전원재판부 2002헌마402, 2003. 6. 26.

【판시사항】 1. 도시설계의 법적 성격 2.고양시 일산지구 내 다가구주택의 가구수를 3가구 이하로 제한한 고양일산지구단독, 상업등단지(단독, 근린생활, 상업, 업무, 공공건축물)도시설계시행지침 제33조 제3항이 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부(소극) 3.위 도시설계조항이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 1.건축물에 대한 규제는 ‘건축물로 인한 위험발생방지목적’의 건축법상의 규제와 ‘건축물과 도시기능의 유기적 관련 및 합리적인 토지이용관계의 확보에 그 목적’이 있는 도시계획법상의 규제로 나눌 수 있는데, 도시설계의 법적 근거와 그 목적 등이 건축법에 규정되어 있다고 하더라도, 도시설계의 목적은 도시의 기능과 미관을 증진하는 것에 있다고 할 것이므로 도시설계에 의한 건축물에 대한 규제는 도시계획법상의 건축물에 대한 규제로서의 성격을 갖는다고 할 것이다. 따라서, 이러한 도시설계에 의한 건축물규제의 성격과 도시설계와 관련한 건축법규정에 비추어 보면, 도시설계는 도시계획구역의 일부분을 그 대상으로 하여 토지의 이용을 합리화하고, 도시의 기능 및 미관을 증진시키며 양호한 도시환경을 확보하기 위하여 수립하는 도시계획의 한 종류로서 도시설계지구 내의 모든 건축물에 대하여 구속력을 가지는 구속적 행정계획의 법적 성격을 갖는다고 할 것이다. 2.다가구주택의 가구수제한은 도시설계지구 내의 적정한 인구수를 먼저 설정하고 그에 따라 적절히 공공시설과 도시기반시설을 확보함으로써 쾌적한 주거환경과 전원적인 도시환경을 조성하기 위한 주거중심의 저밀도택지개발계획의 일환으로 규정된 것이다. 그리고, 종래 고밀도개발정책과 이에 근거한 도시계획에서 나타난 여러 가지 부작용을 극복하고, 쾌적한 주거환경과 전원적인 도시환경을 조성하고자 하는 의도에서 단독주택용지에 건축이 허용되는 건축물 중에서 비교적 고밀도개발이 예상되는 다가구주택의 인구수를 가구수를 기준으로 제한하는 것은 이러한 공익목적을 달성하기 위한 적절하고도 불가피한 수단으로서 충분히 수긍할 수 있는 것이고, 애당초 단독주택용지에 다가구주택을 건축하지 못하게 함으로써 더욱 효과적이고 능률적으로 이러한 공익목적을 달성할 수 있음에도 불구하고, 다가구주택의 건축을 허용하면서 그 가구수를 적절하게 제한하는 수단을 선택한 것은 다가구주택을 건축하려는 일산도시설계지구 내 토지소유자와 임대목적으로 다가구주택을 새로 구입한 건물소유자의 이익과 쾌적한 주거환경의 확보와 도시의 기능 및 미관의 증대라는 공중의 이익을 적절히 조절하고 있는 것이다. 이에 더하여 이 사건 도시설계조항으로 인하여 제한되는 일산도시설계지구 내 토지 및 다가구주택 소유자의 이익과 가구수를 제한함으로써 얻는 공중의 이익을 서로 형량하여 보면, 결코 가구수제한으로 인한 쾌적하고 문화적인 환경에서 주거생활을 할 공중의 이익이 그 침해되는 사익에 비하여 적다고 할 수도 없는 것이다. 3.청구인들은 일산도시설계지구에 대해서만 이러한 가구수제한을 하는 것은 다른 지역 주민들에 비하여 불합리한 차별을 하는 것으로 평등원칙에 위배된다고 주장하나, 일산도시설계지구 내에 거주하는 주민들과 일산도시설계지구를 제외한 모든 지역에 거주하는 주민들 간에는 평등권침해를 논할 비교집단이 설정되지 않는다고 할 것이므로 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 이유없다. 【심판대상조문】 고양일산지구단독, 상업등단지(단독, 근린생활, 상업, 업무, 공공건축물)도시설계시행지침(1993. 1. 8. 고양시 공고 제3호) 제33조(용도) ①～② 생략 ③다가구 주택을 건설하고자 하는 경우에는 1필지당 총 가구수는 3가구를 초과할 수 없다. 【참조조문】 헌법 제11조, 제23조 제1항ㆍ제2항, 제35조, 제37조 제2항 건축법(1991. 5. 31. 법률 제4381호로 개정된 것) 제60조(도시설계) 도시설계는 도시계획에 의한 도시계획시설 및 토지이용등에 관한 계획, 건축물 및 공공시설의 위치ㆍ규모ㆍ용도ㆍ형태등에 관한 장기적인 종합계획으로서 도시의 기능 및 미관의 증진을 그 목적으로 한다. 건축법(1991. 5. 31. 