전원재판부 2002헌바8, 2004. 11. 25.

【판시사항】 지방자치단체의 직제가 폐지된 경우에 해당 공무원을 직권면직할 수 있도록 규정하고 있는 지방공무원법 제62조 제1항 제3호가 직업공무원제도를 위반하는 것인지 여부(소극) 【결정요지】 지방공무원법 제62조 제1항 제3호에서 지방자치단체의 직제가 폐지된 경우에 행할 수 있도록 하고 있는 직권면직은 행정조직의 효율성을 높이기 위한 제도로서 행정수요가 소멸하거나 조직의 비대화로 효율성이 저하되는 경우 불가피하게 이루어지게 된다. 한편, 우리 헌법 제7조가 정하고 있는 직업공무원제도는 공무원이 집권세력의 논공행상의 제물이 되는 엽관제도를 지양하며 정권교체에 따른 국가작용의 중단과 혼란을 예방하고 일관성 있는 공무수행의 독자성을 유지하기 위하여 헌법과 법률에 의하여 공무원의 신분이 보장되도록 하는 공직구조에 관한 제도로 공무원의 정치적 중립과 신분보장을 그 중추적 요소로 한다. 이러한 직업공무원제도하에서 입법자는 직제폐지로 생기는 유휴인력을 직권면직하여 행정의 효율성 이념을 달성하고자 할 경우에도 직업공무원제도에 따른 공무원의 권익이 손상되지 않도록 조화로운 입법을 하여야 하는데, 직제가 폐지되면 해당 공무원은 그 신분을 잃게 되므로 직제폐지를 이유로 공무원을 직권면직할 때는 합리적인 근거를 요하며, 직권면직이 시행되는 과정에서 합리성과 공정성이 담보될 수 있는 절차적 장치가 요구된다. 그런데 국가와 공공단체의 공직에 관한 인력수급계획에 관해서 입법자는 국가와 공공단체가 해결해야 할 공적과제의 양, 예산규모, 인력수급정책 등을 종합적으로 고려하여 폭넓은 재량권을 가지고 입법을 할 수 있는바, 지방자치법 제102조, 제103조, 제8조 제2항 등에 의하면 행정조직의 개폐는 지방자치법에서 정하고 있는 사무범위와 사무배분기준 등에 따라 다른 지방자치단체와 균형을 해치지 않고 행정조직의 운영이 합리적으로 이루어질 수 있는 적정 정원의 규모를 보장하는 범위 내에서 이루어져야 할 것이므로 이 사건 직제폐지는 최소한의 합리성을 담보할 수 있는 근거를 가지고 행해진다 할 것이다. 한편, 행정조직의 개폐에 관한 문제에 있어 입법자가 광범위한 입법형성권을 가진다 하더라도 행정조직의 개폐로 인해 행해지는 직권면직은 보다 직접적으로 해당 공무원들의 신분에 중대한 위협을 주게 되므로 직제 폐지 후 실시되는 면직절차에 있어서는 보다 엄격한 요건이 필요한데, 이와 관련하여 지방공무원법 제62조는 직제의 폐지로 인해 직권면직이 이루어지는 경우 임용권자는 인사위원회의 의견을 듣도록 하고 있고, 면직기준으로 임용형태ㆍ업무실적ㆍ직무수행능력ㆍ징계처분사실 등을 고려하도록 하고 있으며, 면직기준을 정하거나 면직대상을 결정함에 있어서 반드시 인사위원회의 의결을 거치도록 하고 있는바, 이는 합리적인 면직기준을 구체적으로 정함과 동시에 그 공정성을 담보할 수 있는 절차를 마련하고 있는 것이라 볼 수 있다. 그렇다면 이 사건 규정이 직제가 폐지된 경우 직권면직을 할 수 있도록 규정하고 있다고 하더라도 이것이 직업공무원제도를 위반하고 있다고는 볼 수 없다. 【참조조문】 지방공무원법 제1조 (목적) 이 법은 지방자치단체의 공무원(지방자치단체의 경비로써 부담하는 지방공무원을 말하며, 이하 “공무원”이라 한다)에게 적용할 인사행정의 근본기준을 확립하여 지방자치행정의 민주적이며 능률적인 운영을 도모함을 목적으로 한다. 지방공무원법 제60조 (신분보장의 원칙) ① 공무원은 형의 선고ㆍ징계 또는 이 법이 정하는 사유에 의하지 아니하고는 그 의사에 반하여 휴직ㆍ강임 또는 면직을 당하지 아니한다. 다만, 1급공무원은 그러하지 아니하다. ② 삭제 지방공무원법 제62조 (직권면직) ① 생략 ② 임용권자는 제1항의 규정에 의하여 면직시킬 경우에는 미리 당해 인사위원회의 의견을 들어야 한다. 다만, 제1항 제7호의 규정에 의하여 면직시킬 경우에는 당해 인사위원회의 동의를 얻어야 하며, 시ㆍ군ㆍ구의 5급 이상 공무원은 시ㆍ도인사위원회의 동의를 얻어야 한다. ③ 임용권자는 제1항 제3호의 규정에 의하여 소속공무원을 면직시킬 때에는 임용형태ㆍ업무실적ㆍ직무수행능력ㆍ징계처분사실 등을 고려하여 면직기준을 정하여야 한다. ④ 제3항의 면직기준을 정하거나 제1항 제3호의 규정에 의하여 면직대상자를 결정함에 있어서는 미리 당해 인사위원회의 의결을 거쳐야 한다. ⑤ 생략 지방공무원법 제67조 (처분사유설명서의 교부 및 심사의 청구) ① 임용권자가 공무원에 대하여 징계처분을 행할 때와 강임ㆍ휴직ㆍ직위해제 또는 면직처분을 행할 때에는 그 공무원에게 대하여 처분의 사유를 기재한 설명서를 교부하여야 한다. 