국민권익위원회 2002-07734, 2003. 1. 13., 기각

【재결요지】 사 건 02-07734 시외버스운송사업양도ㆍ양수신고수리처분취소청구 청 구 인 별지 기재와 같다. 선정대표자 임 ○○ 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 289-7 ○○맨션 202호 피청구인 경상남도지사 청구인들이 2002. 7. 22. 제기한 심판청구에 대하여 2003년도 제1회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인들의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2002. 5. 18. 주식회사 ○○여객 및 주식회사 △△여객에 대하여 한 시외버스운송사업양도․양수신고수리처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인들은 청구외 주식회사 ○○여객의 소액주주들로서, 1994. 10. 21. 부도처리 된 위 주식회사 ○○여객의 대표이사 청구외 이○○와 공동출자하여 위 주식회사 ○○여객을 인수하였는데, 위 이○○가 2002. 5. 1. 위 주식회사 ○○여객의 시외버스운송사업 일체를 청구외 주식회사 △△여객에 양도한다는 계약을 체결하고, 위 주식회사 ○○여객 및 주식회사 △△여객이 2002. 5. 9. 시외버스운송사업 양도․양수신고를 하자, 피청구인이 2002. 5. 18. 시외버스운송사업양도․양수신고를 수리(이하 "이 건 처분"이라 한다) 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 청구외 주식회사 ○○여객의 소액주주들이며, 청구외 주식회사 △△여객은 위 주식회사 ○○여객으로부터 시외버스운송사업을 양도․양수방식으로 자산 및 버스운행 노선 등을 인수한 여객운수회사이다. 나. 청구외 주식회사 ○○여객은 1994. 10. 21.경에 부도 처리되었는데, 위 주식회사 ○○여객의 회생을 위하여 대표이사인 청구외 이○○와 운전기사들이 논의한 끝에, 1995. 3. 1. 위 이○○가 16억원을 출자하고 청구인 등 운전기사 72명이 1인당 4,000만원씩 각각 출자하여 합계 29억원으로 인수전 부채를 전액 변제하기로 하고 위 주식회사 ○○여객의 회생을 위해 노력하던 중, 위 이○○가 주식을 전혀 보유하고 있지 아니한 청구외 김○○이 및 이△△(위 이○○의 아들)를 주주총회를 거치지 아니한 채 1995. 3. 27. 이사로 등기하였고, 위 이○○와 김○○이가 공동대표이사로 선출되어 회사를 운영하면서 온갖 불법행위를 저질렀다. 다. 청구외 주식회사 ○○여객은 2001. 11. 5.부터 청구외 이○○가 단독 대표이사가 되었고, 위 이○○는 2002. 4. 30. 청구외 이△△와 이사회를 개최한 것처럼 꾸며 위 주식회사 ○○여객의 시외버스운송사업 전부를 위 주식회사 △△여객에 양도하기로 결의하고 양도에 따른 제반절차는 위 이○○에게 위임하기로 하여, 위 이○○는 2002. 5. 1. 위 주식회사 △△여객의 대표이사인 청구외 김△△와 양도․양수계약을 체결하였는 바, 위 이사회는 주주총회에서 선임되지 아니한 권한 없는 이사 및 대표이사에 의하여 개최된 것으로서 무효라 할 것이다. 라. 청구인들이 양도․양수계약이 무효임을 주장하자, 청구외 이○○는 2002. 7. 11. 청구외 주식회사 △△여객의 사장실에서 임시주주총회를 개최하였고, 회사의 경영권을 청구외 주식회사 △△여객에 양도하는 안건을 총회에 상정하여 추인안을 가결하였으나, 대주주로서 총회에서 의결권을 행사한 위 이○○는 사실상 출자금을 납입하지 아니하였으므로 의결권이 없다 할 것이어서, 위 총회는 형식상 요건만 갖추기 위한 것에 불과하고 의결권 없는 주식으로 의결행위를 한 것이므로 이 역시 무효라 할 것이다. 마. 피청구인은 청구외 주식회사 ○○여객과 청구외 주식회사 △△여객간의 양도․양수계약서상 “주주총회 결의에 의하여 인준을 받아야 그 효력이 발생하고 인준을 받지 못하면 실효된다”는 조항이 있음에도 불구하고 이를 면밀히 검토하지 아니하고, 2002. 