국민권익위원회 1996-02011, 1997. 4. 11., 인용

【재결요지】 사 건 96-2011 감리업무정지처분취소청구 청 구 인 김 ○ ○ 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○마을 ○○아파트 106동 801호 피청구인 서울지방국토관리청장 청구인이 1996. 8. 28. 제기한 심판청구에 대하여 1997년도 제10회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 피청구인이 1996. 8. 20. 청구인에 대하여 한 3월의 감리업무정지처분은 이를 1월의 감리업무정지처분으로 감리변경한다. 【청구취지】 피청구인이 1996. 8. 20. 청구인에 대하여 한 3월(1996. 8. 26. - 1996. 11. 25.)의 감리업무정지처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인이 ○○공사가 발주한 ○○대교 건설공사의 책임감리원 업무를 수행하던중 1996. 6. 4. 08:00경 주탑부분 수직철근이 붕괴되어 16명이 부상하는 사고가 발생하자 피청구인이 1996. 8. 20. 청구인에 대하여 안전관리 지도ㆍ감독을 성실하게 수행하지 아니하였다는 이유로 3월의 업무정지처분을 하였다. ※ 위 처분에 대하여 1996. 9. 10. 서울고등법원으로부터 효력정지가처분을 받았음. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 (주)○○엔지니어링의 책임감리원으로서 감리업무를 수행한 ○○대교 공사는 평택 - 당진사이 총 연장 7.31킬로미터의 교량으로 예정공사기간이 5년이고 총소요예산이 5천3백억원에 이르는 대형 해상교량 건설공사로서 그중 990미터는 사장교 방식으로 해상에 182미터나 되는 2개의 주탑을 건설하여야 하는 바, 시공사인 ○○산업(주)은 1996. 5. 28.부터 주탑의 1단계공사에 착수하여 길이 66미터 폭 28미터 높이 4미터 - 6미터의 원통형 철근구조물을 조립하는 작업을 순조롭게 진척시키던중 1996. 6. 4. 07:00경 철근공 58명이 이미 설치된 철근구조물에 올라가 수평철근과 수직철근을 서로 연결하는 작업을 하다가 갑자기 철근공의 체중이 한 곳으로 쏠리면서 이미 조립된 수직철근의 일부가 넘어져 그 위에서 작업하던 철근공 등 10여명이 추락하여 부상을 당하는 안전사고가 발생하였는 바, 나. 사고원인에 대한 각 전문기관의 조사결과를 보면, (1) ○○학회의 조사결과 보고서에 의하면, 시공자가 철근 조립과정에서 철근구조물에 대한 모든 안전성 문제를 검토하지 않은 채 현장 철근공들의 경험에 의한 직관에만 의존하여 공사에 임하였기 때문에 발생한 안전사고라고 결론짓고 있고, (2) ○○공단은 책임의 소재에 관하여 시공자는 작업절차 및 안전규칙을 준수하지 아니한 책임이 있고, 감리자는 안전관리 지도ㆍ감독이 충분하지 아니하였다고 결론을 내려 이 건 사고는 부실공사가 아니라 작업자의 안전의식 부족으로 인한 안전사고로서 주로 시공사에게 책임이 있다고 밝히고 있으며, (3) 검찰역시 이 건 사고의 책임이 주로 시공사의 안전관리 미흡에 있다고 판단하여 시공사인 청구외 ○○산업 및 ○○토건의 현장소장 등 5명을 업무상 과실치상죄로 기소하면서 감리전문회사인 청구인에 대하여는 현장감리원인 청구외 한○○ 1인에 대하여만 벌금 200만원으로 약식기소만 하였음에도 불구하고, 다. 피청구인은 1996. 8. 20. 청구인에 대하여 (1) 시공상세도면을 작성하지 아니한 채 공사진행 (2) 감리소홀로 공중에 위해를 끼침, (3) 안전관리 지도ㆍ감독소홀로 중대재해 발생의 이유를 들어 3개월간의 감리업무정지를 명하는 엄중한 제재를 가하였는 바, 라. 첫째, 시공상세도면을 작성하지 아니한 채 공사시행이란 제재사유에 관하여 보면, 철근조립공사는 그 구조와 관련된 사항을 중심으로하여 시공자가 그 세부사항을 도면으로 작성하고 더 구체적인 조립작업의 순서 및 조립작업의 방법 등 작업기술적인 사항은 작업의 편의성ㆍ융통성ㆍ기술성 등을 고려하여 시공상세도를 작성하지 아니하고 작업현장 책임자의 판단에 맡기는 것이 건설업계의 관행이고 또한 현실적으로도 불가피하고, 마. 