국민권익위원회 1998-04098, 1998. 10. 30., 기각

【재결요지】 사 건 98-04098 감리전문회사업무정지처분취소청구 청 구 인 주식회사 ○○(대표이사 이 ○ ○) 서울특별시 ○○구 ○○동 25의 1 대리인 변호사 박 ○ ○, 이 ○ ○ 피청구인 서울지방국토관리청장 청구인이 1998. 8. 13. 제기한 심판청구에 대하여 1998년도 제30회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 1998. 8. 10. 청구인에 대하여 한 1월의 감리전문회사업무정지처분(1998. 8. 21.～1998. 9. 20.)은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 1994. 12. 30. 전라북도 ○○군에서 발주한 ○○해수욕장 관광지조성 및 상수원개발사업공사(이하 “이 건 공사”라 한다)의 책임감리를 맡고 있는데 1997. 9. 25.부터 1997. 10. 21.까지의 감사원의 감사실시 결과, 해수욕장의 스탠드 부분에 균열 및 피복 탈락이 발생하는 등 시설물의 주요 구조부가 조잡하게 시공된 사실이 지적되었고, 이에 피청구인은 청구인이 감리를 불성실하게 하였다는 이유로 1998. 8. 10. 청구인에 대하여 1월의 감리전문회사업무정지처분(1998. 8. 21.～1998. 9. 20. 이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 청구인회사가 책임감리를 성실하게 수행하지 아니함으로써 시설물의 주요구조부가 조잡하게 시공되었다는 이유로 이 건 처분을 하였는 바, 감사원 감사 지적사항인 스탠드 균열 및 피복 탈락 발생원인은 다음과 같다. (1) 공사기간의 절대적인 부족 때문이다. 처음 제1차 공사내용은 해수욕장관광지 부지조성 및 샤워시설과 화장실 1동을 건설하는 것으로 계획되어 있었으나 사업구역내 토지보상 및 분묘이장 문제등이 해결되지 않자 발주처는 토지소유자와의 손실보상협의가 없어도 시공가능한 해수욕장 공유수면지역에 스탠드 공사를 시공하기로 방침을 정하고, 그 방침에 따라 문화체육부에 투자계획변경승인을 얻은 후인 1995. 9. 7.에서야 공사를 재착공하게 되었는 바, 동 스탠드 시공을 위해서는 150일의 공사기간이 필요함에도 불구하고 공사비 불용처리는 불가하다는 발주처의 입장과 공기연장시 동계기간 동안의 공사중단으로 스탠드 구조물이 미완성인 상태로 방치될 경우 위도의 지역과 기후 특성상 구조물에 치명적인 손실이 발생될 수 있다는 우려 때문에 80일의 단기임에도 불구하고 공사를 마무리 지을 수밖에 없었다. (2) 시공회사의 연쇄부도와 열악한 작업환경도 그 원인 가운데 하나이다. 10월 중순부터 시작된 기온의 급강하, 조수간만의 차로 인해 밀물시 스탠드전면 옹벽상단까지 해수로 침수되는 공사현장, 시공회사의 부도로 인한 시공자의 잦은 변경들은 청구인이 현장관리를 함에 있어서 여러 가지 문제점을 노정하였고, 청구인회사의 책임감리원이 1차공사단계에서 시공된 스탠드 부분에 대해 일부 보완해야할 부분이 있어서 당시 시공사이던 대산에 보완조치를 지시하였으나, 동절기 공사중지로 그 보완이 보류된 상태에서 대산이 부도처리됨에 따라 그 보완이 이루어지지 않고 있다가 감사원 감사시 지적되게 된 것이다. (3) 지나치게 부족한 감리댓가예산 역시 하나의 원인이라고 할 수 있다. 건설기술관리법에서는 건설공사 감리댓가 기준에 감리원최소배치기준을 명시하였으며, 동 기준에 의하면 본 사업장은 보통 공종에 해당되므로 현장상주 감리원 5인(책임감리원 1인, 보조감리원 4인)이 배치되어야 함에도 불구하고 본공사의 감리용역대가로 책정된 액수는 책임감리원 1명만이 ○○감리원으로 승인되어 근무할 정도의 액수였기에 1명의 감리원만으로는 본공사의 규모상 완벽한 감리업무수행을 기대하는 것은 불가능한 일이다. 나. 