국민권익위원회 2002-02930, 2002. 6. 3., 기각

【재결요지】 사 건 02-02930 부정당업자입찰참가자격제한처분취소청구 청 구 인 주식회사 ○○종합건설 (대표이사 나○○) 서울특별시 ○○구 ○○동 130-2번지 피청구인 국방부장관 청구인이 2002. 2. 22. 제기한 심판청구에 대하여 2002년도 제20회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2002. 2. 18. 청구인에 대하여 한 4월의 입찰참가자격제한처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 청구외 국방부 조달본부와��○○시설공사��공동수급체 구성원 변경승계계약을 체결한 후 이를 불이행한 청구외 △△종합건설주식회사의 연대보증사로서 정당한 이유없이 계약을 이행하지 않았다는 이유로 피청구인이 2002. 2. 18. 청구인에 대하여 4월(2002. 2. 23.～ 2002. 6. 22.)의 입찰참가자격제한처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2001. 5. 11. 국방부조달본부와 △△종합건설주식회사가 공동수급업체 변경에 따른 변경승계계약을 체결한��○○시설공사��의 토목건축공사 공종에 대해 시공업체인 △△종합건설주식회사를 연대보증하였고, 2001. 10. 18. 국방부조달본부로부터 △△종합건설주식회사의 부도로 위 시설공사가 불가능하게 됨에 따라 연대보증시공을 요청받은 후, 2001. 10. 27. 연대보증 시공의무를 이행하고자 공사와 관련된 계약서, 내역서, 시방서 및 도면 등 제반서류를 국방부조달본부에 요청하였으나 회신받지 못하였고, 2001. 11. 21. 공사현장에 대한 실사를 하였다. 나. 청구인은,��○○시설공사��의 공동수급업체로서 전기공사 시공업체인 (주)○○전설과 동 보증업체인 (주)○○전업이 공사를 포기하여 2001. 11. 19.부터 각각 6개월, 3개월의 부정당업자입찰참가자격제한처분을 받았고, 소방시설공사 시공업체인 ●●기업과 동 보증업체인 전우소방건설도 청구인에게 공사포기의사를 표명하였기에, 동 공사에 공동수급업체로 참여할 새로운 업체를 구하였으나 업체들의 기피로 공동수급업체를 구성하지 못하였다. 다. 이에 청구인은 전기공사업 면허 및 전문소방시설공사업 면허를 신규로 취득하여 공사를 수행하려 하였으나 공사지체의 장기화 문제가 대두되어 신규면허 취득을 포기하고, 2001. 12. 6. 국방부조달본부에 전기공사업 및 전문소방시설공사업에 대한 면허없이 청구인 단독으로 공사를 수행하는 것이 가능한지 여부를 질의하여, 2001. 12. 15.��면허보완을 위한 공동수급 협정체를 새로이 구성하여 공사를 수행해야 한다��는 통지를 받고 나서 2001. 12. 20. 공사포기사유를 첨부하여 공사포기각서를 제출하였는 바, 피청구인은 청구인이 △△종합건설주식회사의 연대보증업체로서 잔존 구성업체와 공동연대하여 공사계약을 성실히 이행하기 위해 노력한 것을 간과하고 이 건 처분을 하였다. 라. 청구인은 토목건축공사 면허업체로서 건축․토목공사 시공부분에 한정해서 연대보증 채무가 있음에도 청구인의 면허범위를 벗어나서 국방부조달본부가 청구인에게 공동수급업체 구성을 요구하는 것은 부당한 것이고, 동 공사의 최초 계약업체인 □□건설(주)의 부도로 연대보증업체인 ▲▲건설(주)이 공사를 포기하였을 때에는, 도급한도액 폐지로 인해 공사수행에 시공능력부족은 아무런 문제가 되지 않음에도 시공능력부족을 이유로 1개월의 제재기간을 내렸으나, 청구인에게는 4개월의 제재기간을 처분한 것은 평등의 원칙에 위배되어 위법․부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은, 전기공사 시공업체인 (주)○○전설과 동 보증업체인 (주)○○전업이 공사를 포기하였고, 소방시설공사 시공업체인 ●●기업과 동 보증업체인 ○○소방건설도 공사포기의사를 표명하여 잔존구성원들만으로는 공사를 수행할 수 없었다고 주장하나, 위 ●●기업은 청구인이 2002. 1. 3. 계약을 포기한 이후인 2002. 1. 31. 