법률 제4381호로 개정된 것) 제61조(도시설계지구) 도시계획법 제18조의 규정에 의하여 도시설계지구로 지정한 구역의 건축물은 도시의 기능 및 미관의 증진을 위하여 도시설계에 적합하게 건축하여야 한다. 건축법(1991. 5. 31. 법률 제4381호로 개정된 것) 제62조(도시설계의 작성) ① 제60조의 규정에 의한 도시설계는 국가ㆍ지방자치단체 또는 대한주택공사ㆍ한국토지개발공사 기타 건설부령이 정하는 기준에 적합하다고 건설부장관이 인정한 자(이하 “도시설계작성자”라 한다)가 대통령령이 정하는 기준에 의하여 제61조의 규정에 의한 도시설계지구의 지정이 있는 날부터 1년이내에 이를 작성하며, 작성후 30일간 주민의 공람 또는 공청회를 거쳐 건설부장관의 승인을 얻어야 한다. 이 경우 국가 및 지방자치단체외의 자가 도시설계를 작성하는 경우에는 그 내용에 관하여 미리 관할시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여야 한다. ②건설부장관이 제1항의 규정에 의하여 도시설계를 승인한 경우에는 이를 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 송부하여야 하며, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이를 지체없이 공고하여야 한다. 이 경우 당해 도시설계에 도시계획시설의 신설 또는 변경에 관한 내용이 포함되는 때에는 도시계획법 제12조의 규정에 의한 도시계획의 결정ㆍ고시가 있는 것으로 본다. ③관할시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항의 규정에 의하여 도시설계가 작성되는 경우에는 당해 도시설계지구에 도시설계에 포함된 공공시설을 우선적으로 설치하여야 한다. ④도시설계지구는 토지소유자ㆍ도시설계작성자 기타 대통령령이 정하는 자가 이를 개발하여야 하며, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 대통령령이 정하는 바에 의하여 공동개발을 권고할 수 있다. ⑤도시설계를 공고한 구역안에서 건축하는 건축물에 대하여 제32조ㆍ제45조ㆍ제47조ㆍ제48조ㆍ제50조ㆍ제51조 및 제52조의 규정을 적용함에 있어서는 대통령령이 정하는 범위안에서 그 건축기준등을 따로 정할 수 있다. 건축법시행령(1992. 5. 30. 대통령령 제13655호) 제105조(도시설계의 작성기준)①법 제62조 제1항의 규정에 의한 도시설계는 다음 각호의 기준에 적합하게 작성하여야 한다. 1. 당해 구역의 위치 및 환경등에 따른 특성을 최대한 고려할 것 2. 장래의 도시개발방향 및 목표가 제시되도록 할 것 3. 당해 구역안의 자연적ㆍ사회적ㆍ경제적ㆍ문화적ㆍ역사적 특성을 고려할 것 ②도시설계작성자는 법 제62조 제1항의 규정에 의하여 도시설계의 승인을 얻고자 하는 경우에는 다음 각호의 사항이 표시된 서류 및 도면을 건설부장관에게 제출하여야 한다. 1. 도시설계의 작성목적과 대상구역의 위치 및 면적 2. 대상구역을 포함한 주변구역의 현황 3. 대상구역의 토지이용계획 4. 대상구역 및 주변지역의 자동차 및 보행자에 대한 교통처리계획 5. 건축물의 위치ㆍ규모ㆍ용도ㆍ형태 및 색채등에 관한 규제계획 6. 도로ㆍ상수도ㆍ하수도등의 설치계획 및 에너지공급에 관한 계획등 7. 대상구역 및 주변지역의 조경계획 8. 기존건축물의 처리 및 대지의 정리에 관한 계획 9. 제3호 내지 제8호의 규정에 의한 세부시행계획 10. 대상구역이 포함된 지역의 도시계획도 11.법 제62조 제1항의 규정에 의한 주민의 공람 또는 공청회에서 제시된 의견 및 그 의견의 처리결과 12. 지방건축위원회의 심의결과 ③제1항 및 제2항의 규정에 의한 도시설계의 세부작성기준 및 승인절차등에 관하여 필요한 사항은 건설부령으로 정한다. 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정된 것) 제42조(지구단위계획구역의 지정 등)①건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 도시계획구역안에서 토지이용을 합리화ㆍ구체화하고 도시의 기능ㆍ미관을 증진시키며 양호한 환경을 확보하기 위하여 필요한 때에는 다음 각호의 1에 해당하는 구역에 대하여 지구단위계획구역의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다. 1. 