5. 18. 위 주식회사 ○○여객 등의 시외버스운송사업 양도․양수신고를 수리하였고, 또한 권한 없는 이사들의 이사회를 근거로 처분한 것이므로, 피청구인의 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 본안전 항변 행정심판의 청구는 처분의 취지 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있고, 청구인들이 주장하는 바와 같이 양도회사의 소액주주임을 인정하더라도 주주는 소유주식의 범위 내에서 총회 등에서의 의결에 참여할 수 있으며, 주식회사의 이사회 또는 총회의 행위나 의결사항에 대한 다툼은 민사상의 문제로서 법인에 대한 의결사항에 대하여 일부 주주들이 행정청에 별도의 행위를 요구할 수는 없다고 할 것이므로, 이 건 청구는 청구인으로서의 자격이 없는 자들에 의하여 제기된 부적법한 심판청구로서 각하되어야 한다. 나. 본안에 대한 답변 (1) 청구외 주식회사 ○○여객과 청구외 주식회사 △△여객은 2002. 5. 1.자 양도․양수계약서, 위 주식회사 △△여객의 2002. 5. 8.자 법인등기부등본 및 임원 명부, 이사회의사록, 91개 운행계통의 노선도와 양도․양수 운행계통 등 첨부서류(이하 “신고서류”라 한다)를 갖추어 2002. 5. 9. 피청구인에게 시외버스운송사업 양도․양수신고를 하였으며, 피청구인은 위 주식회사 △△여객의 임원에 대한 결격사항 해당여부를 조회한 후 2002. 5. 18. 위 신고를 수리하였고, 위 사항을 양도․양수회사와 전국 시․군 및 경상남도 관내 버스운송사업조합에 통보하였으며, 위 주식회사 ○○여객에서는 양도․양수계약서상 주주총회의 의결로 인준을 받아야 효력이 발생한다는 규정에 의하여 2002. 7. 11. 임시총회를 개최하고 양도 승인과 임원에 대한 유임 건을 상정하여 총주식의 87% 참석, 참석 주식의 77% 찬성으로 위 양도․양수계약의 추인안을 가결하였다. (2) 청구인들은 양도인인 청구외 주식회사 ○○여객의 2002. 4. 30.자 이사회 의결이 의결권 없는 주식으로 의결행위를 한 것이므로 무효라고 주장하나, 이는 기본적으로 민사상으로 적법여부를 따져야 할 사항이고, 더구나 양도․양수신고서상 위 주식회사 ○○여객의 이사회 의사록은 법인등기부등본에 등재된 대표이사 청구외 이○○와 이사 청구외 이△△가 참석하고 기명․날인된 점이 틀림없으며, 신고에 대한 행정청의 수리행위는 형식요건에 대한 적법여부를 확인하는 것일 뿐 사법상 계약의 적법여부까지 판단할 수는 없고, 여객자동차운수사업법시행규칙 제35조제1항에서 규정하고 있는 신고서류를 모두 갖추었으며, 양수인 법인의 임원 중에 여객자동차운수사업법 제7조에서 규정한 결격사유에 해당하는 자가 없으므로, 피청구인의 양도․양수 신고에 대한 수리처분은 적법․타당하다고 할 것이다. (3) 양도․양수계약서상의 계약의 효력규정에 청구외 주식회사 ○○여객의 주주총회와 이사회 결의에 의하여 인준을 받아야 효력이 발생한다는 조항은 양도인 법인의 주주총회의 사후 승인을 받아야 양도인과 양수인 간에 효력이 발생한다는 의미이므로, 위 주식회사 ○○여객에서는 2002. 7. 11. 임시 주주총회에서 추인안이 가결되어 주주총회와 이사회의 인준을 모두 받았으므로 계약의 효력이 발생하였다고 볼 수 있고, 계약서상의 효력의 유무에 대해서는 민사상으로 적법여부를 따져 무효임이 확정되었을 때 비로소 이를 근거로 양도인 또는 양수인이 행정행위의 취소를 청구할 수 있을 뿐이므로, 청구인의 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조 여객자동차운수사업법 제7조, 제15조 및 제68조 동법시행령 제26조 동법시행규칙 제10조 및 제35조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 여객자동차운송사업양도․양수신고서, 양도․양수계약서, 법인등기부등본, 임원명부, 이사회 의사록, 임시주주총회 의사록, 결격사항 해당여부 조회 문서, 양도․양수신고 수리처분 문서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구외 주식회사 ○○여객(양도인, 대표이사 청구외 이○○) 및 청구외 주식회사 △△여객(양수인, 대표이사 청구외 김△△)은 2002. 