ○○ 집단시설지구 중 숙박시설지구로 결정고시되었으며, 자연공원법(1995. 12. 30. 법률 제5122호로 개정되기 전의 것) 제21조의2제1항의 규정에 의거 1984년 12월경 집단시설지구의 기본설계가 작성된 후 1985. 4. 26. 건설부고시 제179호에 의하여 위 기본설계가 고시되었다. 나. 이 사건 공원사업예정지역은 1987. 7. 22.경 발생한 집중호우로 인하여 민가 및 경작지가 모두 유실된 후 그 위험의 상존으로 현재까지 주거나 경작이 전혀 행해지지 아니할 뿐만 아니라 집단시설지구 개발 자체가 유보됨으로 인하여 주변환경 등이 원시적 자연성을 회복한 지역이다. 피청구인은 2000. 8. 30. 환경부장관에게 이 사건 공원사업예정지역은 장기 미개발 및 자연환경지구와 인접하여 자연경관이 수려한 지역으로 변화되었음을 이유로 용도지구를 집단시설지구에서 자연환경지구로 변경해 줄 것을 내용으로 하는 의견서를 제출하였다. 다. 환경부가 전국 20개 국립공원에 대하여 공원구역 및 공원계획 타당성조사사업을 추진하던 중 2001. 3. 28. 자연공원법의 전문개정으로 국립공원내 용도지구가 4개지구에서 5개지구(취락지구가 자연취락지구와 밀집치락지구로 분리됨)로 변경되었고, 환경부가 2001. 6. 18. 개정된 자연공원법의 시행시기를 감안하여 위 공원구역 및 공원계획 타당성조사사업을 일부 수정하여 자연취락지구나 밀집취락지구 등 간단한 용도지구 조정을 우선 추진하기 시작하였으며, 이러한 과정속에서도 피청구인은 2001. 7. 5. 환경부장관에게 이 사건 공원사업예정지역의 환경적 여건을 감안하여 용도지구를 집단시설지구에서 자연환경지구로 변경하여 줄 것을 다시 건의하였으나 미처 검토되지 못하여 2001. 10. 8.자 환경부고시에 반영되지 못한 채 법개정 사항이 우선 시행됨에 따라 피청구인이 2002. 6. 10. 다시금 자연보존가치가 우수한 이 사건 공원사업예정지역을 자연환경지구로 용도변경하여 줄 것을 환경부장관에게 건의하였고 이러한 내용은 위 공원구역 및 공원계획 타당성조사사업과 연계하여 현재까지 진행중에 있다. 라. 청구인이 2002년 1월경 이 사건 공원사업예정지에 숙박시설 신축을 위한 공원사업시행허가를 신청하였으나, 피청구인은 청구인이 제출한 설계도서의 내용 중 조경계획도 및 주차계획동선도 등이 공원계획에 부합되지 아니하고 진입도로 설치계획 또한 공원계획상 진입도로계획과 전혀 일치하지 않을 뿐 아니라 이 사건 공원사업으로 인하여 자연생태계에 미치는 영향에 대한 검토나 수해방지대책 등에 대한 검토가 전혀 없는 등의 이유로 허가신청을 반려하였다. 마. 청구인들이 2002년 3월경 공원사업시행허가를 다시 신청하였으나, 피청구인은 청구인들이 제출한 설계도서의 내용 중 기존 탐방로를 진입도로로 이용하는 것은 공원계획상 도로계획과 일치하지 아니할 뿐 아니라 공원계획상 숙박시설인 여관의 경우 3층이하여야 함에도 불구하고 사실상 지상 4층으로 설계되어 있어 공원계획에 부합하지 아니하고 수해방지계획의 적정성 여부의 검토를 위한 자료도 미비되어 있다는 등의 이유로 허가신청을 반려하였다. 바. 청구인들이 2002년 5월경 이 사건 공원사업예정지에 숙박시설 신축을 위한 공원사업시행허가를 재신청하였는 바, 청구인들은 피청구인의 2차반려처분 사유에 해당하는 내용을 대부분 충족하지 못하였고, 이 사건 공원사업예정지역은 1987. 7. 22. 