국민권익위원회 2000-07755, 2001. 1. 8., 인용

【재결요지】 사 건 00-07755 대옥대도특정도서지정처분취소청구 청 구 인 마 ○ ○ 광주광역시 ○○구 ○○동 ○○타운 202동 806호 피청구인 환경부장관 청구인이 2000. 10. 26. 제기한 심판청구에 대하여 2001년도 제1회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 피청구인이 2000. 9. 5. 지정 고시한 ○○도특정도서지정처분은 이를 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 피청구인은 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리에 소재한 ○○도중 청구인 소유의 같은 리 산222번지의 도서(면적 10만1,852㎡, 이하 “이 건 도서”라 한다)가 지형경관이 우수하며 해양생물상이 다양하고 풍부하다는 등의 이유로 2000. 8. 31. 이 건 도서를 독도등도서지역의생태계보전에관한특별법에 의한 특정도서로 지정하고, 2000. 9. 5. 이를 고시(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. ○○도는 이 건 도서와 같은 리 산221번지로 구성되어 있고, ○○도중 이 건 도서는 사구발달 등 지형ㆍ경관이 우수하고, 동백나무ㆍ후박나무 등 상록활엽수림이 우수하며, 해양생물상이 다양하고 풍부하다는 이유로 특정도서로 지정되었는데, 이는 이 건 도서가 아니라 같은 리 산221번지에 해당하는 자연환경이므로, 특정도서지정처분에서 제외된 산221번지가 특정도서로 지정되어야 한다. 나. 피청구인이 직접 작성하여 이 건 처분의 기초조사자료로 사용한 “전국무인도서 자연환경조사-1999”(이하 “자연환경조사보고서”라 한다)에 의하면, ○○도는 행정구역상 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 산221번지라고 명기되어 있고, 피청구인이 작성한 “특정도서 지정 대상도서 개발현황 및 대책”에 의하면, “○○도(5만7,025㎡ 사유지)는 두 개의 섬으로 구성되어 있고 그 중 건축허가를 취득한 작은 섬(산221번지, 1만7,000㎡)을 제외하고 특정도서로 지정 가능, ○○도는 개발이 진행된 작은 섬(산221번지, 1만7,000㎡)을 제외하고 특정도서지정을 계획대로 추진”이라고 기재되어 있는 바, 위에서 표기된 ○○도 면적 5만7,025㎡은 섬 전체의 면적이 아니고 당초 지정대상인 산221번지만의 면적이며, 그 중 교육연구시설 건축허가를 받은 부지면적 1,652.90㎡을 제외한 잔여면적인 55,372.10㎡가 특정도서로 지정되어야 함에도 산221번지 전체를 제외시키고, 이 건 도서를 특정도서로 지정한 것은 잘못되었으므로, 취소되어야 한다. 다. 독도등도서지역의생태계보전에관한특별법 제4조의 규정에 의하여 ○○군수와 전라남도지사가 사유지를 특정도서로 지정코자 할 경우에는 사전에 소유자의 의견을 수렴하고 합의절차 등을 거치도록 하는 내용의 의견서를 피청구인에게 제출하였음에도 불구하고 피청구인이 토지소유자인 청구인에게 통보나 사전협의 없이 이 건 처분을 한 것은 부당하다. 라. 또한 피청구인이 1999. 10. 18. 작성한 “특정도서 지정계획”의 붙임자료에 의하면 ○○도는 면적이 57,025㎡로 되어 있고 행정구역상 산221번지로 분명히 기재되어 있는데, 마치 당초부터 산222번지가 포함된 것처럼 “222”를 수기로 기입하였고, 피청구인은 자연환경조사보고서에 기재된 도서의 지번은 해당도서에 대한 대표성을 갖는 하나의 지번만을 표기하였다고 주장하고 있으나, “특정도서 지정대상 도서현황”에는 우도 등 다른 도서들의 경우 해당 지번이 분명히 표기되어 있으며, 특정도서지정계획(안)에 대한 환경보전위원회의 심의기간은 2000. 7. 19. ～ 7. 27.이었고, ○○군수가 제출한 지정대상도서 지번자료는 2000. 7. 31. 피청구인에게 접수되어 환경보전위원회의 심의내용에 포함되지 않았는데, 당초 지정계획(안)에도 없는 지번을 임의로 추가하여 특정도서로 지정한 것은 절차상 하자있는 위법ㆍ부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 자연환경조사보고서는 피청구인이 경상남도ㆍ전라남도ㆍ인천광역시 등 3개 지역의 무인도서 67개소를 대상으로 관계전문가의 현지조사를 통하여 조사된 결과를 작성한 것인데, 조사당시 당해 무인도서에 부여된 행정구역상의 지번을 단위로 하여 조사한 것은 아니고 기재된 도서의 지번은 해당 도서에 대한 대표성을 갖는 하나의 지번만을 표기한 것으로서, 위 조사보고서는 섬 전체를 대상으로 한 것이지 산221번지만을 대상으로 조사한 것은 아니다. 나. ○○도는 총면적이 158,877㎡(산221번지 57,025㎡, 산222번지 101,852㎡)인데 “특정도서 지정 대상도서 개발현황 및 대책”에는 ○○도의 면적을 57,025㎡로 표기하고 있어 다소 착오가 있는 것은 사실이나, 동 보고서의 향후계획에 의하면 개발이 진행된 작은 섬인 산221번지를 제외하고 산222번지를 특정도서로 지정하는 것으로 기재ㆍ보고하였고, 피청구인은 자연환경조사보고서에 따라 ○○도 전체를 특정도서로 지정하기 위하여 관계부처 및 지방자치단체를 대상으로 협의를 추진하여 왔으나, 최종적으로 1999. 