5. 9. 피청구인에 대하여 합리적이고 생산적인 경영과 업체 구조개선을 위하여 2002. 5. 11.자로 시외버스운송사업을 양도․양수하기로 하였다고 신고한 것으로 되어 있다. (나) 2002. 5. 1.자 양도․양수계약서 제5조(계약의 효력)의 규정에 의하면, 위 양도․양수계약은 청구외 주식회사 ○○여객의 주주총회와 이사회 결의에 의하여 인준을 받아야 그 효력이 발생하고 인준을 받지 못하면 실효된다고 되어 있다. (다) 청구외 주식회사 △△여객의 2002. 5. 8.자 등기부등본에 의하면, 회사성립연월일은 “2002. 4. 25.”로, 사업목적은 “1)버스운송사업(여객 및 화물), 2)전세버스운송사업, 3)전세버스운송알선사업, 4)자동차부품매매업, 5)각호에 부대하는 부동산 임대업, 5)각호에 부대하는 사업일체”로, 임원에 관한 사항은 “대표이사 청구외 김△△, 이사 청구외 송○○, 이사 청구외 김□□, 감사 청구외 김▣▣”으로 각각 기재되어 있다. (라) 청구외 주식회사 ○○여객의 2002. 4. 30.자 이사회 의사록에 의하면, 이사회에는 의장인 대표이사 청구외 이○○ 및 이사 청구외 이△△ 등 이사 전원이 출석하여 위 주식회사 ○○여객을 타인에게 양도하는 데에 이사 전원이 찬성 가결하였으며, 양도에 따른 제반 절차는 대표이사인 위 이○○에게 위임하기로 결정하고 이사 전원이 기명․날인한 것으로 되어 있다. (마) 청구외 주식회사 △△여객의 2002. 5. 1.자 이사회 의사록에 의하면, 의장인 대표이사 청구외 김△△ 외 이사 2명(청구외 송○○, 청구외 김□□)이 전원 참석하여 청구외 주식회사 ○○여객을 양수하기로 하고 일체의 권한을 대표이사인 위 김△△에게 위임하기로 가결하고 이사 전원이 날인한 것으로 되어 있다. (바) 청구외 주식회사 ○○여객의 2002. 7. 11.자 임시주주총회 의사록에 의하면, 2002. 7. 11. 10:00 주식의 총수 6만 6,000주의 87%인 5만 7,424주(46명의 주주)가 출석하였고, 회사 양도 및 대표이사․이사․감사 유임에 대한 총회의 승인 여부를 물은 바 찬성 4만 4,224주(출석 주식의 77%), 기권 1만 3,200주(23%)로 위 주식회사 ○○여객의 영업권을 청구외 주식회사 △△여객에 양도하는 건과 임원유임 건을 추인하였고, 위 주식회사 ○○여객의 대표이사 청구외 이○○가 같은 날 이사회를 개최하여 임시주주총회의 추인사항에 대해 상정하자, 이사 청구외 이△△ 및 감사 청구외 이□□ 등 출석 이사 전원이 이의 없이 가결한 것으로 되어 있다. (사) 피청구인은 2002. 5. 14. 전국 시․도지사에 대하여 청구외 주식회사 △△여객의 임원에 대하여 결격사항 해당여부를 조회한 것으로 되어 있다. (아) 피청구인은 2002. 5. 18. 청구외 주식회사 ○○여객(양도인) 및 청구외 주식회사 △△여객(양수인)에 대하여 여객자동차운송사업(시외버스), 91개 계통의 노선 및 운행계통, 76대의 차량(시외직행 32대, 시외일반 44대)의 양도․양수와 주사무소․차고지․운송부대시설 등의 승계의 신고를 수리한 것으로 되어 있다. (2) 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법․부당여부에 대하여 살펴본다. (가) 먼저, 이 건 심판청구의 적격여부에 대하여 살피건대, 행정심판법 제9조제1항의 규정에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있도록 되어 있는바, 피청구인은 청구인들이 청구외 주식회사 ○○여객의 소액주주들로서 행정심판을 제기할 법률상 이익이 없으므로, 이 건 청구는 각하되어야 한다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 이 건 처분으로 인하여 청구인들이 주주로 되어 있는 청구외 주식회사 ○○여객의 시외버스운송사업 일체가 청구외 △△여객에 양도되어 위 주식회사 ○○여객은 사실상 해산된 것과 다름없게 되는데, 일반적으로 법인의 주주는 당해 법인에 대한 행정처분에 관하여 사실상이나 간접적인 경제적 이해관계를 가질 뿐이어서 스스로 그 처분의 취소를 구할 청구인적격이 없다고 할 것이지만, 법인에 대한 행정처분이 당해 법인의 존속 자체를 직접 좌우하는 처분인 경우에는 그 주주라 할지라도 당해 처분에 관하여 직접적이고 구체적인 법률상 이해관계를 가진다고 할 것이므로(대법원 1997. 