전원재판부 2002헌바16, 2003. 12. 18.

【판시사항】 유흥주점영업장용 등 고급오락장용 건축물에 대한 재산세의 표준세율을 그 건축물 가액의 1,000분의 50으로 규정하고 있는 지방세법(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제188조 제1항 제2호 (2)목 중 ‘고급오락장용 건축물’부분과 고급오락장용 토지에 대한 종합토지세의 세율을 그 과세표준액의 1,000분의 50으로 규정하고 있는 법 제234조의16 제3항 제2호 중 ‘고급오락장용 토지’부분이 조세법률주의 및 포괄위임금지원칙에 위배되거나, 과잉금지의 원칙에 위배되어 재산권을 침해하거나 평등의 원칙에 위배되는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 법에서 1,000분의 50의 중과율이 적용되는 재산세와 종합토지세의 대상을 유흥주점영업장을 비롯한 도박장ㆍ특수목욕장 기타 이와 유사한 용도에 사용되는 건축물과 그 부속토지라고 규정하여 그 용도와 유형을 명시하고 있고, 유흥주점영업장 등 고급오락장용 건축물 및 그 부속토지가 국민경제발전에 기여하는 생산시설이 아니라 과소비를 조장하는 향락시설이므로 사치성 소비를 억제하여 국가 전체적으로 한정된 자원이 보다 더 생산적인 분야에 투자되도록 유도함과 동시에 국민의 건전한 소비생활을 정착시키려는데 두고 있는 이 사건 법률조항의 입법취지에 비추어, 과세대상이 되는 고급오락장용 건축물과 부속토지의 구체적인 규모는 경제사정의 변화나 지역적 사정 등에 따라 그에 맞게 전문적인 집행기관인 행정부에서 대통령령으로 규정하도록 위임할 수 있다고 할 것이고, 그 대통령령에 규정될 사항의 범위도 어느 정도 대강 예측할 수 있다고 볼 수 있을 것이므로, 이 사건 법률조항은 조세법률주의와 포괄위임금지원칙에 어긋난다고 볼 수 없다. 2. 재산세ㆍ종합토지세는 그 보유재산의 담세력에 상응하여 부과하는 조세로서, 이 사건 법률조항 역시 대상 건축물과 토지의 규모나 소재지에 입각하여 과세표준이 정해지고 그것을 기준으로 유흥주점영업장 등 고급오락장용 건축물과 토지에 대하여 1,000분의 50의 세율을 적용하는바, 그 과세표준의 상이로 어느 정도 비례성이 유지되고 있고, ‘고급오락장용 건축물과 토지’라는 군에 대하여는 위에서 본 바와 같이 건축물과 토지의 사치성 소비용 사용억제라는 취지에서 고율의 세율을 적용하는 것이므로, 이 사건 법률조항은 재산권을 과도하게 침해하는 것이라거나 건축물이나 토지의 사용용도를 지나치게 제약하는 것이라고 볼 수 없다고 할 것이다. 3. 유흥주점영업장 등 고급오락장용 건축물과 토지로서 대통령령이 정하는 일정한 규모의 것에 대하여 1,000분의 50의 중과율로 재산세 및 종합토지세를 부과하도록 하는 이 사건 법률조항은 사치성 소비를 억제하고 국가 전체적으로 한정된 자원이 보다 생산적인 분야에 투자되도록 유도함과 동시에 국민의 건전한 소비생활을 정착시키려는데 있는 것으로 합리적인 이유가 있는 것이므로 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 【전문】【당 사 자】 청 구 인　김00(변호사) 당해사건　부산지방법원 2001구6050 재산세등부과처분취소 【주　　문】 지방세법(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정된 것) 제188조 제1항 제2호 (2)목 중 ‘고급오락장용 건축물’부분과 같은 법 제234조의16 제3항 제2호 중 ‘고급오락장용 토지’부분은 헌법에 위반되지 아니한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인과 청구외 오○신은 1995. 12. 5. 부산 동래구 온천3동 ○○번지 대지와 그 지상 3층, 지하 1층 건물(연면적 993.9㎡, 이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 공동으로 취득하여 공유하면서 그 중 지하층 247.73㎡를 임대하여, 임차인이 재산세 과세기준일인 2001. 