다만, 본인의 원에 의한 강임ㆍ휴직 또는 면직처분의 경우에는 그러하지 아니하다. ② 제1항의 규정에 의한 설명서의 교부를 받은 공무원이 그 처분에 불복이 있을 때에는 설명서를 받은 날부터 공무원이 제1항에서 정한 처분 이외의 그 의사에 반하는 불이익처분을 받았을 때에는 그 처분이 있은 것을 안 날부터 각각 30일 이내에 심사위원회에 대하여 당해 처분의 심사를 청구할 수 있다. 이 경우에는 변호사를 대리인으로 선임할 수 있다. ③ 본인의 의사에 반하여 파면 또는 해임이나 제62조 제1항 제7호의 규정에 의한 면직처분을 하였을 때에는 그 처분을 한 날부터 40일 이내에는 후임자의 보충발령을 하지 못한다. 다만, 인력관리상 후임자를 보충하여야 할 불가피한 사유가 있는 경우(제4항의 규정에 의한 가결정을 행한 경우를 제외한다)에는 당해 인사위원회의 의결을 거쳐 후임자의 보충발령을 할 수 있다. ④ 제2항의 규정에 의한 소청심사청구가 파면 또는 해임이나 제62조 제1항 제7호의 규정에 의한 면직처분으로 인한 경우에는 심사위원회는 그 청구를 접수한 날로부터 5일 이내에 당해 사건의 최종결정이 있을 때까지 후임자의 보충발령을 유예하게 하는 가결정을 할 수 있다. ⑤ 제4항의 규정에 의하여 심사위원회가 가결정을 한 경우에는 가결정을 한 날로부터 20일 이내에 최종결정을 하여야 하며, 임용권자는 그 최종결정이 있을 때까지 후임자를 보충발령하지 못한다. ⑥ 심사위원회는 제4항의 규정에 의한 가결정을 한 경우를 제외하고는 소청심사청구를 접수한 날로부터 60일 이내에 이에 대한 결정을 하여야 한다. 다만, 심사위원회의 의결이 불가피하다고 인정되는 경우에는 30일을 연장할 수 있다. 지방자치법 제8조 (사무처리의 기본원칙) ① 생략 ② 지방자치단체는 조직 및 운영의 합리화에 노력하고 그 규모의 적정화를 도모하여야 한다. ③ 생략 지방자치법 제102조 (행정기구) ① 지방자치단체의 행정사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구를 두되, 시ㆍ도에 있어서는 대통령령이 정하는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하고, 시ㆍ군 및 자치구에 있어서는 대통령령이 정하는 기준에 따라 시ㆍ도지사의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. ② 생략 지방자치법 제103조 (지방자치단체의 공무원) ① 지방자치단체에는 당해 지방자치단체의 경비로써 부담하는 지방공무원을 두되, 그 정원은 대통령령이 정한 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. ② 지방자치단체는 제1항의 지방공무원의 정원관리에 있어서 그 규모의 적정화와 운영의 합리화를 도모하여야 한다. ③～⑤ 생략 근로기준법 제31조 (경영상 이유에 의한 해고의 제한) ① 사용자는 경영상 이유에 의하여 근로자를 해고하고자 하는 경우에는 긴박한 경영상의 필요가 있어야 한다. 이 경우 경영악화를 방지하기 위한 사업의 양도ㆍ인수ㆍ합병은 긴박한 경영상의 필요가 있는 것으로 본다. ② 제1항의 경우에 사용자는 해고를 피하기 위한 노력을 다하여야 하며 합리적이고 공정한 해고의 기준을 정하고 이에 따라 그 대상자를 선정하여야 한다. 이 경우 남녀의 성을 이유로 차별하여서는 아니된다. ③ 사용자는 제2항의 규정에 의한 해고를 피하기 위한 방법 및 해고의 기준 등에 관하여 당해 사업 또는 사업장에 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에는 그 노동조합(근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 없는 경우에는 근로자의 과반수를 대표하는 자를 말한다. 이하 “근로자대표”라 한다)에 대하여 해고를 하고자 하는 날의 60일 전까지 통보하고 성실하게 협의하여야 한다. ④ 사용자는 제1항의 규정에 의하여 대통령령이 정하는 일정규모이상의 인원을 해고하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 노동부장관에게 신고하여야 한다. ⑤ 생략 【참조판례】 헌재 2000. 