12. 23. 실시한 환경보전위원회에서 전라남도로부터 제출된 개발계획현황을 확인하여 산221번지를 제외하고 산222번지만을 특정도서로 지정하는 것으로 상정하였으므로, 이 건 도서를 특정도서로 지정함에 있어 절차상 아무런 하자가 없다. 다. 이와 같이 피청구인은 당초 ○○도 전체에 대하여 특정도서로 지정하는 방안을 추진하였으나 이미 개발허가(1,652.90㎡)를 받은 산221번지를 제외하고 최종적으로 ○○도의 나머지부분인 이 건 도서만을 특정도서로 지정하게 된 것이며, 산221번지를 제외한 것은 지번을 분할하여 지정하더라도 사후관리가 곤란하여 도서보전이 어려운 점 등을 고려할 때 불가피한 것이었다. 라. 한편, 청구인은 피청구인이 사전에 의견수렴 및 협의절차를 거치지 아니하였으므로, 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 독도등도서지역의생태계보전에관한특별법 제4조의 규정에 의하면 특정도서를 지정하기 위한 절차로서 관계행정기관의 장과 협의하고 관할 도지사 등의 의견을 들은 후 환경보전위원회의 심의를 거치도록 되어 있을 뿐, 소유자의 의견을 수렴하거나 협의를 거쳐야 한다는 규정은 없고, 피청구인은 이 건 처분에 따른 행위제한 등의 규제를 고려하여 해당 시ㆍ군 등 자치단체의 의견을 수렴하고 2000. 8. 31. 해당 토지소유자에게 특정도서의 지정취지를 알리는 공한문을 발송하는 등 제반절차를 충실히 이행하였으므로, 청구인의 주장은 이유없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 독도등도서지역의생태계보전에관한특별법 제4조, 제8조 행정절차법 제21조, 제22조 나. 판 단 (1) 피청구인과 청구인이 제출한 임야대장, 건축허가신청서 및 허가서, 건축물착공신고서, 특정도서 지정계획(안)에 대한 의견제출, 특정도서지정계획(안), 특정도서 지정에 대한 의견조회, 특정도서 지정관련 부처 및 시ㆍ도 의견보고, 특정도서지정 대상도서 개발현황 및 대책, 특정도서지정계획, 환경보전위원회의 안건상정, 특정도서 지정대상도서 자료제출, 환경보전위원회 심의결과 통보, 특정지역 지정ㆍ고시, 진정서, 민원회신, 전국무인도서 자연환경조사 보고서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 임야대장에 의하면, 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 산221번지의 토지소유자는 청구외 (주)○○미디어로 되어 있고, 같은 리 산 222번지인 이 건 도서의 토지소유자는 청구인으로 기재되어 있다. (나) 건축허가신청서 및 허가서 등에 의하면 청구외 (주)○○미디어는 1996. 9. 23. ○○군수로부터 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 산221번지중 1,652.90㎡의 면적에 교육연구시설(연수원)의 건축을 위한 허가를 받고, 1997. 2. 12. 건축물착공신고를 한 것으로 되어 있다. (다) 피청구인이 1999. 4. 작성한 특정도서지정계획(안)의 ‘붙임1 특정도서지정 추진대상 도서목록(안)’중 ○○도가 포함되어 있고, ‘붙임2 조사된 도서의 자연환경 분석결과’에는 ○○도의 특기사항으로 ①지형경관 우수(사구발달), ②상록활엽수림(동백나무-후박나무) 우수, ③해양생물이 다양하고 풍부(내만성과 외해성 동시 존재)하여 보전가치가 높다는 내용이 기재되어 있다. (라) 피청구인이 1999. 4. 13. 관련부처 및 시ㆍ도에 특정도서 지정에 대한 의견조회를 실시하였고, 이에 대하여 전라남도는 1999. 4. 24. 사유지를 특정도서로 지정할 경우 사전에 소유자의 의견을 수렴할 필요가 있다는 등의 의견을 제출하였으며, ○○군에서는 1999. 4. 22. 특정도서 지정대상 토지소유자 및 인근주민에게 충분한 의견수렴(합의절차이행)과정을 거친 후 지정하여야 한다는 의견을 제시하였다. (마) 피청구인이 특정도서 지정 대상도서중 일부 사유도서가 사전개발계획에 따라 건축허가를 이미 취득하여 개발을 추진중에 있어 이에 대한 대책을 마련하고자 작성한 1999. 9. 6.자 ‘특정도서 지정대상도서 개발현황 및 대책’에 의하면 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. 2. 개발추진현황 다. 전라남도 ○ ○○도(57,025㎡ 사유지) - ○○발전기본계획에 의한 내발지구 관광지조성사업 대상지구 - ○○도중 산221번지(17,000㎡)의 경우 개발을 위해 건축허가 취득중 3. 검토의견 ○ ○○도(57,025㎡ 사유지)는 두 개 섬으로 구성되어 있고 그중 건축허가를 취득한 작은 섬(산221번지, 17,000㎡)을 제외하고 특정도서 지정 가능 4. 향후계획 ○ ○○도는 개발이 진행된 작은 섬(산221번지, 17,000㎡)을 제외하고 특정도서 지정을 계획대로 추진 별첨