5. 1. 현재 ‘워커힐나이트’라는 상호로 일반유흥주점 영업을 하고 있다. 그런데 부산광역시 동래구청장은 2001. 6. 9. 이 사건 건물 중 지하층부분을 고급오락장의 일종인 무도유흥주점 영업장소로 보아 지방세법(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제188조 제1항 제2호 (2)목에 의하여 그 과세표준액 53,410,588원에 1,000분의 50의 중과율을 적용하고, 이 사건 건물 중 지상 1 내지 3층(746.17㎡)은 일반건축물로 보아 같은 법 제188조 제1항 (4)목에 의하여 그 과세표준액 155,681,103원에 1,000분의 3의 일반세율을 적용하여 산출된 재산세 3,137,570원, 도시계획세 418,180원, 공동시설세 623,090원, 교육세 627,570원 등 합계 4,806,350원을 청구인에게 부과ㆍ고지하였다. 또한 부산광역시 동래구청장은 2001. 10. 11. 위 건물 지하층부분의 부속토지를 지방세법 제234조의16 제3항에 의하여 분리과세의 대상이 되는 같은 항 제2호의 고급오락장용 토지로 보아 1,000분의 50의 중과율을 적용하여 분리과세(2,018,712원)하고, 위 건물 지상 1 내지 3층 부분의 부속토지에 대하여는 종합합산과세(406,792원)와 별도합산과세(398,410원)를 하여 산출된 종합토지세 합계 2,823,910원(＝2,018,712＋406,792＋398,410)을 청구인에게 부과ㆍ고지하였다. 이에 청구인은 위 재산세, 종합토지세 등 부과처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하고(부산지방법원 2001구6050), 그 소송계속 중 법 제188조 제1항 제2호 (2)목 및 제234조의16 제3항 제2호의 위헌여부가 위 재판의 전제가 된다고 하여 위헌제청신청을 하였으나(같은 법원 2001아507), 부산지방법원이 2002. 1. 17. 위 재산세 등 부과처분취소청구 및 위헌제청신청을 기각하자 이 사건 헌법소원심판을 청구하기에 이르렀다. 나. 심판의 대상 이 사건의 심판대상은 법 제188조 제1항 제2호 (2)목 중 ‘고급오락장용 건축물’부분과 법 제234조의16 제3항 제2호 중 ‘고급오락장용 토지’부분(이하 이들 법률조항을 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌여부이고, 그 법률조항 및 관련 법률조항의 내용은 다음과 같다. 법 제188조(세율) ① 재산세의 표준세율은 다음 각 호의 정하는 바에 의한다. 2. 건축물 (2) 제112조 제2항의 규정에 의한 골프장(동조 동항 본문 후단의 규정을 적용하지 아니한다)ㆍ별장ㆍ고급오락장용 건축물：그 가액의 1,000분의 50 법 제234조의16(세율) ③ 제234조의15 제2항 제3호 내지 제6호의 규정에 해당하는 토지(이하 ‘분리과세대상토지’라 한다)의 종합토지세는 다음 각 호의 세율을 적용한다. 2. 골프장ㆍ별장ㆍ고급오락장용 토지 및 주택의 부속토지로서 기준면적을 초과하는 토지：과세표준액의 1,000분의 50 법 제112조(세율) ② 다음 각 호의 1에 해당하는 부동산 등을 취득하는 경우(별장 등을 구분하여 그 일부를 취득하는 경우를 포함한다)의 취득세율은 제1항의 세율의 100분의 500으로 한다. 이 경우 골프장은 그 시설을 갖추어 체육시설의설치ㆍ이용에관한법률의 규정에 의하여 체육시설업의 등록을 하는 때(시설을 증설하여 변경등록하는 때를 포함한다)에 한하며, 별장ㆍ고급오락장에 부속된 토지의 경계가 명확하지 아니한 때에는 그 건축물 바닥면적의 10배에 해당하는 토지를 그 부속토지로 본다. 4. 고급오락장：도박장ㆍ유흥주점영업장ㆍ특수목욕장 기타 이와 유사한 용도에 사용되는 건축물 중 대통령령이 정하는 건축물과 그 부속토지 법 제234조의15(과세표준) ② 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 한다. 