더욱이 본 공사는 최종 준공(99년 전반기까지 준공예정임)까지 기간이 남아 있고, 청구인은 이 건 처분사유가 된 스탠드 공사에 대하여 그 안전성을 확인하기 위해 구조물안전진단 전문기관인 (재)○○연구원과 (주)○○기술단에 각각 안전진단을 의뢰하였고 그 결과 문제점이 노출된 부위에 대하여 보수ㆍ보강만 하면 구조물의 안전성에는 전혀 문제가 없다는 진단을 받은 바, 현재 시공회사에 이의 보수를 명하여 가까운 시일내에 보수가 이루어질 예정이고, 또한 이 건 처분과 관련된 감사는 엄밀한 의미에서는 공사의 준공전에 이루어진 사항으로서 부실공사에 대한 지적사항이라기 보다는 진행중인 공사에 대한 보완을 지적한 사항이라고 볼 수 있다. 다. 청구인회사는 1967. 1. 토목시공감리업등을 목적사업으로 설립된 이래 1998. 8. 현재 직원만도 450명에 이르고, 현재 수행중인 감리용역사업은 경부고속철도 7-3, 8-1 감리공사를 비롯하여 28건에 이르며, 입찰준비중인 감리용역사업도 ○○-△△ 전력구공사를 비롯하여 수건에 이르고 있는 바, 청구인과 같은 기술용역업체는 수년전부터 해외업체의 치열한 도전으로 수주의 어려움을 겪어 오다가 지난해부터는 IMF사태로 발주되는 공사수의 절대적 감소로 말미암아 큰 경영난에 직면해 있는데 피청구인의 이 건 처분으로 청구인회사가 1개월의 업무정지에 처하게 된다면 그로 인한 재정적 손실을 감내하기 어려운 실정에 처하게 될 것이고 이 건 처분기간이 경과된 후에도 사전자격심사제 시행과 관련 하여 향후 3년간 입찰참가시 제출해야하는 평가서에서 이 건 처분경력으로 인하여 감점을 받게 되므로 다른 업체들과의 경쟁에서 불리한 조건에 서게 되는 불측의 손해를 발생시키게 되므로 이 건 처분은 이를 통해서 이루려는 공익목적보다 청구인이 입게 되는 불이익이 현저히 큰 위법ㆍ부당한 처분으로서 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 건 공사의 책임감리업무를 맡은 후 감사원의 감사결과 스탠드 및 계단 구조물의 부실 시공, 우수배제용 흄관 공사시 관급자재 관리의 소홀 및 흄관이음부의 부실 시공, 시공사의 부당하도급방치, 공정의 지연 등 감리업무를 불성실하게 하였다는 지적을 받았다. 나. 위 감사결과의 지적사항 중 청구인의 불성실한 감리로 인하여 시설물의 주요구조부가 조잡시공된 사항을 살펴보면 다음과 같다. (1) 스탠드 바닥판 철근(직경 16mm)과 옹벽철근(직경 16mm)을 연결부위의 시공시 설계상에는 옹벽 수직철근에 바닥판 철근을 25㎝ 간격으로 20㎝정도 겹이음한 후 옹벽과 바닥판이 일체가 되도록 콘크리트를 타설하도록 되어 있음에도 이부분이 겹이음 없이 50㎝ 간격으로 이음부위만 결속하는 방법으로 시공되어서 해수의 유입 및 유출로 바닥판 아래 성토된 부분이 침하됨에 따라 스탠드 바닥판과 옹벽과의 접합부 총연장 882m 중 755.99m에 해당하는 부분에 폭 0.1mm 내지 10mm의 균열이 발생하였다. (2) 면적 1,102.5㎡의 전면옹벽중 확인이 가능한 206.7㎡를 조사한 결과 설계상에서는 콘크리트 피복을 8㎝두께로 시공하도록 되어 있음에도 불구하고 조사대상 면적의 72%인 148.5㎡에 해당하는 부분의 피복 두께가 1㎝ 내지 2㎝ 밖에 되지 않도록 시공되어 있었으며 또한 옹벽상단부 철근은 갈고리 형태로 구부려서 마감하여야 함에도 불구하고 그대로 밖으로 나오도록 배근한 후 노출된 철근을 절단 및 절곡하는 방법으로 시공되어 있어서 위 철근의 절단면에 해수가 닿아 부식함으로써 길이 26.2㎝ 상당의 철근이 피복 콘크리트 탈락으로 노출되거나 옹벽 벽체에서 빠져나가 있고, 부족하게 피복된 부분에 철근의 녹물이 콘크리트 표면으로 스며나와 있어 이 부분에서도 역시 콘크리트 피복 탈락의 우려가 있다. (3) 스탠드 중간 6개소에 시공되는 계단의 하부는 옹벽(두께 32㎝, 높이 170㎝)과 기초판(폭 102㎝, 두께 30㎝)을 설치하여 견고한 지반에 시공하도록 설계되었음에도 불구하고 그 중 1개소의 계단에서 기초판이 계단 단부보다 52㎝ 내지 182㎝ 부족하게 되자 하단부 계단층(15㎝)을 65㎝ 내지 90㎝ 두께의 철근 콘크리트로 아무런 기초없이 모래위에 시공하는 것을 방치함으로써 계단과 옹벽의 접합부에 폭 0.2mm 내지 0.5mm의 균열이 생겼으며 조류의 이동에 따라 지반의 높이가 변경되어 계단 하부 기초가 노출되는 등의 조잡시공이 이루어진 사실이 있다. (4) 우수배제용 흄관의 시공에서도 그 이음부가 공사시방서 제5장의 약정에 의하여 우수가 누수되지 않도록 정밀시공 되어야 함에도 불구하고 조사된 흄관 이음부 중 41%에 해당하는 13개소가 파손되어 있거나 4㎝정도의 공극이 발생되어 있다. 