전원재판부 2002헌바73, 2004. 1. 29.

【판시사항】 불가쟁력이 발생한 부담금 부과처분의 근거법규가 위헌인지 여부가 후행 압류처분의 취소를 구하는 당해소송에서 재판의 전제성이 있는지 여부(소극) 【결정요지】 이미 취소소송의 제기기간을 경과하여 확정력이 발생한 행정처분의 경우에는 위헌결정의 소급효가 미치지 않는다고 보아야 할 것이고, 일반적으로 법률이 헌법에 위반된다는 사정이 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수는 없으므로 특별한 사정이 없는 한 이러한 하자는 행정처분의 취소사유에 해당할 뿐 당연무효 사유는 아니다. 따라서 설령 이 사건 각 부과처분의 근거법률이 위헌이라고 하더라도 그 위헌성이 명백하다는 등 특별한 사정이 있다고 볼 자료가 없는 한 각 부과처분에는 취소할 수 있는 하자가 있음에 불과하고 각 부과처분에 불가쟁력이 발생하여 더 이상 다툴 수 없는 이상 각 부과처분의 하자가 각 압류처분의 효력에 아무런 영향을 미칠 수 없으므로, 각 부과처분의 근거법률의 위헌 여부에 의하여 당해사건인 압류처분취소의 소의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우로 볼 수 없다. 【전문】【당 사 자】 청 구 인　진장ㆍ명촌지구 토지구획정리조합 대표자　조합장 00 대리인 변호사　한상호 외 1인 당해사건　울산지방법원 2001구3566 압류처분취소 【주　　문】 청구인의 심판청구를 각하한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 울산 북구 진장동, 명촌동 일대에 대한 토지구획정리사업을 시행하기 위하여 설립된 조합으로서, 1999. 1. 29. 위 지역에 대한 토지구획정리사업공사를 착공하여 현재 위 공사를 진행 중에 있다. 울산광역시 북구청장(이하 ‘처분청’이라 한다)은 1999. 7. 15. 청구인에게 농지조성비 금 8,597,974,320원, 농지전용부담금 금11,865,814,090원의 부과처분을 하였고, 다시 2000. 5. 15. 청구인에게 하수도원인자부담금 5,731,776,900원의 부과처분을 하였다. (2) 청구인이 위 농지조성비, 농지전용부담금 및 하수도원인자부담금을 체납하자 처분청은 진장명촌토지구획정리지구 체비지 목록대장 38필지 47,171.1㎡에 대하여 2000. 8. 30.부터 2002. 1. 24. 까지 3차례의 압류처분을 하였다. 이에 청구인은 울산지방법원에 처분청을 상대로 압류처분취소소송을 제기하고, 위 재판 계속 중 위 각 부과처분의 근거가 된 구 농지법 제40조, 구 농어촌발전특별조치법 제45조의2, 구 하수도법 제32조가 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌법률심판제청을 신청하였으나 위 법원은 2002. 8. 14. 위 압류처분취소소송을 기각함과 동시에 위 위헌법률심판제청신청도 각하하였다. 이에 청구인은 2002. 8. 27. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상이 사건 심판대상은 ① 구 농지법(1999. 12. 31. 법률 제 6073호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제40조 제3항, 제4항, 제6항 ② 구 농어촌발전특별조치법(1999. 2. 5. 법률 제5758호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제45조의2 제1항 및 제2항 ③ 구 하수도법(2001. 3. 28. 법률 제6451호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제32조 제2항 및 제5항으로서, 이 사건 심판대상이 되는 법률조항들은 다음과 같다. 구 농지법 제40조(농지조성비) ③ 농림부장관은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 농지조성비를 감면할 수 있다. 1. 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용의 목적으로 농지를 전용하는 경우 2. 대통령령이 정하는 중요산업시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 3. 