대법원 2001. 12. 14. 선고 2001두5101 판결

[종합토지세의부과처분및압류처분취소][공2002.2.1.(147),312] 【판시사항】 [1] 지방세의 부과·징수에 관한 권한위임의 적법 여부(적극) [2] 종합토지세 납세고지서의 기재 정도 [3] 종합토지세가 비과세되는 제사·종교 등을 목적으로 하는 비영리사업자의 범위를 단체로 한정하여 개인을 제외하고 있는 지방세법시행령 제194조의6 제2항, 제79조 제1항 제1호가 모법인 지방세법 제234조의12 제2호에 저촉되거나 그 위임 범위를 벗어나 무효인지 여부(소극) [4] 종합토지세 분리과세대상토지를 규정하고 있는 구 지방세법시행령 제194조의15 제4항 각 호가 예시적 규정이 아니라 한정적 규정인지 여부(적극) [5] 종중이 소유하는 농지는 종합토지세 분리과세대상으로 규정하면서 개인 소유의 위토는 분리과세대상으로 규정하지 않고 있는 구 지방세법시행령 제194조의15 제1항 제2호 및 제4항이 헌법이 규정한 평등의 원칙에 근거한 과세형평의 원칙에 위배되는지 여부(소극) [6] 구 지방세법시행령 제194조의15 제1항 제2호 (가)목 단서의 규정이 그 본문의 규정에 해당하는지 여부와 관계없이 별도의 분리과세대상 요건을 규정한 것인지 여부(소극) [7] 법률불소급의 원칙에 대한 예외로서 납세의무자에게 유리한 구법을 적용하도록 한 특별규정인 구 지방세법(1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정된 것) 부칙 제5조가 개정된 지방세법의 효력발생 이후에 비로소 과세요건사실이 발생한 경우에도 적용되는지 여부(소극) 【판결요지】

