국민권익위원회 행심2014-29, 2014. 4. 28., 인용

【재결요지】 피청구인이 이 사건 주유소 설치로 인한 교통량 증가에 따른 교통안전 등을 사유로 청구인에게 종합적인 교통개선대책을 보완 요구한 것은 이 사건 주유소 설치로 인해 발생할 것으로 예상되는 교통사고 예방과 이 사건 신청지로의 원활한 진출입 등 ○○시민의 삶의 질 향상을 위한다는 면에서 볼 때 일응 타당하다고 할 것이나,「건축법」, 「도시교통촉진법」에 따르면 이 사건 주유소 설치는 「교통영향분석ㆍ개선대책수립 지침」에 따른 교통영향분석ㆍ개선대책 수립대상이 아님은 물론 현재도 ◯마트를 출입하는 차량들이 이 사건 주차장 부지에 차량을 주차하기 위하여 진출입하고 있고, 청구인이 교통성검토서를 통해 교통사고 등을 예방하기 위한 다양한 방안을 제시하고 있는 것으로 볼 때 피청구인의 이 사건 처분은 법령에 근거하지 않은 처분일 뿐만 아니라, 막연히 교통사고 등이 발생할 것이라는 추측에 의한 처분으로서 “중대한 공익상 이유”가 있다고 보기 어려우며, 이 사건 신청지 주변지역에 2016년 완공예정인 제2영동고속도로, 중앙선 복선전철화 사업이 이루어질 경우 심각한 교통체증이 발생할 것이라는 피청구인의 주장 또한 위와 같은 사정이 발생할 것이라고 예측된다면 피청구인으로서는 관계 법령에 따라 도시계획을 재수립하는 등의 조치를 취해야 하는 것이 타당함에도, 아무런 대책 없이 이에 따른 부담을 청구인에게 전가시키는 것은 청구인의 사익을 지나치게 침해하는 처분이라고 할 것이다. 【주문】 피청구인은 2013. 12. 2. 청구인에게 한 건축허가 신청서 반려처분을 취소하고 건축허가 절차를 이행하라. 【청구취지】 피청구인은 2013. 12. 2. 청구인에게 한 건축허가 신청서 반려처분을 취소하고 건축허가 절차를 이행하라. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 2013. 5. 24. ◯마트 ○○점 인근인 ○○시 ○○동 1062-5외 5필지(6,405제곱미터, 이하 “ 이 사건 신청지”라 한다) 지상에 있던 건축물 일부를 철거(968.88제곱미터 중 583.29제곱미터)하고 주유소(이하 “이 사건 주유소”라 한다) 등을 증축(철거제외면적 385.59제곱미터+증축면적 217제곱미터=602.59제곱미터)하기 위하여 피청구인에게 건축허가 신청을 하였는데, 피청구인은 2013. 12. 2. 청구인에게 ①유사시설 선정에 대한 적정성 재검토, ②유사시설 재검토에 따른 첨두시간(교통수요가 가장 높을 때의 시간대) 대기행렬 조사 및 예측에 대한 주변여건 상황 재검토, ③제출된 개선(안)으로는 부체도로(본선과 분리하여 기존마을들을 연결하거나 농로로 사용하기 위한 도로) 진ㆍ출입차량과 ◯마트 진출차량의 상충 발생이 우려되므로 ◯마트 전면부를 포함한 교통처리계획 및 주유소 진출차량의 원활한 소통을 위한 회전반경 확보 등 전반적인 교통처리계획 재수립 및 ◯마트와 주유소 간 이용객 발생에 따른 별도 동선체계를 구축하여 상충을 최소화할 수 있는 방안 제시에 대한 지속적인 보완을 요구하였으나 보완된 바가 없고, 보완내용을 이행할 수 없음을 사유로 건축(증축)허가 신청에 대한 처분을 이행할 것을 요청한 내용에 대해 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제15조 제1항에 따라 민원서류를 반려한다고 통보하였다. 2. 청구인 주장 가. 「건축법」상 건축허가권자의 건축허가는 일종의 기속행위에 해당하므로 건축허가권자가 건축허가를 거부하기 위해서는 관계 법령에서 정하는 제한 사유 또는 중대한 공익상의 필요가 존재하여야 하는데, 관계 법령에서 재량권이 부여되는 경우에는 건축허가를 거부할 수도 있을 것이나, 그 경우에도 절차적으로 그 근거가 구체적으로 제시되어야 하고 실체적으로도 그러한 재량권의 행사가 재량의 일탈ㆍ남용에 해당하지 아니하여야 하며, 중대한 공익상의 필요는 법률상 명문의 규정이 없음에도 불구하고 헌법상 보장된 재산권의 행사를 제한할 수 있을 정도로 구체적이고 명백한 사정이 존재하여야 할 것인데, 이 사건 주유소의 경우 「도시교통정비촉진법 시행령」 제13조의2 및 같은 법 시행령[별표1]에서 교통영향분석ㆍ개선대책 수립 대상사업으로 주유소사업을 열거하고 있지 않고, 피청구인 역시 이 사건 주유소가 위 대상시설에 포함되지 않는 것이라고 인정한 바 있음에도 피청구인은 이 사건 건축허가신청을 거부할 수 있는 근거 법률을 전혀 제시하지 못한 채 청구인이 수립한 교통개선대책이 임시방편에 불과하다고 주장하고 있을 뿐이다. 