12. 14. 99헌마112등, 판례집 12-2, 399, 409 헌재 1996. 6. 26. 96헌마200, 판례집 8-1, 550, 557 헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788등, 판례집 14-2, 219, 224 헌재 1999. 12. 23. 98헌바33, 판례집 11-2, 732, 755-756 헌재 1989. 12. 18. 89헌마32등, 판례집 1, 343, 352-353 헌재 1997. 4. 24. 95헌바48, 판례집 9-1, 435, 444-445 【전문】【당 사 자】 청 구 인　김○훈 외 2인 대리인 변호사　임선숙 당해사건　광주지방법원 2001구1672호 직권면직처분취소 【주　　문】 지방공무원법 제62조 제1항 제3호(1998. 9. 19. 법률 제5568호로 개정된 것) 중 ‘지방자치단체의 직제 개폐에 의하여 폐직된 때’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인들은 1990.경 지방공무원으로 임용된 후 광주광역시 산하의 광주광역시 상수도사업본부(이하 ‘상수도사업본부’라 한다)에 배치되어 근무하던중 정부의 구조조정계획에 따라 2000. 12. 29. 광주광역시 상수도사업본부장에 의하여 직권면직되기까지 지방조무원 검침원으로 복무하던 자들인데, 이들은 광주광역시가 1998. 9.경 광역시지방공무원정원조례(조례 제2818호), 동시행규칙(규칙 제2300호), 광주광역시지방공무원정원배정규정(훈령 제743호)을 공포하여 광주광역시 상수도 검침업무를 수행하던 조무원직제를 폐지하고, 총정원을 축소하게 되자 직권면직 처분을 당하게 된 것이다. (2) 이에 청구인들은 2001. 6. 8.경 광주광역시 상수도사업본부장을 상대로 위 처분의 취소를 구하는 직권면직처분취소소송을 제기하였고, 광주지방법원 2001구1672호로 계속중인 위 직권면직처분취소소송에서 직권면직처분의 근거가 된 지방공무원법 제62조 제1항 제3호 규정이 헌법 제7조의 직업공무원제도 등에 위배된다는 이유로 위헌법률심판제청신청을 하였으며, 이 신청이 기각되자 2002. 1. 24. 위 규정에 대하여 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판대상은 지방공무원법 제62조 제1항 제3호(1998. 9. 19. 법률 제5568호로 개정된 것) 중 ‘지방자치단체의 직제 개폐에 의하여 폐직된 때’ 부분(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다. 청구인들은 위 규정 3호 전체에 대해 위헌제청신청을 하였으나 청구인들에게 문제가 된 면직처분은 위 3호 중 지방자치단체의 직제 개폐 부분 만이므로 심판대상을 이에 한정한다) 그 내용과 관계규정의 내용은 다음과 같다. 제62조(직권면직) ① 공무원이 다음 각 호의 1에 해당할 때에는 임용권자는 직권에 의하여 이를 면직시킬 수 있다. 3. 지방자치단체의 폐치ㆍ분합 및 직제와 정원의 개폐 또는 예산의 감소 등에 의하여 폐직 또는 과원이 된 때 ② 임용권자는 제1항의 규정에 의하여 면직시킬 경우에는 미리 당해 인사위원회의 의견을 들어야 한다. 단서 생략. ③ 임용권자는 제1항 제3호의 규정에 의하여 소속공무원을 면직시킬 때에는 임용형태ㆍ업무실적ㆍ직무수행능력ㆍ징계처분사실 등을 고려하여 면직기준을 정하여야 한다. ④ 제3항의 면직기준을 정하거나 제1항 제3호의 규정에 의하여 면직대상자를 결정함에 있어서는 미리 당해 인사위원회의 의결을 거쳐야 한다. 제1조(목적) 이 법은 지방자치단체의 공무원(지방자치단체의 경비로써 부담하는 지방공무원을 말하며, 이하 “공무원”이라 한다)에게 적용할 인사행정의 근본기준을 확립하여 지방자치행정의 민주적이며 능률적인 운영을 도모함을 목적으로 한다. 제60조(신분보장의 원칙) ① 공무원은 형의 선고ㆍ징계 또는 이 법이 정하는 사유에 의하지 아니하고는 그 의사에 반하여 휴직ㆍ강임 또는 면직을 당하지 아니한다. 다만, 1급공무원은 그러하지 아니하다. 제67조(처분사유설명서의 교부 및 심사의 청구) ① 임용권자가 공무원에 대하여 징계처분을 행할 때와 강임ㆍ휴직ㆍ직위해제 또는 면직처분을 행할 때에는 그 공무원에게 대하여 처분의 사유를 기재한 설명서를 교부하여야 한다. 