제33조의 규정에 의하여 지정된 지구 2. 도시개발법 제3조의 규정에 의하여 지정된 도시개발구역 3. 도시재개발법 제4조의 규정에 의하여 지정된 재개발구역 4. 주택건설촉진법 제33조의 규정에 의한 대지조성사업지구 5. 택지개발촉진법 제3조의 규정에 의하여 지정된 택지개발예정지구 6.도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법 제3조의 규정에 의하여 지정된 주거환경개선지구 7.산업입지및개발에관한법률 제6조 내지 제8조의 규정에 의하여 지정된 국가산업단지ㆍ지방산업단지 및 농공단지(동법 제2조 제6호 가목에 해당하는 시설용지를 제외한다) 8. 관광진흥법 제67조의 규정에 의하여 지정된 관광특구 9. 개발제한구역ㆍ시가화조정구역ㆍ녹지지역 또는 공원에서 해제되는 구역과 새로이 도시계획구역으로 편입되는 구역중 계획적인 개발 또는 관리가 필요한 지역 10.기타 도시의 기능 및 미관의 증진과 양호한 환경의 확보를 위하여 필요한 지역으로서 대통령령이 정하는 지역 ②건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 도시계획구역중 제1항 제3호 내지 제6호의 구역 등에서 시행되는 사업이 완료된 후 10년이 경과된 때에는 이를 지구단위계획구역으로 지정하여야 한다. 다만, 관계법률에 의하여 당해 구역 등에 토지이용 및 건축에 관한 계획이 수립되어 있는 때에는 그러하지 아니하다. ③지구단위계획구역안에서는 지구단위계획이 정하는 바에 따라 제53조 내지 제55조와 건축법 제32조ㆍ제33조ㆍ제51조ㆍ제53조 및 제67조의 규정을 대통령령이 정하는 범위 안에서 완화하여 적용할 수 있다. 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정된 것) 제43조(지구단위계획의 내용) ① 지구단위계획에는 다음 각호의 사항중 당해 지구단위계획구역의 지정목적달성에 필요한 사항이 포함되어야 한다. 1. 대통령령이 정하는 지역ㆍ지구의 세분 2. 대통령령이 정하는 도시기반시설의 배치와 규모 3.가구(도로로 둘러싸인 일단의 지역을 말한다) 및 획지(계획적인 개발 또는 정비를 위하여 구획된 일단의 토지 를 말한다)의 규모와 조성계획 4. 건축물 등의 용도제한, 건축물의 건폐율 및 용적률과 높이의 최고한도 및 최저한도 5. 건축물의 배치ㆍ형태ㆍ색채와 건축선에 관한 계획 6. 경관계획 7. 교통처리계획 8.기타 토지이용의 합리화, 도시의 기능증진 등에 필요한 사항으로서 건설교통부령이 정하는 사항 ②지구단위계획은 도로, 상ㆍ하수도 등 대통령령이 정하는 도시계획시설의 처리ㆍ공급ㆍ수용능력 및 규모가 지구단위계획구역안에 있는 건축물의 연면적과 적정한 조화를 이룰 수 있도록 하여야 한다. ③ 지구단위계획의 작성기준 및 작성방법은 건설교통부장관이 정한다. 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정된 것) 제45조(지구단위계획구역안에서의 건축) 지구단위계획구역안에서 건축물을 건축하고자 하는 때에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우와 지구단위계획의 범위안에서 건축물을 단계적으로 건축하는 경우에는 그러하지 아니하다 【전문】【당 사 자】 청 구 인　홍우섭 외 1인 청구인들 대리인 변호사　신창언 외 2인 【주　　문】 청구인들의 심판청구를 기각한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인 홍우섭은 2002. 4. 3. 고양시 일산구 대화동 2131의 4에 있는 철근콘크리트조 단독주택 지하 1층, 지상 3층 건물에 대하여, 청구인 이계열은 같은 달 23. 위 동 2268의 5에 있는 철근콘크리트조 단독주택 지하 1층, 지상 3층 건물에 대하여 각 소유권이전등기를 경료한 소유권자들이다. (2) 그런데, 고양시가 1993. 1. 8. 고양시 공고 제3호로 공고한 고양일산지구단독, 상업등단지(단독, 근린생활, 상업, 업무, 공공건축물)도시설계시행지침 제33조 제3항에 의하면 단독주택용지에 위치한 다가구주택의 경우 1필지당 가구수가 3가구를 초과할 수 없다고 규정되어 있었다. (3) 따라서, 단독주택용지에 위와 같이 다가구주택인 건축물을 소유하고 있는 청구인들로서는 위 건물들에 대하여 4가구 이상이 거주할 수 있도록 건물의 형태를 변경할 수 없을 뿐 아니라, 4가구 이상에게 임대도 할 수 없게 되었다. (4) 이에 청구인들은 2002. 