전원재판부 2001헌마642, 2003. 9. 25.

【전문】 헌 법 재 판 소 결 정 사 건 2001헌마642 농어촌정비법시행령 부칙 제3조 위헌확인 청 구 인 양 ○ 길 외 9인 대리인 변호사 임 상 택 주 문 청구인들의 심판청구를 각하한다. 이 유 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 충남 당진군은 국토확장, 농지조성에 의한 식량증산, 수자원개발ㆍ배수의 개선, 영농의 근대화 및 소득증대 등을 목적으로 1987. 7. 14. 농림수산부장관으로부터 공유수면매립면허를 받은 후, 1987. 7. 21. 충남도지사로부터 사업시행인가를 받아 당진군 당진읍, 고대면, 석문면, 송산면 일대(1읍 3면 17개리)에 걸쳐 석문지구간척사업(이하 ‘이 사건 간척사업’이라 한다)에 착수하여, 1995. 12. 31. 외곽공사를 완료하고, 1994. 11. 16.부터 내부개답공사에 착수하여 시행하던 중, 1998. 8. 10. 시행계획을 변경하여 공유수면매립면허기간을 2003. 12.까지로 연장승인받아 현재 공사를 계속하고 있다. (2) 청구인들은 위 사업 이전에 간척사업지구 안에 거주하면서 어업면허ㆍ허가를 취득하거나 신고 또는 입어의 관행에 의하여 어업에 종사하여 왔으나, 위 간척사업시행으로 어업활동의 근거지를 상실하고 어업활동이 폐지되어 위 어업권이 소멸되었으며, 청구인들을 포함한 실어민들은 위 어업권의 소멸 내지 포기의 대가로 관계법령에 따라 어업보상금을 지급받았다. (3) 한편, 당시 시행 중이던 구 농촌근대화촉진법(1994. 12. 22. 법률 제4823호로 농어촌정비법이 제정됨에 따라 당해 조항이 삭제되기 전의 것) 제102조, 같은 법 시행령 제47조 및 같은 법 시행규칙 제15조 제1항 제1호는 매립사업으로 조성된 토지의 처분과 관련하여 그 매립지의 분배를 자경할 자에게 하되 그 순위를 정하고 있었는데, 제1순위로 “당해 공유수면매립사업시행으로 인하여 영어에 지장이 있을 정도로 피해를 입은 어가”를 규정하고 있었고, 당진군수는 이 사건 간척사업의 시공에 앞서 청구인들을 포함한 사업지구 내의 어민들에게 “간척사업 완공 후 조성된 농지에 관해서는 우선적으로 실어민들에게 분양해 주겠다.”고 언명하였다. (4) 그러나 1994. 12. 22. 위 구 농촌근대화촉진법을 흡수한 농어촌정비법이 제정ㆍ시행됨에 따라 같은 법 시행령 제13조 및 제14조에서는 단지 매립지 중 농지를 분양받을 수 있는 자(분배대상적격자)를 각호에서 나열하고 있을 뿐이어서, 청구인들은 여기에 규정된 자들과 동등한 순위에서 농지를 분양받을 수밖에 없게 되었고, 다만, 동법 시행령 부칙 제3조에 의하여 이미 매립지 등의 분배대상자를 정하여 그 분배대상자에게 매립지 등의 일시이용을 지정한 경우에 한하여 종전의 우선순위에 의하여 분배를 받을 수 있게 되었을 뿐이다. 그러자 청구인들은 1998. 8. 21. 대전지방법원에 98구1643호로 간척농지 제1순위 수분양권 존재확인의 소를 제기하였으나, 구체적인 수분양권이라고 하는 권리의 존재를 전제로 하는 청구인들의 주장은 확인의 이익이 없다는 이유로 소각하판결을 선고받았다. (5) 이에, 청구인들은 농어촌정비법시행령 부칙 제3조가 청구인들의 사유재산권 및 평등권을 침해하고, 신뢰보호의 원칙ㆍ소급입법금지의 원칙 등에 위배된다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 농어촌정비법시행령(1995. 6. 23. 대통령령 제14679호로 제정된 것, 이하 ‘농정법시행령’이라 한다) 부칙 제3조(이하 ‘이 사건 부칙 조항’이라 한다)의 위헌여부이며, 그 심판대상조항 및 관련 법령조항의 내용은 다음과 같다. 