다만, 본인의 원에 의한 강임ㆍ휴직 또는 면직처분의 경우에는 그러하지 아니하다. ② 제1항의 규정에 의한 설명서의 교부를 받은 공무원이 그 처분에 불복이 있을 때에는 설명서를 받은 날부터 공무원이 제1항에서 정한 처분 이외의 그 의사에 반하는 불이익처분을 받았을 때에는 그 처분이 있은 것을 안 날부터 각각 30일 이내에 심사위원회에 대하여 당해 처분의 심사를 청구할 수 있다. 이 경우에는 변호사를 대리인으로 선임할 수 있다. 2. 청구인의 주장과 법원의 위헌제청신청 기각 이유 및 관계기관의 의견 가. 청구인의 주장 (1) 지방자치단체의 폐치ㆍ분합권과 예산안의 심의ㆍ확정권을 모두 국회가 가지고 있는 현실에서 이 사건 규정은 기존 지방자치단체 조직의 폐치ㆍ분합에 대한 구체적이고 합리적인 기준을 설정함이 없이 ‘지방자치단체의 직제의 개폐에 의하여 폐직 또는 과원이 생긴 때’ 지방자치단체 공무원을 직권면직할 수 있도록 하고 있는 바, 이는 정권교체에 따른 국정운영의 중단과 혼란을 방지하여 일관되고 안정적인 공무를 수행한다는 직업공무원제도의 본질을 훼손하는 것이다. (2) 객관적인 사유에 의한 직업의 자유 제한은 명백하고 현존하는 위험이 존재하는 경우에 한하여 그 합헌성이 인정된다고 할 것인바, 이 사건 규정은 직권면직을 최소화할 수 있는 정당한 기준 설정이나 방법의 강구 없이 업무의 공공성을 고려하지 않은 채 검침사업을 민간에 위탁하여 기존 검침원들을 직권면직할 수 있도록 하고 있으므로 직업의 자유를 침해하는 것이다. (3) 광주광역시 본청 공무원과 사업소 공무원은 동일한 지방자치단체에 소속된 공무원인데 본청 산하 사업소 직제가 폐지되었다 하여 사업소 공무원만 직권면직대상자로 선정하는 것은 우연히 사업소에 배정되어 근무하였다는 이유만으로 공무원직을 상실케하는 것으로서 평등원칙에 위반된다고 할 것이고, 국가의 행정작용은 법률에 따라 이루어져야 하는데도 공공역무를 민간위탁계약에 의해 처리하는 것은 법치행정의 원리를 위반하는 것이다. 나. 법원의 위헌제청신청 기각 이유 지방자치단체의 폐치ㆍ분합 및 직제와 정원의 개폐 또는 예산의 감소 등으로 폐직이나 과원이 발생했음에도 불구하고 이를 그대로 유지하는 것은 저비용, 고효율의 정부를 실현하기 위한 목적에 부합하지 않을 뿐만 아니라, 지방공무원법 제62조 제3항, 제4항은 임용권자가 이 사건 규정의 소속공무원을 면직시킬 때 임용형태, 업무실적, 직무수행능력, 징계처분사실 등을 고려하도록 하고 있고, 면직대상자를 결정함에 있어서 미리 당해 인사위원회의 의결을 거 치도록 하고 있으므로 이 사건 규정은 헌법에 위반되지 않는다. 다. 행정자치부장관의 의견 직업공무원제도는 헌법이 보장하는 제도보장의 하나로 입법자는 직업공무원제도에 관하여 최소한 보장의 원칙의 한계 내에서 폭넓은 입법형성의 자유를 가지는 바, 지방자치단체의 폐치 등에 의하여 폐직이 생긴 경우 이에 해당하는 공무원을 직권면직 할 수 있도록 하는 것은 직업공무원제도의 본질을 침해하는 것이라 보기 어렵고, 지방자치단체의 폐치, 분합 및 직제와 정원의 개폐, 예산의 증감은 행정조직의 효율적 운용이나 예산의 효율화와 같은 국가목적이나 공공의 이익을 위한 것으로 이로 인해 발생하게 되는 관련 공무원의 면직처분은 어쩔 수 없는 불가피한 것으로서 직업의 자유를 침해한다고 볼 수 없으며, 헌법 제11조의 평등은 상대적 평등을 의미하는 것으로서 이 사건 면직이 평등원칙 위반이라고 할 수 없고, 지방자치단체의 사무위탁은 지방자치법 제95조 제3항에 의거하여 이루어지는 것인바, 이것이 법치행정원리에 위반된다고 볼 수도 없다. 3. 판　단 가. 이 사건에서 문제되는 헌법 위반 청구인들은 이 사건 규정이 직업공무원제도를 위반하고 있다고 주장하면서, 직업의 자유 침해도 함께 주장한다. 그런데 국민이 선택하고 수행하고자 하는 직업이 공직인 경우에는 공무담임권과 결부되고 그것을 통하여 실현되므로 공직의 경우 공무담임권은 직업선택의 자유에 대한 특별기본권이어서 후자의 적용을 배제한다(헌재 2000. 12. 14. 99헌마112등, 판례집 12-2, 399, 409). 따라서 청구인들이 직업의 자유 침해를 주장하고 있다고 하더라도 헌법재판소는 그 주장에 구애됨이 없이 공무담임권 침해 여부를 판단할 수 있다. 한편, 헌법 제25조는 ‘모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.’라고 규정하여 국민에게 선거직공무원을 비롯한 모든 국가기관 및 지방자치단체의 공직에 취임할 수 있는 권리를 내용으로 하는 공무담임권을 보장하고 있다(헌재 1996. 