둘째, 감리소홀로 공중에 위해발생이란 제재사유에 관하여 보면, 청구인이 이 건 사고와 직접관련된 안전관리 지도ㆍ감독업무에 관하여 시공사에게 안전관리 계획서를 작성하여 제출하도록 하고, 안전점검을 계속적으로 실시하였으며 매월 청구인이 안전교육을 직접 실시하는 등 감리업무 수행에 조금의 소홀함이 없었고, 이 건 사고장소는 육지에서 800미터 떨어진 해상에 설치된 작업현장이지 공공장소나 시설이 아니므로 공중에 위해를 끼쳤다고 볼 수는 없을 것이며, 바. 셋째, 안전관리지도ㆍ감독소홀로 중대재해 발생이란 제재사유에 관하여 보면, 산업안전보건법에 의하면 건설공사에 있어서 안전관리는 시공사의 고유한 책임사항으로 책임감리원은 건설공사에 대하여 산업안전보건법상의 안전관리 책임을 지지 아니하고 단지 시공사가 산업안전보건법에 규정된 안전관리책임을 성실히 수행하도록 지도ㆍ감독할 책임을 지고 있을 뿐이어서 이 부문에 있어 청구인은 앞서 언급하였듯이 공사현장의 안전관리에 지도ㆍ감독에 최선을 하였고, 또한 피청구인은 이 건 사고로 인한 부상자중 진단서가 발급된 사람이 10명이상이고 12주의 진단서가 발부된 부상자가 3인이므로 이 건 사고가 산업안전보건법상의 중대재해에 해당한다고 판단한 듯하나, 산업안전은 1차적으로 사업주인 이 건 시공사의 고유책임이고, 산업안전관리는 노동부장관의 감독사항인 바, 이 건 사고후 노동부장관은 시공자인 ○○산업(주)에 대하여 산업안전보건법상의 중대재해 발생자로서 건설교통부장관에게 건설업법 제50조제1항제5호의 규정에 의한 제재요청을 취하지 아니하여 이에 따라 건설교통부장관은 위 시공사에 대하여 중대재해 발생에 대한 업무정지 등의 제재조치를 취하지 아니한 사실을 보면, 건설교통부장관은 이 건 사고가 단순한 안전사고로서 검찰이 이미 안전관리 책임자들을 모두 업무상과실치상죄로 형사기소하였으므로 청구인에까지 산업안전보건법상의 안전관리책임을 추궁할 필요는 없다고 판단한 때문이라고 추정이 되는 상태에서, 건설교통부의 산하기관인 피청구인이 이 건 사고를 산업안전보건법상의 중대재해라고 단정하여 청구인에게 건설기술관리법 제33조제1항제4호를 적용, 3개월의 업무정지라는 과중한 제재를 명한 것은 건설업법 제50조제1항제5호의 규정의 입법취지에 정면으로 배치된 부당한 조치라고 아니할 수 없으며, 따라서 건설기술관리법 제33조제1항제4호의 중대한 재해는 부상자의 수보다는 ○○사고나, △△사고, □□사고 등과 같이 사회와 일반대중에게 커다란 재산산 피해 및 인명손상을 초래한 글자 그대로 중대한 사회적 재난의 의미로 해석이 되어야 합리적이라는 관점에서 본다면, 이 건 ○○대교 사고는 근로자들이 작업도중에 작업상의 부주의 등으로 인하여 우연히 발생한 단순한 안전사고로 결코 사회적 재난으로는 해석이 될 수 없다 할 것인데, 피청구인이 이러한 안전사고를 사회적으로 중대한 재난과 동일하게 보아 건설기술관리법 제33조제1항제4호를 적용한 것은 부당한 제재라 할 것이며, 사. 요컨대, 청구인 이 시공자에 대한 안전관리의 지도ㆍ감독에 있어서 성실히 업무를 수행하지 아니하였다는 객관적 근거도 없고, 또한 이 건 사고가 단순한 안전사고가 아니라 사회적으로 중대한 재난에 해당한다고 볼 수도 없어 노동부장관 및 건설교통부장관이 이 건 사고를 산업안전보건법상의 중대재해라고 공식적으로 유권해석하거나 시공사를 고발 및 제재하지 아니한 이 건에서 피청구인이 임의로 이 건 사고를 중대한 재난으로 간주하여 건설기술관리법 제33조제1항제4호의 사유를 적용하여 청구인에게 3개월간의 업무정지라는 무거운 제재를 명령한 것은 심히 위법ㆍ부당한 제재라고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 건설공사의 책임감리는 청구인이 공사의 품질관리ㆍ공사관리 뿐만아니라 안전관리 등에 대하여도 기술지도와 동시에 발주자의 위탁에 의하여 관계법령에 따라 발주자로서의 감독권한을 대행하는 것이어서 관계법령에 의하면, 이러한 안전관리 지도ㆍ감독을 성실하게 수행하지 아니함으로써 중대한 재해가 발생하게 한 때에는 업무정지사유에 해당됨이 당연하고, 나. 