농정법시행령 부칙 제3조 【매립지 등의 분배대상자에 관한 경과조치】 이 영 시행당시 매립지 등의 분배대상자를 정하여 이미 분배대상자에게 매립지 등의 일시 이용을 지정하는 등의 행정행위나 처분이 있는 경우 그 분배대상자의 우선순위 등 분배에 관한 사항은 제14조의 규정에 불구하고 농림수산부령으로 정한다. 농정법시행령 제14조 【매립지 등의 분양대상적격자】 제13조의 규정에 의한 매립지 등 을 분양받을 수 있는 자는 다음 각호의 1에 해당하는 자로 한다. 1. 농어촌발전특별조치법 제3조의 규정에 의한 전업농림어업인 및 동법 제4조의 규정에 의한 농림어업인후계자 2. 당해 사업지역에 속하는 시ㆍ군ㆍ자치구지역 안에 있는 농어촌발전특별조치법 제7조의 규정에 의한 농업회사법인 3. 국가유공자예우등에관한법률에 의한 국가유공자 또는 그 유족으로서 당해 매립지 등의 시ㆍ군ㆍ자치구에 계속하여 3년 이상 거주한 자 4. 당해 매립지 등을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장이 공익사업수행상 필요하여 추천하는 자로서 사업시행자가 인정하는자 5. 공유수면매립법에 의한 공유수면에 대한 당해 매립사업시행으로 인하여 영농ㆍ영어에 지장이 있을 정도의 피해를 받은 농업인 또는 어업인으로서 자경할 자 농어촌정비법시행규칙(1995. 8. 12. 농림수산부령 제1207호로 제정된 것) 부칙 제4조 【매립지 등의 분배대상자에 관한 경과조치】 영 부칙 제3조의 규정에 의한 분배대상자의 우선순위 등 분배에 관한 사항은 종전의 농촌근대화촉진법시행규칙의 규정에 의한다. 구 농촌근대화촉진법시행규칙(1995. 8. 12. 농수산부령 제1207호로 농어촌정비법시행규칙이 제정됨에 따라 당해 조항이 삭제되기 전의 것) 제15조 【조성된 토지의 처분】 ① 법 제102조 제1항 및 영 제47조의 규정에 의한 매립지ㆍ간척지 및 개간지 등의 토지(이하 매립지 등이라 한다)의 분배는 자경할 자에게 하되, 다음 각호의 순위에 의한다. 1. 당해 공유수면매립사업(유휴지개발사업을 포함한다) 시행으로 인하여 영농, 영어에 지장이 있을 정도의 피해를 받은 농가 및 어가 2. 당해 농지개량사업시행으로 인하여 영농에 지장이 있을 정도의 농지를 상실한 농가와 농지개량시설인 저수지 및 특정다목적댐법에 의한 댐의 건설로 농지와 가옥이 수몰된 농가로서 농림수산부장관이 인정하는 농가 3. 국가유공자예우등에관한법률에 의한 국가유공자 및 그 유족으로서 당해 매립지 등의 인근에 계속하여 3년 이상 거주한 자 4. 농림수산부장관이 농업의 구조개선과 생산성향상을 위하여 정주하도록 지정한 자 5. 당해 매립지 등을 관할하는 지방자치단체의 장이 공익사업 수행상 필요하여 추천하는 자로서 사업시행자가 인정하는 자 6. 당해 매립지 등의 인근에 소재하는 영세농가 7. 기타농가 2. 청구인의 주장과 이해관계기관의 의견 가. 청구인의 주장 (1) 당진군이 시행하는 이 사건 간척사업으로 인하여 부득이 청구인들의 종전 어업활동의 근거지를 상실하고 어업활동이 폐지되어 어업권이 소멸된 상태에서, 당시 당진군수가 “간척사업 완공 후 조성된 농지에 관하여 우선적으로 실어민들에게 분양해 주겠다.”