6. 14. 1필지당 가구수를 최대 3가구로 제한하고 있는 위 시행지침 제33조 제3항이 청구인들의 재산권을 침해한다는 이유로 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 그러므로 이 사건 심판의 대상은 고양일산지구단독,상업등단지(단독, 근린생활, 상업, 업무, 공공건축물)도시설계시행지침(1993. 1. 8. 고양시 공고 제3호, 이하 ‘일산도시설계’라고 한다) 제33조 제3항(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)이고, 그 규정 및 관련법령조항의 내용은 다음과 같다. 일산도시설계시행지침 제33조(용도) ① 단독주택용지로 지정된 필지에는 단독주택, 다가구주택, 점포주택 이외의 건축물을 건축할 수 없다. ② 점포주택의 근린생활시설 설치규모는 전체건축물연면적의 40퍼센트를 초과할 수 없으며, 1층과 지하층에 한하여 설치하며, 근린생활시설은 전용주거지역에서 제외하는 시설은 허용하지 아니한다. ③다가구 주택을 건설하고자 하는 경우에는 1필지당 총 가구수는 3가구를 초과할 수 없다. 구 건축법(1991. 5. 31. 법률 제4381호로 개정된 것) 제60조(도시설계) 도시설계는 도시계획에 의한 도시계획시설 및 토지이용 등에 관한 계획, 건축물 및 공공시설의 위치ㆍ규모ㆍ용도ㆍ형태 등에 관한 장기적인 종합계획으로서 도시의 기능 및 미관의 증진을 그 목적으로 한다. 제61조(도시설계지구) 도시계획법 제18조의 규정에 의하여 도시설계지구로 지정한 구역의 건축물은 도시의 기능 및 미관의 증진을 위하여 도시설계에 적합하게 건축하여야 한다. 제62조(도시설계의 작성) ① 제60조의 규정에 의한 도시설계는 국가ㆍ지방자치단체 또는 대한주택공사ㆍ한국토지개발공사 기타 건설부령이 정하는 기준에 적합하다고 건설부장관이 인정한 자(이하 ‘도시설계작성자’라 한다)가 대통령령이 정하는 기준에 의하여 제61조의 규정에 의한 도시설계지구의 지정이 있는 날부터 1년 이내에 이를 작성하며, 작성 후 30일간 주민의 공람 또는 공청회를 거쳐 건설부장관의 승인을 얻어야 한다. 이 경우 국가 및 지방자치단체 외의 자가 도시설계를 작성하는 경우에는 그 내용에 관하여 미리 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여야 한다. ②건설부장관이 제1항의 규정에 의하여 도시설계를 승인한 경우에는 이를 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 송부하여야 하며, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이를 지체없이 공고하여야 한다. 이 경우 당해 도시설계에 도시계획시설의 신설 또는 변경에 관한 내용이 포함되는 때에는 도시계획법 제12조의 규정에 의한 도시계획의 결정ㆍ고시가 있는 것으로 본다. ③과 ④ 생략 ⑤도시설계를 공고한 구역 안에서 건축하는 건축물에 대하여 제32조ㆍ제45조ㆍ제47조ㆍ제48조ㆍ제50조ㆍ제51조 및 제52조의 규정을 적용함에 있어서는 대통령령이 정하는 범위 안에서 그 건축기준 등을 따로 정할 수 있다. 법시행령(1992. 5. 30. 대통령령 제13655호) 제105조(도시설계의 작성기준)①법 제62조 제1항의 규정에 의한 도시설계는 다음 각호의 기준에 적합하게 작성하여야 한다. 1.당해 구역의 위치 및 환경 등에 따른 특성을 최대한 고려할 것 2.장래의 도시개발방향 및 목표가 제시되도록 할 것 3.당해 구역 안의 자연적ㆍ사회적ㆍ경제적ㆍ문화적ㆍ역사적 특성을 고려할 것 ②도시설계작성자는 법 제62조 제1항의 규정에 의하여 도시설계의 승인을 얻고자 하는 경우에는 다음 각호의 사항이 표시된 서류 및 도면을 건설부장관에게 제출하여야 한다. 1.과 2. 생략 3. 대상구역의 토지이용계획 4.대상구역 및 주변지역의 자동차 및 보행자에 대한 교통처리계획 5.건축물의 위치ㆍ규모ㆍ용도ㆍ형태 및 색채 등에 관한 규제계획 6. 내지 12. 