다만, 다음 각 호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다. 5. 제112조 제2항의 규정에 의한 골프장(동조 동항 본문 후단의 규정을 적용하지 아니한다)용 토지의 가액과 동조 동항의 규정에 의한 별장ㆍ고급오락장용 토지로서 대통령령이 정하는 토지의 가액 및 제188조 제1항 제2호 (1)목의 규정에 의한 주택의 부속토지로서 대통령령이 정하는 기준면적을 초과하는 토지의 가액 2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견 가. 청구인의 주장요지 이 사건 법률조항은 사치성 재화와 시설이 국민경제, 사회전체에 미치는 비경제적 요소를 감안하여 소비ㆍ낭비풍조를 억제하는데 그 입법취지가 있는 것으로 보인다. 그렇다고 하더라도, 호텔부설 나이트클럽과 같은 대형 유흥주점처럼 조명과 내부시설을 고급화하고 광고매체와 차량, 광고인력, 외국인 무희를 고용하여 대규모 영업활동을 하여 대량매출을 하는 경우와 달리, 이 사건 주점의 경우와 같이 업소의 총면적이 80평 정도에 불과하고 간단한 조명시설을 갖추고 일반서민들을 상대로 영업하는 영세업소까지 일률적으로 중과세율을 적용할 수 있도록 규정한 것은 납세자의 권익을 침해할 소지가 있어 조세법률주의에 위배되고, 고급오락장의 소재지ㆍ규모ㆍ영업현황과 관계없이 통상의 재산세율인 1,000분의 3보다 10배가 넘는 1,000분의 50을 적용하는 것은 사유재산권을 과도하게 침해한 것으로서 과잉금지의 원칙에 위배되고, 조세부담의 평등원칙에도 위배된다. 나. 부산지방법원의 위헌제청신청기각이유무도유흥주점 등의 고급오락장이 국민경제, 사회전체적 측면에서 보아 생산성과는 무관한 외부불경제적 요소를 다수 내포하고 있어 소비ㆍ낭비풍조를 억제하여 건전한 사회기풍을 조성하기 위해서도 그 이용ㆍ증설을 억제할 공익상의 필요성은 충분히 인정되는 바이므로, 입법자는 그에 대하여 조세정책적으로 차등하여 그 가액의 1,000분의 50의 재산세, 종합토지세 등을 중과세할 합리적인 이유가 있다. 나아가 재산세와 종합토지세는 지방자치단체가 그 관내의 모든 물건 및 토지에 관하여 일정시점을 기준으로 하여 일제히 직권으로 부과ㆍ고지하는 지방세로서 그 담당공무원의 수의 한정성, 대상목적물의 광범위성, 다양성 등에 비추어 볼 때, 그 과세기술상 공부상의 표시를 기준으로 일률적으로 부과ㆍ고지할 수밖에 없고, 그 실질을 일일이 파악하여 그에 맞추어 차등부과ㆍ고지하는 것은 애초에 불가능하고, 영업실질이 아니라 보유재산에 담세력을 인정하여 과세하는 재산세, 종합토지세 등의 성질을 고려하여 보면 무리라고 할 것이다. 또한 고급오락장의 운영주로서는 중과세를 감수하더라도 이를 운영할 것인가의 여부를 자율의사에 따라 결정ㆍ선택할 수 있는 길도 열려 있다. 그렇다면 위 조항이 합리적인 근거없이 사유재산권을 과도하게 침해하여 과잉금지의 원칙에 위배되거나 조세평등의 원칙에 반한다고 보기 어렵다고 할 것이다. 다. 행정자치부장관의 의견 이 사건 법률조항에서 세율을 고급오락장(무도유흥주점)의 실질을 파악하여 시설의 규모, 가격의 고저, 수입의 다과에 따라 일일이 차등하여 과세하지 아니하고 1,000분의 50의 세율로 일률적으로 적용하도록 규정하고 있는 것은 보유세인 재산세와 종합토지세의 성격, 누진세율을 적용할 필요성, 현행 세무인력 등 집행능력 및 과세기술 등을 감안할 때 합리적인 이유가 있다고 생각되므로, 이 사건 중과세 규정이 국민의 재산권의 본질적인 내용을 침해하는 것이라고 할 수 없다. 지방세법 제188조 제1항 제2호 (2)목의 규정에서 재산세의 중과세대상이 되는 건축물을 지방세법 제112조 제2항의 규정에 의한 골프장ㆍ별장ㆍ고급오락장용 건축물로 정의하고 그 가액의 1,000분의 50의 세율을 적용하도록 규정하고 있으며, 지방세법 제234조의16 제3항 제2호에서는 종합토지세 중과세(고율 분리과세)대상토지에 대하여 골프장ㆍ별장ㆍ고급오락장용 토지 등에 대하여는 과세표준의 1,000분의 50의 세율을 적용한다고 규정하면서 고급오락장을 ‘도박장ㆍ유흥주점영업장ㆍ특수목욕장 기타 이와 유사한 용도에 사용되는 건축물’로 명확하게 정의하고 있다. 