전원재판부 2002헌바76, 2004. 9. 23.

【판시사항】 1. 하수도법 제32조 제2항ㆍ제5항이 하수도법상의 원인자부담금 부과의 방법과 절차를 조례에 위임한 것이 위헌인지 여부(소극) 2. 조례에 위임할 사항에 있어서 위임입법의 한계 【결정요지】 1. 헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 규정하고, 지방자치법 제15조는 이를 구체화하여 ”지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.“고 규정하고 있다. 즉, 우리 헌법 제117조 제1항은 자치입법권의 수권규정으로 지방자치단체의 조례제정권을 보장하고 있고, 나아가 지방자치법은 개별 법률의 위임이 있는 경우에는 조례로써도 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 의무를 부과하는 것은 가능함을 밝히고 있다. 그런데, 하수도법 제32조 제2항, 제5항은 지방자치단체(공공하수도관리청)에 공공하수도의 개축이나 공사와 관련한 원인자부담금을 부과할 수 있는 권한을 부여하고 있고, 그 방법이나 절차에 관하여 당해 지방자치단체에 별도의 조례제정권을 부여하고 있다. 따라서 이 사건 원인자부담금에 관한 조례는 헌법상의 자치입법권을 근거로 하여 개별 법률에서 구체적으로 위임한 조례제정권에 의거하여 제정된 것으로서 제정형식에는 문제가 없다. 2. 지방자치단체는 헌법상 자치입법권이 인정되고, 법령의 범위 안에서 그 권한에 속하는 모든 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다는 점과 조례는 선거를 통하여 선출된 그 지역의 지방의원으로 구성된 주민의 대표기관인 지방의회에서 제정되므로 지역적인 민주적 정 당성까지 갖고 있다는 점을 고려하면, 조례에 위임할 사항은 헌법 제75조 소정의 행정입법에 위임할 사항보다 더 포괄적이어도 헌법에 반하지 않는다고 할 것이다. 【참조조문】 헌법 제75조, 제117조 제1항 지방자치법 제15조 (조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다. 【참조판례】 2. 헌재 1995. 4. 20. 92헌마264등(병합), 판례집 7-1, 564, 572 【전문】【당 사 자】 청 구 인　명곡지구 토지구획정리조합(대표자 조합장　박인수) 외 4인 대리인 법무법인　우일 담당변호사　이철환 당해사건　울산지방법원 2002구합107 원인자부담금부과처분취소 【주　　문】 하수도법(1994. 8. 3. 법률 제4782호로 개정된 것) 제32조 제5항 중 제32조 제2항에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인들은 양산시 웅상읍 평산리, 주남리, 명곡리, 삼호리 일대의 토지 소유자들을 구성원으로 하여 결성된 토지구획정리조합으로서 1995. 5.경부터 1996. 4.경까지 사이에 경상남도지사로부터 조합설립 및 사업시행 인가를 받아 위 일대의 토지들에 대하여 토지구획정리사업을 시행하여 왔다. (2) 한편, 양산시는 위 토지구획정리사업을 포함한 택지개발사업 등이 예정된 웅상지역 전체의 하수처리를 위하여 1995. 7. 10.경 울산광역시장에게 기존의 회야하수처리장을 증설하여 장차 웅상지역에서 발생할 하수를 처리하여 주도록 협조요청을 하였다. 이에 울산광역시장은 위 웅상지역뿐만 아니라 울산광역시 관내의 웅촌지역 등에서 발생할 하수를 모두 처리할 수 있도록 기존의 회야하수처리장의 처리시설과 그곳까지의 차집관거를 증설하기로 하고 1995. 12. 27. 환경부장관으로부터 회야댐 상류 하수도정비기본계획의 변경승인을 받은 후 같은 해 12. 31. 회야하수처리장에 대한 증설허가를 받아 공사를 시행하였다. (3) 위 증설공사 시행 도중, 감사원은 울산광역시장에게 회야하수처리장 증설공사 대신에 인근의 온산하수처리장을 통하여 위 각 지역에서 발생한 하수를 처리하는 방안이 하수처리시설의 증설과 관련된 전체 공사비용을 절감할 수 있을 것이라는 의견을 제시하였고, 이에 울산광역시장은 2000. 8.경 회야하수처리장 증설공사를 중단하고, 그 대신 위 토지구획정리사업지역과 온산하수처리장 사이에 유입관로를 개설하는 내용으로 위 하수도공사의 사업계획 및 설계를 변경한 다음, 2000. 11.경 환경부장관으로부터 그 변경인가를 받아 이에 따른 차집관로 및 이송관로공사를 시행하였다. (4) 한편, 울산광역시장은 2001. 10. 13. 및 같은 달 23. 하수도법 제32조 제2항, 제5항, 울산광역시하수도사용조례 제24조 제2항에 근거하여 청구인들에게 위 변경된 공사에 따른 원인자부담금을 각 부과하는 처분(이하 “이 사건 각 부과처분”이라 한다)을 하였다. (5) 이에 대하여 청구인들은 이 사건 각 부과처분이 위법하다고 주장하며 울산광역시장을 상대로 울산지방법원에 위 각 부과처분의 취소를 구하는 소송(2002구합107호)을 제기하고, 그 소송 계속 중 하수도법 제32조 제5항에 대하여 위헌여부심판의 제청신청을 하였으나, 위 법원은 2002. 