생략 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정된 것) 제42조(지구단위계획구역의 지정 등) ① 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 도시계획구역 안에서 토지이용을 합리화ㆍ구체화하고 도시의 기능ㆍ미관을 증진시키며 양호한 환경을 확보하기 위하여 필요한 때에는 다음 각호의 1에 해당하는 구역에 대하여 지구단위계획구역의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다. 1. 내지 3. 생략 4.주택건설촉진법 제33조의 규정에 의한 대지조성사업지구 5.택지개발촉진법 제3조의 규정에 의하여 지정된 택지개발예정지구 6. 내지 9. 생략 10.기타 도시의 기능 및 미관의 증진과 양호한 환경의 확보를 위하여 필요한 지역으로서 대통령령이 정하는 지역 ②와 ③ 생략 제43조(지구단위계획의 내용) ① 지구단위계획에는 다음 각호의 사항 중 당해 지구단위계획구역의 지정목적달성에 필요한 사항이 포함되어야 한다. 1. 내지 3. 생략 4.건축물 등의 용도제한, 건축물의 건폐율 및 용적률과 높이의 최고한도 및 최저한도 5.건축물의 배치ㆍ형태ㆍ색채와 건축선에 관한 계획 6.과 7. 생략 8.기타 토지이용의 합리화, 도시의 기능증진 등에 필요한 사항으로서 건설교통부령이 정하는 사항 ②와 ③ 생략 제45조(지구단위계획구역 안에서의 건축)지구단위계획구역 안에서 건축물을 건축하고자 하는 때에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하여야 한다. (이하 생략) 2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견요지 가. 청구인들의 주장 (1) 이 사건 규정은 구 건축법 및 구 도시계획법 관련조항의 수권에 의하여 제정된 것이다. 그러나 위 관련조항들은 건축물 자체의 용도와 형태에 관하여 규율하고 있을 뿐, 이미 완공된 건축물의 ‘사용방법’에 관하여 규율할 것을 위임하고 있는 것은 아니다. 따라서, 위 관련조항들을 근거로 하여 이 사건 규정이 청구인들 건축물의 ‘가구수’를 제한하는 것은 법률상 근거도 없이 청구인들의 재산권을 침해한 것이다. (2) 구 도시계획법 제43조 제1항에 의하면, 지구단위계획은 ‘지구단위계획구역의 지정목적달성에 필요한 사항’을 규정하도록 되어있다. 따라서, 이 사건 규정은 지구단위계획의 지정목적에 부합하여야 하고, 그 목적을 벗어나 국민의 기본권을 침해할 수는 없는 것임에도, 그 목적을 벗어나 청구인들의 재산권을 침해하는 것이다. (3) 이 사건 규정은 일산도시설계에 규정되어 있고, 일산도시설계는 행정규칙의 성격을 가지므로 대외적으로 국민을 구속하는 효력을 가지는 것은 아니다. 따라서, 일산도시설계를 근거로 하여 건축물의 가구수를 제한할 수는 없다. (4) 다른 시ㆍ군이나 택지개발사업지구에서는 가구수에 대한 제한이 없거나 또는 있다고 하더라도 이를 완화하거나 철폐하였다. 그럼에도 불구하고 이 사건 규정을 계속 유지하는 것은 평등원칙에 위배된다. 나. 고양시장의 의견요지 (1) 도시설계는 도시계획의 개발규제나 건축법의 건축규제가 지나치게 일반화되어 수준높은 도시환경을 창출하기 어려운 문제점을 극복하기 위하여 도입된 제도로서 도시의 각 구성요소들이 조화를 이루면서 기능적으로 통합된 환경을 창출하기 위하여 개별 건축물과 공공시설물에 대한 입체적이고 구체적인 규제를 통하여 쾌적하고 아름다운 주거환경과 도시미관을 형성하는 제도적 장치이다. (2) 따라서, 도시계획 및 도시설계의 작성은 주거환경의 질적인 향상과 도시가 지속적으로 발전할 수 있도록 미래지향적이어야 하는데, 가구수제한은 적정한 인구밀도, 건축규모, 용도, 형태에 관한 세부적이고 구체적인 실행계획으로서 공공복리를 증진하기 위한 불가피한 규제수단이다. (3) 그리고 이 사건 일산도시설계의 근거가 되는 구 건축법 제60조는 도시설계의 목적을 ‘도시계획에 의한 토지이용 등에 관한 계획, 건축물의 위치, 규모, 용도, 형태 등에 관한 장기적인 종합계획으로서 도시의 기능과 미관의 증진’이라고 규정하고 있는바, 이러한 목적에는 가구수제한도 포함되므로 이 사건 규정은 그 법적 근거가 있는 것이다. 다. 건설교통부장관의 의견요지 고양시장의 의견과 대체로 동일하다. 3. 판　단 가. 도시설계의 의의와 일산도시설계의 작성배경 (1) 도시설계의 의의 (가) 구 건축법(1991. 5. 31. 