그리고 과세대상 및 과세요건에 관해서는 모든 조세의 바탕이 되는 경제ㆍ사회의 현실은 복잡하고 다양할 뿐만 아니라 끊임없이 변화하고 있음에 비추어 지방세의 경우도 과세요건을 지방세법에서 모두 규정한다는 것은 사실상으로나 입법기술상 불가능한 일이므로, 그 세부적인 과세요건은 대통령령에 위임할 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 조세법률주의에 위배된다고 할 수 없다. 유흥주점 등 고급오락장에 대하여 재산세 및 종합토지세를 중과세하는 입법취지는 경제생활에 있어서 사치ㆍ낭비풍조를 억제하고 국민계층간의 위화감을 해소하여 건전한 사회기풍을 조성하기 위하여 입법정책적으로 차등과세하는 것으로서 무도유흥주점에 대한 중과세대상도 모든 유흥주점을 과세대상으로 하는 것이 아니라 영업장 면적이 100㎡를 초과하는 사업장을 중과세대상으로 기준을 정하고 있기 때문에 합리적인 근거가 있는 차별이므로 조세평등의 원칙에 위배되지 아니한다. 라. 부산광역시 동래구청장의 의견 재산권의 침해여부는 조세의 부과ㆍ징수로 납세의무자의 사유재산에 대한 이용ㆍ수익ㆍ처분의 권한이 중대한 제한을 받게 되는 경우인가 여부에 달려 있다. 그런데 고급오락장용 건축물과 부속토지에 대한 세율이 1,000분의 50이나 실제부담률은 그 세율의 15 내지 20%로 그리 높다고 볼 수 없어 사유재산권을 과도하게 침해한다고 볼 수 없다. 조세부담의 평등원칙은 대한민국 국민이 똑같이 조세를 부담하는 절대적인 평등을 의미하는 것이 아니라 담세능력에 따라 차등부담하는 상대적인 평등을 말하는 것으로 재산세나 종합토지세를 중과세하는 것은 입법자의 정책적인 고려에 따라 일반세율 및 중과세율을 적용하는 것이며, 이는 국세나 지방세의 세목의 종류나 특성에 따라 과세목적과 정책목적이 다르므로, 그에 상응하는 세율의 체계로 달라질 수밖에 없는 것이다. 그런데 재산세, 종합토지세의 경우 대중세목으로 국민의 대다수가 납세자이며 납세의 분포도를 보더라도 종합토지세인 경우 과세표준액의 최저단계인 2천만원 이하인 경우가 전체의 83.5%를 차지하며, 과세표준액이 최고액인 50억원인 경우 1%가 되지 않는 점 등을 감안할 때, 고급오락장용 건축물이나 부속토지에 1,000분의 50 세율을 적용하는 것은 조세부담의 평등원칙에 위배되지 않는다. 3. 판　단 가. 이 사건 법률조항의 내용과 쟁점우선 법 제188조 제1항 제2호 (2)목은 법 제112조 제2항의 규정에 의한 골프장ㆍ별장ㆍ고급오락장용 건축물에 대한 재산세의 표준세율을 그 건축물 가액의 1,000분의 50의 중과율로 부과하도록 규정하고 있고, 법 제234조의16 제3항 제2호는 법 제234조의15 제2항 제3호 내지 제6호의 규정에 해당하는 토지인 골프장ㆍ별장ㆍ고급오락장용 토지 및 주택의 부속토지로서 기준면적을 초과하는 토지의 종합토지세는 과세표준액의 1,000분의 50의 중과율을 적용한다고 규정하고 있으며, 또한 법 제112조 제2항 제4호에 의하면 ‘고급오락장’이란 ‘도박장ㆍ유흥주점영업장ㆍ특수목욕장 기타 이와 유사한 용도에 사용되는 건축물 중 대통령령이 정하는 건축물과 그 부속토지’라고 규정하고 있다. 그렇다면 결국 이 사건 법률조항은 도박장ㆍ유흥주점영업장ㆍ특수목욕장 기타 이와 유사한 용도에 사용되는 건축물 중 대통령령이 정하는 건축물에 대한 재산세와 그 부속토지에 대한 종합토지세의 표준세율은 그 건축물 및 그 부속토지 가액의 1,000분의 50이라고 규정한 것이다. 요컨대, 1,000분의 50의 중과율이 적용되는 재산세 및 종합토지세의 과세대상이 되는 건축물 및 그 부속토지의 용도를 별도로 규정하는 한편, 그 구체적인 규모에 대하여는 대통령령에 위임하여 규정하고 있다. 따라서 위와 같은 이 사건 법률조항이 조세법률주의와 포괄위임입법금지의 원칙에 위배되는지 여부가 문제된다. 