국민권익위원회 1999-01096, 1999. 4. 16., 기각

【재결요지】 사 건 99-01096 국가산업단지송전선로설치사업실시계획승인고시취소등청구 청 구 인 서 ○ ○ 전라남도 ○○시 ○○동 산 23-3 피청구인 전라남도지사 청구인이 1999. 1. 21. 제기한 심판청구에 대하여 1999년도 제13회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 1998. 8. 20. 전라남도고시 제1998-159호 ○○국가산업단지 345KV 제철 송전선로설치사업 실시계획승인고시는 이를 취소하거나 무효임을 확인한다. 【이유】 1. 사건개요 (주)▲▲은 1998. 6. 5. ○○제철소의 조강증산에 따른 사용전력의 증대로 현재의 154KV 송전계통으로는 송전이 불가능하여 안정적 전력공급을 위하여 345KV 송전선로를 통한 전력수용을 하고자 피청구인에게 ○○국가산업단지 개발사업실시계획승인신청을 하였으며, 피청구인은 이를 검토한 결과 관계법규정을 모두 준수한 것으로 판단하여 1998. 8. 20. 전라남도 도보 및 1998. 8. 22. 관보에 ○○국가산업단지 345KV제철송전선로설치사업 실시계획승인을 고시(이하 “이 건 승인고시”라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 ○○시 ○○동의 원주민으로서 양식장과 전답 및 가옥까지 용지매수를 당하고 일부 남아있는 임야를 활용하여 생업을 이어가려 하는데, 청구인이 자기도 모르는 사이 행해진 이 건 승인고시에 대해 불복사유와 대안을 제시하였으나 아무런 회신이 없음을 볼 때, 사업시행자가 이 건 승인고시의 조건을 성실히 이행할 의사가 없고 피청구인이 이를 방조하고 있음이 명백하므로 이는 행정행위의 취소 또는 무효원인이 된다. 나. 피청구인이 이 건 승인고시의 사업목적은 ○○제철소의 안정적 전력공급을 위한 345KV 제철송전로부지조성과 건설이라고 명시하고 있으나 실질적 목적은 현재 승인고시도 되지 않은 ○○화력발전소를 위한 것으로서 극히 상업적 영리를 목적으로 하는 사업으로 판단되므로 피청구인이 고시한 사업목적과 시행자의 사업목적이 일치하지 않기 때문에 이 건 승인고시는 취소되어야 한다. 다. 피청구인ㆍ○○시 및 ○○제철소간에는 이 건 승인고시가 있기 전 청구인소유 필지 등을 토지형질변경 행위허가제한지역으로 지정고시하여 동 필지 등의 지가하락을 유도함으로써 민원인의 반발을 사전에 제거하려는 담합행위의 의혹이 있고, 피청구인이 ○○시의 협력을 받지 않고 ○○제철소와의 협의로 이 건 승인고시를 하였다면 필요한 관계기관의 협력을 받지 않은 것으로 무효원인이 된다. 라. 청구인소유 필지 일원은 ○○시에서 자연경관을 보호한다는 사유로 수십억원의 예산을 투입한 지역이고 농민의 농가주택건축행위 등도 불허하고 있는 지역이므로 자연경관을 크게 훼손하고 생태계를 파괴하며 지가하락을 부추기는 이 건 승인고시는 무효 또는 취소되어야 한다. 마. 피청구인은 이 건 승인고시와 직접 관련이 있는 청구인 등 당사자에 대하여 공청회일정, 사업내용 등 아무런 고지도 하지 않고 당사자들이 모르는 사이에 고시를 하였으므로 행정절차상 명백한 무효원인이 된다. 바. 민간기업인 이동통신이 야산의 정상에 이동통신안테나를 설치하는 경우 매년 약 60만원 내지 100만원상당의 임대료를 지급하고 있음을 볼 때, 이에 비하여 수백배의 편입부지와 수백배의 피해가 발생하는 이 건 송전선로설치사업에 있어서도 민간기업수준의 보상금을 산정하여 민원인이 수긍할 수 있는 현실적인 보상을 하여야 한다. 사. 신문보도에 의하면, ○○컨테이너부두 조성사업이 끝나는 2011년경에는 ○○만 권역 일대에 대규모 환경재앙이 우려되고, 송전탑이 세워지면 각종 환경피해가 잇따를 전망이므로 이에 따른 피해저감방안으로 ○○제철소가 △△화력발전소로부터 직접 수전을 하여야 하며 이 건 송전선로설치사업은 취소되어야 한다. 