발생한 집중호우로 사람의 거주나 경작 등이 불가능해진 상태에서 집단시설지구 개발이 유보됨으로 인하여 주변환경 등이 원시적 자연성을 회복함으로써 그 보존의 가치가 높아졌으며 지형적으로 인근지역보다 저지대에 위치하여 집중호우시 수해발생의 위험이 상존하는 지역에 해당하고 공원계획의 내용에 해당하는 이 사건 숙박시설관련 기반시설인 진입도로의 설치가 별도 선행되지 않은 상태임은 물론 현지 여건상 공원자원훼손 우려 등으로 기반시설 그 자체의 확보도 현실적으로 어려운 상태로서 현재 환경부에서 이 사건 공원사업예정지의 숙박시설지구를 자연환경지구로 변경하는 공원계획 변경절차가 진행되고 있다는 등의 사유로 이 건 처분을 하였으므로 피청구인의 이 건 처분은 적법․타당하다. 사. 국립공원내 공원사업의 시행은 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전에 영향을 미치는 행위로서 그 공원사업시행허가 여부는 공원관리청이 사업장소의 현상과 위치, 주위상황, 사업시행시기, 주체의 적정성, 공원계획에 나타난 사업의 내용․규모․방법과 자연 및 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 일종의 재량행위이고, 공원사업시행허가는 국립공원구역에 속한다는 것 이외에 다른 공익상의 이유가 있어야만 거부할 수 있고 그렇지 아니하면 반드시 허가를 하여야만 하는 것이 아니라 국립공원의 지정목적과 그 관리에 위배되지 아니한다는 등의 사정이 특별히 인정되는 경우에 한하여 그 허가가 가능하다고 할 것인 바, 이 사건 공원사업예정지역의 경우 1987. 7. 22. 발생한 집중호우로 인하여 사람의 거주나 경작 등이 불가능해진 상태에서 집단시설지구의 개발이 유보됨으로 인하여 주변환경 등이 원시적 자연성을 회복하였으므로 그 보존의 가치가 높아졌다는 점, △△ 국립공원 ○○ 제1집단시설지구 및 제2집단시설지구(온천지구) 중 이 사건 공원사업예정지역을 제외하고는 이미 부지 및 기반조성이 완료된 상태이고 여관현황도 60여동에 해당하여 탐방객의 수용에 어려움이 없으므로 이미 훼손된 부지 이외의 지역에 대하여 원시성이 회복된 자연환경을 훼손하면서까지 새로운 숙박시설을 설치하는 것은 국립공원의 지정 및 관리 목적상 바람직하지 않다는 점, 이 사건 공원사업이 시행되기 위해서는 현지여건상 공원계획에 의한 진입도로 개설 등 기반시설이 반드시 선행되어야 하지만 오히려 이러한 진입도로 개설 등 기반시설 그 자체가 자연환경 및 자연생태계를 심각하게 훼손할 우려가 있어 기반시설의 설치가 현실적으로 어려운 실정에 있다는 점, 이 사건 공원사업을 허용할 경우 자연상태가 원시성을 회복한 주변지역(호텔부지)에 대하여도 개발을 유도하게 되어 산림 및 경관훼손을 가속화시킬 우려가 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 이 사건 공원사업예정지역이 집단시설지구 중 숙박시설지구로 지정된 바 있다 하더라도 위와 같은 사정변화와 중대한 공공목적상의 필요에 의하여 피청구인이 이 사건 공원사업시행을 불허한 것이므로 이 건 처분은 적법․타당하다. 아. 청구인들은 피청구인이 이 사건 공원사업예정지 바로 밑에 인접해 있는 집단시설지구인 2곳(같은 리 723-1번지외 3필지, 같은 리 725-1번지 외 4필지)에 대하여는 공원사업시행허가를 해주고 똑 같은 조건인 이 사건 공원사업에 대하여 불허한 것은 형평성의 원칙에 반하므로 이 건 처분은 위법․부당하다고 주장하나, 이 사건 공원사업예정지는 △△ 국립공원 자연환경지구에 인접하여 있고 1987. 