다음 위와 같이 유흥주점영업장 등 고급오락장용 건축물과 그 부속토지이면 그 규모의 대소, 그 오락장 운영으로 인한 수입의 다과 등 영업현황과 관계없이 일률적으로 1,000분의 50이라는 중과율의 재산세ㆍ종합토지세를 부과하는 것이 과잉금지의 원칙이나 평등의 원칙에 위배되는지 여부가 문제된다. 나. 조세법률주의와 포괄위임금지원칙의 위배여부 (1) 우리 헌법 제38조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다.”라고 하여 국민의 납세의무를 규정하는 한편, 아울러 제59조는 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.”라고 하여 조세법률주의를 선언하고 있다. 이는 과세요건을 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로 규정하도록 하여 국민의 재산권을 보장하고 국민생활의 법적 안정성과 예측가능성을 보장하고자 하는 것이다(헌재 1989. 7. 21. 89헌마38, 판례집 1, 131, 138-139 ; 헌재 1995. 11. 30. 94헌바40등, 판례집 7-2, 616, 632 참조). 그런데 조세법률주의를 철저하게 관철하고자 하면 복잡ㆍ다양하고도 끊임없이 변천하는 경제상황에 대처하여 적확하게 과세대상을 포착하고 적정하게 과세표준을 산출하기 어려워 담세력에 따른 공평과세의 목적을 달성할 수 없게 되는 경우가 생길 수 있으므로 조세법률주의를 지키면서도 경제현실에 따라 공정한 과세를 하고 탈법적인 조세회피행위에 대처하기 위하여는 납세의무의 본질적인 내용에 관한 사항이라 하더라도 그 중 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달에 즉응하여야 하는 세부적인 사항에 관하여는 국회제정의 형식적 법률보다 더 탄력성이 있는 대통령령 등 하위법규에 이를 위임할 필요가 있다(헌재 1995. 11. 30. 94헌바40등, 판례집 7-2, 616, 632-633). 그래서 우리 헌법 제75조에서 위임입법의 필요성이 있음을 인정하여 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”라고 규정함으로써 위임입법의 헌법상 근거를 규정함과 동시에 그 구체적인 범위와 한계를 명시하도록 요구하고 있다. 여기서 ‘구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있음을 의미한다고 할 것이고, 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 할 것이다(헌재 1996. 3. 28. 94헌바42, 판례집 8-1, 199, 209-210 ; 헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 533 참조). (2) 이 사건 법률조항은 1,000분의 50의 중과율로 부과되는 재산세의 과세대상을 ‘법 제112조 제2항의 규정에 의한 고급오락장용 건축물’이라고, 같은 중과율로 부과되는 종합토지세의 과세대상을 ‘고급오락장용 토지’라고 규정하고 있고, 법 제112조 제2항에 의하면, ‘고급오락장’이라 함은 도박장ㆍ유흥주점영업장ㆍ특수목욕장 기타 이와 유사한 용도에 사용되는 건축물 중 대통령령이 정하는 건축물과 그 부속토지라고 하여 그 유형을 명시적으로 규정하고 있다. 다만, ‘대통령령이 정하는’ 건축물과 그 부속토지라고 하여 과세대상의 구체적인 규모에 대하여는 대통령령에 위임하고 있다. 요컨대, 이 사건 법률조항은 1,000분의 50의 중과율로 부과되는 재산세 및 종합토지세의 과세대상을 용도에 입각하여 유형별로 유흥주점영업장 등으로 규정하고 있어서 일반국민은 그 과세대상을 일응 예측할 수 있다고 볼 수 있다. 문제는 이 사건 법률조항이 그 과세대상의 구체적인 규모에 대하여는 대통령령에 위임하고 있다는데 있다. 