제37조 제1항 각호의 규정에 의한 시설 기타 대통령령이 정하는 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 ④ 농지조성비의 단위당 금액은 농림부장관이 농지별로 결정ㆍ고시한다. ⑥ 농지조성비의 납부시기ㆍ절차 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 농어촌발전특별조치법 제45조의2(농지전용부담금) ① 농림부장관은 농어촌구조개선사업에 대한 투자재원을 확보하기 위하여 농지법 제40조 제1항의 규정에 의하여 농지의 조성에 소요되는 비용을 납입하여야 하는 자에 대하여 전용부담금을 부과ㆍ징수하여야 한다. ② 제1항의 규정에 의한 전용부담금의 금액은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 해당농지의 개별공시지가(해당농지의 개별공시지가가 없는 경우에는 동법 제10조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 하여 산정한 금액을 말한다. 이하 같다)의 범위 안에서 대통령령이 정하는 부과기준을 적용하여 계산한 금액으로 한다. 이 경우 해당 농지의 개별공시지가의 수준, 전용에 따른 이익의 발생정도 등을 참작하여 차등부과할 수 있다. 구 하수도법 제32조(원인자부담금) ② 공공하수도관리청은 타공사 또는 타행위(공공하수도에 영향을 미치는 공사외의 행위를 말한다. 이하 같다)로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부 또는 일부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자에게 부담시키거나 당해 공사를 시행하게 할 수 있다. ③, ④ 생략 ⑤ 제1항 내지 제4항의 부담금에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. 2. 청구인의 주장과 이해관계인의 의견 가. 청구인의 주장 요지 (1) 재판의 전제성 부분당해소송인 청구인의 압류처분취소청구는 피고(처분청)가 이 사건 심판대상인 법률조항에 의거하여 청구인에 대하여 부과한 농지조성비, 농지전용부담금 및 하수도원인자부담금 부과처분에 기한 압류처분을 취소하여 달라는 것으로, 이 사건 법률조항이 위헌으로 선언되면 아직 압류처분의 만족을 위한 환가 및 청산이라는 후행처분이 집행되지 않고 있는 이상 선행 행정처분인 위 부과처분이 당연무효인 처분에 해당할 가능성을 배제할 수 없으며 설사 선행 행정처분이 당연무효가 아니라고 하더라도 이 사건 심판대상인 법률조항에 대하여 위헌결정이 있게 되면 그 후속처분을 속행할 수는 없으며 압류처분을 해제하여야 한다는 점에서도 재판의 전제성이 있다. (2) 구 농지법 부분 (가) 농지법 제40조 제3항은 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용의 목적으로 농지를 전용하는 경우에만 농지조성비를 감면할 수 있도록 함으로써 국가 또는 지방자치단체와 토지구획정리조합을 합리적 근거 없이 차별하는 경우에 해당하여 헌법 제11조에 위반된다. (나) 농지조성비는 농지의 전용에 대하여 당해 농지의 개별공시지가에 관계없이 일정한 금액의 농지조성비를 납부하도록 하고 있어 개별공시지가가 낮은 농지를 소유하고 있는 자에게 큰 부담이 된다. 또한 토지구획정리사업의 경우 대규모의 토지를 대상으로 사업을 시행하는 것에 대하여 일률적으로 산정한 농지조성비를 부과함으로써 농지를 전용하여 토지구획정리사업을 시행하고자 하는 자에게 지나친 부담이 되어 과도하게 재산권을 침해하여 헌법 제23조와 제37조 제2항에 위반된다. (다) 토지구획정리조합의 농지조성비 납부시기는 토지구획정리사업에 관한 공사가 종료한 이후로 정해야 하고 그렇지 않은 현행 법령은 토지소유자에 대한 지나친 부담이 되어 역시 과잉금지원칙에 어긋난다. (3) 구 농어촌발전특별조치법 부분 (가) 농지를 전용하는 자에게 농지조성비를 부과하는 것에 더하여 부과하고 있는 농지전용부담금은 농어촌구조개선사업의 재원을 마련하여야 한다는 필요성 및 그 징수의 편의만을 고려하여 농어촌구조개선사업과 긴밀한 관계에 있지도 않은 농지전용행위에 대하여 부담금을 부과하는 것으로서 농지전용부담금을 부과할 만한 정당한 근거 없이 국민에게 경제적 부담을 지우는 것으로서 재산권을 보장하는 헌법 제23조에 위배된다. (나) 농지전용부담금은 