전원재판부 2000헌마79, 2000. 11. 30.

【판시사항】 지방자치단체에게 상수도 정수시설 비용을 부담하도록 한 법률 규정 자체에 대하여 지방자치단체의 주민이 그로 인하여 자신의 헌법상 기본권이 침해되었음을 이유로 위헌확인을 구하는 헌법소원의 적법 여부(소극) 【결정요지】 충주댐 광역상수도의 정수시설 설치비용을 부담하는 자는 위 상수도의 물을 공급받는 수도사업자인 충주시 등 10여 개 지방자치단체이며, 밀양댐 광역상수도의 경우는 밀양시 등의 지방자치단체임이 명백하고, 따라서 위 충주시, 밀양시에 거주하는 주민들에 불과한 청구인들이 위 법률조항에 의한 비용 부담을 하는 것이 아니며, 달리 위 법률조항이 청구인들에게 직접 적용된다고 볼 자료도 없다. 뿐만 아니라 위 법률조항으로 청구인들에게 영향이 있다 하더라도 이는 모두 위 충주시나 밀양시가 위 정수시설 설치비용을 부담하게 됨으로써 발생하는 시 재정악화에 따라 그 지역 주민들에게 끼쳐지는 간접적, 사실적 또는 경제적 불이익에 불과한 것이어서 이러한 사정만으로는 청구인들의 기본권이 현재, 그리고 직접적으로 침해당한 경우라고 할 수 없다. 재판관 이영모의 반대의견 위 법률조항은 상수도의 물을 공급받는 수도사업자(이 사건의 경우, 지방자치단체인 충주시, 밀양시)를 규율 상대방(수규자)으로 삼고 있으나, 그 설치비용은 수도요금으로 주민들에게 전가(轉嫁)하게 되므로, 실질적인 면에서 보면 그 주민들(청구인들)이 위 법률조항의 규율 상대방이다. 또한 위 법률조항은 그 자체에서 설치비용 부담의 법적 의무가 현재ㆍ직접적으로 지방자치단체에게 있음을 명시하고 있고, 그 지방자치단체가 위 법률조항에 대한 위헌 여부를 다툴 수 있는지 분명하지 아니하므로, 현재성과 직접성 또한 있다고 보는 것이 합리적인 해석이다. 국회에서 만든 법률이 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부담하게 하는 등 기본권을 침해하는 경우 이의 위헌 여부를 심사한다는 것은 헌법의 명령이므로, 위 법률조항을 다수의견처럼 자기관련성, 현재성, 직접성을 부정하여 헌법재판소의 통제범위 외에 둘 것이 아니라 마땅히 본안에 들어가서 그 당부를 판단해 주는 것이 옳다. 【전문】 수도법 제52조의2 위헌확인 (2000. 11. 30. 2000헌마79ㆍ158(병합) 전원재판부) 【당 사 자】 청 구 인　1. 2000헌마79 사건 정○교 외 32인 청구인들 대리인 중원종합법무법인 담당변호사　임　호 2. 2000헌마158 사건 이○조 외 29인 청구인들 대리인 변호사　박순문 【주　　문】 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상가. 사건의 개요 2000헌마79 사건의 청구인 정 ○ 교 외 32인은 충주댐 광역상수도를 통하여 물을 공급받는 충주시 등 10여개 시ㆍ군의 주민들이고 2000헌마158 사건의 청구인 이 ○ 조 외 29인은 밀양댐 광역상수도를 통하여 물을 공급받는 밀양시 주민들이다. 위 각 사건의 청구인들은 1993. 12. 27. 법률 제4627호로 개정된 수도법 제52조의2 제1항 단서가 헌법상 보장된 위 청구인들의 기본권을 침해하여 무효라고 주장하면서 2000헌마79 사건의 청구인들은 2000. 2. 1., 2000헌마158 사건의 청구인들은 2000. 3. 3. 각 헌법재판소법 제68조 제1항의 규정에 의하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 심판의 대상은 1993. 12. 27. 