8. 28. 위 신청을 기각하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판대상은 이 사건 부과처분의 근거가 된 울산광역시하수도사용조례 제24조 제2항의 수권규정인 하수도법(1994. 8. 3. 법률 제4782호로 개정된 것, 이하 “법”이라고 한다) 제32조 제5항 중 법 제32조 제2항의 원인자부담금에 관하여 필요한 사항을 당해 지방자치단체의 조례에 의하여 정하도록 한 부분의 위헌 여부(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)이고, 관련 법률조항의 내용은 다음과 같다. 하수도법 제32조(원인자부담금 등) ①, ③, ④ 생략 ② 공공하수도관리청은 타공사 또는 타행위(공공하수도에 영향을 미치는 공사 외의 행위를 말한다. 이하 같다)로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부 또는 일부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자에게 부담시키거나 당해 공사를 시행하게 할 수 있다. ⑤ 제1항 내지 제4항의 부담금에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. 울산광역시하수도사용조례(2001. 9. 29. 울산광역시 조례 제505호로 개정된 것) 제24조 ① 법 제32조 규정에 의한 원인자부담금은 공공하수도(하수관거 및 펌프시설ㆍ하수종말처리시설)의 신ㆍ증설에 필요한 기본 및 실시설계비ㆍ환경평가비ㆍ용지비(지장물보상비 포함)ㆍ공사비(부대공사비 포함)ㆍ시공감리비 기타 부대비로 한다. 다만, 하수관거는 개발지역에서 하수종말처리시설까지 유입시키기 위한 하수관거 설치비로 한다. ② 제1항의 규정에 의한 원인자부담금은 다음 각 호의 기준에 따라 별표 6과 같이 산정한다(별표 생략). 1. 생략 2. 시장은 법 제32조 제2항의 규정에 의한 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자가 부담하게 하여야 함. 가, 나, 다 생략 ③ 생략 ④ 원인자부담금은 원칙적으로 당해사업 또는 시설물의 착공 후부터 완공 전에 징수하며, 그 납부시기 및 납부방법은 조례시행규칙으로 정한다. 2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견 가. 청구인들의 주장 (1) 이 사건 원인자부담금은 국민의 권리의 제한에 관한 사항이므로 법률로 정하여야 하고, 그 제한의 내용을 조례에 위임할 수 없다. 따라서 이 사건 부담금에 관한 사항을 지방자치단체의 조례에서 정하도록 한 이 사건 법률조항은 헌법에 근거가 없는 위헌규정이다. (2) 가사, 국민의 권리의무에 관한 사항을 조례에 위임할 수 있다고 하더라도, 의회 입법주의와 법치주의의 원칙상 조례에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 조례로 규정될 대강의 내용을 예측할 수 있어야 할 것임에도 이 사건 법률조항은 하수배출량의 산출방법, 산출시기, 산출기준에 대하여 막연하고 포괄적인 규정만을 두고 있어 포괄적 위임입법금지원칙에 반하여 위헌이다. 나. 울산광역시장 및 환경부장관의 의견 (1) 헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 규정하고, 지방자치법 제15조는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”고 규정하고 있다. 따라서 법률의 위임이 있는 경우에는 조례에 의하여 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 의무를 부과하는 것이 가능하다고 할 것인바, 이 사건 법률조항은 공공하수도의 개축이나 공사와 관련한 원인자부담금의 설정 및 징수방법 등에 관하여 당해 지방자치단체에 조례제정권을 부여하고 있으므로, 조례에 의한 이 사건 원인자부담금의 부과는 헌법 및 법률상의 근거를 갖추고 있어 정당하다. (2) 헌법 제75조의 “구체적으로 범위를 정하여”라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고, 이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 하므로, 법률조항과 법률의 입법취지를 종합적으로 고찰할 때 합리적으로 그 대강이 예측될 수 있는 것이라면 위임의 한 계를 일탈하지 아니한 것이다. 특히 주민의 대표기관인 지방의회의 의결로 제정되는 조례는 행정명령과는 달리 법령에 위반되지 않는 한 포괄적인 위임도 가능하다. 