6. 26. 96헌마200, 판례집 8-1, 550, 557). 공무담임권을 보장한다는 것은 모든 국민이 현실적으로 국가나 공공단체의 직무를 담당할 수 있다고 하는 의미가 아니라, 국민이 공무담임에 관한 자의적이지 않고 평등한 기회를 보장받는 것, 즉 공직취임의 기회를 자의적으로 배제 당하지 않음을 의미한다(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788등, 판례집 14-2, 219, 224). 그러므로 직업공무원의 경우에는 능력에 따라 임용될 수 있는 균등한 기회가 보장되어야 하며, 직무수행능력과 무관하게 예컨대 성별ㆍ종교ㆍ사회적 신분ㆍ출신지역 등을 기준으로 선발하는 것은 원칙적으로 자의적인 차별로서 국민의 공직취임권을 침해하는 것이 된다(헌재 1999. 12. 23. 98헌바33, 판례집 11-2, 732, 755-756). 공무담임권이 위와 같은 내용을 가진다고 할 때 이 사건 규정을 공무담임권 침해 문제로 판단할 수 있는지를 살펴볼 필요가 있다. 그런데 직제가 폐지된 경우 임용권자가 직권으로 면직할 수 있도록 하고 있는 이 사건 규정은 공무원의 공직취임문제와는 거의 관련이 없고 이미 공무원으로 임용된 자의 그 신분 상실과 관련된다할 것이다. 그리고 공무원의 신분상실 문제는 직업공무원제도의 중심을 이루는 공무원 신분보장의 문제로서 공무원의 신분을 박탈함에 있어서는 당해 공무원이 불합리하게 그의 권리나 이익을 침해당하지 않도록 보호해야 한다는 것을 내용으로 한다. 따라서 이 사건 규정의 직권면직에 대해서는 특별한 사정이 없는 한 공무담임권 침해 문제가 아닌 직업공무원제도 위반 문제만을 판단하는 것으로 족하다. 그밖에 청구인들은 광주광역시에 소속된 조무원들도 청구인들과 신분상 동일한 조무원이므로 이 사건 직권면직대상에 포함시켰어야 하나 이들을 그 대상에 포함시키지 않고 상수도사업본부에 근무하는 조무원만을 면직대상에 포함시킨 것은 평등원칙 위반이며, 이 사건 수도검침 업무와 같은 공공업무를 민간위탁계약에 의해 처리하는 것은 법치행정원리의 위반이라고 주장한다. 그러나 위 주장들은 이 사건 규정의 위헌성 여부와는 직접적으로 관련이 없는 주장이므로 이에 대해서는 별도로 판단하지 않는다. 나. 직업공무원제도 위반 여부 (1) 직업공무원제도는 공무원이 집권세력의 논공행상의 제물이 되는 엽관제도를 지양하고 정권교체에 따른 국가작용의 중단과 혼란을 예방하며 일관성 있는 공무수행의 독자성을 유지하기 위하여 헌법과 법률에 의하여 공무원의 신분이 보장되는 공직구조에 관한 제도이다. 이러한 직업공무원제도를 운영함에 있어서는 인사의 공정성을 유지하는 장치가 중요하지만 특히 공무원의 정치적 중립과 신분보장은 그 중추적 요소라고 할 수 있다. 그러나 보장이 있음으로 해서 공무원은 어떤 특정정당이나 특정상급자를 위하여 충성하는 것이 아니고 국민전체에 대한 공복으로서 법에 따라 그 소임을 다할 수 있게 되는 것으로 이는 당해 공무원의 권리나 이익의 보호에 그치지 않고 국가통 치 차원에서의 정치적 안정의 유지와 공무원으로 하여금 상급자의 불법 부당한 지시나 정실에 속박되지 않고 오직 법과 정의에 따라 공직을 수행하게 하는 법치주의의 이념과 고도의 합리성, 전문성, 연속성이 요구되는 공무의 차질 없는 수행을 위한 것이다(헌재 1989. 12. 18. 89헌마32등, 판례집 1, 343, 352-353). 우리 헌법 제7조가 보장하고 있는 이러한 직업공무원제도는 주관적 권리가 아닌 객관적 법규범이라는 점에서 기본권과 구별되기는 하지만 일단 헌법에 의해 제도로서 보장된 이상 입법자는 그 제도를 설정하고 유지할 입법의무를 지게 될 뿐만 아니라 헌법에 규정되어 있기 때문에 법률로써 이를 폐지할 수 없고, 비록 그 내용을 제한한다고 하더라도 그 본질적 내용을 침해할 수는 없다(헌재 1997. 4. 24. 95헌바48, 판례집 9-1, 435, 444-445). 헌법 제7조에 따른 공무원의 신분보장을 정하고 있는 법률로는 지방공무원법과 국가공무원법 등이 있고, 지방공무원법 제60조와 국가공무원법 제68조는 ‘공무원은 형의 선고ㆍ징계 또는 이 법이 정하는 사유에 의하지 아니하고는 그 의사에 반하여 휴직ㆍ강임 또는 면직을 당하지 아니한다’는 내용을 규정하고 있다. 