법률 제4627호로 개정된 수도법 제52조의2 제1항 단서(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)의 위헌여부로서 그 규정내용은 다음과 같다. 수도법 제52조의2(수도설치비용의 부담 등) ① 수도의 설치비용은 수도사업자가 이를 부담한다. 다만, 국가 또는 한국수자원공사가 설치하는 광역상수도 중 정수시설의 설치비용은 물을 공급받는 수도사업자가 이를 부담한다. ②～④ 생략 2. 청구이유의 요지와 관계기관의 의견가. 청구이유의 요지 (1) 1993. 12. 27. 법률 제4627호로 개정되기 이전의 수도법 제28조 1항은 “건설부장관은 일반수도 사업자인 지방자치단체가 재정적ㆍ기술적 또는 지리적 조건 등으로 인하여 일반수도의 수도시설을 설치할 수 없거나 그 설치가 곤란하다고 인정하는 경우에는 이를 설치할 수 있다”라고 규정하였고 그에 따라 건설부가 1991. 11.경 2000년대 광역상수도계획을 수립할 때 광역상수도의 정수시설 설치비용은 국가가 부담하도록 하여 서울과 부산 등 광역도시에서는 국가의 부담으로 광역상수도 정수시설을 설치하여 완료하였다. 그런데 그 후 이 사건 법률조항이 “수도의 설치비용은 수도사업자가 이를 부담한다. 다만, 국가 또는 한국수자원공사가 설치하는 광역상수도 중 정수시설의 설치비용은 물을 공급받는 수도사업자가 이를 부담한다.”고 규정함에 따라 충주댐 광역상수도의 경우에는 위 상수도의 물을 공급받는 수도사업자인 충 주시 등 10여 개 지방자치단체가, 밀양댐 광역상수도의 경우에는 밀양시, 창녕군, 양산시 등의 지방자치단체가 정수시설의 설치비용을 부담하게 되었다. (2) 2000헌마79 사건의 경우, 위 충주댐 광역상수도가 1991.경에 이미 사업계획이 확정되었기 때문에 마땅히 국가가 그 비용을 부담해야 함에도 불구하고 단지 사업시행이 위 수도법 개정 이후에 착공되었다는 이유로 이 사건 법률조항을 적용하는 것은 가뜩이나 열악한 충주시 등 지방자치단체의 재정상태를 더욱 악화시키고 또한 국가의 부담으로 이미 그 설치를 완료한 서울 등 수도권이나 부산광역시의 경우와 비교할 때 불평등한 처사로서 위 청구인들의 평등권, 자유권, 행복추구권 및 재산권 등의 헌법상 기본권을 침해하는 것이므로, 이 사건 법률조항은 헌법 제10조, 제11조 및 제23조에 위반된다. (3) 2000헌마158 사건의 경우, 재정자립도가 22.5%에 불과한 밀양시가 위 밀양댐 정수시설 설치를 위하여 엄청난 시설비를 부담하게 됨으로써 재정상태가 더욱 열악해지고 그 결과 정수시설사업 추진이 어려워 밀양시민이 안정된 물을 공급받을 수가 없게 되고 또한 국가 비용으로 정수시설을 갖춘 수도권이나 부산광역시와 비교해 볼 때 지나치게 불평등한 처사로서 이는 결국 광역상수도의 수도시설과 정수시설을 설치하여 국민들에게 물에 관련된 국민들의 기본권, 생존권을 보장해 주어야 할 책임이 있는 국가가 이를 외면한 채 오히려 이 사건 법률조항을 적용하여 재정 부담이 어려운 지방자치단체에게 위와 같이 정수시설과 수도시설 사업비를 부담하도록 함으로써 청구인들의 행복추구권, 평등권, 환경권 등의 기본권을 침해하는 것이므로, 이 사건 법률조항은 헌법 제10조, 제11조 및 제35조에 위반된다. 나. 환경부장관의 의견 (1) 지역주민에 대한 수돗물 공급은 1차적으로 지방자치단체의 책무이고 수도사업에서 국가의 역할은 수자원을 개발하고 광역상수도 등을 통한 원수 공급이다. 