국민권익위원회 1997-04132, 1997. 9. 12., 인용

【재결요지】 사 건 97-04132 변상금부과처분취소청구등 청 구 인 ○○공사 서울특별시 ○○구 ○○로 2가 5번지 대리인 ○○공사 서울지역본부장 고○○ 피청구인 서울특별시장 청구인이 1997. 7. 10. 제기한 심판청구에 대하여 1997년도 제25회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 1. 피청구인이 1997. 4. 30. 청구인에 대하여 한 변상금부과처분은 이를 취소한다. 2. 청구인의 나머지 청구는 이를 각하한다. 【청구취지】 1. 피청구인이 1997. 4. 30. 청구인에 대하여 한 변상금부과처분은 이를 취소한다. 2.청구인이 1997. 6. 27. 피청구인에게 납부한 변상금 2,681만 5,920원은 이를 반환하라 【이유】 1. 사건개요 피청구인의 산하기관인 청구외 서울특별시 △△공사(이하 “◇◇”이라 한다)가 1989년 ○○택지개발사업을 시행하면서 청구인에게 동 택지개발에 지장을 초래하는 송전철탑 4기를 이설요청함에 따라, 청구인이 그중 1기를 피청구인 소유의 토지에 이설하였는 바, 청구인이 동 철탑부지를 피청구인으로 부터 사용허가를 받지 아니하고 무단으로 점유하였다는 이유로 변상금 2,681만 5,920원을 부과하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 송전철탑은 1941년에 건설된 154KV 송전선로의 일부로서 1989년 ○○택지개발당시까지는 사유지에 설치되어 평온하게 운용되어 오고 있던 중 당시 대통령선거공약사업이자 국가주요정책사업인 서민주택 200만호 건설사업의 일환으로 ○○지구에 피청구인 산하 ◇◇이 택지를 개발함에 따라 이 건 철탑의 이설문제가 발생하게 되었다. 나. 이 건 철탑이설부지는 전기사업법 제43조의 규정에 의하여 ○○택지 개발사업 시행자인 ◇◇이 철탑이설의 원인제공자로서 제공하여야 하는 바, 이러한 사항은 청구인이 1989. 12. 12. ◇◇과 체결한 공사비 부담계약서 제9항에서 “◇◇은 공사에 필요한 용지를 제공한다”라는 내용을 보더라도 명백하다. 다. 청구인은 당초 이설공사 착공전에 이 건 부지에 지상권설정, 시유재산무상사용허가 또는 토지사용 승낙서 등에 의하여 이설부지에 대한 권리관계를 명확히 한 후 이설공사를 추진하려고 하였으나, ◇◇으로부터 수차례에 걸쳐 택지개발사업추진이 시급하므로 추후 지상권 설정 등을 하여 주겠다는 약속을 신뢰하여 우선 이 건 송전철탑을 이설하였다. 라. 이 건 철탑이설 당시 국내 상황은 1980년대말의 부동산 폭등 사태로 여론이 비등하던 때 이어서 청구인은 정부가 정책적으로 추진한 택지개발사업에 호응하여, 먼저 철탑이설부지를 확실히 확보한 후 공사를 시행하는 한전의 종전관례를 지키지 아니하면서 까지 이설공사를 추진하였고, 공사를 완료할 때 까지 이설부지의 사용권을 확보하고자 노력하였으나 피청구인 및 ◇◇이 이설철탑부지에 관한 협의를 성실히 하지 아니하는 등 당초의 계약내용을 이행하지 아니하였다. 마. 청구인은 이 건 철탑이설공사를 당초 피청구인 및 ◇◇에게 요구한 이설조건인 공사비 전액부담 및 철탑부지제공을 전제로 시행한 것인 바, ◇◇이 철탑부지사용에 따른 필요한 제반조치의 이행을 약속하고 이를 이행하지 아니하였음에도 불구하고 ◇◇의 감독기관인 피청구인이 자신 소유 토지의 무단사용을 이유로 한 이 건 처분은 취소됨이 마땅하고, 이미 납부한 변상금은 반환되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 전기사업법 제43조의 규정에 의하여 이 건 철탑부지는 ◇◇이 제공하여야 한다고 주장하나 동 규정을 살펴보면 “ --- 그 원인을 유발한 자가 그 장애 또는 지장을 제거하기 위하여 필요한 조치를 하거나 그 조치에 소요되는 비용을 부담하여야 한다”고 규정되어 있는 바, 이를 새로운 철탑부지까지 제공하여야 한다고 보는 것은 지나치게 확대해석한 것이다. 나. 