그것이 조세법률주의 및 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부는 결국 이 사건 법률조항의 입법취지와 목적, 관련규정 또는 규율대상의 성격 등에 비추어 대통령령에 규정될 그 과세대상의 규모를 어느 정도 예측할 수 있는가가 관건이라고 볼 수 있다. (3) 우선 이 사건 법률조항의 입법취지는 당해사건 담당법원의 위헌제청신청기각이유나 행정자치부장관의 의견에서 제시한 바 있고, 종전 우리 헌법재판소결정에서 판시한(헌재 1999. 3. 25. 98헌가11등, 판례집 11-1, 158, 177 참조) 바와 같이, 유흥주점영업장 등 고급오락장용 건축물 및 그 부속토지가 국민경제발전에 기여하는 생산시설이 아니라 과소비를 조장하는 향락시설이므로 사치성 소비를 억제하여 국가 전체적으로 한정된 자원이 보다 더 생산적인 분야에 투자되도록 유도함과 동시에 국민의 건전한 소비생활을 정착시키려는데 두고 있는 것으로 보인다. 이는 법 제188조 제1항 제2호 (1)목에서 재산세의 원칙적인 세율로 과세표준에 따라 ‘1,200만원 이하는 1,000분의 3’의 최저세율로부터 ‘4,000만원 초과의 경우 85만 6천원＋4,000만원 초과금액의 1,000분의 70’의 최고세율에 이르기까지 6단계로 나누어 누적적으로 차등하여 과세하도록 하는데 대하여, 이 사건 법률조항의 고급오락장용 건축물의 경우는 최고 직전 세율인 1,000분의 50으로 일률적으로 중과하는 반면, 생산에 기여하는 공장용 건축물의 경우에는 오히려 일률적으로 1,000분의 6의 낮은 세율을 부과하도록 하고 있는{법 제188조 제1항 제2호 (3)목} 것에 비추어 보거나, 법 제234조의16 제1항에서 종합토지세의 원칙적인 세율로 과세표준에 따라 ‘2천만원 이하는 1,000분의 2’의 최저세율로부터 ‘50억원 초과의 경우 1억 1,128만원＋50억원 초과 금액의 1,000분의 50’의 최고세율에 이르기까지 9단계로 나누어 누적적으로 차등하여 과세하도록 하는데 대하여, 이 사건 법률조항의 고급오락장용 토지의 경우에는 최고세율인 1,000분의 50으로 일률적으로 중과하는 반면, 공장용지의 경우에는 오히려 1,000분의 3(법 제234조의16 제3항 제3호), 전ㆍ답ㆍ과수원ㆍ목장용지ㆍ임야의 경우에는 1,000분의 1(법 제234조의16 제3항 제1호)의 최저율로 부과하도록 하고 있는 것에 비추어 보면, 결국 사치ㆍ향락적 소비시설용 건축물 및 그 부속토지에 대하여 재산세 및 종합토지세를 고율의 세율로 중과하여 그 시설의 발생을 억제하고자 하는 그 입법취지는 분명하다고 할 것이다. 그렇다면 법에서 유흥주점영업장을 비롯한 도박장ㆍ특수목욕장 기타 이와 유사한 용도에 사용되는 건축물과 그 부속토지라고 규정하여 그 용도와 유형을 명시하고 있는 이상, 그 입법취지에 비추어 그 구체적인 규모는 경제사정의 변화나 지역적 사정 등에 따라 그에 맞게 전문적인 집행기관인 행정부에서 대통령령으로 규정하도록 위임할 수 있다고 할 것이고, 그 대통령령에 규정될 사항의 범위도 어느 정도 대강 예측할 수 있다고 볼 수 있을 것이다. 따라서 이 사건 법률조항은 조세법률주의와 포괄위임금지원칙에 어긋난다고 볼 수는 없다. 다. 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해하는지 여부 (1) 우리 헌법재판소는 일찍이, “현대사회에 있어서의 조세의 기능은 국가재정 수요의 충당이라는 고전적이고도 소극적인 목표에서 한걸음 더 나아가 국민이 공동의 목표로 삼고 있는 일정한 방향으로 국가사회를 유도하고 그러한 상태를 형성한다는 보다 적극적인 목적을 가지고 부과되는 것이 오히려 일반적인 경향이 되고 있다. 이러한 조세의 유도적ㆍ형성적 기능은 우리 헌법상 ‘국민생활의 균등한 향상’을 기하도록 한 헌법 전문, 모든 국민으로 하여금 ‘인간다운 생활을 할 권리’를 보장한 제34조 제1항, ‘균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여’ 국가로 하여금 필요한 제한과 의무를 과할 수 있도록 한 제122조 등에 의하여 그 헌법적 정당성이 뒷받침되고 있다.”