이 사건 규정은 바로 위 지방공무원법 제60조의 ‘이 법이 정하는 사유에 의하지 아니하고는 그 의사에 반하여 면직을 당하지 않는다’는 규정을 구체화한 것으로서 ‘지방자치단체의 직제 개폐에 의하여 폐직된 때’를 직권면직의 사유로 정하고 있는바, 이 직권면직은 법률에서 정한 일정한 사유가 발생한 경우에 공무원 본인의 의사와 관계없이 임용권자가 일방적으로 해당 공무원에 대해 면직을 행할 수 있는 제도로 행정조직의 효율성을 높이기 위한 제도이다. (2) 기본적으로 공무원은 공익실현을 위해 국가나 지방자치단체가 고용한 자들이므로 이들을 통해 실현하고자 하는 공익이 사후적인 사정의 변화로 사라지거나 축소된 경우 그 고용의 필요성도 사라지게 될 것이다. 따라서 이들이 담당할 공적 업무의 존재는 공무원 신분을 유지하고 근로를 계속 제공할 수 있는 전제조건이 되는데, 그 전제조건의 변화로 유휴 인력이 발생하게 되면 행정의 효율성 차원에서 이들에 대한 정리가 부득이하게 실행될 수 있다. 더구나 공무원의 정치적 중립과 신분보장을 통해 행정의 계속성과 안정성을 확보하여 국가기능의 효율성을 증대하고자 하는 직업공무원제도가 그 본래의 취지와 달리 공무원 개인에게 평생직업을 보장하는 장치로 변질되어 행정의 무능과 국가 기능의 비효율을 초래해서는 안된다는 점과 국가경영의 경 비부담 주체가 국민이고 공무원은 국민전체에 대한 봉사자라는 점을 감안하면, 행정의 효율성 및 생산성 제고 차원에서는 행정수요가 소멸하거나 조직의 비대화로 효율성이 저하되는 경우 직제를 폐지하거나 인원을 축소하는 것은 불가피한 선택에 해당할 것이다. (3) 그런데 한편, 위에서 본 것처럼 우리 헌법은 법률이 정하는 바에 의하여 공무원의 신분이 보장되도록 하는 직업공무원제도를 두고 있으므로 국가나 지방자치단체가 행정조직을 운영하기 위해 공무원을 확보, 유지, 관리함에 있어서 효율성만을 추구할 수는 없다. 지방공무원법과 국가공무원법이 행정의 민주성과 능률성 확보를 그 목적(각 제1조)으로 하면서도, 지방공무원법 제60조와 국가공무원법 제68조에 공무원 신분보장에 관한 규정을 두고 있는 것은 행정의 효율성과 능률성을 추구할 때 공무원의 권익보호가 배제되어서는 안 된다는 행정조직의 구성원리를 나타내는 것들이라 할 수 있다. 따라서 직업공무원제도하에서 입법자는 행정의 효율성 이념과 직업공무원제도에 따른 공무원의 권익보호가 적절히 조화되도록 입법을 하여야 한다. 만약 공무원이 공법상의 근무 및 충성관계를 바탕으로 국가와 특수한 관계를 맺고 있다는 이유로 이들의 권리를 제약하고 많은 의무를 부과하면서 그 신분을 보호할 수 있는 제도적 장치를 마련하지 않는다면, 이들의 불안정한 지위로 인해 행정의 안정성과 계속성은 담보될 수 없을 것이고, 직업공무원제도가 추구하는 공무의 원활한 수행이라는 목적은 달성될 수 없을 것이다. (4) 더구나 오늘날은 국가간 무한경쟁시대의 전개에 따른 국제환경의 변화로 국가경쟁력 강화를 위한 사회 각 부문의 개혁이 요구되고 있고, 이는 곧 공적부문에 대한 효율성 향상의 요구로 이어져 행정조직의 비능률을 해소하고 행정의 간소화, 합리화를 꾀하기 위해 공무원의 감원이 필요한 경우가 많이 발생하고 있다. 이에 따라 공직사회에서는 효율성 증대를 위해 사기업의 경영기법을 도입하는 한편, 일부 사기업에서는 근로자의 복지를 위해 연금제도를 도입하는 등 공ㆍ사 부문이 서로 영향을 주고받는 가운데 양자 사이에 신분적 특성의 차이가 점점 상대화되어가고 있다. 따라서 행정을 담당할 우수한 인력의 확보나 행정의 안정성과 연속성을 보장하기 위해서는 공무원 신분의 특수성만을 강조할 수 없고, 오히려 공무원과 사기업 근로자 사이의 유사성을 인정하는 가운데 공직의 특수성을 인정해야 할 필요가 있는 경우에만 이를 달리 취급하는 유연한 접근이 필요하다. 다만 공무원은 사경제 활동에 있어서와 같이 영리추구를 목적으로 하지 않고 국민과 국가를 위한 봉사를 목적으로 하므로 이윤획득을 주목적으로 삼는 사기업 등과는 차이가 있다는 점에서 입법을 할 때 국민전체에 대한 봉사자라는 공무원의 특수한 지위는 여전히 고려되어야 할 것이다. (5) 이 사건 직제폐지로 인한 직권면직이 헌법위반 문제가 없는지를 판단하기 위해서는 우선 이 사건 직권면직과 같은 성질을 가지고 있는 사기업 근로자의 정리해고에 관한 현행법 체계를 살펴볼 필요가 있다. 