다. 위와 같은 감사 결과에 따라 청구인에게 이 건 처분을 한 바, 이 건 공사의 부실시공의 원인이 청구인이 주장한대로 공사기간의 절대부족이라든지 열악한 작업환경 및 시공회사의 연쇄부도등에 연유한 것이라기 보다는 청구인이 이건 공사의 설계도서 및 관련서류의 내용대로 시공되는지의 여부를 확인하여야 함에도 이를 행하지 않은 사실과 품질관리, 시공관리, 공정관리 등에 대한 책임관리업무를 소홀히 한 사실로 인하여 공사의 주요구조물인 스탠드 등의 부실시공에 이르게 된 것이며, 더욱이 이 건 공사의 감사기간은 1997. 9. 25.～ 10. 21.이므로 동 감사는 1995. 9. 7.～ 1995. 12. 9.의 기간동안 있었던 스탠드 및 옹벽공사와 1995. 12. 20.～ 1997. 2. 14.의 기간동안 있었던 우수배제용 흄관의 시공 완료 후에 행하여진 것이므로 공사 진행중에 감사의 지적을 받았다는 청구인의 주장은 이유없다 할 것이고, 법령상 불성실한 감리로 인해 시설물의 주요 구조부가 조잡하게 시공된 때에는 2월의 업무정지처분을 하여야 하나 정상을 참작하여 처분의 정도를 감경한 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 건설기술관리법 제30조제1항제8호 건설기술관리법시행규칙 제40조의2제1항ㆍ제4항 및 별표17 제8 호 나. 판 단 (1) 청구인이 제출한 기술용역표준계약서, 공사시공중지명령서 및 해제보고서, 구조물안전진단보고서, 준공예정일정정통보서, 감리용역현황보고서, 피청구인이 제출한 감사결과통보공문서, 감사원통보사항서, 부실감리사실확인서, 청문서, 행정처분서 등 각 사본의 기재에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1994. 12. 30. 전라북도 ○○군과 ○○해수욕장관광지 조성 및 ○○개발사업공사의 책임감리업무용역계약(1994. 12. 30 ～1999. 2. 28, 계약금액 4억3,960만원)을 체결하고, 현재까지 이 건 공사에 대한 감리업무를 맡고 있다. (나) 1997. 9. 25.부터 1997. 10. 21.까지 이 건 공사에 대하여 감사원이 감사를 실시하여 동 감사결과 스탠드 및 옹벽의 부실 시공, 우수배제용 흄관 공사시 관급자재 관리의 소홀 및 동 흄관이음부의 부실 시공, 시공회사의 부당하도급 방치, 공정의 지연 등 청구인이 감리업무를 불성실하게 하였다는 사실이 지적되었고, 동 감사결과에 의거하여 감사원은 피청구인에게 청구인에 대하여 의법조치를 하라는 통보를 하였다. (다) 위 감사원의 지적사항 중 이 건 처분과 관련하여 특히 문제가 된 이 건 공사의 주요구조부의 조잡시공 사실에 관한 내용은 다음과 같다. ① 청구인은 시공자가 스탠드와 옹벽시공을 할 때 설계상에는 스탠드 바닥판 철근(직경 16mm)과 옹벽철근(직경 16mm)을 연결할 때 옹벽수직철근에 바닥판 철근을 25㎝ 간격으로 20㎝정도 겹이음한 후 옹벽과 바닥판이 일체가 되도록 콘크리트를 타설하도록 되어 있음에도 이를 50㎝ 간격으로 겹이음 없이 이음부위만 결속하는 방법으로 시공하는 것을 그대로 방치함으로써 해수의 유입 및 유출로 바닥판 아래 성토된 부분이 침하됨에 따라 스탠드 바닥판과 옹벽과의 접합부 총연장 882m 중 755.99m에 해당하는 부분에 폭 0.1mm 내지 10mm의 균열이 발생되게 한 사실이 있다. ② 면적 1,102.5㎡의 전면옹벽의 시공 부분에서도 옹벽내 철근의 콘크리트 피복을 8㎝ 두께로 시공하도록 설계되어 있음에도 불구하고 조사면적의 72% 상당의 부분을 설계기준의 20%～25%의 수준밖에 되지 않는 1㎝내지 2㎝의 두께로 시공되도록 방치한 사실과 옹벽상단부 철근은 갈고리 형태로 구부려서 마감하도록 설계되어 있음에도 불구하고 그대로 밖으로 나오도록 배근한 후 노출된 철근을 절단 및 절곡하는 