[1] 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되기 전의 것) 제4조, 지방자치법 제95조 제1항의 규정들에 의하면, 지방자치단체의 장은 위임조례가 정하는 바에 따라 이른바 자치사무에 해당하는 지방세 부과징수 사무를 하부 행정기관에게 권한위임할 수 있다. [2] 종합토지세의 납세고지서는 전국 및 관내의 각 과세물건의 건수와 총면적, 전국의 종합, 별도 과세표준액 및 관내의 종합, 별도, 분리 과세표준액, 관내 토지의 개별적 소재지의 지번과 면적, 과세구분 표시, 관내 토지를 제외한 전국 토지에 대한 각 과세관청과 그 건수, 그리고 과세구분에 따른 세율, 부과 근거 법령의 기재로써 별다른 사정이 없는 한 지방세법이 요구하는 세액 산출근거의 기재요건을 충족한 것으로 보아야 한다. [3] 종합토지세는 응능과세원칙을 확립하고, 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하려는데 그 취지가 있는 점, 지방세법 제234조의12의 용도구분에 의한 종합토지세 비과세 규정은 취득세·등록세 등 다른 지방세와 마찬가지로 사회정책과 경제정책 등의 여러 요소를 고려하여 공공의 목적에 쓰이거나 공익적 성격을 갖추고 있는 토지를 과세대상에서 제외함으로써 공익성이 인정되는 토지에 대하여 세제지원을 하려는 데에 그 입법목적이 있는 점, 개인과 단체는 그 법률적 성격에 본질적인 차이가 있고, 비영리사업자인 단체가 종교나 제사 등의 공익사업을 수행하는 경우에는 그 사업의 계속성을 기대할 수 있는 반면, 개인이 위와 같은 사업을 수행하는 경우에는 그 사업의 계속성이 불확실한 점 등 사업의 공익성 내지 공공성 제고의 측면에서 단체가 개인보다 우월한 지위에 있다고 보여지는 점 등 종합토지세 과세 및 비과세 규정의 입법 취지 및 목적, 위임배경, 연혁 등을 고려하여 보면, 지방세법시행령 제194조의6 제2항, 제79조 제1항 제1호에서 종합토지세가 비과세되는 제사·종교 등을 목적으로 하는 비영리사업자의 범위를 단체로 한정하여 개인을 제외하고 있는 것은 합리적인 정책적 차이에 기인하는 것으로서 이를 두고 위임의 범위를 벗어나 그 범위를 부당하게 축소시키는 비합리적이거나 불공정한 조치라고 보기는 어렵다고 할 것이므로, 위 시행령의 규정들이 모법인 지방세법 제234조의12 제2호에 저촉되거나 그 위임 범위를 벗어나 무효라고 할 수는 없다. [4] 예외적으로 종합토지세 분리과세대상토지를 규정하고 있는 구 지방세법시행령(2000. 12. 29. 대통령령 제17052호로 개정되기 전의 것) 제194조의15 제4항 각 호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 할 것이므로, 과세대상 토지가 위 각 호에 해당하지 않는 이상 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항 제6호 소정의 분리과세대상에 해당한다고 볼 수 없다. [5] 종합토지세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있는 점에 비추어 보면, 분리과세요건을 규정하는 권한은 입법자의 입법형성권의 범위에 속한다고 할 것이므로, 구 지방세법시행령(2000. 12. 29. 대통령령 제17052호로 개정되기 전의 것) 제194조의15 제1항 제2호 (바)목에서 종중이 소유하는 농지를 분리과세대상으로 규정하면서 같은 조 제1항 제2호 및 제4항에서 개인 소유의 위토를 분리과세대상으로 규정하지 않아 이를 분리과세대상에서 제외하고 있다고 하여도, 그러한 사정만으로는 위 각 규정들이 헌법이 규정한 평등의 원칙에 근거한 과세형평의 원칙에 위반한다고 볼 수 없다. [6] 구 지방세법시행령(2000. 12. 29. 대통령령 제17052호로 개정되기 전의 것) 제194조의15 제1항 제2호 (가)목의 규정 체제와 그 문언 내용에 비추어 볼 때, 종합토지세 과세대상 토지가 그 본문에서 정하는 요건을 구비한 경우라도 특별시·광역시·시지역의 도시계획구역 안의 농지는 개발제한구역과 녹지지역 안에 있는 경우에 한하여 분리과세대상이 된다는 의미임이 명백하고, 그 단서의 규정이 그 본문의 규정에 해당하는지 여부와 관계없이 별도의 분리과세대상 요건을 규정한 것으로는 해석되지 아니한다. [7] 구 지방세법(1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정된 것) 부칙 제1조는 납세의무가 성립될 당시의 세법이 적용되어야 한다는 일반원칙에 서서 그 적용시기를 규정하고 있는 것이고, 부칙 제5조는 이와 같은 법률불소급의 원칙에 대한 예외로서 납세의무자에게 불리하게 세법이 개정된 경우에는 납세의무자의 기득권 내지 신뢰보호를 위하여 예외적으로 납세의무자에게 유리한 종전의 법률을 적용한다는 특별규정으로서 위 개정된 지방세법의 효력발생 이후에 비로소 과세요건사실이 발생한 경우에는 위 규정이 적용될 여지가 없다. 