(헌재 1994. 7. 29. 92헌바49등, 판례집 6-2, 64, 95)라고 판시하여, 조세는 국가재정수요의 충당이라는 전통적인 기능 이외에 나아가 경제에 관한 규제와 조정이라는 헌법상의 규정에 입각하여 국가사회나 국민의 활동을 일정한 방향으로 조정하는 유도적ㆍ형성적 기능을 수행하기 위하여 과세고권도 행사되고 있음을 인정하고 그 헌법적 정당성을 규명한 바 있다. (2) 이 사건의 경우, 재산세는 건축물, 선박, 항공기의 소유자 또는 사실상의 소유자에게 부과하는 것으로 보유재산의 담세력에 입각하여 과세대상 건축물 등으로부터의 구체적인 소득발생유무와 관계없이 부과하는 조세이고, 종합토지세는 과다한 토지보유를 억제함으로써 지가안정과 토지소유의 저변을 확대할 목적으로 도입된 조세로서 전국에 있는 모든 토지를 과세물건으로 하고 소유자별로 합산한 토지가액을 과세표준으로 삼는 재산세의 일종으로서, 이 역시 과세대상 토지로부터의 구체적인 소득발생유무와 관계없이 모든 토지에 대하여 담세력에 따라 부과되는 조세이다. 따라서 원칙적으로 재산세나 종합토지세(종합토지세의 경우는 일부 유도적ㆍ형성적 기능이 가미되어 있다고 볼 수도 있다)는 전통적인 조세의 기능인 국가재정수요의 충당이라는 것에 입각하고 있다고 볼 수 있다. 그런데 이 사건 법률조항의 유흥주점영업장 등 고급오락장용 건축물과 부속토지에 대한 재산세와 종합토지세의 경우에는 위와 같은 전통적인 조세기능에 입각함과 더불어 특히, 그 건축물과 부속토지가 유흥주점영업장 등 고급오락장용으로 사용되는 경우 1,000분의 50이라는 중과율로 부과함으로써 전항에서 살펴본 바와 같이 사치ㆍ향락적 소비시설의 발생을 억제하고자 하는 유도적ㆍ형성적 기능에 입각하고 있다고 볼 수 있다. 특히 후자의 측면에 입각하여 그와 같은 재산세나 종합토지세를 부과하는 것은 그 건축물과 토지를 소유하고 있는 자에 대하여 재산권이용을 제약하는 전형적인 재산권제한의 측면도 아울러 내포하고 있다고 할 수 있다. (3) 이 경우 입법목적의 정당성은 전항에서 본 바와 같이 인정된다고 볼 수 있고, 수단 내지 방법의 적절성도 인정된다. 문제는 최소침해성ㆍ법익균형성이 인정되는지 여부라고 할 것인데, 이와 관련하여 청구인은 고급오락장의 소재지ㆍ규모ㆍ영업현황과 관계없이 일률적으로 1,000분의 50의 중과율로 재산세 및 종합토지세를 부과함은 과잉금지원칙에 어긋난다고 주장한다. 살피건대, 먼저 일반적으로 조세입법에 있어서 ‘세율’의 적정성에 관하여는 형벌법규에 있어서 ‘형량’과 유사하여 그 입법목적의 정당성과 수단 내지 방법의 적절성이 인정된다면 일응 입법자의 판단을 존중하여 특단의 사유 예컨대, 토지초과이득세법에 대한 헌법불합치결정(헌재 1994. 7. 29. 92헌바49등, 판례집 6-2, 64, 108-110 참조)과 같이 원본잠식이라는 등의 사소유권의 과도한 침해를 야기하는 사유가 없는 한 위헌이라고 볼 수는 없을 것이다. 다음 이 사건 법률조항에서 문제되는 재산세와 종합토지세는 그 본질적인 성격상 영업실적이나 소득 내지 소비에 따라 과세하는 것이 아니라 그 보유재산에 담세력을 인정하여 부과하는 조세이므로, 유흥주점영업장 등 고급오락장을 운영하여 발생한 수익의 다과 등 영업현황에 상응한 부담능력에 따라 부과하지 않는다고 하여 과도한 제한이라고 할 수는 없다. 다시 말하면, 재산세ㆍ종합토지세는 그 보유재산의 담세력에 상응하여 부과하는 조세로서, 이 사건 법률조항 역시 대상 건축물과 토지의 규모나 소재지에 입각하여 과세표준(기준시가)이 정해지고 그것을 기준으로 유흥주점영업장 등 고급오락장용 건축물과 토지에 대하여 1,000분의 50의 세율을 적용하는바, 그 과세표준의 상이로 어느 정도 비례성이 유지되고 있고, ‘고급오락장용 건축물과 토지’라는 군에 대하여는 위에서 본 바와 같이 건축물과 토지의 사치성 소비용 사용억제라는 취지에서 고율의 세율을 적용하는 것이므로, 그 자체가 법익형량의 관점에서 지나치게 과도하다고 볼 수는 없다고 할 것이다. 