해당 농지의 전용으로 인한 이익을 기준으로 하지도 아니하고 해당 농지의 개별공시지가의 범위 안에서 농지전용부담금을 부과할 수 있도록 하는바, 이는 현저히 자의적이고 과도한 비율의 부담금을 책정한 것이다. (다) 농지전용부담금 제도는 국가 또는 지방자치단체가 택지개발촉진법 또는 주택건설촉진법에 의하여 택지 또는 주택을 개발, 건설, 공급하는 경우에만 농지전용부담금의 100분의 70을 면제하여 주는데, 이는 국가 또는 지방자치단체에 의한 택지개발사업이나 토지구획정리조합에 의한 토지구획정리사업은 택지개발, 공공용지의 확보와 공공시설의 확충, 효율적인 토지 이용이라는 효과의 측면에서 다르지 않음에도 불구하고 양자를 차별하는 것으로서 불합리한 차별이다. (4) 구 하수도법 부분 (가) 구 하수도법 제32조 제2항의 원인자부담금의 부과 대상에 토지구획정리사업의 시행자 등 하수발생에 조건적인 원인행위만을 하는 자들도 포함하는 것으로 해석하거나 타공사 또는 타행위로 인한 하수발생량을 최소한의 합리성을 갖추어 산정할 수 있게 되기 이전에 하수도원인자부담금을 부과할 수 있도록 하는 취지로 해석하는 한 기본권제한의 입법적 한계를 위반한 것으로서 헌법에 위반된다. (나) 구 하수도법 제32조 제5항은 국민의 재산권과 관련된 중요한 사항 내지 본질적인 요소인 부담금의 분담방법 및 분담비율에 관한 기본사항을 구체적이고 명확하게 규정하지 아니한 채 조례에 포괄적으로 위임함으로써 부담금 납부의무자로 하여금 부담금 납부의무의 내용이나 범위를 전혀 예측할 수 없게 하였으므로 헌법 제75조에 위반된다. 나. 이해관계기관의 의견 별지 1 참조. 3. 판　단 가. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원에 있어서는 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해사건의 재판의 전제로 되어야 하고, 이 경우 재판의 전제가 된다고 하려면 우선 그 법률이 당해사건에 적용할 법률이어야 하고 그 법률의 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라져야 한다(헌재 1995. 7. 21. 93헌바46, 판례집 7-2, 48, 58). 위헌결정의 효력은 그 결정 이후에 당해 법률이 재판의 전제가 되었음을 이유로 법원에 제소된 일반사건에도 미치므로, 당해 법률에 근거하여 행정처분이 발하여진 후에 헌법재판소가 그 행정처분의 근거가 된 법률을 위헌으로 결정하였다면 결과적으로 행정처분은 법률의 근거가 없이 행하여진 것과 마찬가지가 되어 하자가 있는 것이 되나, 이미 취소소송의 제기기간을 경과하여 확정력이 발생한 행정처분의 경우에는 위헌결정의 소급효가 미치지 않는다고 보아야 할 것이고, 일반적으로 법률이 헌법에 위반된다는 사정이 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수는 없으므로 특별한 사정이 없는 한 이러한 하자는 행정처분의 취소사유에 해당할 뿐 당연무효 사유는 아니다(대법원 1998. 4. 10. 선고 96다52359 판결 ; 2001. 3. 23. 선고 98두5583 판결 ; 2002. 11. 8. 선고 2001두3181 판결). 한편 두 개 이상의 행정처분이 연속적으로 행하여지는 경우 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우를 제외하고는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없는 것이 원칙이라고 할 것이고(대법원 1994. 1. 25. 선고 93누8542 판결 참조), 조세의 부과처분과 압류 등의 체납처분은 별개의 행정처분으로서 독립성을 가지므로 부과처분에 하자가 있더라도 그 부과처분이 취소되지 아니하는 한 그 부과처분에 의한 체납처분은 위법이라고 할 수는 없다(대법원 1987. 9. 22. 선고 87누383 판결 ; 1988. 6. 28. 선고 87누1009 판결 참조). 따라서 설령 이 사건 각 부과처분의 근거법률이 위헌이라고 하더라도 그 위헌성이 명백하다는 등 특별한 사정이 있다고 볼 자료가 없는 한 위 각 부과처분에는 취소할 수 있는 하자가 있음에 불과하고 각 부과처분에 불가쟁력이 발생하여 더 이상 다툴 수 없는 이상 각 부과처분의 하자가 각 압류처분의 효력에 아무런 영향을 미칠 수 없으므로, 각 부과처분의 근거법률의 위헌 여부에 의하여 당해 사건인 압류처분취소의 소의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우로 볼 수 없다(헌재 1999. 