국방부조달본부에 건축공사가 진행되면 소방분야 공사를 계속할 것임을 통보하였고, 청구인이 공사를 포기한 당시에는 전기공사업체만 공사를 포기하였을 뿐이고, 2002년 1월 현재 나머지 참여회사들은 모두 건설회사만 선정되면 공사할 의사를 표시하고 있는 점에 비추어볼 때, 청구인이 계약이행을 위해 최선을 다하였다는 주장은 허위이다. 나. 청구인은 토목건축공사 면허업체로서 건축․토목공사 시공부분에 한정해서 연대보증 채무가 있음에도 청구인의 면허범위를 벗어나서 국방부조달본부가 청구인에게 공동수급업체 구성을 요구하는 것은 부당한 것이고, 청구인이 잔존 구성업체와 공동연대하여 공사계약을 성실히 이행하기 위해 노력한 것을 간과하고 피청구인이 이 건 처분을 하였다고 주장하나, 동 공사는 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제 79조제1항제5호의 설계․시공 일괄입찰방식(턴키베이스방식)으로 체결되어 설계부터 시공까지의 계약이행의 책임이 계약업체인 공동수급체 구성원 모두에게 있으며, 이에 의거 작성된 공동수급표준협정서에 의하면, 구성원이 계약을 이행할 수 없는 경우에 연대보증인이 당해 구성원의 분담부분을 이행하여야 하고, 구성원은 탈퇴시 구성원 전원의 동의를 받아야 하고, 공동으로 운영위원회를 설치․운영할 것을 정하여 계약이행에 공동책임이 있음을 분명히 하고 있으므로, 공동 수급체의 각 구성원들은 결원에 대한 재구성 책임이 있고, 공동도급계약운용요령 제9조에 의하면, 계약공무원은 공동수급체 구성원에게 계약이행에 필요한 면허 등의 요건을 갖추게 하여야 한다고 되어 있는 바, 청구인은 연대보증사로서 △△종합건설주식회사의 지위를 승계하여 당연히 공동수급체 구성의 책임이 있으므로, 국방부조달본부가 청구인에게 공동수급체 구성을 요구하는 것은 정당하다. 다. 청구인은 동 공사의 최초 계약업체인 □□건설(주)의 부도로 연대보증업체인 ▲▲건설(주)이 공사를 포기하였을 때에는, 도급한도액 폐지로 인해 공사수행에 시공능력부족은 아무런 문제가 되지 않음에도 시공능력부족을 이유로 1개월의 제재기간을 내렸으나 청구인에게는 4개월의 제재기간을 처분한 것은 평등의 원칙에 위배된다고 주장하나, 공사계약일반조건 제9조제1항제3호의 규정에 의하면, 연대보증업체는 입찰공고 등에서 정한 입찰참가자격과 동등이상의 자격을 갖추어야 하고, 도급한도액제도가 1997. 7. 1. 폐지되었으나 시공능력공시제가 도입되어 발주자는 시공능력평가액으로 입찰참가자격요건을 정할 수 있는 바, ▲▲건설(주)은 ’99년 토건시공능력평가액이 5,918백만원으로 입찰공고시 정한 ’99년 토건시공능력평가액 7,305백만원에 미달하여 원천적으로 □□건설주식회사의 연대보증사가 될 수 없는 업체였으나 계약담당공무원의 과실로 연대보증을 하게된 점 등을 감안하여 1개월의 제재를 한 것으로 청구인이 공사를 포기한 경우와는 전혀 다른 사안이므로 평등의 원칙에 위배된다고 할 수 없다. 라. 청구인은 연대보증시공의무를 이행하기 위해 국방부조달본부에 시방서, 내역서 및 제반서류를 요청하였으나 회신받지 못하였다고 주장하나, 본 공사는 턴킨베이스 공사로 발주기관인 국방부조달본부가 설계한 것이 아니라 계약상대자인 공동수급체가 설계하여 시공하는 공사이므로 청구인 자신의 계약불이행 책임을 희석하기 위한 의도에서 나온 것이다. 마. 결론적으로 청구인이 자신의 귀책사유로 정당한 사유없이 계약을 이행하지 않았음이 명백하므로, 피청구인이 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조 및 동법시행령 제76조제1항제6호에 의거하여 청구인에게 한 이 건 처분은 적법․타당하다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조 동법시행령 제76조제1항제6호 동법시행규칙 제76조, 별표2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 시설공사수정계약서, 공동수급표준협정서, 공사입찰공고문, 확인서, 시공업체 부도에 따른 연대보증시공 요청공문, 연대보증 시공에 따른 관련자료 요청문서 및 현장실사 실시 통보문서, 단독 보증시공의 가능여부 문의문서 및 회신문서, 공사포기각서 제출문서, 부정당업자 제재 건의문서 및 부정당업자 제재 통보문서, 계약이행 회신문서, 건설업면허증, 입찰등록심사표, 조달관보 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2001. 