물론 이와 달리 고급오락장용 시설군 중 다시 세분하여 즉, 건축물과 토지를 고급오락장으로 사용하여 얻은 수익의 다과 등 이용현황에 입각하여 세율을 세분하여 적용하는 것이 법익균형성ㆍ최소침해성 원칙에 부합되는 것이 아닌가 하는 논의가 있을 수 있으나, 입법기술상 또는 법집행의 곤란 등에 비추어 볼 때, 그와 같은 것까지 요구하는 것은 오히려 위와 같은 입법취지를 관철하지 못하게 하고 오히려 헌법질서와 더욱 멀어지는 결과를 야기할 수 있을 것이다. 왜냐하면 그렇게 하는 것은 해마다 건축물과 토지를 고급오락장용으로 사용하여 얻은 수익을 일일이 파악하여 해당세율을 정하여야 하는데, 그 수익파악에 엄청난 부가적 행정인력이 소요되어 과세집행당국에 과도한 부담을 줄뿐만 아니라, 그 수익파악의 곤란성 등 법집행에 지장을 초래하고 법집행상의 자의가 개재될 여지가 있으며, 그와 같은 집행이 온전히 이루어진다고 하더라도 위와 같은 경우 보유세인 재산세와 종합토지세를 수득세로 전환하여 그 조세의 본질적 성격을 변경하는 것으로 합당하다고 볼 수 없다. 그리고 다른 한편, 유흥주점영업장 등 고급오락장의 수익의 다과 등 영업현황을 기준으로 그 부담능력에 따라 세율을 달리하지 아니하고 일률적으로 부과함은 비례의 원칙에 어긋난다는 청구인의 주장은 이 사건 법률조항에 의한 재산세나 종합토지세의 납세의무자가 그 건축물과 토지의 사실상의 소유자이고 그 조세의 법적 성격이 보유세임에도 불구하고, 마치 유흥주점영업장 등 고급오락장영업을 운영하는 자가 납세의무자이고 그 조세의 성격이 사업소득에 대한 과세와 유사한 조세인 것처럼 취급하는 것이므로 적합한 주장이라고 보기 어렵고, 설사 실제상 그 조세가 건축물과 토지의 임차인이나 그 고급오락장의 운영자에게 전가된다고 가정하더라도 위와 같이 볼 것은 아니라고 할 것이다. 그렇다면 위에서 본 바와 같이 그 입법목적의 정당성과 수단의 적절성이 인정되는바, 입법자로서는 그 입법취지를 관철하기 위하여 유흥주점영업장 등 고급오락장용 건축물과 토지에 대하여 일률적으로 고율의 세율을 부과하고, 다만, 지역적 사정, 규모 등을 고려하여 일정범위의 고급오락장에 한정하도록 하고, 그 범위설정은 행정부로 하여금 경제사정의 변화를 고려하여 전문적으로 판단하여 결정하도록 대통령령에 위임하도록 한 것은 수긍이 가고, 이는 법익균형성ㆍ최소침해성을 위배하여 재산권을 과도하게 침해하는 것이라거나 건축물이나 토지의 사용용도를 지나치게 제약하는 것이라고 볼 수는 없다고 할 것이다. 라. 평등원칙의 위배여부위에서 본 바와 같이 유흥주점영업장 등 고급오락장용 건축물과 토지로서 대통령령이 정하는 일정한 규모의 것에 대하여 1,000분의 50의 중과율로 재산세 및 종합토지세를 부과하도록 하는 것은 사치성 소비를 억제하고 국가 전체적으로 한정된 자원이 보다 생산적인 분야에 투자되도록 유도함과 동시에 국민의 건전한 소비생활을 정착시키려는데 있는 것으로 합리적인 이유가 있는 것이므로 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 4. 결　론 따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 하경철 김영일(주심) 권　성 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2002헌바16

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

지방세법 제112조 제188조 제234조

토지초과이득세법

대한민국헌법 제38조 제75조

[ 따름판례 ]

전원재판부 2006헌바102, 2009. 3. 26.
전원재판부 2011헌바357, 2012. 7. 26.
전원재판부 2013헌바207, 2015. 7. 30.
전원재판부 2008헌바171, 2009. 12. 29.
전원재판부 2016헌가17, 2020. 3. 26., 합헌

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