법률 제4381호로 개정된 것) 제60조는 도시설계의 취지와 목적을 “도시계획에 의한 도시계획시설 및 토지이용 등에 관한 계획, 건축물 및 공공시설의 위치ㆍ규모ㆍ용도ㆍ형태 등에 관한 장기적인 종합계획으로서 도시의 기능 및 미관을 증진함에 있다.”라고 규정하면서, 도시설계를 작성함에 있어서는 국가ㆍ지방자치단체 등 도시설계작성자가 대통령령이 정하는 기준에 의하여 도시설계지구의 지정이 있는 날부터 1년 이내에 이를 작성하여 주민의 공람 또는 공청회를 거쳐 건설부장관의 승인을 얻을 것(제62조)과 도시설계를 작성하여야 하는 도시설계지구는 구 도시계획법 제18조와 같은 법시행령 제16조에 의거 ‘도시의 기능 및 미관의 증진을 위하여 필요할 때’에 건설부장관이 도시계획으로 도시설계지구를 지정할 수 있도록 규정하고 있다. 그리고 도시설계가 작성된 후에는 도시설계지구 내의 모든 건축물이 도시설계가 정하는 기준에 적합하게 건축되어야 하는 규제를 받게 됨(구 건축법 제61조)을 명백히 하고 있다. (나) 통상 건축물에 대한 규제는 ‘건축물로 인한 위험발생방지목적’의 건축법상의 규제와 ‘건축물과 도시기능의 유기적 관련 및 합리적인 토지이용관계의 확보에 그 목적’이 있는 도시계획법상의 규제가 있다. 그런데, 도시설계의 목적은 도시의 기능과 미관을 증진하는 것에 있다고 할 것이므로 비록 도시설계의 법적 근거와 그 목적 및 구체적인 작성절차가 건축법에 자세히 규정되어 있다고 하더라도, 도시설계에 의한 건축물에 대한 규제는 도시계획법상의 건축물에 대한 규제로서의 성격을 갖는다고 할 것이다. (다) 따라서, 이러한 도시설계에 의한 건축물규제의 성격과 그 입법적 경과에 비추어 볼 때, 도시설계는 도시계획구역의 일부분을 그 대상으로 하여 토지의 이용을 합리화하고, 도시의 기능 및 미관을 증진시키며 양호한 도시환경을 확보하기 위하여 수립하는 도시계획의 한 종류로서 도시설계지구 내의 모든 건축물에 대하여 구속력을 가지는 구속적 행정계획의 법적 성격을 갖는다고 할 것이다. (라) 통상 이러한 목적을 위한 건축물의 규제방법으로는 도시계획법상의 지역ㆍ지구제가 주로 활용되고 있는데, 지역ㆍ지구제가 당해 지역 또는 지구 전체를 대상으로 하여 주거지역, 상업지역 또는 미관지구, 고도지구 등으로 일률적인 건축규제를 하고 있는 데 반하여, 도시설계는 각 필지를 대상으로 하여 입체적이고 구체적인 지침을 제시한다. 특히 지역ㆍ지구제에 의한 건축규제는 지역 또는 지구 내의 수 많은 토지에 대하여 일률적으로 적용되므로 지역ㆍ지구만 지정하고 구체적인 토지이용계획을 수립하지 아니한 채, 곧바로 개별적인 건축행위를 규제하는 경우에는 서로 조화를 이루지 못하는 건축물이 난립하거나 당해 토지의 특성으로 보아 바람직하지 않은 건축물이 건축되는 사례를 피할 수 없게 된다. 따라서, 이러한 문제점을 시정하기 위해서는 지역ㆍ지구 내의 소규모 지역에 대한 토지이용계획을 수립한 후, 이에 따라 건축물에 대한 규제를 하는 것 즉, 도시설계에 의한 규제가 필요적으로 요청된다고 할 것이다. (2) 일산도시설계의 작성배경 우리사회의 급격한 산업화로 서울 등 수도권지역으로 인구가 급격히 유입되었고, 그 결과 수도권에는 주택난 등 주택문제가 심각한 사회문제로 나타나게 되었다. 따라서, 주택문제를 해결하기 위한 주택공급의 확대방안으로 정부는 1989. 5. 고양일산지구를 택지개발예정지구로 지정하여 택지개발사업을 시행하게 되었다. 그런데, 정부는 고양일산지구에 대하여 택지개발사업을 시행하면서 그 개발계획 및 실시계획에서 개발의 목표를 전원적이고 쾌적한 주거환경의 조성과 효율적이고 편리한 기반시설확보 및 안전한 도시환경의 조성에 두었고, 이러한 택지개발의 목표와 사업추진에 있어 고려하여야 할 인구지표, 도시기반시설의 계획지표 등을 참작하여 종합적이고 일률적인 택지개발계획에서 나타날 수 있는 획일적인 도시계획과 일률적인 건축규제에서 탈피하고, 개발계획의 목표를 도시개발의 집행단계에 이르기까지 일관성이 있게 전달하고자 고양시장은 구 건축법 제60조, 제62조에 근거하여 일산도시설계를 작성하여 건설부장관의 승인을 받아 1993. 1. 8. 고양시 공고 제3호로 이를 확정ㆍ공고하게 된 것이다. 