방법으로 시공되는 것을 그대로 방치한 사실로 인하여 해수의 침범에 따른 철근의 부식 및 콘크리트 피복의 탈락이라는 문제점을 발생시켰다. ③ 스탠드 중간 6개소에 시공되는 계단의 하부는 옹벽(두께 32㎝, 높이 170㎝)과 기초판(폭 102㎝, 두께 30㎝)을 설치하여 견고한 지반에 시공하도록 설계되었음에도 불구하고 그 중 1개소의 계단에서 기초판이 계단단부보다 52㎝ 내지 182㎝ 부족하여 하단부 계단층(15㎝)을 아무런 기초없이 모래위에 시공하는 것을 방치함으로써 계단과 옹벽의 접합부에 폭 0.2mm 내지 0.5mm의 균열이 생겼으며 조류의 이동에 따라 지반의 높이가 변경되어 계단 하부 기초가 노출되는 등의 조잡 시공이 이루어진 사실이 있다. ④ 청구인은 우수배제용 흄관 시공시에도 그 이음부가 공사시방서 제5장의 약정에 의하여 우수가 누수되지 않게 정밀시공되도록 감독하여야 함에도 불구하고 조사된 위 흄관의 이음부 중 41%에 해당하는 13개소가 파손되어 있거나 4㎝정도의 공극이 발생되도록 시공하는 것을 그대로 방치한 사실이 있다. (라) 이 건 공사중 스탠드 및 옹벽의 시공은 1995. 9. 7.부터 1995. 12. 9까지 ○○회사 ○○공영에서 하였으며, 우수배제용흄관은 1995. 12. 20.부터 위 ○○공영에서 시공하다가 1996. 2. 28. 동 회사가 부도가 나자 1996. 4. 10.부터 ○○종합건설(주)이 승계시공을 하여 1997. 2. 14. 준공하였다. (마) 청구인은 발주처인 부안군의 지시에 의하여 1995. 12. (재)○○연구원에 스탠드 및 옹벽의 안전진단을 의뢰하였고 동 연구원에서 구조물의 안전성 및 내하력 저하 여부에 대하여 정밀안전진단을 실시하였고 그 결과 동 구조물의 안전성에는 문제가 없다는 보고를 하였으며, 감사 이후인 1998. 3. 청구인은 감사 지적사항과 관련하여 (주)○○기술단에 이의 보완대책 마련을 위한 기술적 자문을 의뢰하였으며, 동 기술단에서는 보고서를 통해 이 건 구조물의 구조적 안전성에는 그다지 문제가 없는 듯하나 설계기준에 미달하도록 동 구조물이 시공된 사실이 있으므로 이의 보강 및 재시공이 필요하다는 지적과 함께 보강 방안을 제시하였다. (바) 피청구인은 1998. 4. 30. 청구인에 대하여 청문을 실시한 후 1998. 8. 10. 청구인에 대하여 1월의 업무정지처분(1998. 8. 21.～1998. 9. 20)을 하였다. (2) 건설기술관리법 제30조제1항제8호에 의하면, 책임감리를 성실하게 수행하지 아니함으로써 공중에 위해를 끼치거나 당해 시설물의 주요구조부가 조잡하게 시공된 때에는 감리전문회사의 등록을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 업무의 정지를 명할 수 있다고 되어 있는 바, 동 법규정과 위의 인정사실을 종합하여 살피건대, 청구인이 감리업무를 수행하면서 이 건 공사가 설계의 내용대로 시공되지 않고 기준에 미달되게 시공되는 것을 그대로 방치함으로써 스탠드 및 옹벽등 이 건 공사의 주요구조물이 조잡하게 시공되도록 한 사실이 분명하며, 비록 청구인이 절대공기의 부족, 시공회사의 연쇄부도 및 열악한 작업환경 등의 사유를 들어 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다는 주장을 하고 있으나, 청구인 자신도 이 건 공사의 주요구조물이 조잡하게 시공된 사실을 시인하고 있고, 이 건 공사의 조잡시공의 사유로서 청구인이 위에서 주장한 사실 외에도 설계내용대로의 시공이 이루어지도록 감독하여야 할 책무를 청구인이 해태한 사실 역시 인정되므로, 피청구인이 위 제반 사정을 감안하여 최고 2월의 업무정지 사유에 해당하는 것을 1월의 업무정지로 감경하여 행한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 1998-04098

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[ 참조조문 ]

건설기술관리법 제30조

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