【참조조문】 [1] 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되기 전의 것) 제4조, 지방자치법 제95조 제1항/ [2] 지방세법 제1조 제1항 제5호, 제25조 제1항, 제234조의18, 지방세법시행령 제8조, 지방세법시행규칙 제6조, 제104조의16/ [3] 지방세법 제234조의12 제2호, 지방세법시행령 제79조 제1항 제1호, 제194조의6 제2항/ [4] 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항 제6호, 구 지방세법시행령(2000. 12. 29. 대통령령 제17052호로 개정되기 전의 것) 제194조의15 제4항/ [5] 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항 제3호, 제6호, 구 지방세법시행령(2000. 12. 29. 대통령령 제17052호로 개정되기 전의 것) 제194조의15 제1항 제2호, 제4항, 헌법 제11조/ [6] 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항 제3호, 구 지방세법시행령(2000. 12. 29. 대통령령 제17052호로 개정되기 전의 것) 제194조의15 제1항 제2호 (가)목/ [7] 구 지방세법(1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정된 것) 부칙(1989. 6. 16.) 제1조, 제5조 【참조판례】 [2] 대법원 1996. 4. 26. 선고 94누12708 판결(공1996상, 1757), 대법원 1996. 11. 12. 선고 96누4060 판결(공1996하, 3623)/[4][5] 대법원 2001. 5. 29. 선고 99두1632 판결, 대법원 2001. 5. 29. 선고 99두7265 판결(공2001하, 1526) 【전 문】【원고,상고인】 원고 【피고,피상고인】 고양시 일산구청장 【원심판결】 서울고법 200 1. 6. 13. 선고 2000누14094 판결 【주문】 상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다. 【이유】 상고이유(기간 경과 후에 제출된 상고이유보충서는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 본다. 1. 상고이유 제1점에 대하여 가. 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제4조는 지방자치단체의 장은 법에 규정된 그 권한의 일부를 소속공무원 등에게 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 지방자치법 제95조 제1항은 지방자치단체의 장은 조례 또는 규칙이 정하는 바에 의하여 그 권한에 속하는 사무의 일부를 하부 행정기관 등에게 위임할 수 있다고 규정하고 있으며, 한편 고양시사무위임조례(1999. 1. 18. 개정 제472호, 을 제3호증) 제2조는 고양시장의 사무 중 납세의 고지 등을 포함한 지방세 부과징수에 관한 사무를 구청장에게 위임한다고 규정하고 있는바, 위 규정들에 의하면, 지방자치단체의 장인 고양시장은 위 위임조례가 정하는 바에 따라 이른바 자치사무에 해당하는 지방세 부과징수 사무를 하부 행정기관인 피고에게 권한위임할 수 있다고 할 것이다. 같은 취지에서 피고의 이 사건 부과처분은 고양시장의 권한위임에 따른 것으로서 적법하다고 한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 지방세의 부과징수에 관한 조세법률주의 위배 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 나. 종합토지세의 납세고지서는 전국 및 관내의 각 과세물건의 건수와 총면적, 전국의 종합, 별도 과세표준액 및 관내의 종합, 별도, 분리 과세표준액, 관내 토지의 개별적 소재지의 지번과 면적, 과세구분 표시, 관내 토지를 제외한 전국 토지에 대한 각 과세관청과 그 건수, 그리고 과세구분에 따른 세율, 부과 근거 법령의 기재로써 별다른 사정이 없는 한 지방세법이 요구하는 세액 산출근거의 기재요건을 충족한 것으로 보아야 할 것이다(대법원 1996. 4. 26. 선고 94누12708 판결, 1996. 11. 12. 선고 96누4060 판결 참조). 