라고 약속하고, 또 청구인들은 이와 같은 약속이 당시 농촌근대화촉진법의 규정에 근거한 것임을 알았으므로, 당시에 어민들에게 지급되었던 어업보상금이 생존의 기반이었던 어업권을 포기하는 대가로 보기에는 너무 적은 액수였음에도 불구하고 당진군에 적극적으로 협조하였다. (2) 청구인들은 장차 간척사업으로 인하여 조성될 농지에 대하여 우선적으로 분양받을 수 있는 권리 또는 법적인 기대이익을 가지게 되었고, 어떠한 사정변경이 없이 이 사건 간척사업이 무사히 완료되었다고 한다면, 사업시행자인 당진군수는 관련법규와 그 자신이 행한 약속에 따라 청구인들을 포함한 실어민들에게 조성된 농지를 우선적으로, 배타적으로 분양해 주어야 할 의무가 있었을 것이고, 반대로 청구인들을 포함한 실어민들은 당진군에 대하여 농지분양을 요구할 권리 또는 법적인 기대이익을 가지고 있었다고 할 것이다. 그런데 이는 일종의 기대이익으로서 재산적 가치를 내용으로 하는 재산권이고 국가가 법의 형태로 약속한 이상 기득권이다. (3) 그런데 1994. 12. 22. 농어촌정비법이 제정됨으로써 같은 법 시행령 제14조의 각호에 규정된 자들과 동일한 순위에서 농지분양을 받을 수밖에 없게 되고, 또 이 사건 부칙 조항에 따르면, ‘이 영 시행당시 매립지 등의 분배대상자가 이미 정하여진 경우에 한하여’ 종전의 농촌근대화촉진법시행규칙에 따르는 것으로 되어 있다. 그러나 분양대상자가 정하여진 경우와 아직 정하여지지 않은 경우를 구별하여야 할 특별한 이유가 없으므로, 이는합리적인 이유도 없이 소급입법을 통하여 종전에 형성된 정당한 헌법상의 이익 내지는 재산권을 침해하는 것이고, 이와 같이 청구인들의 법적 지위가 변동된 것은 신의성실의 원칙 및 신뢰보호의 원칙에 어긋난다. 또한 이 사건 간척사업과 비슷한 시기에 착공한 대호간척지의 경우 실어민들에게 농지를 우선분양하였던 점에 비추어, 이는 청구인들을 비롯한 이 사건 간척지구내 실어민들을 차별하는 것으로 평등의 원칙에도 어긋난다. 나. 농림부장관의 의견 (1) 1995. 6. 23. 제정된 농어촌정비법시행령에서는 피해 농ㆍ어가뿐만 아니라 영농조합법인 및 농업회사법인ㆍ전업농 등에게 간척지분양 자격을 부여하고, 피해농어민에 대한 우선분배규정을 공개경쟁의 방법으로 개선하였다. 이와 같이 피해 농ㆍ어가의 우선분양규정을 삭제하고, 수의계약에 의한 분양방법을 공개경쟁매각방법으로 변경한 취지는 매각단위가 구획단위로 매각되지 않고 2～3인에 의해 분할됨에 따른 농업경영의 비효율을 방지하기 위한 것이며, 매립사업에 따른 피해에 대하여는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법, 토지수용법, 공유수면매립법, 수산업법 등 관련규정에 따라 평가한 적정가격으로 보상되고 있으므로, 간척지의 수의계약 분양은 이중보상의 성격이 될 뿐만 아니라 시장경제의 논리에도 맞지 않기 때문이다. 다만, 농어촌정비법의 시행을 위한 같은 법 시행령ㆍ시행규칙 제정시 구 농촌근대화촉진법에 의한 간척농지를 수의계약으로 분양받을 수 있는 자격자 중 ‘이 영 시행 당시 매립지 등의 분배대상자를 정하여 이미 분배대상자에게 매립지 등의 일시이용을 지정하는 등의 행정행위나 처분이 있는 경우에 해당하는 자’에 대하여는 종전의 농촌근대화촉진법시행규칙의 규정에 의하도록 하는 경과규정을 두어 기득권을 보호하고 있다. (2) 청구인들은 평등의 원칙에 어긋난다고 주장하나, 일정한 조성토지매입자격자에게 공개경쟁의 방법에 의해 조성토지를 매각토록 농어촌정비법을 개정한 것은 오히려 평등의 원칙을 더 충실하게 반영한 결과이다. 또한 석문지구와 같이 농촌근대화촉진법에 의해 착공되었으나 농어촌정비법 제정당시에 일시경작이 지정되지 않았던 남포ㆍ보전ㆍ약산ㆍ강산지구 등은 이미 공개경쟁에 의한 방법으로 분양하였거나 분양 중에 있어, 석문지구 간척지를 수의계약에 의해 지정분양할 경우에는 오히려 타 지구와의 형평성문제도 제기된다. (3) 청구인들이 주장하는 수분양권은 매립지 등의 분배를 희망하는 자가 소정의 절차에 따라 신청을 하고, 이에 대하여 사업시행자가 분배를 결정함으로써 발생하는 것이라 할 수 있다. 