국민권익위원회 2002-08242, 2003. 2. 10., 인용

【재결요지】 사 건 02-08242 도로점용료납부독촉처분취소청구 청 구 인 ○ ○ ○ 경상북도 ○○시 ○○읍 ○○리 66 ○○아파트 105-305 피청구인 부산지방국토관리청장(포항국도유지건설사무소장) 청구인이 2002. 8. 9. 제기한 심판청구에 대하여 2003년도 제4회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 피청구인이 2002. 5. 23. 청구인에 대하여 한 도로점용료 납부독촉처분은 이를 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 피청구인이 2002. 5. 23. 청구인에 대하여 경상북도 ○○시 ○○구 ○○읍 ○○리 552-1번지 일대 2,055㎡(이하 ‘이 건 도로’라 한다.)에 대하여 475만 1,860원의 도로점용료를 2002. 6. 14.까지 납부할 것을 독촉(이하 ‘이 건 처분’이라 한다.)하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1991년 경 이 건 도로 인근에 주유소를 설립하고자 하는 목적으로 평소 친분이 있던 청구외 ○○○으로 하여금 필요한 일체의 절차를 추진하도록 하면서 소요되는 자금을 제공하였는 바, 위 ○○○이 이 건 도로 인근의 토지를 매입하고, 주유소 허가를 받은 후 제공받은 자금 일부를 착복하여 도주하였기에, 청구인은 1992년 경 매입한 토지 및 주유소 허가권 등 일체의 권리를 청구외 ○○○에게 양도하였는 바, 2002. 5. 23. 피청구인으로부터 1994. ～ 2001.까지의 기간에 해당하는 도로점용료를 납부하라는 이 건 처분을 받았다. 나. 청구인은 위 ○○○을 통하여 주유소 허가를 추진하였기 때문에 청구인이 도로점용허가를 받은 사실도 몰랐고, 지금까지 단 한번도 도로점용료를 납부하라는 고지서를 받은 사실도 없는 바, 설사 청구인이 피청구인의 주장과 같이 1992년 경 도로점용허가를 받았다고 하더라도 그 이후 단 한 번만이라도 청구인에게 일반우편이 아닌 등기우편의 방식으로 고지서를 발송하였더라면 청구인이 이를 수령함과 동시에 위 ○○○에게 도로점용허가권을 양도하였을 것인 바, 이러한 사정을 감안하지 아니하고 한 이 건 처분은 위법․부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 청구인이 1992. 12. 11.자로 도로점용 및 연결허가를 받았고, 1995. 11. 6.자로 도로점용공사 완료확인신청을 하여 1995. 11. 18. 도로점용공사 완료통지를 하였으며, 이 때에 기재한 주소지로 1998년부터 매년 도로점용료 납부고지서를 발부하여 왔는 바, 청구인이 고지서를 받아본 적이 없다는 것은 청구인이 주소지를 허위로 기재하여 신청함에 따른 청구인의 귀책사유라 할 것이고, 또한 청구인이 다른 제3자에게 주유소 허가권 등 일체의 권리를 양도하였다고 하더라도 도로점용허가권을 양도하였다는 신고를 하지 아니한 이상 도로점용료를 납부할 의무가 있다고 할 것이므로 이 건 처분은 적법․타당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 도로법 제6조, 제9조, 제22조, 제40조, 제43조 및 제78조 도로법시행령 제9조, 제24조, 제26조의3 및 별표 2 도로법시행규칙 제3조 국세기본법 제8조 내지 제12조 국세기본법시행령 제5조, 제7조, 제7조의2 국세징수법 제21조 내지 제23조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 도로점용허가서, 도로점용공사완료확인서, 도로점용료 부과 공문, 납부최고서, 부동산매매계약서, 이의신청서, 이의신청에 대한 회신공문 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 경상북도 ○○군수가 1991. 