기록에 의하면, 피고는 이 사건 납세고지서(갑 제1호증)에, 먼저 과세물건의 건수 및 총면적을 전국과 관내로 나누어 기재하는 한편, 과세표준 합계액을 전국의 종합합산, 별도합산 및 관내의 종합합산, 별도합산, 분리과세의 구분에 따라 각각 기재하고(관내의 종합합산대상 토지들에 대하여는 그 토지들의 가액을 모두 합산한 금액을 하나의 과세표준액으로 기재하고, 분리과세대상 토지인 임야 1필지의 과세표준액을 따로 기재하였으며, 관내의 별도합산대상은 없으므로 공란으로 두었다.), 따로 과세내역난을 두어 관내의 토지에 대하여는 물건 소재지(개별적 지번까지)와 면적, 과세구분 표시를, 전국의 토지에 대하여는 각 과세관청별로 물건 소재지(시·군·구 단위)와 토지건수를 각 기재하고, 그 이면에는 과세구분에 따른 세율, 부과 근거 법령과 체납에 대한 조치 및 구제방법을 기재한 사실을 알 수 있는바, 이와 같은 기재 내용이면 관내의 토지를 제외한 전국의 토지에 대한 개별적인 지번, 지적, 과세시가표준액, 과세구분 및 관내 토지에 대한 필지 단위별 과세표준액을 기재하지 아니하였다 하더라도 지방세법이 요구하는 세액 산출근거의 기재요건을 충족한 것으로 보아야 할 것이다. 같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 종합토지세 납세고지서의 기재 정도에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 2. 상고이유 제2점에 대하여 지방세법 제234조의12 제2호는 종합토지세 비과세대상의 하나로 제사·종교·자선·학술·기예 기타 공익사업을 목적으로 하는 대통령령으로 정하는 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는 토지.…를 규정하고, 그 위임에 따라 지방세법시행령 제194조의6 제2항, 제79조 제1항 제1호는 위 '대통령령으로 정하는 비영리사업자'의 하나로 종교 및 제사를 목적으로 하는 단체를 규정하고 있는바, 종합토지세는 응능과세원칙을 확립하고, 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하려는데 그 취지가 있는 점, 지방세법 제234조의12의 용도구분에 의한 종합토지세 비과세 규정은 취득세·등록세 등 다른 지방세와 마찬가지로 사회정책과 경제정책 등의 여러 요소를 고려하여 공공의 목적에 쓰이거나 공익적 성격을 갖추고 있는 토지를 과세대상에서 제외함으로써 공익성이 인정되는 토지에 대하여 세제지원을 하려는 데에 그 입법목적이 있는 점, 개인과 단체는 그 법률적 성격에 본질적인 차이가 있고, 비영리사업자인 단체가 종교나 제사 등의 공익사업을 수행하는 경우에는 그 사업의 계속성을 기대할 수 있는 반면, 개인이 위와 같은 사업을 수행하는 경우에는 그 사업의 계속성이 불확실한 점 등 사업의 공익성 내지 공공성 제고의 측면에서 단체가 개인보다 우월한 지위에 있다고 보여지는 점 등 종합토지세 과세 및 비과세 규정의 입법 취지 및 목적, 위임배경, 연혁 등을 고려하여 보면, 지방세법시행령 제194조의6 제2항, 제79조 제1항 제1호에서 종합토지세가 비과세되는 제사·종교 등을 목적으로 하는 비영리사업자의 범위를 단체로 한정하여 개인을 제외하고 있는 것은 합리적인 정책적 차이에 기인하는 것으로서 이를 두고 위임의 범위를 벗어나 그 범위를 부당하게 축소시키는 비합리적이거나 불공정한 조치라고 보기는 어렵다고 할 것이므로, 위 시행령의 규정들이 모법인 지방세법 제234조의12 제2호에 저촉되거나 그 위임 범위를 벗어나 무효라고 할 수는 없다. 같은 취지에서 위 시행령의 규정들이 모법에 위반되어 무효라고 할 수 없고, 따라서 이 사건 토지는 지방세법 제234조의12 제2호 소정의 비과세대상에 해당하지 아니한다고 한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 종합토지세 비과세대상에 관한 법리오해, 위임의 범위 및 한계에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 3. 상고이유 제3점에 대하여 법 제234조의15 제2항 제6호는 종합합산과세표준에 산입하지 아니하는 경우로서 '제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지'를 규정하고 있고, 구 지방세법시행령(2000. 12. 29. 대통령령 제17052호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행령'이라 한다) 제194조의15 제4항은 그 위임에 따라 종합합산과세표준에 산입하지 아니하는 '대통령령으로 정하는 토지'를 각 호에서 규정하고 있는바, 예외적으로 분리과세대상토지를 규정하고 있는 시행령 제194조의15 제4항 각 호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 할 것이므로(대법원 2001. 