따라서 청구인들이 주장하는 기대는 사적 유용성과 처분권이 결여된 단순한 기대감에 불과한 것이며, 헌법 제23조에서 보장하는 구체적 재산권에 해당되지 않고, 아울러 이 사건 심판청구는 청구기간이 도과되어 부적법한 청구이다. 3. 판 단 이 사건 심판청구의 청구기간의 준수여부에 대하여 본다. 헌법재판소법 제69조 제1항에 의하면, 헌법소원의 심판은 그 사유가 있음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 있은 날로부터 1년 이내에 청구하여야 한다. 법령 소원의 경우에는 원칙적으로 그 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 된다고 할 것이므로, 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 그 법령이 시행된 날로부터 1년 이내에 청구하여야 하고, 다만, 법령이 시행된 후에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 청구하여야 한다. 그런데, 이 사건의 경우 농어촌정비법 제15조 제1항, 같은 법 시행령 제13조 및 제14조의 제정으로 인하여 청구인들이 장차 조성될 간척농지에 대하여 이 사건 간척사업시행인가 당시 가지고 있던 제1순위 분양대상자라고 하는 지위가 다른 분양대상자들과 동일한 순위로 전환됨으로써 공개경쟁의 방법에 의하게 되어 그 기대권 내지 법적 지위가 박탈되었고, 이 사건 부칙조항의 시행으로 분양대상자가 정하여진 경우에만 종전의 우선적인 지위를 가질 수 있게 되어 분양대상자로 정하여지지 않은 청구인들은 이로써 그 권리 내지는 지위를 인정받을 수 없게 되었다고 할 것이다. 따라서 청구인들은 이 사건 부칙 조항의 시행과 동시에 청구인들 주장의 기본권을 침해받게 된 것이라고 할 수 있고, 이 사건 부칙조항은 1995. 6. 23.에 시행되었으므로, 그로부터 청구기간인 1년이 훨씬 지난 2001. 9. 15. 청구된 이 사건 헌법소원심판은 청구기간이 도과된 것으로 부적법하다. 4. 결 론 따라서 이 사건 헌법소원심판청구는 청구기간이 도과되어 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 2003. 9. 25. 재 판 장 재 판 관 윤 영 철 _______________________________ 재 판 관 하 경 철 _______________________________ 주 심 재 판 관 김 영 일 _______________________________ 재 판 관 권 성 _______________________________ 재 판 관 김 효 종 _______________________________ 재 판 관 김 경 일 _______________________________ 재 판 관 송 인 준 _______________________________ 재 판 관 주 선 회 _______________________________ 재 판 관 전 효 숙 _______________________________

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2001헌마642

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

수산업법시행령

농촌근대화촉진법

농어촌정비법시행규칙

농촌근대화촉진법시행령 제47조

공유수면매립법

국가유공자예우등에관한법률