7. 22. 발생한 집중호우로 민가와 경작지가 모두 유실된 후 현재까지 주거나 경작이 전혀 이루어지지 않고 있으며 집단시설지구 개발사업 또한 유보됨으로 인하여 자연환경의 원시성을 회복하여 보존․보호의 가치가 높아진 반면, 피청구인으로부터 공원사업시행허가를 받은 위 2곳은 현지여건상 기존 밀집상가시설이나 자연취락시설 또는 도로시설 등으로 둘러쌓여 있어 이미 개발된 지역내에 위치하고 있는 점, 1987년 수해가 난 후 기존 현황도로(탐방로)를 석축쌓기 방법으로 수해복구공사가 이루어졌는데 이 사건 공원사업예정지역은 현황도로상의 석축안쪽 및 저지대에 위치하고 있고 하천과 바로 접하고 있음으로 인하여 수해발생이 위험이 상존하고 있는 반변 피청구인으로부터 공원사업시행허가를 받은 위 2곳은 현황도로상의 석축 바깥 및 고지대에 위치하고 있고 부지와 하천사이에 현황도로가 위치하여 수해발생의 위험이 거의 없는 점, 이 사건 공원사업예정지는 현재까지 진입도로시설이 개발되어 있지 않아 진입도로 기반시설공사가 전제되거나 적어도 동시에 이루어져야 할 것이나 주변환경 등이 원시적 자연성을 회복한 상태에 있어 별도의 진입도로 확보가 사실상 어려운 사정변화가 발생한 반면 위 2곳은 1987년경 수해복구공사시부터 공원계획과 거의 일치하는 진입도로가 확보되어 있는 사실 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 청구인들의 주장은 이유없다 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 자연공원법 제20조 동법시행규칙 제17조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관보, 기본설계, 국립공원내 취락지구 조정업무 추진 공문, 협조요청 공문, 등기부 등본, 검토의견서, 공원사업시행허가신청서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 이 사건 공원사업예정지역은 1968. 12. 31. 건설부공고 제164호로 △△ 국립공원으로 지정된 지역이고, 1973. 12. 12. 건설부공고 제120호 △△ 국립공원계획 및 공원사업변경으로 △△ 국립공원 ○○ 집단시설지구 중 숙박시설지구로 지정되었다. (나) 건설부에서 1984년 12월 작성한 △△국립공원 ○○ 집단시설지구 기본설계 토지이용계획도 및 시설물배치도에 의하면, 이 사건 공원사업예정지는 숙박시설지로 표시되어 있고, 호텔, 산장, 여관 등 숙박시설 중 산장을 설치하는 것으로 되어 있다. (다) 구 건설부장관은 1985. 4. 26. 건설부고시 제179호로 △△ 국립공원계획변경에 관한 고시를 하였고, 위 고시문에 의하면 ○○ 집단시설지구 숙박시설지 면적이 당초 4만30㎡에서 3만7,230㎡로 감소된 것으로 되어 있고, 관리계획란에 ○○ 집단시설지구내 공원사업은 1984년 12월자 기본설계를 기준으로 한다는 내용이 기재되어 있다. (라) 청구외 구 내무부장관이 1997. 10. 29. 피청구인 공단 이사장에게 통보한 국립공원내 취락지구 조정업무 추진 공문에 의하면, 그간 추진해온 ◎◎국립공원 등 17개 국립공원내 취락지구의 합리적 조정을 위한 공원계획변경은 현재 추진중에 있는 국립공원계획타당성조사용역에 포함하여 일괄처리할 계획이라는 내용이 기재되어 있다. (마) 청구외 환경부장관이 2000. 