이 건 ○○대교 공사 책임감리ㆍ용역 계약사항에 의하면, 청구인이 시공자에 대하여 안전점검 등의 실시계획 및 실시내용을 지도ㆍ감독하고, 문제점이 있을 경우 필요한 조치를 요구하고 그 이행 상태를 점검하도록 되어 있으며, 다. 관계기관이 조사한 사고원인을 보면, (1) 건설교통부의 조사보고서에 의하면, 시공자는 시공상세도면을 작성하고 그에 따라 시공조립하여야 하나 이를 이행하지 아니하였고, 철근의 조립과정에서 수평철근의 결속간격은 수직철근이 전도되지 않을 범위내의 간격을 유지하여야 함에도 감리자는 이에 대한 안전성 여부 검토ㆍ확인을 하지 아니한 채 시공자가 결속작업을 하도록 함으로서 세워 놓은 수직철근이 자체중량을 견디지 못하여 전도된 사고로 밝히고 있고, (2) ○○공사의 조사보고서에 의하면, 설계서에는 수직철근 설치후 수평종횡방향 철근의 배치간격이 좌우 30센티미터 간격과 상하 90센티미터간격으로 배근토록 설계되어 있으나, 작업성만을 고려하여 수직철근 설치후 수평방향 철근을 우선 좌우 2.5미터, 상하 2.4미터 간격으로 배근한 후 후속 수평철근 조립작업중 수직벽체 철근이 작업인부 및 철근 자체중량으로 수평저향력을 잃고 전도되었고, 감리원중 안전관리 전담요원이 미배치된 상태였으며 시공회사에 대한 관리감독업무를 소홀히 하였다고 분석하고, (3) ○○학회의 조사보고서에 의하면, 철근조립과정에서 철근구조물에 대한 모든 안전성 문제를 검토하지 않은 채 현장 철근공들의 경험에 의한 직관에만 의존하여 공사에 임했기 때문에 발생한 사고 즉 구조안전에 대한 전문지식이 부족한 시공자가 설계개념을 정확히 판단하지 못한 상태에서 철근조립공사를 진행하던중 발생한 사고라고 결론짓고 있으며, (4) ○○공단의 조사보고서에 의하면, 사고구조물은 대형 RㆍC구조로서 철근조립작업중 전도위험이 있는 수직벽체에 대한 전도방지 조치가 필요한 상황임에도 이에 대한 조치가 미흡하였고, 철근조립기준과 철근조립순서가 불안전하여 수직벽에 철근이 전도된 사고였다고 지적하고, 시공사의 작업절차 및 안전규칙을 준수하지 않은 것과 함께 감리자의 지도ㆍ감독이 불충분 등 감리자의 안전관리 소홀을 지적하고 있으며, 라. 이 건 공사의 사고현장은 주탑(PYI)기초 부분으로서 가로 66미터, 세로 28미터에 직경 32미리미터의 철근(개당 37키로그램)을 연직방향으로 세우고 수평방향 종ㆍ횡 철근을 조립하여야 하는 국내 최대의 대형 공사장으로 주탑(PYI)만 하더라도 6,000톤의 철근이 투입되는 등 안전사고요인이 무수히 많아 특별한 관리가 필요하였음에도 사고구간(1공구)에는 담당감리원이 28명이나 됨에도 안전관리 전담요원이 철근 조립작업에 참여하여 지도ㆍ감독을 하지 않고 초급감리원 1인이 매일 한 번 현장검측시 확인을 하게하였으나, 6. 2.부터 사고당일 6.4.까지 현장확인을 하지 않았으며, 마. 발주처인 ○○공사와 검찰수사결과에서도 부상자가 16명으로 이는 산업안전보건법 제2조제7항에서 정의한 바와 같이 중대재해에 해당되므로 본 ○○대교 철근전도사고로 부상자가 16명이나 발생한 것은 당연히 건설기술관리법상의 중대재해에 해당되며, 바. 따라서 피청구인은 관련기관의 사고원인 조사결과와 관계전문기관의 의견을 종합한 결과 청구인이 이 건 공사의 안전관리를 위한 감리업무에 중대한 위반사항이 있음이 명백하므로 이 건 처분은 정당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 건설기술관리법 제33조제1항제4호, 동법시행령 제54조의8제1항 및 별표 6. 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 책임감리용역계약서, 건설교통부 조사결과, ○○공사 조사보고서, ○○학회 조사보고서, △△공단 조사보고서, ○○경찰서 조사보고서, 시공상세도면작성지시, 청문서 및 ○○공사 의견회신 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인이 ○○공사로부터 서해안 고속도로 ○○대교 건설공사 책임감리원으로서 1994. 6. 4.부터 책임감리업무를 수행하여 왔다. (나) 청구인이 위 건설공사의 감리업무를 하여 오던 중 1996. 6. 4. 