(바) 피청구인이 1999. 10. 작성한 ‘특정도서 지정계획’에 의하면 다음과 같은 내용이 기재되어 있고 아래 붙임 1에서 행정구역명에 해당하는 설명중 “222”는 수기로 기재되어 있다. 2. 지정계획 □ 대상도서 : 49개 도서 □ 대상도서 선정시 고려된 사항 ○ 보전가치가 있는 국ㆍ공유지는 우선 선정 ○ 보전가치가 있는 사유지는 꼭 필요한 도서만 선정 ○ 규모가 큰 무인도서로서 향후 관광지 개발 등 개발계획이 있는 도서는 가급적 제외 4. 우리 부 의견 ○ 사유지인 무인도서 모두를 제외할 경우 야생동식물보호 등 효과적인 자연 환경보전정책 추진에 어려움. ○ 대상도서는 지역주민 생활에 직접적인 영향이 없는 만큼 대상도서 모두(49개)를 특정도서로 지정ㆍ관리하는 것이 바람직함.

(사) 피청구인이 1999. 12. 환경보전위원회에 상정한 특정도서지정계획(안)에 의하면 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. 3. 특정도서 지정(안) 가. 대상도서 : 48개 도서 ○ 독도 : 독도등도서지역의생태계보전에관한특별법 따라 자동적으로 지정 ○ ’98년 생태조사 결과 우수 무인도서 : 47개 마. 대상도서 현황

(아) 환경보전위원회에서 2000. 7. 19. ～ 7. 27. 동안 특정도서지정계획(안)을 심의한 결과 총 16명의 위원중 12명의 찬성으로 가결되었다. (자) 피청구인은 2000. 7. 10. ○○군 등에 특정도서 지정 대상도서에 대한 지번확인 및 지적도 자료를 제출하여 줄 것을 요청하였고, ○○군수가 2000. 7. 25. 피청구인에게 제출한 자료에 의하면 ○○도의 지번은 “○○면 ○○리 산221, 산222”로, 면적은 “158,877㎡”로, 소유자는 “사유지(주식회사 ○○미디어, 마○○)”로 기재되어 있다. (차) 피청구인이 2000. 9. 5. 환경부고시 제2000-109호로 특정도서를 지정ㆍ고시한 바에 의하면 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.