만약 헌법상 직접적 보호규정을 두고 있지 않은 사기업근로자의 정리해고는 함부로 하지 못하도록 보호장치를 두고 있으면서 공무원의 경우만 일방적으로 정부나 지방자치단체의 결정에 의해 사기업의 정리해고에 해당하는 직권면직을 당하도록 한다면 이는 공무원 신분보장을 규정하고 있는 헌법 정신에 부합되기 어려울 것이기 때문이다. 근로기준법은 사기업 근로자에 대한 정리해고와 관련하여 정리해고 과정에서 발생할 수 있는 불합리성을 제거하기 위해 그 적정성을 보장하기 위한 여러 가지 제도를 마련하고 있다. 근로기준법 제31조 제1항은 사용자가 경영상 이유에 의하여 근로자를 해고하고자 하는 경우 긴박한 경영상의 필요가 있어야 한다는 것을 명확히 하고 있는데, 이것은 사기업의 사용자가 경영상 필요를 이유로 하여 함부로 근로자를 해고하지 못하도록 하는 최소한의 장치라고 할 수 있다. 또한 사용자는 긴박한 경영상 필요에 의해 정리해고를 할 때도 해고를 피하기 위한 노력을 다하여야 하고, 합리적이고 공정한 해고의 기준을 정하고 그에 따라 그 대상자를 선정하여야 하며(제2항), 해고를 피하기 위한 방법 및 해고의 기준 등에 관하여 당해 사업 또는 사업장에 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에 그 노동조합에 대하여 해고를 하고자 하는 날의 60일전까지 통보하고 성실하게 협의하여야 하고(제3항), 대통령령이 정하는 일정규모 이상의 인원을 해고하고자 할 때에는 노동부장관에게 이를 신고하여야 한다(제4항). 이처럼 근로기준법은 사기업 정리해고의 경우 긴박한 경영상의 필요라는 정리해고 요건 외에 근로자가 정리해고 되는 과정에서 불합리하게 불이익을 당하지 않도록 여러 가지 제도적 장치를 마련하고 있다. 이외에도 사기업 근로자들은 헌법에서 보장하는 노동3권을 행사하여 불합리한 정리해고안의 일부를 철회시키거나 해고예고기간을 연장하는 등 유리한 조건을 얻어내기 위한 교섭을 벌일 수 있다. (6) 이에 비해 공무원의 경우는 행정의 안정성과 계속성의 유지를 위해 노동3권 보장이 상대적으로 제한될 수 있도록 되어 있고(헌법 제33조 제2항), 그렇지 않더라도 행정조직폐지, 기구축소, 인건비에 대한 예산삭감 등의 문제는 국가전체의 정책방향이나 국민경제와 직결되는 문제로 성질상 해당 조직의 공무원이 적극적으로 이에 개입할 수 없다는 한계가 있다. 그러나 직제가 폐지되면 공무원의 신분을 잃게 되는 자들을 위해 적절한 방어책을 강구해 줄 필요가 있음은 물론인데, 직제폐지를 이유로 공무원을 직권면직할 때는 합리적인 근거를 요하며, 직권면직이 시행되는 과정에서 합리성과 공정성이 담보될 수 있도록 절차적 장치를 두어야 할 것이다. 행정조직의 폐지는 궁극적으로 그 배후에 있는 공무원들의 신분 상실이라는 결과를 불러오게 되므로 아무런 제약 없이 행정조직의 폐지가 이루어질 수 있도록 한다면 이는 해당 공무원들에게 불의의 타격이 될 것이고, 또한 면직 규모나 그 대상자 선정과 관련해서도 그 합리성과 적정성을 담보할 수 있는 제도가 마련되어 있지 않다면 해당 공무원의 권익을 부당히 훼손하여 직업공무원제도를 둔 헌법의 취지를 위반하게 될 것이다. (7) 청구인들은 이 사건 규정이 행정조직의 폐지에 있어 구체적인 정당한 기준도 없이 지방자치단체 공무원을 직권면직할 수 있도록 하고 있으므로 직업공무원제도의 본질을 훼손하는 것이라고 주장한다. 그런데 국가와 공공단체의 공직에 관한 인력수급계획에 관해서 입법자는 국가와 공공단체가 해결해야 할 공적과제의 양, 예산규모, 인력수급정책 등을 종합적으로 고려하여 폭넓은 재량권을 가지고 입법을 할 수 있다. 그러므로 이 사건의 직제폐지 기준도 이러한 폭넓은 재량권의 범위 안에서 그 범위와 규모를 조절할 수 있도록 최소한의 합리성을 담보할 수 있는 것이면 될 것이다. 이 사건 지방공무원법은 지방자치단체의 공무원에게 적용할 인사행정의 근본기준을 확립하는 것을 목적으로 하는 법률이고, 지방자치단체의 행정조직 구성에 관해서는 지방자치단체의 종류와 그 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고 있는 지방자치법이 적용되므로 직제폐지의 기준에 대해서는 지방자치법을 함께 살펴볼 필요가 있다. 