5. 11. 국방부조달본부와 청구외 △△종합건설주식회사가 분담이행공동수급업체변경에 의한 계약자 및 연대보증사변경에 따른��○○시설공사��의 계약업체를��□□건설주식회사/연대보증사 ▲▲건설주식회사��에서��△△종합건설주식회사/연대보증사 주식회사 ○○종합건설��로 하는 시설공사수정계약을 체결하는데 참여하여 청구인회사의 대표자인 청구외 나○○이 위 수정계약서에 연대보증인으로 날인하였다. (나) 수정계약서에 의거 작성된 공동수급표준협정서(분담이행방식)의 제2조(공동수급체), 제3조(공동수급체의 구성원), 제9조(구성원의 분담내용)의 규정에 의하면, 공동수급체의 구성원은 총 5개 업체로 ①△△종합건설주식회사(건축․토목공사 시공), ②주식회사 중부전설(전기공사 시공), ③주식회사 ○○정보(통신공사 시공), ④●●기업(소방시설공사 시공), ⑤주식회사 ◆◆종합건축사사무소(설계부분)이고, 공동수급체의 명칭은 △△종합건설주식회사이며, 대표자는 △△종합건설주식회사 김△△로 되어 있고, 위 협정서의 제13조(중도탈퇴에 대한 조치)에 의하면, 공동수급체의 구성원은 발주자 및 구성원 전원의 동의가 없으면 계약의 이행을 완료하는 날까지 탈퇴할 수 없고, 구성원중 일부가 부도 등으로 계약을 이행할 수 없는 경우에는 연대보증인이 당해 구성원의 분담부분을 이행하여야 하며, 연대보증인이 없거나 연대보증인이 계약을 이행하지 않는 경우에는 잔존구성원이 이를 이행하고, 잔존구성원만으로는 면허․도급한도액 등 당해 계약이행요건을 갖추지 못할 경우에는 발주기관의 승인을 얻어 당해요건을 충족하여야 한다고 되어 있으며, 위 협정서의 제15조(운영위원회)에 의하면, 공동수급체는 공동수급체 구성원을 위원으로 하는 운영위원회를 설치하여 계약이행에 관한 제반사항을 협의하고 위 협정서에 규정되지 아니한 사항은 운영위원회에서 정한다고 되어 있다. (다) ○○은행 구로남지점의 2001. 10. 9.자 확인서에 의하면, 청구외 △△종합건설주식회사는 2001. 10. 5. 예금부족으로 ○○은행 구로남지점과의 당좌거래가 정지되었다고 기재되어 있다. (라) 국방부조달본부는 2001. 10. 18. 청구인에게 청구외 △△종합건설주식회사의 부도에 따른 연대보증시공이행을 통보하니 이행동의시 보증시공동의서, 입금계좌신고서, 인감증명서, 사용인감계를 각 2부씩 제출하라고 하면서, 보증시공 불이행시 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제76조 및 공사계약일반조건 제48조에 의거 계약자인 위 △△종합건설주식회사와 동일한 제재조치를 받게됨을 통보하였다. (마) 청구인이 국방부조달본부에 2001. 10. 27.자로 연대보증시공과 관련하여 계약서, 내역서, 시방서 및 도면 등 제반서류를 요청하는 문서를 발송하였고, 2001. 11. 16.자로 연대보증시공에 따른 현장실사를 청구인회사 직원 2명이 2001. 11. 21. 실시하고자 하니 협조하여 달라는 문서를 발송하였다. (바) 청구인은 2001. 12. 6. 국방부조달본부에, 공동계약업체와 연대보증업체의 부도 등으로 공사수행이 불가하고 다른 업체들도 참여를 거부하여 더 이상의 대안이 없으므로, 토목․건축공사업 면허만 보유하고 있는 청구인이 전체 공종의 단독시공이 가능한지 여부를 문서로 질의하자, 위 국방부조달본부는 2001. 12. 15.��991203시설공사��는 공동도급운용요령의 분담이행방식으로 체결되었고, 연대보증시공 동의시 면허보완을 위한 공동수급협정체(분담이행방식)를 새로이 구성하여 위 국방부조달본부의 승인을 득한 후에 시공이 가능하니 연대보증 시공여부를 2001. 12. 20.한 통보바란다고 문서로 회신하였고, 청구인이 2001년 12월 공사수행에 따른 면허요건을 충족하지 못하여 연대보증시공을 포기한다는 공사포기각서를 제출하여 국방부조달본부에는 2002. 1. 3.자로 접수되었다. (사) 국방부조달본부가 2002. 1. 11. 피청구인에게 청구인이��○○시설공사��의 시공업체의 연대보증사로서 연대보증시공 요청에 공사를 포기하였으므로 청구인을 부정당업자로 제재하도록 건의하자, 피청구인은 2002. 