12. 12. 선고 96누4602 판결 참조), 이 건 심판청구는 법률상 이익이 있는 자들에 의하여 제기된 적법한 청구라 할 것이다. (나) 다음으로, 이 건 처분이 적법․타당한 지에 대하여 살펴보면, 여객자동차운수사업법 제15조제1항의 규정에 의하면, 여객자동차운송사업을 양도․양수하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관 또는 시․도지사에게 신고하도록 되어 있고, 동조제5항의 규정에 의하면, 위 신고를 함에 있어 법인인 경우 그 임원 중에 결격사유(금치산자 및 한정치산자, 파산선고자, 전과자 등)에 해당하는 자가 있는 경우에는 신고를 수리할 수 없도록 되어 있으며, 동법시행규칙 제10조 및 제35조의 규정에 의하면, 법 제15조제1항의 규정에 의하여 여객자동차운수사업의 양도․양수의 신고를 하고자 하는 자는 양도․양수 신고서에 양도․양수 계약서 사본, 양수인인 법인의 등기부등본과 임원의 성명 및 주민등록번호를 기재한 서류, 사업의 양도․양수에 관한 총회 또는 이사회의 의결서 사본, 노선도 등을 첨부하여 관할관청에 제출하도록 되어 있고, 동법 제67조 및 동법시행령 제26조제1항제8호의 규정에 의하면, 건설교통부장관의 여객자동차운송사업의 양도․양수에 관한 신고의 수리에 관한 권한은 시․도지사에게 위임되어 있다. 일반적으로 법령에서 특정한 법률행위가 종료된 후 그 사실에 대하여 신고규정을 두면서 신고시에 행정청이 그 내용을 심사하여 수리여부를 결정할 수 있는 규정을 두고 있지 아니한 경우에는 당해 행정청은 적법하게 신고된 사항에 대하여 이를 반려할 수 없는 것이 원칙이라 할 것인 바, 여객자동차운수사업법에 의한 여객자동차운송사업의 양도․양수 신고의 수리행위는 양도․양수인 사이에 이미 발생한 사법상의 사업양도의 법률효과에 의하여 양수인이 그 영업을 승계하였다는 사실의 신고를 접수하는 행위에 그치는 것이 아니라 영업권자의 변경이라는 법률효과를 발생시키는 효과를 가져오나, 사업 양도․양수 신고에 관한 여객자동차운수사업법령의 관련 규정에서는 당해 양도․양수 신고에 대하여 그 내용을 심사하여 신고수리 여부를 결정한다는 규정이 없으므로, 관계 행정청으로서는 적법하게 신고한 영업 양도․양수 신고를 거부할 수 없다고 할 것인데, 위 인정사실에 의하면, 위 주식회사 ○○여객과 위 주식회사 △△여객에서는 2002. 5. 9. 피청구인에 대하여 여객자동차운송사업 양도․양수신고를 하면서 양도․양수계약서, 양수인인 위 주식회사 △△여객의 법인등기부 등본과 임원의 성명 및 주민등록번호를 기재한 임원의 명부, 양도인․양수인의 이사회 의사록, 91개 운행계통의 노선도 등 법정된 첨부서류를 모두 갖추어 피청구인에게 제출하였으며, 피청구인은 제출된 서류의 형식적 요건을 심사하여 적법하다고 판단하여 신고를 수리한 것이고 달리 그 판단에 잘못이 있다고 보이지 아니하므로, 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2002-07734

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[ 참조조문 ]

체육시설의설치ㆍ이용에관한법률 제67조

행정심판법 제9조

체육시설의설치ㆍ이용에관한법률시행령 제26조

여객자동차운수사업법시행규칙 제10조 제35조

여객자동차운수사업법 제7조 제15조

[ 참조판례 ]

대법원 1997. 12. 12. 선고 96누4602 판결