6. 10. 발급한 석유판매업(주유소)허가증에 의하면, 성명은 ‘○○○’으로, 상호는 ‘○○주유소’로, 소재지는 ‘경상북도 ○○군 ○○읍 ○○리 554번지’로 각각 기재되어 있고, 석유사업법 제12조제1항의 규정에 의하여 석유판매업을 허가한다고 되어 있다. (나) 청구인과 청구외 ○○통운 주식회사 대표이사 ○○○이 1992. 8. 20. 체결한 부동산매매계약서에 의하면, 매매대상 부동산은 ‘경상북도 ○○군 ○○읍 ○○동 답 553번지, 554번지’로 되어 있고, 대금총액은 8,200만원으로 되어 있으며, ‘상기 토지에 허가난 주유소사업에 대한 일체의 행위를 매수인이 할 수 있도록 매도인은 책임져야 하며, 만약 이를 행하지 못할 경우 매수인은 매도인에게 손해배상을 청구하여도 매도인은 이의를 제기할 수 없다’라고 기재되어 있다. (다) 청구인이 1992. 11. 피청구인에게 제출한 도로점용허가신청서에 의하면, 성명은 ‘○○○’으로, 주소는 ‘○○시 ○○동 33B 5L’로, 점용의 장소는 ‘○○군 ○○읍 ○○리 552-1번지 외 8필지’로, 신청인은 ‘○○주유소 대표 ○○○’으로 각각 기재되어 있고 이를 청구인이 날인하였다. (라) 부산지방국토관리청의 1992. 12. 11.자 도로점용허가 공문 및 도로점용허가증(제92-85호)에 의하면, 주소는 ‘경북 ○○시 ○○동 33블럭 5롯트’로 되어 있고, 성명은 ‘○○○’으로 되어 있으며, 점용장소는 ‘경북 ○○군 ○○읍 ○○리 552의 1번지’로, 점용면적은 ‘2,055㎡’로, 점용목적은 ‘주유소 진입로 설치’로, 점용기간은 ‘1992. 12. 11. ～ 2002. 6. 30.’으로 각각 기재되어 있고, 같은 날 이를 공고(제182호)하였다. (마) 청구인이 1995. 11. 6. 피청구인에게 제출한 도로점용공사(원상회복공사)완료 확인신청서에 의하면, 성명은 ‘○○○’으로, 주소는 ‘○○시 ○구 ○○동 33B 5L’로 되어 있고, 도로점용공사를 완료하였음을 확인하여 달라고 피청구인에게 신청하였으며, 1995. 11. 18. 피청구인이 ‘본 시설물을 유지․보수하거나 사용을 폐지하기 위하여 도로를 훼손하거나, 도로구조에 영향을 미치는 행위를 할 경우에는 사전에 허가청에 신고한 후 별도의 허가를 받아서 시행하여야 한다’는 조건으로 도로점용공사 완료통지를 하였다. (바) 피청구인의 1998. 3. 6.자 ‘1998년도 도로점용료 징수결정’ 내부품의문서에 의하면, 청구인에 대하여 1994. ～ 1998.까지 5년간 도로점용료 209만 8,700원을 부과하는 것으로 되어 있고, 1999. 8. 7.자 ‘1999년도 도로점용료 세입징수 의뢰’ 내부문서에 의하면, 청구인에 대하여 1999년 도로점용료 68만 2,100원을 추가로 부과하는 것으로 되어 있으며, 2000. 3. 24.자 ‘2000년도 도로점용료 세입징수 의뢰’ 내부문서에 의하면, 청구인에 대하여 2000년 도로점용료 84만 2,000원을 추가로 부과하는 것으로 되어 있고, 2001. 3. 31.자 ‘2001년도 도로점용료 세입징수 의뢰’ 내부문서에 의하면, 청구인에 대하여 2001년 도로점용료 103만 5,200원을 추가로 부과하는 것으로 되어 있으며, 위 4개의 문서에는 모두 청구인의 주소는 ‘○○시 ○○구 ○동 33블럭 5롯트’로 기재되어 있다. (사) 청구인이 2002. 6. 20. 