수도사업자인 시장, 군수는 이렇게 국가에 의해 공급된 원수를 이용하여 음용 등의 용도로 적합하게 처리할 수 있는 정수시설을 개별적으로 건설하여 운영하여야 하므로 정수장 등을 포함한 수도시설의 제반 건설비용은 수도사업자인 지방자치단체가 부담하는 것이 타당하다. 따라서 광역상수도 정수시설 역시 원칙적으로 해당 지방자치단체에서 공동으로 비용을 부담하여 설치하고 운영하여야 할 것이지만 그 운영 효율을 높이기 위하여 건설비용은 물을 공급받는 각 지방자치단체에서 부담하고 정수시설의 설치는 광역상수도 설치사업자인 국가가 시행하도록 한 것이다. (2) 광역상수도 사업계획이 위 수도법 개정 이전에 확정되어 있었다 하더라도 국가로서는 위 사업계획에 구속되는 것이 아니고 상수도 설치비용을 누구에게 부담시킬지는 정책적인 문제이며, 또한 원수개발에서부터 정수장 설치에 이르기까지 모든 비용을 부담하고 있는 다른 지방자치단체와 비교해 보거나 또는 평등의 원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 기본권에 관한 상황이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하지 아니한다는 점에서 보더라도 평등권을 침해한 것으로 볼 수 없다. 3. 판　단 가. 헌법재판소법 제68조 제1항은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 헌법소원심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있는데, 위 규정에서 말하는 ‘공권력’에는 입법권도 당연히 포함되므로 법률에 대한 헌법소원심판청구도 가능하다. 그러나 법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 청구인이 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재, 자기의 기본권을 침해받아야 하는 것을 요건으로 하며 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻하고 현재성이란 그 법률이 청구인의 기본권을 명백히 구체적으로 현실 침해하였거나 침해가 확실히 예상되는 경우를 의미하므로 구체적 집행행위를 통하여 비로소 당해 법률 또는 법률조항에 의한 기본권 침해의 법률효과가 발생한 경우이거나 간접적, 사실적 또는 경제적 이해관계가 있을 뿐인 제3자는 이에 해당하지 않는다는 것이 헌법재판소의 확립된 판례이다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823 ; 헌재 1993. 3. 11. 91헌마233, 판례집 5-1, 104, 111 ; 헌재 1993. 7. 29. 89헌마123, 판례집 5-2, 127, 134 ; 헌재 1994. 6. 30. 91헌마162, 판례집 6-1, 672, 678, 헌재 1999. 4. 29. 97헌마382 판례집 11-1, 521 참조). 나. 청구인들 주장과 이 사건 법률조항에 의하면 충주댐 광역상수도의 정수시설 설치비용을 부담하는 자는 위 상수도의 물을 공급받는 수도사업자인 충주시 등 10여개 지방자치단체이고 밀양댐 광역상수도의 경우는 밀양시 등의 지방자치단체임이 명백하고 따라서 위 충주시, 밀양시에 거주하는 주민들에 불과한 청구인들이 이 사건 법률조항에 의한 비용 부담을 하는 것이 아니며 달리 이 사건 법률조항이 청구인들에게 직접 적용된다고 볼 자료도 없다. 