8. 9. 피청구인공단 이사장 등에게 통보한 조정협의회 구성에 따른 협조요청 공문에 의하면, 환경부에서 전국 20개 국립공원에 대하여 공원구역조정을 포함한 공원계획 전반에 대한 타당성검토를 실시 중에 있고, 현재 관할 자치단체를 통하여 공원계획변경(안)에 대한 지역주민들의 의견을 수렴중에 있다라는 내용이 기재되어 있다. (바) 피청구인공단 이사장은 2000. 8. 30. 환경부장관에게 국립공원계획조정(안)에 대한 검토의견서를 제출하였고, 위 검토의견서 종합검토의견 집단시설지구 조정란에 장기 미개발 및 자연환경지구와 인접하여 자연경관 등이 수려한 지역은 집단시설지구에서 자연환경지구로의 전환이 필요하다(설악산 제3집단시설지구 등)는 내용이 기재되어 있고, 위 검토의견서에 첨부되어 있는 △△국립공원계획(안)에 대한 의견서에 의하면, ○○ 제1집단시설지구내 숙박시설지 면적 3만6,689㎡(조정안에 기재되어 있는 면적)를 1만7,283㎡로 감소하는 것이 타당하고, ○○ 제1집단시설지구내 미개발지로 남아 있는 숙박시설지 2개소(이 사건 공원사업예정지와 호텔부지, 위에서 숙박시설지의 면적이 감소되는 부분)를 집단시설지구에서 해제하여 자연환경지구로 편입하는 것이 타당하다는 내용이 기재되어 있다. (사) 피청구인은 2001. 4. 17. 용도지구가 △△ 국립공원 ○○ 제1집단시설지구로 지정된 충청남도 공주시 ○○면 ○○리 725-1번지 외 4필지에 숙박시설(여관)을 설치하는 내용의 청구외 김○○의 공원사업시행허가신청에 대하여 허가를 하였다. (아) 피청구인은 2001. 5. 9. 용도지구가 △△ 국립공원 ○○ 제1집단시설지구로 지정된 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 723-1번지 외 3필지에 숙박시설(여관)을 설치하는 내용의 청구외 하○○의 공원사업시행허가신청에 대하여 허가를 하였다. (자) 환경부장관은 2001. 6. 18. 피청구인공단 이사장 등에게 국립공원 구역조정 향후 추진계획을 송부하였고, 위 추진계획서에 의하면, 개정 자연공원법의 시행시기(2001. 9. 29.)를 감안하여 구역조정보다 절차가 간단한 용도지구의 조정(취락지구를 자연 및 밀집취락지구로 지정)을 우선적으로 추진한다는 내용이 기재되어 있다. (차) 피청구인공단 이사장은 2001. 7. 5. 환경부장관에게 국립공원계획변경(안)에 따른 검토의견서를 제출하였고, △△국립공원계획(안)에 대한 의견서에 의하면, ○○ 제1집단시설지구내 숙박시설지 면적 3만6,689㎡(변경안에 기재되어 있는 면적)를 1만7,283㎡로 감소하는 것이 타당하고, ○○ 제1집단시설지구내 미개발지로 남아 있는 숙박시설지 2개소(이 사건 공원사업예정지와 호텔부지, 위에서 숙박시설지의 면적이 감소되는 부분)를 집단시설지구에서 해제하여 자연환경지구로 편입하는 것이 타당하다는 내용이 기재되어 있다. (카) 환경부장관이 2001. 10. 8. 