피청구인에게 제출한 이의신청서에 의하면, 청구인은 토지소유권 및 주유소 허가권을 다른 제3자에게 양도하였음에도 불구하고 이를 관계당국에 신고하지 아니하였다고 해서 도로점용료를 부과하는 것은 가혹하다는 취지의 이의신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 2002. 6. 26.자 회신공문을 발송하였으며, 동 공문에 의하면, 도로점용허가의 권리․의무를 이전할 경우에는 도로법의 관련규정에 따라 권리․의무를 승계한 자가 이를 도로 관리청에 신고하여야 하며, 신고가 수리되기 전까지는 도로점용료의 납부의무자를 변경할 수 없다라는 취지의 내용이 기재되어 있다. (아) 청구인이 2002. 7. 8. 피청구인에게 다시 제출한 이의신청서에 의하면, 도로점용료의 납부의무자는 도로를 사실상 점유한 자이어야 하고, 수년 동안 현장확인 및 건축물대장 등을 확인하지 아니하고 도로를 점용하지도 않고 소유권도 없는 청구인에게 도로점용료를 부과하는 것은 잘못된 것이라는 취지의 이의신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 2002. 7. 13. 회신공문을 발송하여 도로점용허가의 양도․양수에 따른 신고가 수리되기 전까지는 도로관리청이 도로점용료의 납부의무자가 누구인지에 대하여 일일이 파악할 의무도 없고, 파악할 수도 없으므로 신고가 수리되기 이전까지는 당연히 도로점용료 납부의무가 당초의 허가자에게 있다라는 취지의 답변을 하였다. (자) 피청구인이 발송하여 2002. 5. 23. 청구인이 수령한 이 건 처분서에 의하면, 성명은 ‘○○○’으로, 주소는 ‘경북 ○○시 ○○읍 ○○리 66번지 1통 2반 ○○아파트 105동 305호’로, 도로점용료 부과금액은 475만 1,860원(도로점용료 465만 8,000원 + 가산금 9만 3,860원)으로 되어 있고, 이를 2002. 6. 14.까지 납부하여야 하며, 동 기한까지 납부하지 아니할 때에는 국세징수법 제24조제1항의 규정에 따라 청구인의 재산을 압류할 것이라고 기재되어 있다. (차) 경상북도 경산시장이 2002. 8. 6.자로 발급한 청구인의 주민등록표초본에 의하면, 청구인은 1968. 10. 20.자로 경상북도 ○○군 ○○읍에 전입한 이래 2002. 8. 6. 현재까지 경상북도 ○○군 ○○읍에 계속하여 거주하여 왔다. (2) 이 건 처분이 위법․부당한 지에 대하여 살펴본다. (가) 도로법 제22조제1항의 규정에 의하면 국도에 대한 도로관리청은 건설교통부장관이 된다고 되어 있고, 동법 제40조의 규정에 의하면, 도로를 점용하고자 하는 자는 관리청의 허가를 받도록 되어 있으며, 동법 제6조에 의하면 도로법의 규정에 의한 허가로 인하여 발생한 권리나 의무를 가진 자가 이를 양도한 때에는 양수자가 그 지위를 승계하고, 양수자는 도로의 관리청에 이를 신고하여야 한다고 되어 있으며, 동법 제43조에 의하면 관리청은 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다고 되어 있고, 동법 제78조에 의하면 도로의 관리청은 점용료 기타의 부담금 납부의무자가 납부기한내에 이를 납부하지 아니하는 때에는 납부할 기간을 정하여 독촉하여야 하며, 이 경우에 국세징수법의 규정을 준용하여 가산금을 징수할 수 있고, 점용료 기타의 부담금 또는 가산금의 납부의무자가 납부기한내에 이를 납부하지 아니하는 때에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 의하여 이를 징수할 수 있다고 되어 있으며, 동법 제9조, 동법시행령 제9조에 의하면, 도로점용의 허가, 도로점용료의 부과․징수에 관한 건설교통부장관의 권한은 지방국토관리청장에게 위임되어 있고, 국세기본법 