뿐만 아니라 청구인들 주장 자체에 의하더라도 이 사건 법률조항에 의하여 직접 청구인들에게 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생겼다는 것이 아니라 청구인들이 거주하고 있는 지역에 광역상수도의 정수시설이 설치되어 그 비용을 청구인들이 거주하고 있는 지방자치단체에서 부담하게 됨으로써 이 사건 법률조항 시행 이전에 국가에서 비용을 부담하여 광역상수도의 정수시설 설치를 이미 완료한 서울, 부산 등과 비교해 볼 때 충주시와 밀양시의 시민들인 청구인들의 평등권이 침해되었으며 또한 청구인들의 행복추구권, 환경권, 재산권 등의 기본권이 침해되었다는 것이다. 그러나 결과적으로 그러한 측면이 다소 있다 하더라도 이는 모두 위 충주시나 밀양시가 위 정수시설 설치비용을 부담하게 됨으로써 발생하는 시 재정악화에 따라 그 지역 주민들에게 끼쳐지는 간접적, 사실적 또는 경제적 불이익에 불과한 것이어서 이러한 사정만으로는 청구인들의 기본권이 현재, 그리고 직접적으로 침해당한 경우라고 할 수 없다(더구나 정수시설 설치비용을 누가 부담하느냐 하는 문제와 환경권의 침해 여부와는 아무런 관련이 없다). 따라서 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인들의 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해당하였다고 보기는 어려워 이 사건 심 판청구는 헌법소원 심판청구에 있어서 필요한 자기관련성 또는 직접성을 인정할 수 없다. 4. 결　론 이 사건 심판청구들은 헌법소원 심판청구에 있어 필요한 자기관련성 또는 직접성을 인정할 수 없어 부적법하므로 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 이영모의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다. 5. 재판관 이영모의 반대의견 나는, 청구인들의 이 심판청구를 각하하는 다수의견에 찬성하지 아니하므로 아래와 같이 반대하는 이유를 밝혀두고자 한다. 가. 먼저, 헌법소원에서 법률에 의한 기본권의 침해를 다투는 자기관련성을 어떠한 경우에 인정할 것인가의 문제는 입법목적, 실질적인 규율대상, 법률이 규정한 제한ㆍ금지가 제3자에게 미치는 효과, 진지성의 정도, 규범의 수규자가 헌법소원을 제기할 가능성 등을 종합적으로 고려하여 판단하게 된다(헌재 1997. 9. 25. 96헌마133, 판례집 9-2, 410, 416). 우리의 선례 가운데, 주식회사의 주주가 회사의 임원을 업무상횡령으로 고발한 사건에서 위 회사가 직접적인 피해자이지만 주주도 피해자이므로 그가 제기한 헌법소원심판청구를 적법하다고 한 것이 있고(헌재 1994. 4. 28. 93헌마47, 판례집 6-1, 448, 451), 지역별 축협이 기존의 축협중앙회를 존속ㆍ잔류시키려는 자유를 침해받거나 그들이 회원으로 출자한 중앙회의 재산권을 침해받는 경우, 축협중앙회 또는 지역별 축협이 피해자이기는 하나, 지역별 축협의 조합원 또한 그 자신이 속 한 지역조합이 소속된 중앙회가 법률의 개정으로 변경되고 자신의 출자가치에도 영향을 끼치므로 기본권의 침해를 받는 위치에 있다고 인정한 것은(헌재 2000. 6. 1. 99헌마553, 판례집 12-1, 686, 705) 위와 같은 사정을 헤아린 결정인 것이다. 위 법률조항은 상수도의 물을 공급받는 수도사업자(이 사건의 경우, 지방자치단체인 충주시, 밀양시)를 규율 상대방(수규자)으로 삼고 있다. 이 조항에 따라 법률상의 규율대상인 지방자치단체가 정수시설 설치비용을 부담하게 되므로 국가가 이미 그 비용을 부담한 서울특별시ㆍ부산광역시 등 지방자치단체보다 그 설치비용 상당을 더 부담하는 셈이 된다. 