환경부고시 제2001-127호로 고시한 △△국립공원계획변경․결정에 의하면, 취락지구 결정(변경)조서란에 기존 4개소의 취락지구(상신, 하신, 동월, 화산)를 각각 자연취락지구로 변경하고 1개소의 자연취락지구(밀목)를 신설한 것으로 되어 있고, 집단시설지구별 토지이용계획 결정(변경)조서란에 기존에 고시된 ○○ 제1지구 숙박시설지의 면적 3만6,689㎡가 3만5,982㎡로 변경(도로선형 현실화에 따른 조정으로 변경)된 것으로 되어 있으며, 집단시설지구별 시설계획 결정(변경)조서란에 ○○ 제1지구 숙박시설지에 설치되는 여관의 경우 건폐율은 60%이하로, 층수는 3층이하로, 일반호텔의 경우 건폐율은 30%이하로, 층수는 3층이하로 설치하는 것으로 되어 있다. (타) 등기부등본에 의하면, 청구인 심○○은 2001. 12. 1. 이 사건 공원사업예정지인 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 794-9번지(지목 : 하천, 면적 : 864㎡)와 같은 리 794-19번지(지목 : 하천, 면적 : 744㎡) 소재 하천을 청구외 박○○으로부터 매입한 것으로 되어 있고, 청구인 윤○○는 2001. 12. 1. 같은 리 722번지(지목 : 답, 면적 : 559㎡) 소재 토지를 위 박○○으로부터 매입한 것으로 되어 있다. (파) 청구인들이 2002년 1월 용도지구가 △△ 국립공원 ○○ 제1집단시설지구로 지정된 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 794-9번지 외 2필지(대지면적 : 2,167㎡)에 숙박시설(여관 2개동, 부지면적 : 1419.9㎡, 2개동 연면적 : 1888.22㎡)을 설치하는 내용의 공원사업시행허가를 피청구인에게 신청하였다. (하) 피청구인공단 △△관리사무소장이 2002. 2. 6. 피청구인공단 이사장에게 제출한 검토의견서에 의하면, 종합의견란에 ○○ 제1집단시설지구내 숙박시설지인 이 사건 공원사업예정지는 1984년 공원계획이 수립된 후 장기간 사업을 시행하지 않아 초지․나대지 및 일부 임야 상태를 유지하고 있는 지역으로서 대도시 주변에 위치한 △△의 특성상 현재 계획된 여관으로도 탐방객 수용에는 어려움이 없을 것으로 판단되는 점, 이 사건 공원사업예정지는 임야 및 하천과 인접하여 있어 숙박시설이 설치될 경우 자연생태계에 영향을 미칠 우려가 있고 주변여건상 여관을 설치하기 위하여는 진입로, 하천제방 등 기반시설을 갖추어야 하나 이와 같은 행위를 허용할 경우 공원훼손이 가속화 되고 위와 같은 사유로 환경단체로부터 공원계획에서의 삭제요청이 끊이지 않은 지역인 점, 이 사건 공원사업예정지의 주변 하천형태를 볼 때 집중 강우시에 홍수피해의 발생이 우려되는 점 등을 고려해 볼 때, 이 사건 공원사업예정지가 비록 집단시설지구 숙박시설지로 계획되어 있다 하더라도 환경상의 위해를 예방하고 공원자원을 보호하기 위하여 이 사건 공원사업시행허가를 불허함이 타당하다는 내용이 기재되어 있다. (거) 피청구인은 2002. 2. 20. 허가신청서상 사업부지면적이 1419.9㎡로 표시되어 있으나 설계도서 중 일부(조경계획도, 주차계획 동선도 등)가 이와 일치하지 않고 현재 이 사건 공원사업예정지의 진입로가 확보되지 않아 진입로 설치계획이 공원계획과 부합되게 보완되어야 하고, 아울러 이 사건 공원사업예정지는 장기간 인위적인 간섭 없이 초지, 나대지 및 일부 임야로 유지되고 있고 하천과 인접한 지역으로서 사업시행으로 인한 자연생태계에 미치는 영향을 검토하여 생태계 훼손이 최소화될 수 있도록 저감방안 수립이 필요하며, 특히 1987년도 집중호우시 홍수로 인하여 이 사건 공원사업예정지역에 소재하고 있던 민가가 유실된 곳으로서 이에 대하여도 