9. 16. 92헌바9, 판례집 11-2, 262, 270 참조). 나. 청구인은 설사 부과처분이 당연무효가 아니라고 하더라도 이 사건 심판대상인 법률조항에 대하여 위헌결정이 있게 되면 그 후속처분을 속행할 수는 없으며 압류처분을 해제하여야 한다는 점에서도 재판의 전제성이 있다고 주장한다. 살피건대, 청구인이 주장하는 바와 같이 만약 이 사건 심판대상인 법률조항에 대한 위헌결정이 선고되고, 법원이 구 택지소유상한에관한법률에 대한 위헌결정이후의 후행절차의 속행을 불허하는 법리를 다른 법률에 관하여도 적용할 수 있다는 견해를 취할 것이라고 가정한다면, 위헌결정의 기속력으로 인해 행정청은 이후 별도의 행정처분인 체납절차를 진행할 수 없으므로 이 사건 압류를 해제해야 할 것이고, 해제신청을 거부하는 경우 청구인은 압류해제거부처분취소의 소를 제기할 수는 있을 것이다(대법원 2002. 8. 23. 선고 2001두2959 판결 ; 2003. 9. 2. 선고 2003다14348 판결 등 참조). 그러나 이 사건 당해소송에서는, 위헌결정으로 인한 압류해제사유가 있다 하여 법원이 막바로 이미 불가쟁력이 발생한 선행의 압류처분을 취소할 수는 없다고 할 것이고, 압류와 압류해제거부는 독립된 행정처분이므로 압류취소의 소를 위헌 결정 후에 압류해제거부처분 취소의 소로 변경하는 것도 청구의 기초에 변경이 있어 허용되지 아니한다(대법원 1979. 5. 22. 선고 79누37 판결 참조). 다. 그렇다면 어느 모로 보나 이미 쟁송기간이 도과하여 불가쟁력이 발생한 이 사건 각 부과처분의 근거법률의 위헌 여부는 후행 압류처분의 취소를 구하는 당해소송에서 재판의 전제성이 없다고 할 것이다. 4. 결　론 이 사건 심판청구는 재판의 전제성을 갖추지 못하여 부적법하므로 이에 관여한 재판관 전원의 의견일치에 따라 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 김영일 권　성 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙(주심) 〔별지 1〕 이해관계기관의 의견 가. 법원의 위헌제청신청각하 이유 청구인이 각 압류처분의 취소를 구하는 당해사건에서, 이 법원은 가사 이 사건 농지조성비 및 농지전용부담금의 부과근거인 구 농지법 제40조, 구 농어촌발전특별조치법 제45조의2, 하수도 원인자부담금의 부과근거인 구 하수도법 제32조가 위헌인 법조항에 해당한다 하더라도, 위헌인 법률에 근거한 행정처분은 당연무효인 처분이 아니라 취소사유에 해당하는 하자를 가지는 처분일 뿐이어서, 위 각 부과처분에 각 불가쟁력이 발생하여 더 이상 다툴 수 없는 이상, 위 각 부과처분의 취소사유에 해당하는 하자를 들어 이 사건 각 압류처분의 취소를 구할 수는 없다는 이유로 원고의 청구를 기각하는 판결을 하였는바, 청구인이 주장하는 위 각 법률의 해당조항의 위헌여부와는 무관하게 위 각 부과처분의 위법여부를 다툴 수 없는 것으로 본 이상, 결국 위 법령의 해당조항은 위 당해사건의 결론이나 주문에 영향을 주는 것이 아님은 물론, 재판의 이유를 이끌어내는 이유를 달리 하는 데 관련되어 있거나 또는 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 전혀 달라지는 경우가 아니라 할 것이어서 재판의 전제성을 결여하고 있다. 나. 농림부장관의 의견요지 (1) 재판의 전제성 여부에 대하여는 법원의 위헌제청신청각하결정 이유와 같은 취지이다. (2) 구 농지법에 관한 부분 (가) 구 농지법 제40조 제3항 제1호의 입법취지는 청구인의 주장과 같이 공용 또는 공공용의 목적으로 농지를 전용하는 경우 그 전용주체가 국가 또는 지방자치단체일 경우에만 농지조성비를 감면한다는 것이 아니라, 국가 또는 지방자치단체가 농지를 전용하는 경우에도 무조건 농지조성비를 감면하는 것이 아니라 공용 또는 공공용의 목적으로 전용하는 경우에만 농지조성비를 감면한다는 취지이다. 