또한 청구인과 체결한 공사비 부담계약서 제9항의 “공사에 필요한 용지를 제공한다”라는 내용은 철탑이설공사에 따른 행정절차상의 협조제공을 의미할 뿐 철탑부지를 무상으로 제공한다는 의미는 아니므로 피청구인이 이 건 철탑의 이설부지를 선정하여 줌으로써 위 계약내용은 이행되었다. 다. 이 건 철탑이설 부지는 피청구인의 소유토지로 이에 대한 사용허가는 피청구인 고유 권한으로서, 이설 제공자인 ◇◇의 권한이 미치지 않는 토지에 대한 사용허가신청등 토지사용에 필요한 절차이행은 토지사용자인 청구인의 책임임에도 이를 이행하지 아니하고 ◇◇에 책임을 전가하는 것은 부당하다고 할 것이고, 따라서 청구인은 공유재산의 대부 또는 사용ㆍ수익허가를 얻지 아니하고 무단점유하여 사용ㆍ수익한 것이 명백하다 할 것이므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 라. 또한 청구인이 이미 납부한 변상금의 환급을 청구하는 것은 이 건 처분의 취소를 전제로하여 민사상 절차를 통하여 다투어야 할 것이므로 이는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구이므로 각하되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령등 지방재정법 제87조 동법시행령 제105조 전기사업법 제43조제1항 서울특별시△△공사설치조례 제4조, 제28조 및 제30조의2 나. 판 단 (1) 청구인이 제출한 송전철탑이설에 따른 회의자료, 지장철탑이설요청서, 측량비 입금청구통보서, 철탑부지 확보요청서, 공사비부담계약서, 철탑이설공사준공계, 철탑부지확보재요청, 철탑부지 사용허가사항 확인 및 관련사항 통보, 철탑부지 지상권관련 업무협조, 철탑부지사용에 관한 변상금부과예고 및 변상금부과 고지서 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인이 1989. 7. 11. 이 건 철탑이설에 관한 제반사항을 협의하기 위하여 청구인 및 ◇◇ 관계자를 회의 소집하여 시급하게 철탑을 이설하여야 할 필요성을 설명하고, 소요경비 및 이설부지제공 등에 관한 원활한 상호협조를 합의하였다. (나) 이에 따라 ◇◇이 1989. 7. 19. 청구인에 대하여 이 건 철탑의 이설을 요청하였다. (다) 청구인이 1989. 11. 7. ◇◇에 대하여 철탑을 이설할 장소의 지상권 설정 및 토지사용승낙서를 이설공사착공전에 확보하여 줄 것을 요청하였다. (라) ◇◇이 1989. 11. 15. 청구인에 대하여 철탑이설부지의 지상권설정등 필요한 제반조치를 반드시 이행할 것이니 국책사업인 택시개발사업의 추진이 시급하므로 우선 이건 철탑이설공사를 추진하여 줄 것을 요청하였다. (마) 청구인이 1989. 12. 26. ◇◇과 철탑이설공사비 및 부지확보를 원인자인 ◇◇이 부담한다는 내용의 공사비 부담 계약을 체결하였다. (바) 청구인이 1990. 3. 23. 철탑부지에 대한 지상권등 권리설정이 완료되지 아니한 상태에서 피청구인 소유의 서울특별시 □□구 □□동 362-2 토지의 일부에 철탑이설공사를 착공하여 1991. 2. 11. 이설공사를 완료하였다. (사) 청구인이 1990. 7. 30. ◇◇에 대하여 철탑부지에 대한 지상권설정 또는 무상사용허가를 조속히 처리하여 줄 것을 요청하였다. (아) 피청구인이 1997. 4. 30. 서울시 소유의 토지를 철탑부지로 무단 사용하였다는 이유로 청구인에게 2,681만 5,920원의 변상금을 부과하였고, 청구인은 1997. 6. 27. 