별도의 안전대책이 수립되어야 한다는 이유로 허가신청서 등 관계서류를 청구인에게 반려하였고, 피청구인공단 이사장은 같은 날 피청구인공단 △△관리사무소장에게 청구인이 추후 공원사업시행허가를 재신청할 경우 이 사건 숙박시설 설치로 인하여 자연생태계에 미치는 영향, 이 사건 공원사업예정지에 소재하던 가옥이 멸실되었을 때인 1987년도 집중호우시의 강우강도 및 빈도와 멸실된 가옥의 규모 및 구조, 이 사건 숙박시설 설치로 인하여 훼손되는 수목현황 및 이에 따른 보완대책에 대하여 구체적인 검토를 하여 진달할 것을 통보하였다. (너) 청구인들이 2002년 3월 여관 2개동 부지면적을 1559.2㎡로 하고 진입로의 위치 조정, 사업시행으로 인하여 자연생태계에 미치는 영향에 대한 저감대책의 마련, 홍수로 인한 안전대책을 마련하여 공원사업시행허가를 재신청하였다. (더) 피청구인공단 △△관리사무소장이 2002. 3. 30. 피청구인공단 이사장에게 제출한 검토의견서에 의하면, 기타 검토사항과 종합의견은 아래와 같다. □ 기타 검토사항 ① 이 사건 숙박시설의 설치로 인하여 예상되는 자연생태계에 미치는 영향 이 사건 공원사업예정지는 기존 집단시설지구와 구분되어져 실질적인 자연공원이 시작되는 곳으로 생태적, 지형학적 또는 미학적 특성의 유지를 위한 조치가 필요한 지역이고, 인근 호텔부지에 대한 공원사업에도 영향을 미치게 되므로 훼손이 가속화될 수 있음 ② 이 사건 공원사업예정지에 소재하던 가옥이 멸실되었을 때인 1987년도 집중호우시의 강우강도 및 빈도와 멸실된 가옥의 규모 및 구조

③ 이 사건 숙박시설의 설치로 인하여 훼손되는 수목현황 및 이에 따른 보완대책 이 사건 공원사업예정지내에 소나무 15주, 기타 잡목 69주 등 총 84주가 있고 현재 상태에서는 주변과 어우러져 조화를 이루고 있으나, 대부분 수형이 양호하지 않아 사업이 시행될 경우 소나무 5주를 제외하고는 이식할 만한 가치는 없음 □ 종합의견 이 사건 공원사업을 허가할 경우 자연생태계의 보전에 악영향을 미칠 뿐만 아니라 공원미관을 저해하고, 공원훼손이 가속화되어 공원관리상 막대한 지장을 초래할 것으로 판단됨 (러) 피청구인은 2002. 4. 10. 허가신청서상에 기존 탐방로를 진입도로로 이용하는 것으로 계획하였으나 이는 공원계획상 도로계획과 부합하지 않고, 허가신청서상 청구인이 이 사건 숙박시설의 공사시 임시도로로 사용하고자 하는 토지(하천부지)에 대한 토지주의 사용승인 관계서류가 누락되었으며, 허가신청서상에 건축물의 규모가 사실상 지상 4층으로 되어 있어 이는 공원계획(지상 3층 이하)과 부합하지 않고, 청구인이 제출한 홍수피해 방지를 위한 수리계산에서 하천단면은 하천 횡단측량을 하여 산출하여야 하나 단면결정에 대한 자료가 없어 홍수피해방지계획의 적정성을 검토할 수 없다는 이유로 허가신청을 반려하였다. (머) 청구인들이 2002. 5. 23. 이 사건 공원사업예정지는 공원계획상의 도로와 접해 있어 공원계획에 적합하다는 의견을 제시하고 공사시 임시도로를 폐지하는 등 사업계획의 내용을 보완하여 공원사업시행허가를 재신청하였다. (버) 피청구인공단 △△관리사무소장이 2002. 5. 26. 피청구인공단 이사장에게 제출한 검토의견서에 의하면, 반려사유 보완에 대한 검토란에 청구인들의 2002. 5. 23.