그리고 법 제32조 제5항은 공공하수도공사의 비용산출의 기준과 방법, 비용부담의 시기 및 방법 등에 관한 위임입법이므로 기술적, 세부적인 사항을 하위법규에 위임한 것에 불과하므로 포괄위임금지의 원칙에 반하지 않는다. 3. 판　단 (1) 조례에 의한 부담금 부과의 근거 울산광역시하수도사용조례는 하수도법과 같은 법 시행령 및 같은 법 시행규칙에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하여 제정되었고, 위 조례 제24조 제1항, 제2항 제2호, 제4항은 법 제32조 제2항의 원인자부담금의 구체적인 부과대상 및 부과한도를 비롯한 부과시기와 방법 등을 정하고 있는바, 청구인들은 조례로써 국민의 권리를 제한하는 것은 허용될 수 없으므로 위 조례 및 조례의 수권규정인 법 제32조 제5항은 위헌규정이라고 주장한다. 살피건대, 헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 규정하고, 지방자치법 제15조는 이를 구체화하여 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”고 규정하고 있다. 즉, 우리 헌법 제117조 제1항은 자치입법권의 수권규정으로 지방자치단체의 조례제정권을 보장하고 있고, 나아가 지방자치법은 개별 법률의 위임이 있는 경우에는 조례로써도 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 의무를 부과하는 것이 가능함을 밝히고 있다. 그런데, 이 사건 법률조항은 지방자치단체(공공하수도관리청)에 공공하수도의 개축이나 공사와 관련한 원인자부담금을 부과할 수 있는 권한을 부여하고 있고, 그 방법이나 절차에 관하여 당해 지방자치단체에 별도의 조례제정권을 부여하고 있다. 따라서 적어도 이 사건 원인자부담금에 관한 조례는 헌법상의 자치입법권을 근거로 하여 개별 법률에서 구체적으로 위임한 조례제정권에 의거하여 제정된 것으로서 제정형식에는 문제가 없다. (2) 위임입법의 한계 일탈 여부 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제15조가 조례에 관한 일반적인 수권규 정인 사실은 앞서 본 바와 같다. 그런데 헌법은 자치입법권의 허용근거만을 마련해 두고 있을 뿐 조례에의 위임입법은 어떤 범위 내에서 어떤 기준에 의하여 위임할 수 있는지에 관하여 명시적 규정을 두고 있지 않다. 살피건대, 지방자치단체는 헌법상 자치입법권이 인정되고, 법령의 범위 안에서 그 권한에 속하는 모든 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다는 점과 조례는 선거를 통하여 선출된 그 지역의 지방의원으로 구성된 주민의 대표기관인 지방의회에서 제정되므로 지역적인 민주적 정당성까지 갖고 있다는 점을 고려하면, 조례에 위임할 사항은 헌법 제75조 소정의 행정입법에 위임할 사항보다 더 포괄적이어도 헌법에 반하지 않는다고 할 것이다. 헌법재판소는 이미 “조례의 제정권자인 지방의회는 선거를 통해서 그 지역적인 민주적 정당성을 지니고 있는 주민의 대표기관이고 헌법이 지방자치단체에 포괄적인 자치권은 보장하고 있는 취지로 볼 때, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다”고 판시한 바도 있다(헌재 1995. 4. 20. 92헌마264등, 판례집 7-1, 564, 572). 또한 법 제32조 제5항이 준용하는 법 제32조 제2항은 조례에의 위임과 관련하여 핵심적인 내용이라고 할 수 있는 위임사항(원인자부담금의 부과), 부담금 부과의 대상자(공공하수도의 공사를 필요로 하게 한 타공사의 시행자 또는 타행위자) 및 부담금의 범위(공사비의 전부 또는 일부)에 관하여 대강을 규정하고 있고, 나머지 구체적인 공사비의 내용이나 산정방법, 시기, 징수절차 등에 관하여 필요한 사항을 지방자치단체의 조례에 의하여 정하도록 위임하고 있다. 따라서 조례에 있어서 위임범위의 포괄성과 이 사건 법률규정의 내용을 고려해 볼 때, 이 사건 법률규정이 조례에 있어서 위임입법의 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없다. 4. 결　론 그렇다면, 법 제32조 제5항 중 제32조 제2항에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 김영일 권　성 김경일(주심) 송인준 주선회 전효숙 이상경

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2002헌바76

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

지방자치법 제15조

하수도법시행규칙

울산광역시하수도사용조례 제24조

대한민국헌법 제75조 제117조

하수도법 제32조

하수도법시행령