아. 따라서, 청구인은 기본적 생존권ㆍ재산권ㆍ환경권을 지키기 위하여 심판청구를 한 것이며, 위와 같은 여러 사정과 행정절차ㆍ행정주체ㆍ사회여건 및 법리 등에 비추어 볼 때 이 건 승인고시는 위법ㆍ부당하므로 무효 또는 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 행정심판의 대상이 될 수 있는 것은 구체적 권리의무에 관한 분쟁이어야 하고 일반추상적인 법령이나 고시자체는 국민의 구체적 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 것이 아니므로 이 건 승인고시 자체의 취소 또는 무효확인을 구하는 것은 부적법한 심판청구라 할 것이다. 나. 청구인은 ○○제철의 안정적 전력공급을 위해 △△화력발전소에서 직접 수전되어야 한다고 주장하나, (주)▲▲의 345KV 수전선로 인출점변경문의에 대하여 △△ 전남지사장이 1997. 6. 25. 회신한 공문에 의하면, ①발전소와 고객간의 직접연결에 의한 전력공급은 전력설비운용상 발전소로의 사고파급 등이 우려되고, ②신규고객은 발전소에서 직접 인출 공급하지 않음을 원칙으로 하고 있으므로 인출점변경이 불가하다고 회신한 바 있으므로 청구인의 주장은 이유없다. 다. ○○시의 도시계획구역내의 토지형질변경행위 허가제한지역지정은 도시계획법 제4조 및 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조제2항의 규정에 따라 ○○시장이 고시한 것으로서 이 건 승인고시와 무관하므로 청구인이 담합의혹을 제기하는 것은 부당하다. 라. 피청구인은 1998. 6. 5. (주)▲▲로부터 ○○국가산업단지개발사업 실시계획승인신청을 받고 산업입지및개발에관한법률 제17조제2항의 규정에 따라 ○○시 등 관계기관에 협의요청을 하고 회신을 받았으며 산업입지및개발에관한법률 제17조제1항에 따라 승인한 것이므로 관계기관협의를 거치지 않아 무효라는 청구인의 주장은 이유없다. 마. 청구인은 이 건 승인고시가 자연경관훼손, 생태계파괴 및 지가하락을 부추기므로 부당하다고 주장하나, (주)▲▲이 환경영향평가법 제16조의 규정에 따라 산업자원부에 환경영향평가 협의를 요청하고, 영산강환경관리청과 협의한 결과를 회신받았으므로 청구인의 주장은 이유없다. 바. 피청구인은 관계법령에 따라 관보와 도보(예향전남소식)에 이 건 실시계획승인을 고시하였고 관할시장인 ○○시장에게 관계서류 사본을 송부하는 등 적법한 절차에 따라 고시한 것이므로, 청구인 등에게 아무런 고지를 하지 않고 자기도 모르는 사이에 고시를 하였다고 주장하는 것은 이유없다. 사. (주)▲▲은 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행령 제2조의10제8항의 규정에 따라 2개 감정평가법인으로부터 감정평가를 실시하고 협의보상중에 있는데 청구인이 현실적인 보상을 이유로 이 건 승인고시의 무효를 주장하는 것은 이유없다 할 것이다. 아. 따라서, 피청구인의 이 건 승인고시는 산업입지및개발에관한법률에서 정하고 있는 절차를 모두 준수하였고 산업자원부로부터 전기사업법에 의한 자가용전기설비공사계획인가를 받아 모두 적법한데도 청구인이 자기 생각을 일방적으로 주장하는 것이므로 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 산업입지및개발에관한법률 제17조, 제19조의2 환경영향평가법 제9조, 제16조 산업입지및개발에관한법률시행령 제23조의2 환경영향평가법시행령 제7조제2항 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행령 제2조의10 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 ○○국가산업단지개발사업 실시계획승인신청서, 전기설비시설계획신고수리, 자가용전기설비설치허가, ○○제철소 345KV수전선로 인출점변경문의, 계약전력변경에 따른 전력수급계약체결, ○○국가산업단지345KV제철송전선로설치사업실시계획승인신청에 대한 협의, ○○국가산업단지 송전선로설치사업 실시계획승인에 따른 협의회신, ○○제철소 345KV제철송전선로설치사업 실시계획승인ㆍ고시, 345KV제철송전선로 및 변전소설치사업 환경영향평가협의, 관보(제13987호), 감정평가서, 민원회신, 자가용전기설비공사계획인가, 공청회개최공고 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) (주)▲▲은 1996. 8. 30. ○○시가 인출점 및 선로경과지를 재선정할 것을 요청함에 따라 △△ 전남지사장에게 ○○제철소 345KV 수전선로 인출점변경에 관하여 문의하였으며, 이에 대하여 △△ 전남지사장은 1997. 6. 25. ①발전소와 고객간의 직접연결에 의한 전력공급은 전력설비운용상 발전소로의 사고파급 등이 우려되고, ②신규고객은 발전소에서 직접 인출 공급하지 않는 것이 원칙이므로 345KV 송전선로의 인출점 변경은 불가하다는 회신을 하였다. (나) (주)▲▲이 1997. 3. 6. 철탑부지 등의 감정평가를 의뢰하였고, ○○감정평가법인은 1997. 3. 25. ‘345KV수전철탑부지 감정평가’를 회보하였으며, △△감정평가법인은 ‘345KV철탑부지 및 선하용지평가’를 회보하였다. (다) (주)▲▲은 1997. 3. 10. ○○제철소 345KV 송ㆍ변전설비건설관련 전기설비시설계획을 신고하였고, 산업자원부는 1997. 4. 10. 이를 수리하였다. (라) (주)▲▲은 1997. 7. 31.자 ○○신문 및 동일자 광주○○신문에 ○○제철소 345KV 송전선로 및 변전소건설사업 환경영향평가서 공청회를 1997. 8. 14.(목) 10:30 ○○시 ○○동 근로자복지회관에서 개최할 것임을 공고하였다. (마) ○○환경관리청이 1998. 1. 17. 산업자원부장관에게 345KV제철송전선로 및 변전소설치사업에 대한 환경영향평가 협의내용을 보내고, 산업자원부장관은 1998. 1. 20. (주)▲▲에 동 협의내용을 송부하였다. (바) 산업자원부장관은 1998. 2. 12. (주)▲▲이 자가용전기설비(345KV송전선로 및 변전소)를 전남 ○○시 일원 및 ○○제철소 부지내에 설치할 수 있도록 허가하였다. (사) (주)▲▲은 1998. 6. 5. ○○제철소의 안정적인 전력공급을 위한 345KV 송전선로를 건설하기 위하여 피청구인에게 산업단지개발사업실시계획승인신청서를 제출하였다. (아) 피청구인은 1998. 7. 6. 산업자원부, △△(345kv건설처), ○○시(도시과ㆍ산림과ㆍ환경보호과)에 대하여 ○○국가산업단지내 345KV제철송전선로 설치사업실시계획승인신청에 대한 협의를 요청하였으며, 동 협의요청에 대하여 산업자원부장관은 1998. 7. 18. 이견없음을 회신하였고, △△사장은 1998. 7. 20. 별도의견 없음을 통보하였으며, ○○시장은 1998. 7. 14. 검토의견을 제출하였다. (자) 피청구인은 1998. 8. 14. (주)▲▲이 1998. 6. 5. 제출한 ○○제철소 345KV제철송전선로 설치사업실시계획을 승인하고 이를 고시하기 위하여 관보게재를 의뢰하였는바, 사업시행지역의 위치는 전남 ○○시 ○○동 및 ○○읍 ○○리, ○○면 ○○리, ○○동, ○○동, ○○동 일부지역이고, 사업시행지역의 면적은 13,046㎡이며, 사업시행기간은 1998. 8.부터 1999. 9. 30.까지로 되어 있다. (차) 피청구인은 1998. 8. 22.자로 발행된 제13987호 관보 및 1998. 8. 20.