자 허가신청서상 진입로 계획은 청구인들이 2차 허가 신청시 제출한 사업시행계획을 보완하지 않고 신청한 사항으로 공원계획상 도로계획과 부합하지 않으며, 청구인들이 진입로로 사용하고자 하는 도로는 주 기능이 등산로(탐방로)로서 탐방객의 편의 및 안전사고 예방을 위하여 차량의 통행을 제한하는 구간인데 위 도로를 진입로로 사용할 경우 주민 및 탐방객의 통행불편은 물론 안전사고 우려 등 공원관리상 막대한 지장을 초래할 것으로 사료된다는 내용이 기재되어 있고, 종합검토의견란에 이 사건 공원사업예정지는 실질적인 자연공원이 시작되는 곳으로 자연생태계의 보전과 국립공원 훼손의 가속화 방지 등을 위해 숙박시설 등 신규시설이 억제되어야 할 것으로 판단된다는 내용이 기재되어 있다. (서) 피청구인공단 이사장은 2002. 6. 10. 환경부장관에게 국립공원계획변경(안)에 따른 검토의견서를 제출하였고, △△국립공원계획(안)에 대한 의견서에 의하면, ○○ 제1집단시설지구내 숙박시설지 면적 3만5,982㎡를 2만61㎡로 감소하는 것이 타당하고, 위 감소되는 숙박시설지는 1984년 공원계획이 수립된 후 대부분 임상이 잘 보존된 지역이고 연간 20여만명이 탐방하는 △△ 국립공원 ○○지구 상부에 위치하여 기존 상가․여관이 밀집되어 있는 집단시설지구와 보존가치가 우수한 수림을 형성하고 있는 자연환경지구간의 경계가 확연히 구분되는 지역이며, 최소한 현재의 자연상태가 지속적으로 보존되어야 할 곳으로서 지역환경단체(대전환경운동연합, △△보전시민모임)에서도 동 지역의 자연훼손우려 등을 지적하고 있는 바, 금번에 동 지역을 집단시설지구에서 폐지하고 자연환경지구로 용도지구를 변경하는 것이 공원관리측면에서 바람직할 것으로 사료된다는 내용이 기재되어 있다. (어) 피청구인은 2002. 6. 12. 이 사건 공원사업예정지역은 1984년도에 현재와 같은 공원계획이 수립된 후 18여년이 지난 현재까지 기 개발된 인근 시설지역과는 달리 자연상태로 유지되어 온 지역으로서 현지 식생조사결과 소나무 등 55종의 목본류와 60종의 초본류가 자생하는 등 자연식생이 매우 양호하여 지속적으로 보전되어야 할 지역으로 판단되고, 이 사건 공원사업예정지의 65%에 해당하는 지역의 지목이 하천이며 지형적으로 인근지역보다 저지대로서 집중호우시 수해발생의 위험이 있는 지역이고, 이 사건 공원사업예정지는 연간 20여만명의 탐방객이 이용하는 △△국립공원 □□-◉◉탑 구간의 탐방로와 인접하여 차량의 출입을 제한하는 지역으로서 예상되는 탐방객들의 공원이용의 불편을 해소하기 위해 별도의 진입로 확보가 바람직하나 현지 지형여건 및 공원자원의 훼손 우려 등으로 별도의 진입로 확보가 어려운 상태라는 이유로 이 사건 공원사업예정지에 숙박시설을 신축하는 것은 불가능하다고 판단되어 동 숙박시설지를 자연환경지구로 변경하는 내용의 공원계획변경을 환경부에 건의한 상태에 있고, 이 사건 공원사업예정지와 진입로로 이용하는 기존 등산로 사이에 새로 진입로를 개설하는 부분(면적 11.2㎡)에 대하여 행위허가를 득하여 사업시행을 하겠다고 되어 있으나 동 지역은 집단시설지구로서 별도로 공원사업시행허가를 득하여야 사업시행이 가능한 지역이며 동 지역에 대한 토지사용승락도 미비된 상태로서 새로 진입로를 개설하는 사업이 불가능하다는 이유로 이 사건 공원사업시행허가신청을 불허하는 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 자연공원법 제2조7호, 제19조 및 제20조, 동법시행규칙 제17조의 