08:00경 ○○대교 주탑기초부의 수직철근과 횡철근을 묶는 작업과정에서 기설치한 수직철근 10열중 7열이 전도되는 사고가 발생하여 16인이 부상(12주이상 3인, 4일이상 12주미만 7인, 4일미만 6인)하는 사고가 발생하였다. (다) 관계기관 및 전문기관에서 조사한 결과 이 건 사고의 원인은 시공자가 작업방법, 작업순서 및 시공시 안전성을 검토한 시공상세도면을 작성하지 아니하였고, 감리자는 철근의 조립과정에서 수평철근의 결속간격이 수직철근이 전도되지 않을 범위내의 간격을 유지하여야 함에도 이에 대한 안전성 여부를 검토ㆍ확인을 하지 아니하고 시공을 하도록 하여 세워 놓은 철근이 자체중량을 견디지 못하여 발생한 것으로 밝혀졌다. (2) 건설기술관리법 제27조제4항 및 제33조제1항제4호의 규정에 의하면, 책임감리원은 그 업무를 성실히 수행하고 건설공사의 품질향상에 노력하여야 하며, 건설공사의 안전관리 지도ㆍ감독을 성실하게 수행하여 재해의 발생을 방지할 책임이 있는 바, 이 건 ○○대교 감리용역ㆍ과업지시서에 의하면, 청구인은 안전점검 계획을 시공자로부터 제출받아 공사를 지도ㆍ감독하여야 하고, 세부공정별 작업착수시 안전상의 문제점을 사전에 검토하여 시공자에게 필요한 조치를 요구하고 그 이행상태를 점검확인하도록 되어 있음에도 불구하고, 시공자가 청구인에게 제출한 주탑기초 구체공사 시공계획서를 검토함에 있어, 철근공사는 연직철근을 먼저 시공하고 종ㆍ횡방향을 나중에 시공하도록 되어 있으며, 안전모와 안전화 착용철저 등 일반적이고 통상적인 사항만이 작성되었을 뿐, 철근전도사고 예방을 위한 안전대책이 고려되지 아니하였음에도 불구하고 철근전도사고예방을 위한 안전대책에 대하여 보완의견이나 시정지시를 한 적이 없고, 더구나 이 건 철근공사 시공시 안전관리 전담감리원이 지도ㆍ감독을 하여야 함에도 불구하고 구조물 담당 초급감리원 한사람으로 하여금 하루에 한 번 현장검측시 확인만을 하도록 하는 등 안전관리를 소홀히 함으로써, 결국 철근조립공사중 철근이 넘어지는 사고로 인하여 16명이 부상하는 인명피해가 발생하였는 바, 청구인은 건설공사의 안전관리 지도ㆍ감독을 성실하게 수행하지 아니하여 사고를 발생하게 한 책임이 있으므로 이를 이유로 한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. (3) 다만, 건설교통부등 관계기관의 사고원인 조사결과에 의하면, 감리자가 공사의 지도ㆍ감독을 소홀히 하였음은 분명하나 시공자도 시공상세도면을 작성하지 아니하고 수평종횡방향 철근을 설계서와 다르게 배근하는 등 현장 철근공의 경험에만 의존하여 시공한 결과 이 건 사고가 발생한 사실을 지적하고 있어 시공자에 대하여 사고의 상당 부분에 책임이 있음을 인정하고 있는 사실, 그러함에도 불구하고, 이 건 사고와 관련하여 시공자는 이 건의 사고발생을 직접적인 이유로 제재를 받지 아니하고, 건설업법 제52조제1항제7호의2의 규정에 의한 품질시험의무위반을 이유로 비교적 가벼운 1월의 영업정지(1996. 7. 23. - 1996. 8. 22.)처분을 받은 사실, 이 건 형사책임으로 시공자측은 책임자 5명이 기소되었으나, 청구인은 부하직원인 현장감리원 1인이 벌금 200만원으로 약식 기소된 사실, 또한 청구인이 그동안 경부고속도로, 영동ㆍ동해고속도로 건설에 공헌하여 녹조근정훈장 및 석탑산업훈장을 받았을 뿐만 아니라 그외 다수의 국가건설사업에 헌신한 공적이 있어 2회의 건설교통부장관 표창을 받은 점을 감안하면 이 건 처분은 다소 가혹하다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 일부 이유있다고 인정되므로 이를 1월의 감리업무정지처분으로 변경하기로하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 1996-02011

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[ 참조조문 ]

건설업법 제50조 제52조

건설기술관리법 제27조 제33조

산업안전보건법 제2조

[ 사건명 태그]

감리업무정지처분취소청구

[ 참조조문 태그 ]

건설업법 제50조 건설기술관리법 제33조 산업안전보건법 제2조 건설기술관리법 제27조 건설업법 제52조

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