5. 29. 선고 99두7265 판결 참조), 과세대상 토지가 시행령 제194조의15 제4항 각 호에 해당하지 않는 이상 법 제234조의15 제2항 제6호 소정의 분리과세대상에 해당한다고 볼 수 없다. 그리고 종합토지세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있는 점에 비추어 보면, 분리과세요건을 규정하는 권한은 입법자의 입법형성권의 범위에 속한다고 할 것이므로(대법원 2001. 5. 29. 선고 99두7265 판결 참조), 시행령 제194조의15 제1항 제2호 (바)목에서 종중이 소유하는 농지를 분리과세대상으로 규정하면서 같은 조 제1항 제2호 및 제4항에서 개인 소유의 위토를 분리과세대상으로 규정하지 않아 이를 분리과세대상에서 제외하고 있다고 하여도, 그러한 사정만으로는 위 각 규정들이 헌법이 규정한 평등의 원칙에 근거한 과세형평의 원칙에 위반한다고 볼 수 없다. 같은 취지에서 이 사건 토지 중 농지가 시행령 제194조의15 제4항 각 호에 해당하지 아니하여 법 제234조의15 제2항 제6호 소정의 분리과세대상에 해당하지 아니한다고 한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 위 규정의 분리과세과세대상에 관한 법리오해 및 세율 적용의 위법이 있다고 할 수 없다. 4. 상고이유 제4점에 대하여 시행령 제194조의15 제1항 제2호 (가)목은 종합토지세 분리과세대상이 되는 토지의 하나로 전·답·과수원(…)의 소재지 구·시·군 및 그와 연접한 구·시·군 또는 농지의 소재지로부터 20㎞ 이내의 지역에 과세기준일 현재 6월 이상 주민등록이 되어 있고 사실상 거주하는 개인이 영농을 목적으로 소유하는 농지. 다만, 특별시·광역시(…)·시지역(…)의 도시계획구역 안의 농지는 개발제한구역과 녹지지역 안에 있는 것에 한한다.라고 규정하고 있는바, 위 규정 체제와 그 문언 내용에 비추어 볼 때, 종합토지세 과세대상 토지가 그 본문에서 정하는 요건을 구비한 경우라도 특별시·광역시·시지역의 도시계획구역 안의 농지는 개발제한구역과 녹지지역 안에 있는 경우에 한하여 분리과세대상이 된다는 의미임이 명백하고, 위 단서의 규정이 그 본문의 규정에 해당하는지 여부와 관계없이 별도의 분리과세대상 요건을 규정한 것으로는 해석되지 아니한다. 같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 위 규정의 분리과세과세대상에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 5. 상고이유 제5점에 대하여 1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정된 지방세법 부칙 제1조는 이 법은 1990년 1월 1일부터 시행한다.고 규정하고, 제5조는 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 부과 또는 감면하였거나 부과 또는 감면하여야 할 지방세에 대하여는 종전의 예에 의한다.고 규정하고 있는바, 위 부칙 제1조는 납세의무가 성립될 당시의 세법이 적용되어야 한다는 일반원칙에 서서 그 적용시기를 규정하고 있는 것이고, 위 부칙 제5조는 이와 같은 법률불소급의 원칙에 대한 예외로서 납세의무자에게 불리하게 세법이 개정된 경우에는 납세의무자의 기득권 내지 신뢰보호를 위하여 예외적으로 납세의무자에게 유리한 종전의 법률을 적용한다는 특별규정으로서 위 개정된 지방세법의 효력발생 이후에 비로소 과세요건사실이 발생한 경우에는 위 규정이 적용될 여지가 없다고 할 것이다. 같은 취지에서 위 개정된 지방세법이 시행된 이후로서 과세기준일을 1999. 6. 1.로 하는 이 사건 1999년도 종합토지세의 경우에는 위 부칙 제5조의 규정이 적용될 여지가 없다고 한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 위 부칙 제5조 규정에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 6. 그러므로 상고를 기각하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 유지담(재판장) 조무제 강신욱 손지열(주심)

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 2001두5101 (2056372)

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[ 참조조문 ]

지방자치법 제95조

지방세법시행규칙 제6조 제104조

헌법 제11조

지방세법 제1조 제4조 제25조 제234조

지방세법시행령 제8조 제79조 제194조

[ 참조판례 ]