규정에 의하면, 공원사업은 원칙적으로 공원관리청이 하되 공원관리청이 아닌 자가 공원사업을 시행하고자 할 때에는 공원관리청의 허가를 받아야 하고, 공원관리청이 이러한 공원사업시행허가를 하고자 할 때에는 고시된 공원계획의 범위안에서 하여야 한다고 되어 있는 바, 공원사업의 시행은 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전에 영향을 미치는 행위로서 그 공원사업시행허가 여부는 사업장소의 현상과 위치 및 주위의 상황, 사업시행의 시기 및 주체의 적합성, 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 자연 및 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 일종의 재량행위에 속한다 할 것이고, 이러한 경우 공원관리청의 판단이 재량권의 외적한계를 벗어나거나 수권법률의 목적, 평등원칙, 비례원칙 등 법원칙에 위배하지 아니하는 한 위법하다고 할 수 없을 것이다. 이 사건 공원사업예정지역이 △△국립공원계획상 집단시설지구 중 숙박시설지로 지정․고시되었다 하더라도 피청구인이 이 사건 공원사업예정지역은 1984년도에 현재와 같은 공원계획이 수립된 후 18여년이 지난 현재까지 기 개발된 인근 시설지역과는 달리 자연상태로 유지되어 온 지역으로서 현지 식생조사결과 소나무 등 55종의 목본류와 60종의 초본류가 자생하는 등 자연식생이 매우 양호하여 지속적으로 보전되어야 할 지역으로 판단하고, 이 사건 공원사업예정지의 65%에 해당하는 지역의 지목이 하천이며 지형적으로 인근지역보다 저지대로서 집중호우시 수해발생의 위험이 있는 지역이며, 이 사건 공원사업예정지는 연간 20여만명의 탐방객이 이용하는 △△국립공원 □□-◉◉탑 구간의 탐방로와 인접하여 차량의 출입을 제한하는 지역으로서 예상되는 탐방객들의 공원이용의 불편을 해소하기 위해 별도의 진입로 확보가 바람직하나 현지 지형여건 및 공원자원의 훼손 우려 등으로 별도의 진입로 확보가 어려운 상태라는 이유로 이 사건 공원사업예정지에 숙박시설을 신축하는 것은 불가능하다고 판단되어 동 숙박시설지를 자연환경지구로 변경하는 내용의 공원계획변경을 환경부에 건의한 상태에 있고, 이 사건 공원사업예정지와 진입로로 이용하는 기존 등산로 사이에 새로 진입로를 개설하는 부분(면적 11.2㎡)에 대하여 청구인이 행위허가를 득하여 사업시행을 하겠다고 되어 있으나 동 지역은 집단시설지구로서 별도로 공원사업시행허가를 득하여야 사업시행이 가능한 지역이며 동 지역에 대한 토지사용승락도 미비된 상태로서 새로 진입로를 개설하는 사업이 불가능하다는 점 등을 종합적으로 고려하여 이 사건 공원사업시행허가신청을 불허하였는 바, 피청구인의 판단이 재량권을 일탈하였다거나 남용하였다고는 보이지 아니하므로 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2002-08498

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[ 참조조문 ]

자연공원법 제2조

공원법

자연공원법시행규칙 제17조

[ 사건명 태그]

숙박시설신축공원사업시행허가거부처분취소청구

[ 참조조문 태그 ]

자연공원법 제2조 자연공원법시행규칙 제17조

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