제8조 내지 제12조, 동법시행령 제5조, 제7조 및 제7조의2의 규정을 종합하면, 납세의 고지․독촉․체납처분에 관계되는 서류의 송달은 교부 또는 등기우편에 의하여야 하고, 서류를 수령하여야 할 자가 주소지를 이전한 때에는 주민등록표 등에 의하여 이를 확인하고 그 이전한 장소에 송달하여야 하며, 등기우편으로 송달하였으나 수취인 부재로 반송되거나, 주민등록표․법인등기부 등에 의하여도 그 주소지를 확인할 수 없는 경우 등에는 서류의 요지를 공고한 날부터 14일이 경과함으로써 서류의 송달이 있은 것으로 본다고 되어 있다. (나) 먼저, 청구인이 도로점용료를 납부하여야 할 의무자인지 여부에 대하여 살펴보면, 도로법 제6조에 의한 도로점용허가에 따른 권리․의무를 양수한 자의 승계신고를 수리하는 도로관리청의 행위는 단순한 사실의 신고를 접수하는 행위에 그치는 것이 아니라 도로점용허가자의 변경이라는 법률효과를 발생시키는 행위라고 할 것이므로, 청구인이 도로점용허가에 따른 권리․의무를 다른 제3자에게 사적인 계약에 의하여 양도하였다고 하더라도 이를 양수한 자가 승계하였다는 신고를 하지 아니하면 도로점용허가에 따른 권리․의무는 여전히 종전의 허가자인 청구인에게 있다고 보아야 할 것인 바, 청구인은 다른 제3자에게 이 건 도로의 점용허가에 따른 권리․의무를 양도한 후 그 양수인이 이를 신고하였다고 볼 만한 아무런 자료를 제출하지 아니하고 있고, 이에 따른 신고서도 피청구인에게 수리되지 아니한 것이 명백하므로 도로점용허가를 받은 자인 청구인이 도로점용료를 납부하여야 할 의무자라고 할 것이다. (다) 다음으로, 이 건 처분이 위법․부당한 지에 대하여 살펴보면, 이 건 처분은 도로점용료의 납부의무자가 기한내에 이를 납부하지 아니하였을 때에 가산금을 추가로 부과하여 납부할 것을 통지하고 이를 이행하지 아니할 경우에는 재산압류를 할 것을 예고하는 독촉 처분으로서, 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 이 건 처분의 전제가 되는 도로점용료 부과 처분을 하면서 청구인이 당초 도로점용허가를 받을 당시에 기재하였던 주소로 등기우편이 아닌 일반우편의 방식에 의하여 고지서를 발송하였고, 청구인이 이를 수령하지 아니하였다고 주장하고 있는 것에 대한 반증을 제시하지 못하고 있다. 그런데 국세기본법의 관련규정을 종합하면, 피청구인은 도로점용료 납부고지서를 교부 또는 등기우편의 방법으로 송달하여야 하고, 납부고지서가 반송되거나 또는 수취인 부재일 경우에는 주민등록표․법인등기부 등에 의하여 주소지를 확인하여야 하며, 이러한 방식에 의하여도 청구인의 주소지를 알 수 없을 경우에는 공고의 방식으로 공시를 하여야 한다고 되어 있으므로, 피청구인이 청구인에 대하여 아직 소멸시효가 완성되지 아니한 도로점용료 부분에 대하여 다시 납부를 명하는 처분을 하는 것은 별론으로 하더라도 이 건 처분의 전제가 되는 도로점용료 부과처분은 그 하자가 중대하고 명백하여 무효인 처분이라 할 것이다. 그렇다면 이 건 처분은 무효인 처분을 전제로 하여 부과된 것이므로 정당한 처분사유가 없는 것이어서 무효라고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2002-08242

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[ 참조조문 ]

국세징수법 제24조

국세기본법시행령 제5조

도로법 제6조 제9조 제22조 제40조 제43조 제78조

석유사업법 제12조

도로법시행령 제9조

국세기본법

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