변상금의 납기가 도래함에 따라 이를 일단 납부하였다. (2) 먼저 이 건 철탑부지 확보를 포함한 철탑이설에 따른 제반부담 주체에 관하여 살펴보면, 전기사업법 제43조제1항의 규정에 의하면 기존 전기사업설비의 이전등이 필요할 경우 후에 그 원인을 유발한 자가 필요한 조치를 하거나 그 조치에 소요되는 비용을 부담하도록 되어 있고, 또한 이 건 철탑이설과 관련하여 청구인과 ◇◇간에 체결한 공사비부담계약서의 내용을 보면 ◇◇이 이해관계자와 선로이설에 따른 제반 협의를 완료할 뿐만 아니라 공사에 필요한 용지를 제공하도록 명시하고 있으므로, 이 건 철탑을 이설함에 있어 ◇◇은 철탑부지에 대한 지상권 설정 또는 부지 무상사용등의 수단을 청구인에게 제공하여야 할 것이고 이를 청구인의 부담으로 전가할 수 없음이 명백하므로 이설부지를 선정하여 주는 것으로 족하다는 피청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 다음으로 이 건 처분에 이르게 된 경위를 살펴보건데, ◇◇은 서울특별시△△공사설치조례에 의하여 설립되어 피청구인이 전액출자(현재 1조 5천억 출자)한 공기업으로서 피청구인의 도시개발과 관련된 업무를 대행하면서 직접적인 지도ㆍ감독을 받는 기관이고, 또한 위 인정사실에 의하면 피청구인 및 ◇◇은 이 건 처분의 원인이 된 ○○지구택지발사업 시행당시 피청구인이 1989. 7. 11. 소집ㆍ주재한 송전철탑이설에 따른 회의에 참석하여 이설원인유발자로서 청구인에게 철탑이설에 따른 모든 편의를 제공하고 제반경비를 부담하겠다는 것을 합의ㆍ서명하였으며, 당시 정부는 서울올림픽직후 부동산 폭등으로 인한 경제ㆍ사회적 혼란을 수습하기 위하여 신도시건설등 부동산 가격안정을 위한 특단의 정책을 시행하였던 당시 여건하에서, 피청구인은 위 회의 및 ◇◇ 업무에 대한 지도ㆍ감독 등을 통하여 철탑이설에 따른 모든 절차 및 이설부지 사용에 필요한 권리관계를 충분히 알고 있었을 것이며, 청구인은 이 건 철탑이설 공사비 부담계약자인 ◇◇도 피청구인의 지도ㆍ감독을 받는 기관임을 감안하여 철탑부지의 사용관계가 순조롭게 당초 약속대로 해결될 것으로 신뢰하여 철탑이설부지의 사용관계를 완전히 해결한 후 이설공사에 착수해온 청구인의 사업관행을 어겨가면서까지 우선 이설공사를 진행하였음을 일응 수긍할 수 있는 바, 그러함에도 이제와서 청구인에 모든 부담을 과하는 것은 가혹하다 할 것이다. 한편 피청구인은 이 건 처분을 하기에 앞서 청구인이 1989. 11. 7, 1989. 12. 13, 1990. 7. 30 등 공사 착공 전후 수차례에 걸쳐 철탑부지의 확보를 ◇◇에 요구한 사실, ◇◇은 매회 자신의 책임하에 제반조치를 반드시 이행하겠다는 약속을 계속하였음에도 불구하고 이 건 철탑이설이 완료될 때 까지 이를 이행하지 아니한 채 오늘에 이르게 된 업무소홀 등을 확인하고도 단지 청구인이 피청구인에게 토지사용에 관하여 합의한 사실이 없다는 이유로 청구인이 이 건 철탑부지를 무단사용하였다고 주장하는 것은 당초 이 건 철탑이설에 관한 관련기관의 회의를 주재하였을 뿐만 아니라 ◇◇의 업무를 지도ㆍ감독하는 입장에 있는 피청구인으로서는 사리에 맞지 아니하는 처사라 할 것이다. 사실이 이러하다면, 피청구인은 이 건 철탑부지는 이설당시 원인유발자가 제공하여야 한다는 것을 이미 알고 있었고, 피청구인의 택지개발사업을 대행한 ◇◇의 업무소홀을 제대로 지도ㆍ감독하지 못한 사실이 명백하다고 할 것이므로 청구인이 단순히 현재 철탑부지에 관한 사용허가를 얻지 아니하였다는 이유로 한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. (3) 한편 청구인의 이 건 심판청구중 이미 납기도래로 피청구인에게 납부한 변상금 2,681만 5,920원을 반환하라는 청구는 이 건 처분의 취소를 전제로 하여 부당이득의 반환을 구하는 민사상의 소송절차로 다루어야 할 것이므로 이는 행정심판의 대상이 아닌 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구중 변상금부과처분의 취소를 구하는 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하고, 나머지 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구임이 명백하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 1997-04132

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