2. 18. 청구인이 정당한 이유없이 계약을 이행하지 않았다는 이유로, 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제76조제1항제6호의 규정에 따라 청구인에 대하여 4개월(2002. 2. 23.～ 2002. 6. 22.)의 입찰참가자격제한처분을 하였다. (아) 국방부조달본부가 발주한��○○시설공사��의 공동수급체 구성원으로서 설계부분을 분담하는 주식회사 ◆◆종합건축사사무소는 2002. 1. 12. 국방부조달본부로부터 새로운 공동수급체 구성을 요청받고, 2002. 1. 29. 가능한 한 빠른 시간내에 건설회사에게 공동수급체 참여여부에 대한 결정을 요청한 후 계약이행에 대한 회신을 할 예정이라고 통보하였고, 위 공사의 공동수급체 구성원으로서 소방시설공사 시공을 분담하는 ●●기업은 2002. 1. 30. 소방공사를 포기할 의사가 없으며, 건설회사가 선정되어 건축공사가 진행되면 소방공사분야는 계속 공사를 진행할 것이라고 국방부조달본부에 통보하였으며, 위 공사의 공동수급체 구성원으로서 통신공사 시공을 분담하는 주식회사 ○○정보는 2002. 1. 30. 향후 설계회사인 주식회사 ◆◆종합건축사사무소의 계약이행 상황에 따라 계약의무를 다 할 것이며 건설회사 확정시 건축일정에 맞추어 시공에 차질이 없도록 성실히 시공하겠다고 국방부조달본부에 통보하였다. (자) 국방부조달본부가 1999년 12월 공고한��991203시설공사��의 입찰공고에 의하면, 입찰 및 계약방식은 설계․시공 일괄입찰(장기계속공사)로, 입찰참가자격은 토건(토목+건축포함)공사업 면허보유업체로서 ’99시공능력평가액(토건) 7,035백만원 이상인 업체 등이고, 대표사는 토건(토목+건축포함)공사업 면허 보유업체로서 ’99시공능력평가액(토건) 7,035백만원 이상인 업체여야 한다고 기재되어 있다. (차) 국방부조달본부에서 발주한��991203시설공사��의 입찰등록심사표 및 적격심사 결과보고에 의하면, 입찰등록업체는 □□건설주식회사, △△종합건설주식회사, 주식회사 고덕종합건설 등 총 7개 업체이고, 시공능력평가액중 최저금액은 위 □□건설주식회사의 8,700백만원이며, 심사결과 낙찰율 78.50%로 위 □□건설주식회사가 적격업체로 선정되었고, 충청북도지사가 1999. 2. 25. 증명한 건설업면허증에 의하면, 청구외 ▲▲건설주식회사의 1999년도 토목․건축공사업 시공능력은 5,918백만원으로 기재되어 있다. (카) 피청구인은 2001. 5. 31.��○○시설공사��의 수정계약전 토목․건축공사 시공을 분담한 □□건설주식회사가 정당한 이유없이 계약을 이행하지 않았다는 이유로 9개월(2001. 6. 1.～2002. 2. 28.)의 입찰참가자격제한처분을 하였고, 2001. 7. 5.��991203시설공사��의 수정계약전 토목․건축공사 시공을 분담한 □□건설주식회사의 연대보증사인 ▲▲건설주식회사가 정당한 이유없이 계약을 이행하지 않았다는 이유로 1개월(2001. 7. 7.～2001. 8. 6.)의 입찰참가자격제한처분을 하였으며, 2001. 11. 19.��○○시설공사��의 수정계약후 전기공사 시공을 분담한 주식회사 ○○전설과 연대보증사인 ○○전업주식회사가 정당한 이유없이 계약을 이행하지 않았다는 이유로 각각 6개월(2001. 11. 19.～2002. 5. 18.)과 3개월(2001. 11. 19.～2002. 2. 18.)의 입찰참가자격제한처분을 하였고, 2002. 2. 28.��991203시설공사��의 수정계약후 토목․건축공사 시공을 분담한 △△종합건설주식회사가 정당한 이유없이 계약을 이행하지 않았다는 이유로 11개월(2002. 2. 23.～2003. 1. 22.)의 입찰참가자격제한처분을 하였다. (2) 살피건대, 청구인은 국방부조달본부가 청구인에게 공동수급업체 구성을 요구하는 것은 부당하고, 청구인이 연대보증업체로서 잔존 구성업체와 공동 연대하여 공사계약을 성실히 이행하기 위해 노력한 점을 간과하여 최초 계약업체의 연대보증업체인 청구외 ▲▲건설주식회사가 공사를 포기하였을 때에는 1개월의 입찰참가자격제한처분을 하였으나 청구인에게 4개월의 입찰참가자격제한처분을 하는 것은 평등의 원칙에 위배된다고 주장하나, 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조 및 동법시행령 제76조제1항제6호의 규정에 의하면 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여 1월 이상 2년 이하의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하도록 되어 있고, 동법시행규칙 별표2 부정당업자의 입찰자격 제한기준 2.