일산도시설계는 고양일산도시설계지구 내에 적용되는 것으로서 제1권 상업ㆍ업무, 단독, 연립, 근린생활시설, 공공시설용지 도시설계시행지침을 비롯하여 모두 3권으로 구성되어 있고, 이 사건 규정은 제1권 제3편 제1장의 단독주택용지에 대한 규제사항으로서 단독주택지구 내에 건축할 수 있는 다가구주택의 가구수를 3가구 이하로 제한하고 있는 것이다. 나.이 사건 규정의 취지와 이로 인하여 제한되는 기본권 (1)이 사건 규정은 일산도시설계지구 내 단독주택용지에 건축이 허용되는 건축물인 다가구주택의 건축과 관련하여 그 규모, 용도 및 형태 등을 규제하려는 것으로 일산도시설계지구 내에 있는 다가구주택의 가구수를 3가구 이하로 제한하고 있는 것이다. 즉, 건축법상 19세대 이하까지 거주할 수 있는 형태로 건축할 수 있고, 또 그러한 용도로서 이용이 가능한 다가구주택(제3조의 4, 같은 법시행령 별표 1.)이라도 이 사건 규정이 적용되는 일산도시설계지구에서는 4가구 이상이 거주할 수 있도록 건축물을 건축하거나 그러한 형태로 건축물을 개ㆍ보수하는 것이 금지되고, 4가구 이상에게 다가구주택을 임대하는 방법으로 건축물을 이용하는 것이 금지되는 건축물의 형태상 또는 이용상의 제한을 가하는 것이다. (2) 따라서, 일산도시설계지구 내에 다가구주택을 소유하고 있는 청구인들로서는 이 사건 규정에 의하여 그 소유의 다가구주택을 자신이 거주하는 경우에는 3가구 이상에게, 자신이 거주하지 않는 경우에는 4가구 이상에게 임대할 수 없을 뿐 아니라, 더 이상의 가구가 거주할 수 있도록 건축물을 개ㆍ보수하는 것이 금지되는 헌법 제23조의 재산권보장의 대상으로서 청구인의 다가구주택에 대한 사용ㆍ수익권능의 행사에 제한을 받게 된다. 이하에서는 이러한 재산권의 사용ㆍ수익에 대한 제한이 헌법 제37조 제2항이 정하는 기본권제한의 한계 내에 있는 것인지의 여부를 보기로 한다. 다.이 사건 규정이 청구인들의 재산권을 침해하는지의 여부 (1)이 사건 규정은 도시설계지구 내 다가구주택에 대한 소유권의 내용을 일반ㆍ추상적으로 확정하는 규정으로서 법질서 안에서 보호받을 수 있는 권리로서 재산권의 내용과 한계를 정하는 재산권을 형성하는 규정인 동시에 공익적 요청에 따른 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정이기도 하다. 헌법상의 재산권은 그 보호의 객체로서 건축물을 이용이 가능한 모든 용도로서 자유롭게 최대한 사용하거나 가장 경제적이고 효율적으로 사용할 수 있는 것을 보장하는 것을 의미하지는 않는다. 왜냐하면, 입법자는 도시의 기능과 도시미관의 증진 등 중요한 공익상의 목적을 달성하기 위하여 재산권의 내용으로서 사용ㆍ수익권능을 제한할 수 있기 때문이다. 그러나 그렇다고 하더라도 이러한 재산권을 제한하는 제한입법은 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지의 원칙(비례의 원칙)을 준수해야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용ㆍ수익권과 처분권을 전면적으로 부인해서는 안될 헌법상의 한계를 가진다고 할 것이다. (2) 이 사건 규정이 정하는 다가구주택의 가구수제한은 종래 폭발적으로 늘어나는 인구를 최대한으로 수용하기 위한 목적에서 개발대상토지의 이용가능성을 극대화하려는 고밀도택지개발계획에서 탈피하여, 도시설계지구 내의 적정한 인구수를 먼저 설정하고, 그에 따라 적절히 공공시설과 도시기반시설을 확보함으로써 쾌적한 주거환경과 전원적인 도시환경을 조성하기 위한 주거중심의 저밀도택지개발계획의 일환으로 규정된 것이다. 즉, 주택지구 내에 일정한 인구수를 항상 유지함으로써 주거지구 내 인구의 과밀을 억제하고, 주차시설이나 도로 등 공공시설의 수요를 조절함으로써 쾌적한 주거환경과 전원적인 도시환경을 유지하는 것에 이 사건 규정이 정하는 다가구주택에 대한 가구수제한의 입법목적이 있다고 할 것이므로 도시기능과 건축물의 조화, 합리적인 토지이용관계의 확보라는 공익을 위한 정당한 목적의 설정이라 아니할 수 없고, 나아가 이러한 입법목적은 헌법 제35조가 요구하는 쾌적한 환경에서 국민이 주거생활을 영위할 수 있도록 노력하여야 할 국가의 의무를 구체화ㆍ현실화한 것으로 그 입법목적의 정당성을 긍정하지 않을 수 없다. 