지방자치법 제102조 제1항은 지방자치단체의 행정사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구를 두되, 시ㆍ도에 있어서는 대통령령이 정하는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하고, 시ㆍ군 및 자치구에 있어서는 대통령령이 정하는 기준에 따라 시ㆍ도지사의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 제103조 제1항은 지방자치단체에는 당해 지방자 치단체의 경비로써 부담하는 지방공무원을 두되, 그 정원은 대통령령이 정한 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다, 제2항은 지방자치단체는 제1항의 지방공무원의 정원관리에 있어서 그 규모의 적정화와 운영의 합리화를 도모하여야 한다고 정하고 있으며, 이 외에도 제8조 제2항에서는 지방자치단체는 조직 및 운영의 합리화에 노력하고 그 규모의 적정화를 도모하여야 한다는 조직구성과 운영의 기본원칙을 정하고 있다. 이들 규정에 의하면 행정조직의 개폐는 지방자치법에서 정하고 있는 사무범위와 사무배분기준 등에 따라 다른 지방자치단체와 균형을 해치지 않고 행정조직의 운영이 합리적으로 이루어질 수 있는 적정 정원의 규모를 보장하는 범위 내에서 이루어져야 할 것이므로 위 규정들은 원활한 국정과제 수행을 위한 근거 규정으로서 뿐만 아니라 직제폐지와 관련해서도 최소한의 합리성을 담보할 수 있는 규정들이라 할 수 있다. 물론 위 규정들이 행정조직 개폐에 관한 아주 구체적인 기준이라고는 할 수 없으나, 국가나 지방자치단체의 행정과제의 원활한 수행을 방해하지 않기 위해서는 행정조직의 개폐의 필요성과 같은 전형적인 정책결정 문제에 있어서 이들 규정 이상으로 구체적이고 경직된 기준을 법정하도록 요구해서는 안될 것이다. (8) 한편, 행정조직의 개폐에 관한 문제가 위에서 본 것처럼 정책판단의 문제로 입법자의 입법형성권이 존중되어야 하는 영역이기 때문에 광범위한 재량이 인정된다 하더라도 행정조직의 개폐로 인해 행해지는 직권면직은 보다 직접적으로 해당 공무원들의 신분에 중대한 위협을 주게 되므로 직제 폐지 후 실시되는 면직 절차에 있어서는 보다 엄격한 요건이 필요하다. 이와 관련하여 지방공무원법 제62조 제2항은 직제의 폐지로 인해 직권면직이 이루어지는 경우 임용권자는 인사위원회의 의견을 듣도록 하고 있고, 제3항은 면직기준으로 임용형태ㆍ업무실적ㆍ직무수행능력ㆍ징계처분사실 등을 고려하도록 하고 있으며, 제4항은 면직기준을 정하거나 면직대상을 결정함에 있어서 반드시 인사위원회의 의결을 거치도록 하고 있는바, 이는 합리적인 면직기준을 구체적으로 정함과 동시에 그 공정성을 담보할 수 있는 절차를 마련하고 있는 것이라 볼 수 있다. 대법원도 국가공무원법 제70조 제1항 제3호의 ‘직제와 정원의 개폐 또는 예산의 감소 등에 의하여 폐직 또는 과원이 되었을 때’ 행해지는 직권면직 규정과 관련하여 같은 조 제3항의 임용형태ㆍ업무실적ㆍ직무수행능력ㆍ징계처분사실 등의 면직기준 규정은 객관적이고 공정한 기준에 의하지 아니한 자의적인 직권면직을 제한함으로써 직업공무원의 신분을 두텁 게 보장하려는데 그 취지가 있는 것(대법원 2002. 9. 27. 선고 2002두3775 판결)이라고 하였다. 그 외에도 임용권자는 공무원에 대하여 징계처분을 행할 때와 면직처분 등을 행할 때 그 공무원에게 대하여 처분의 사유를 기재한 설명서를 교부하도록 하고 있으며(지방공무원법 제67조 제1항), 설명서를 교부받은 공무원은 일정기간 내에 심사위원회에 당해 처분의 심사를 청구할 수 있다(같은 조 제2항). 위와 같은 규정들은 모두 면직대상자의 선정 과정에서 충분히 적정성을 담보하는 규정들이라 할 것이다. 그렇다면 이 사건 규정이 직제가 폐지된 경우 직권면직을 할 수 있도록 규정하고 있다고 하더라도 이것이 직업공무원제도를 위반하고 있다고는 볼 수 없다. 4. 결　론 이에 관여한 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 김영일 권　성 김효종 김경일 송인준 주선회(주심) 전효숙 이상경

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2002헌바8

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

지방자치법 제8조 제95조 제102조 제103조

국가공무원법 제68조 제70조

근로기준법 제31조

헌법재판소법 제68조

대한민국헌법 제7조 제11조 제25조

지방공무원법 제1조 제60조 제62조 제67조