그러나 그 설치비용은 지방자치단체가 수도사용자에 대한 요금의 고지ㆍ징수절차를 통하여 이를 주민들에게 전가(轉嫁)하게 되므로, 실질적인 면에서 보면 그 주민들(청구인들)이 위 법률조항의 규율 상대방에 다름 아닌 결과에 이르게 된다. 더군다나 문언상 직접 수규자로 된 우리의 지방자치단체의 경우, 위 법률조항을 대상으로 헌법소원을 할 수도 없고(헌재 1998. 3. 26. 96헌마345, 판례집 10-1, 295, 300) 권한쟁의 심판이 허용되는 것도 아니므로(헌법재판소법 제62조 제1항 제1호, 제2호), 그 설치비용을 부담하는 주민들에게 자기관련성이 있는 것으로 인정하여 이를 다툴 수 있게 하여야 한다. 나. 다음, 법령에 대한 헌법소원에서 ‘기본권침해의 직접성’을 요구하는 이유는, 법령은 일반적으로 구체적인 집행행위를 통하여 기본권을 침해하므로 기본권을 침해당한 국민은 일반쟁송절차에서 집행행위를 대상으로 기본권침해에 대한 구제를 받는 것이 예비적이고 보충적인 헌법소원의 성질에 부합하기 때문이다(헌재 1998. 4. 30. 97헌마141, 판례집 10-1, 496, 503). 그러나 구체적인 집행행위가 있다고 하여 법률자체에 대한 헌법소원심판청구의 적법성이 모두 부정되는 것은 아니다. 집행행위가 존재하는 경우라도 예외적으로 그 집행행위를 대상으로 하는 구제절차가 없거나, 있다 할지라도 권리구제의 기대가능성이 없고 불필요한 우회절차를 강요하는 데 불과한 경우에는 당해 법률을 직접 헌법소원심판대상으로 삼을 수 있다는 것 또한 우리의 선례인 것이다(헌재 1997. 8. 21. 96헌마48, 판례집 9-2, 295, 303). 위 법률조항의 경우, 이미 그 규정 자체에서 설치비용 부담의 법적의무가 현재ㆍ직접적으로 수도사업자인 지방자치단체에게 있음을 명시하고 있다. 그런데 지방자치단체의 수도사용자에 대한 요금의 고지ㆍ징수절차가 집행행위에 해당한다 하더라도 이것은 수도법 제23조(공급규정)의 규정에 의한 지방자치단체의 조례{충주시(밀양시)수도급수조례 및 시행규칙}에 따른 절차이고 그 요금에는 인건비, 동력비, 약품비, 원ㆍ정수구입비, 급수장치개량비, 수선유지비, 감가상각비, 기타경비 등이 포함되어 있어 위 법률조항에 대한 위헌 여부를 다툴 수 있는지 분명하지 아니하므로, 현재성과 직접성 또한 있다고 보는 것이 합리적인 해석이다. 다. 국회에서 만든 법률이 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부담하게 하는 등 기본권을 침해하는 경우 이의 위헌 여부를 심사한다는 것은 헌법의 명령이므로, 위 법률조항을 다수의견처럼 자기관련성, 현재성, 직접성을 부정하여 헌법재판소의 통제범위 외에 둘 것이 아니라 마땅히 본안에 들어가서 그 당부를 판단해 주는 것이 옳다고 본다. 도시에 살던 농촌에 살던 누구나 법은 평등하다고 믿고 있다. 충주, 밀양시민인 청구인들이 큰 도시인 서울, 부산시민보다 정수시설 설치비용 상당액을 더 부담하는 차별취급을 받는 것은 부당하다는 것이 이 심판청구 이유이므로, 그와 같은 법률을 만들게 된 이유와 그것이 재산권침해, 평등원칙 위반이 되는지 등에 대한 이유 설명을 하여 그들의 궁금증을 풀어주는 것이 헌법재판소에 맡겨진 책무라고 생각한다. 재판관　윤영철(재판장) 이영모 한대현 하경철 김영일 권　성 김효종 김경일(주심) 송인준

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2000헌마79

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