또한 같은 항 제2호 및 제3호에서 농지전용의 주체가 누구이든지 전용의 목적이 농지법 제37조 제2항 및 농지법시행령 별표 2에 열거된 것(농업ㆍ농촌활성화를 위한 시설이거나 공익성을 띤 시설)에 해당하면 농지조성비가 감면될 수 있도록 규정하고 있다(실제로 청구인의 사업시행지역 중 학교시설지 45,420.8㎡에 대하여 농지조성비의 50%, 농지전용부담금의 100%가 감면되었다). 따라서 위 규정이 농지조성비의 감면에 있어서 국가 또는 지방자치단체와 그 외의 개인을 합리적인 근거 없이 차별하고 있다고 볼 수 없다. (나) 구 농지법 제40조 제4항은 ‘농지조성비의 단위당 금액은 농림부장관이 농지별로 결정ㆍ고시한다’고만 규정하고 있는 바, 위 조항이 농지조성비의 기준이 되는 단위당 금액의 구체적 타당성을 기하기 위하여 농림부장관의 결정ㆍ고시에 위임한 것 자체를 과잉금지원칙에 반하여 과도한 부담이 된다고 말할 수는 없다. (다) 청구인은 농지조성비의 납부시기ㆍ절차 등을 위임받은 구 농지법시행령 제54조 제3항이 농지조성비는 농지전용허가 기타 인가를 받은 날 등으로부터 30일 또는 60일 이내에 납부하도록 규정하고 있어 납부시기 측면에서도 토지소유자에 대한 지나친 부담을 주고 있다고 주장하나, 위 대통령령의 내용 자체는 위헌법률심판의 대상이 될 수 없을 뿐만 아니라 앞서 본 바와 같이 위 법률조항(구 농지법 제40조 제6항) 및 관련법령(구 농지법시행령 제55조)은 사업시행자에 대하여 60일 이내로 분납할 수 있도록 하고 있는 점에서 지나치게 과도한 부담이라고 할 수 없다. (3) 구 농어촌발전특별조치법 부분 (가) 농지전용부담금은 농어촌 구조개선사업에 소요되는 투자재원을 안정적으로 확보하기 위한 자금을 조달하는 방법으로서 기존의 농지를 다른 용도로 전용하여 농업 이외의 분야에서 이익을 추구하고자 하는 자에 대하여 일정한 기준에 의한 부담금을 부과하겠다는 것이다. 청구인의 주장 취지는 농지전용에 대한 대가로 부담하는 농지전용부담금이 사용되는 용도 중에 어항건설 등 ‘어업’과 임도건설 등 ‘임업’ 사이에는 특별한 관련성이 없다는 것으로 보이나, ‘어항건설, 양식어장 및 어촌종합개발, 육림 및 임도건설’ 등은 모두 농어촌특별세관리특별회계로부터의 전입금(농어촌특별세로 징수된 재원)을 세입으로 한 ‘농어촌특별세전입금사업계정’의 세출 항목에 해당하는 것이므로 청구인의 주장은 농어촌구조개선특별회계법과 농어촌구조개선사업의 내용을 잘못 이해한 것이다. (나) 농지전용부담금의 산정은 개별공시지가의 범위를 한도로 하여 대통령령에 위임하고 있는 바, 대통령령이 정하는 내용이 위헌법률심판의 대상은 아니므로 위 법률조항 자체가 헌법상 과잉금지원칙에 반한다고 보기 어렵다. 또한 농지전용부담금은 당해 농지의 개별공시지가의 20%에 불과하여 실제로 그리 높은 편이 아니고, 농지전용부담금은 그 도입배경에 비추어 볼 때 개발부담금이나 수질개선부담금 등과 같이 순수한 수익자부담금과 같이 취급할 수 없으며, 현실적으로 농지의 전용으로 인한 이익을 산정하기 어렵기 때문에 농지전용으로 인한 이익을 지가변동에 연동시키는 것이 가장 객관적인 기준이라고 인정되어 결국 농지전용부담금을 당해 농지의 개별공시지가를 기준으로 부과하게 된 것으로서 과잉금지원칙에 반한다고 할 수 없다. 다. 환경부장관의 의견요지 (1) 타공사의 시행자나 타행위자로서는 자신이 타공사 등으로 수익이나 기대이익을 향유하게 되는 이상, 일반적으로 그 향유이익의 일부에 해당할 불가피한 비용인 배수설비의 전부 또는 일부를 부담하는 것은 오히려 당연하다 할 것이다. (2) 하수도법 제32조 제2항 및 제5항과 관련 조항들을 전체적, 체계적으로 해석하면, 타공사의 시행자나 타행위자로서 자신의 사업으로 인하여 그 시설이 필요하게 되었으면 그 비용의 일부 또는 전부를 부담할 수 있다는 것이고, 구체적으로 부담여부를 정하는 하수량의 기준치나 그에 따라 부담할 부담금의 액수산정과 같은 기술적인 사항, 세부적인 사항은 하위법규에 위임되는 구조이므로 그 의무부담의 범위나 내용이 포괄위임입법금지의 원칙이 보호하려는 법적 안정성이나 예측가능성을 뛰어넘는 것으로 볼 수는 없다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2002헌바73

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

농지법 제37조 제40조

농어촌발전특별조치법 제45조

농어촌구조개선특별회계법

택지개발촉진법

주택건설촉진법

대한민국헌법 제11조 제23조 제75조