아.의 규정에 의하면, 정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니한 경우에 대하여는 6월 이상 1년 미만의 범위 내에서 입찰자격을 제한하도록 되어 있으며, 동법시행령 제52조제1항의 규정에 의하면, 계약담당공무원은 공사계약을 체결하고자 하는 경우 계약이행의 보증을 위해 연대보증인을 세울 경우 연대보증인은 제36조의 입찰공고 등에서 요구한 자격과 동등이상의 자격을 갖춘 자이어야 한다고 규정하고 있고, 공사계약일반조건 제9조제1항제3호의 규정에 의하면, 연대보증인등의 자격은 입찰공고 등에서 정한 입찰참가자격과 동등이상의 자격을 갖춘 자로 규정하고 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인은 청구외 국방부조달본부와 청구외 △△종합건설주식회사가 분담이행공동수급업체변경에 의한��991203시설공사��의 수정계약을 체결하는데 참여하여 위 △△종합건설주식회사의 연대보증사가 된 후, 국방부조달본부가 2001. 10. 18. 청구인에게 위 시설공사의 대표업체인 위 △△종합건설주식회사의 부도에 따른 연대보증시공을 요청하였으나, 청구인은 보증시공동의서를 제출하지 않은 상태에서 2002. 1. 3. 공사수행에 따른 면허요건을 충족하지 못하여 연대보증시공을 포기한다는 공사포기각서를 국방부조달본부에 접수시킨 후 위 공사계약을 이행하지 않은 사실이 인정되는 점, 공동수급표준협정서에 의하면, 공동수급체의 구성원중 일부가 부도 등으로 계약을 이행할 수 없는 경우에는 연대보증인이 당해 구성원의 분담부분을 이행하여야 하며, 연대보증인이 계약을 이행하지 않는 경우에는 잔존구성원이 이를 이행하고, 잔존구성원만으로는 면허․도급한도액 등 당해 계약이행요건을 갖추지 못할 경우에는 발주기관의 승인을 얻어 당해 요건을 충족하여야 한다고 되어 있으므로 청구인에게 위 시설공사에 대한 연대보증시공의 책임이 있다고 인정되는 점, 위 시설공사의 입찰공고에 의하면, 입찰참가자격은 토건(토목+건축포함)공사업 면허보유업체로서 ’99시공능력평가액(토건) 7,035백만원 이상인 업체이어야 하나, 당초 계약업체인 청구외 □□건설주식회사의 연대보증업체인 청구외 ▲▲건설주식회사의 1999년도 토목․건축공사업 시공능력은 5,918백만원인 점에 비추어 볼 때, 연대보증업체를 입찰공고에서 정한 입찰참가자격과 동등이상의 자격을 갖춘 자로 선정하지 않은 데 대한 계약공무원의 과실책임 문제는 별론으로 하더라도, 피청구인이 계약공무원의 과실과 위 ▲▲건설주식회사의 1999년도 토목․건축공사업 시공능력을 감안하여 위 ▲▲건설주식회사에 대해 1개월의 입찰참가자격제한처분을 한 것이 입찰참가자격과 동등이상의 자격을 갖춘 청구인에게 4개월의 입찰참가자격제한처분을 한 것과 비교하여 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수 없는 점 등을 고려하여 볼 때, 피청구인의 이 건 처분은 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2002-02930

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[ 참조조문 ]

국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조

국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제76조

[ 사건명 태그]

부정당업자입찰참가자격제한처분취소청구

[ 참조조문 태그 ]

국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제76조

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