자 발행된 도보(○○소식)에 의하여 ○○국가산업단지 345KV제철 송전선로 설치사업실시계획승인을 고시하였는바, 지번이 전라남도 ○○시 ○○동 산 72-1인 청구인의 임야 245㎡가 편입대상 토지에 포함되어 있다. (카) 산업자원부장관은 1998. 10. 7. (주)▲▲에 대하여 전기사업법 제32조 및 동법시행규칙 제35조의 규정에 따라 ○○제철소 345KV제철송전선로 및 변전소설치공사에 대한 자가용전기설비공사계획을 인가하였다. (타) 피청구인은 1999. 1. 13. 청구인에 대하여 이 건 승인고시는 관련법령의 규정에 따라 관계기관의 협의를 거쳐 적법하게 승인ㆍ고시된 것이므로 이 건 승인고시를 취소하라는 청구인의 요구를 수용할 수 없다는 내용의 민원회신을 하였다. (2) 살피건대, 피청구인의 이 건 승인고시에 의하여 ○○제철소345KV제철송전선로설치사업에 편입될 토지의 위치ㆍ면적 등이 특정되고 그 후 사업시행자가 편입토지를 수용 또는 사용할 수 있게 됨으로써 편입토지에 대한 권리행사가 제한되는 등 청구인의 권익에 영향을 미친다고 볼 수 있으므로 이 건 승인고시는 그 처분성을 인정할 수 있다 할 것이며, 산업입지및개발에관한법률 제17조제1항ㆍ제2항 및 동법시행령 제49조제1항의 규정에 의하면, 사업시행자인 (주)▲▲은 ○○제철소345KV제철송전선로 설치사업실시계획을 작성하여 피청구인의 승인을 얻어야 하고, 피청구인이 이를 승인하고자 할 때에는 관계행정기관의 장과 협의를 하여야 하는 바, 피청구인이 제출한 자료에 의하면, 피청구인은 산업자원부ㆍ△△ 및 ○○시 등에 (주)▲▲의 승인신청에 대한 협의를 요청하고 이들 기관들로부터 각각 회신을 받았고, 동법 제19조의2 및 동법시행령 제23조의2의 규정에 의하여 피청구인이 관보 및 도보에 이 건 실시계획승인을 고시하였을 뿐만 아니라 1998. 8. 14. 관계서류를 ○○시장에게 송부하면서 이를 이해관계인에게 열람하도록 통보하였으며, 환경영향평가법 제9조 및 동법시행령 제7조제2항의 규정에 의하여 (주)▲▲은 345KV송전선로 및 변전소건설사업에 대한 지역주민의 의견을 폭넓게 수용하기 위하여 △△ 및 지방일간신문에 공청회개최를 공고하였고 그 후 영산강환경관리청으로부터 환경영향평가에 관한 협의내용을 송부받았으며, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행령 제2조의10제8항의 규정에 의하여 ○○감정평가법인 등 2개 감정평가업자가 청구인의 임야를 포함한 편입대상토지에 대한 감정평가를 행한 사실을 인정할 수 있으므로 이 건 승인고시를 함에 있어서 필요한 관계기관간 협의 기타 절차를 모두 거친 것으로 볼 수 있다. 또한 △△ 전남지사장의 회신내용에 의하면, 345KV 송전선로의 인출점변경은 불가한 것으로 판단되므로 환경피해저감을 위해 ○○제철소가 △△화력발전소로부터 직접 수전을 하여야 한다는 청구인의 주장은 객관적 타당성이 없다 할 것이고, 청구인이 이 건 승인고시의 사업목적이 실제로는 ○○화력발전소를 위한 것이고 민원을 사전에 무마하려는 행정기관간의 담합행위가 있었다고 주장하나 이를 입증할 만한 객관적인 자료가 없으므로 피청구인이 위와 같이 관계법령의 규정에 따라 행한 이 건 승인고시가 당연 무효이거나 또는 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 1999-01096

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[ 참조조문 ]

도시계획법 제4조

산업입지및개발에관한법률 제17조

공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행령 제2조

전기사업법시행규칙 제35조

산업입지및개발에관한법률시행령 제19조 제49조

토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조

전기사업법 제32조