(카) 피청구인은 이 건 처분 전 2000. 8. 특정도서로 지정된 사유도서 소유자들에게 특정도서지정에 따른 협조를 바라는 공한문을 발송하였다. (타) 청구인은 피청구인에게 특정도서 지정사유인 ○○백사장은 산221번지에만 해당되고, 후박나무는 조림현황사진과 같이 자연식생이 아니라 산림이 너무 황폐하여 1999년도에 군산림조합에서 인공조림을 한 것이며, 동백나무는 구경조차 하기 어려운 실정이고, 해양생물은 미역, 해초 등 일반적인 것으로 산221번지나 산222번지에 동일한 여건이며, 그 종류나 양에 있어서는 오히려 산221번지에 더 많은 실정이라는 등의 이유로 선처하여 달라는 내용의 진정서를 제출하자, 이에 대하여 피청구인은 2000. 9. 8. 당초 ○○도 전체를 특정도서로 지정하고자 하였으나 시ㆍ군과의 협의과정에서 산221번지에는 (주)○○미디어 교육연구시설의 건축허가가 나 있는 등 특정도서의 지정목적상 도서보전이 어렵다고 판단되어 이를 제외하고 지정한 것으로서 ○○도는 소조기에 조사가 이루어졌음에도 불구하고 해안동물분야에서 ○○군 관내 도서중 목도를 제외하고 가장 많은 생물종(71종)이 출현하여 생물다양성이 풍부하며, 내만에 위치하고 있음에도 외해성 종들도 출현하는 매우 특징적인 출현종의 구성비를 보여 보존가치가 높은 무인도서이며, 소나무-참나무 군락이 우점하고 상록활엽수인 구실잣밤나무 군락이 부분적으로 발달되어 있고, 출현 종수가 321종으로 무인도서중에서 많은 편이며 환경부지정 보호야생식물인 고란초가 분포하고 있는 것으로 나타나 특정도서로 지정된 것이라는 내용을 회신하였다. (파) 전국무인도서 자연환경조사보고서에 의하면 ○○도의 행정구역은 “전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 산221”로, 면적은 “57,025㎡”로 기재되어 있고, 육지동식물, 해안무척추동물, 해조류 등에 관한 사항이 기재되어 있다. (2) 살피건대, 행정절차법 제21조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한, 기타 필요한 사항을 당사자에게 통지하여야 한다고 규정되어 있고, 동법 제22조제3항에 의하면 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서 청문을 실시하거나 공청회를 개최하지 아니하는 경우에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 규정되어 있는데, 이 규정들의 취지는 상대방에게 불이익한 처분을 미리 서면으로 알림으로써 상대방이 입게 될 불이익을 최소화하고 그 처분에 대한 집행정지의 신청이나 행정쟁송 등 불복의 기회를 보장하기 위한 데에 있다고 할 것이고, 독도등도서지역의생태계보전에관한특별법 제4조의 규정에 의하여 피청구인이 자연생태계를 보전할 필요성이 있는 도서를 특정도서로 지정하면 동법 제8조의 규정에 의하여 그 안에서는 건축물ㆍ공작물의 신축ㆍ개축ㆍ증축, 입목ㆍ죽의 벌채 또는 훼손, 흙ㆍ모래ㆍ자갈ㆍ돌의 채취, 광물의 채굴, 지하수의 개발 등 자연환경에 영향을 미치는 행위가 금지되는 점에 비추어 볼 때, 특정도서지정처분은 도서 소유자의 행위를 제한하는 불이익한 처분이라 할 것이며, 이러한 불이익처분을 하기 전에 특정도서로 지정될 도서의 소유자에게 그 처분에 대한 사전통지를 하지 아니하거나 의견제출의 기회를 부여하지 아니하였다면, 특별한 사정이 없는 한 위 행정절차법이 요구하는 절차를 갖추지 아니한 것으로서 위법하다고 할 것인 바, 이 건에서 피청구인은 청구인에게 이 건 처분에 대한 사전통지와 의견제출의 기회를 주지 아니한 사실이 분명하고, 달리 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분을 할 필요가 있거나, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 사정도 보이지 아니하므로, 청구인에 대한 이 건 처분은 행정의 적정성 확보와 함께 국민의 권익구제를 도모하려는 행정절차법을 위반한 것으로서 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2000-07755

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[ 참조조문 ]

독도등도서지역의생태계보전에관한특별법 제4조 제8조

행정절차법 제21조 제22조

[ 사건명 태그]

대옥대도특정도서지정처분취소청구

[ 참조조문 태그 ]

독도등도서지역의생태계보전에관한특별법 제4조 행정절차법 제21조 행정절차법 제22조 독도등도서지역의생태계보전에관한특별법 제8조

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