그리고 주택지구 내 인구밀집의 주요원인이 되는 다가구주택의 가구수를 제한함으로써 개발의 밀도를 조절함과 동시에 그에 부합하는 적정한 공공시설과 도시기반시설을 공급할 수 있게 하므로 쾌적한 주거환경의 조성과 전원적인 도시환경의 확보라는 공익목적을 달성하려는 효율적인 수단이 되는 것도 부인할 수 없다. (3)한편, 이 사건 규정의 내용은 법규적 효력을 가지는 행정계획이라 할 것인데, 그 작성권자인 고양시장은 도시설계의 법적 근거로서 구 건축법 제60조, 제62조 등과 도시계획법상 건축물제한의 목적과 그 제한의 취지에 따라 토지이용의 계획과 건축물의 위치ㆍ규모ㆍ용도ㆍ형태 등을 장래를 향하여 결정하고 구체화함에 있어 즉, 도시설계지구인 일산도시설계지구 내 건축물의 건축기준과 건축에 대한 제한을 정함에 있어서 비교적 광범위한 계획형성의 자유를 가진다고 할 것이다. 따라서, 일산도시설계의 법적 성격과 이로부터 유래하는 고양시장의 광범한 계획형성의 자유에 비추어 이 사건 규정이 정하는 가구수에 대한 제한이 침해의 최소성원칙에 위배되는지의 여부를 보면, 종래 고밀도개발정책 및 이에 근거한 도시계획에서 나타난 여러 가지 부작용을 극복하고, 쾌적한 주거환경과 전원적인 도시환경을 조성하고자 하는 의도에서 단독주택용지에 건축이 허용되는 건축물 중에서 비교적 고밀도개발이 예상되는 다가구주택의 인구수를 가구수를 기준으로 제한하는 것은 위의 공익목적을 달성하기 위한 적절하고도 불가피한 수단으로서 충분히 수긍할 수 있는 것이고, 애당초 단독주택용지에 다가구주택을 건축하지 못하게 함으로써 더욱 효과적이고 능률적으로 이러한 공익목적을 달성할 수 있음에도 불구하고, 다가구주택의 건축을 허용하면서 그 가구수를 적절하게 제한하는 수단을 선택한 것은 다가구주택을 건축하려는 일산도시설계지구 내 토지소유자와 임대목적으로 다가구주택을 새로 구입한 건물소유자의 이익과 쾌적한 주거환경의 확보와 도시의 기능 및 미관의 증대라는 공중의 이익을 적절히 조절하고 있는 것이다. 그리고 이에 더하여 이 사건 규정으로 인하여 제한되는 일산도시설계지구 내 토지 및 다가구주택 소유자의 이익과 가구수를 제한함으로써 얻는 공중의 이익을 서로 형량하여 보면, 결코 가구수제한으로 인한 쾌적하고 문화적인 환경에서 주거생활을 할 공중의 이익이 그 침해되는 사익에 비하여 적다고 할 수도 없는 것이다. (4)그렇다면, 이 사건 규정이 정하는 다가구주택의 가구수제한은 구 건축법 제60조ㆍ제62조와 도시설계에 의한 건축제한의 근거로서 도시계획법이 정하는 건축제한의 목적과 취지에 따라 일산도시설계지구의 주거환경개선과 도시의 기능 및 미관을 증진시키려는 것으로 이 사건 규정의 작성권자인 고양시장의 계획형성자유의 한계 내에 있다고 할 것이고, 이로 인한 청구인들의 소유권에 대한 제한도 헌법 제37조 제2항이 정하는 기본권제한의 한계 내에 있다고 할 것이다. 라. 청구인들의 나머지 주장에 대한 검토 (1)먼저 청구인들은 이 사건 규정에 의한 가구수제한은 그 법적 근거가 없으므로 헌법에 위반된다는 취지의 주장을 한다. 그러나 일산도시설계는 구 건축법 제60조 및 제62조에 근거하여 고양시장이 그 계획형성의 범위 내에서 작성한 것으로 위 구 건축법조항과 결합하여 고양일산지구 내 단독주택용지의 모든 다가구주택에 적용되는 법규적 효력을 가지는 구속적 행정계획이라 할 것이다. (2)그리고 청구인들은 청구인들이 속한 일산도시설계지구에 대해서만 이러한 가구수제한을 하는 것은 다른 지역 주민들에 비하여 불합리한 차별을 하는 것으로 평등원칙에 위배된다고 주장하는바, 일산도시설계지구 내에 거주하는 주민들과 일산도시설계지구를 제외한 모든 지역에 거주하는 주민들 간에는 평등권침해를 논할 비교집단이 설정되지 않는다고 할 것이므로 더 나아가 살펴볼 필요없이 이유없다. 4. 결　론 이 사건 규정으로 인하여 청구인들의 재산권이 침해되었다고 할 수 없고, 따라서, 그 위헌확인을 구하는 이 사건 심판청구는 이유없으므로 이를 기각하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 하경철 김영일(주심) 권　성 김경일 송인준 주선회

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2002헌마402

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

도시계획법 제12조 제18조 제43조

건축법 제32조 제60조

도시개발법 제3조

주택건설촉진법 제33조

택지개발촉진법 제3조

대한민국헌법 제11조 제23조 제35조 제37조