나. 청구인은 이 사건 주유소 앞 부체도로 및 ◯마트 앞 교차로에 발생할 수 있는 교통상의 영향도를 최소화하고 효율적인 교통처리 계획을 수립하기 위한 목적으로 전문가(교통기술사)에게 교통성 검토 용역을 의뢰한 결과, 이 사건 주유소의 진출입도로인 부체도로를 하루 동안 이용하는 보행자는 31명(시간당 1.7명), 차량은 54대(시간당 3대) 정도에 불과하여 그 이용률이 극히 미미할 뿐 아니라 ○○시의 자동차등록대수는 2012년 기준으로 131,246대에 불과하며, 교통성검토서에 의하면 2015년에 부체도로를 이용할 것으로 예상되는 차량은 600대(시간당 25대) 정도로서 이 사건 주유소가 들어섬으로써 교통량 증가로 인한 교통 혼잡은 없는 것으로 분석되었으므로 이 사건 주유소 설치로 인하여 교통 혼잡과 같은 문제가 발생한다고 보기는 어려울 것이고, 청구인이 이 사건 주유소 주변의 원활한 차량소통 및 보행 안전을 위하여 보완사항으로 제시한 “혼잡시 송삼마을 앞 사거리 방면 우회 진출 유도, ◯마트 전면 교차로 신호운영에 따른 주유소 차량 진출 신호기 운영, 험프식 횡단보도 설치, 노면 마킹(표시) 정비, 안내표지판 설치, 안내요원 배치, ◯마트 앞 CCTV 설치” 등의 조치가 이행될 경우 교통 혼잡을 충분히 예방하고 교통안전을 도모할 수 있음에도 불구하고 주유소 영업수행을 원천적으로 봉쇄하는 것은 청구인이 자유롭게 영업할 수 있는 권리를 과도하게 침해한 것이다. 다. 경기도 ◯◯시 ◯◯읍 ◯◯리부터 강원도 ○○시 ○○동 사이 구간을 완성하는 것으로 계획되어 있는 제2영동고속도로 건설공사는 이 사건 주유소가 설치될 이 사건 신청지 및 ◯마트 ○○점이 소재하고 있는 지역과는 남쪽 또는 남서쪽 방향으로 약 10킬로미터 정도 떨어진 ○○시 ○○면, ○○면, ○○동을 주요 경과지로 두고 있어 이 사건 신청지는 제2영동고속도로 개통으로 인하여 직접적인 영향을 받는 지역에 해당하지 않기 때문에 유동인구가 밀집될 가능성은 희박함에도 피청구인은 막연하게 이 사건 주유소가 설치되는 주변지역은 제2영동고속도로로 인하여 유동인구가 밀집될 예정지라고 주장하고 있으나, 「교통영향분석ㆍ개선대책수립 지침(국토해양부 고시 제2013-90호)」 제5조제1항은 “교통영향분석에 따른 시간적 범위는 건축물 건축의 경우 준공 후 1년, 3년”을 목표연도까지로 한다고 정하고 있는데, 이 사건 주유소는 2014년도에 완공될 예정이고, 피청구인이 주장하는 남○○역 및 복선전철 개발계획에 따른 교통량은 2018년도 개통예정에 따른 것으로 건축물의 준공 후 3년을 경과한 시점 후의 교통량에 대한 것이므로 이 사건 교통량 예측시 고려요소가 되지 않음이 분명함에도 단순히 이 사건 주유소 인근의 개발사업에 대한 예상 교통량이 부정확하다는 사정만을 근거로 한 피청구인의 이 사건 반려처분은 청구인의 교통성검토서에 대한 신뢰성을 떨어뜨리기 위한 근거 없는 주장에 불과한 것으로서 이 사건 반려처분의 적법ㆍ부당성을 판단함에 있어 고려할 요소가 되지 못한다. 라. 피청구인의 수차례에 걸친 유사시설 선정 재검토요청에 대하여도 입지적 특성에서는 차이가 있으나 ○○시와 도시 규모가 유사한 ○○시의 ◯마트 주유소와 ○○셀프주유소, ○○시에 위치한 ○○셀프주유소를 유사시설로 선정하여 첨두시간 대기행렬을 예측한 결과, 첨두시간(17:00~18:00)에 최대 10대의 동시도착대수가 발생하는 것으로 예측되었기에 이 사건 주유소 사업부지 내에 5대분의 차량 대기공간을 추가로 확보하는 보완조치계획을 수립하여 첨두시간에 발생할 수 있는 교통 혼잡을 막을 수 있는 조치를 마련하였음에도 불구하고, 피청구인은 청구인의 보완조치가 어떠한 점이 잘못되었는지 전혀 설명하지 않은 채 이 사건 주유소가 신축될 경우 교통안전 문제 또는 교통 혼잡이 유발될 수 있다는 막연한 주장만 되풀이하면서 유사시설 재검토에 따른 첨두시간 대기행렬 조사 및 예측에 대한 주변 여건 상황 재검토를 반복적으로 보완요구하고 있을 뿐인데, 청구인 입장으로서는 도대체 어떠한 시설이 유사시설로 적정한지에 대하여 그 기준조차 알기 어려운 상황일 뿐만 아니라 이러한 피청구인의 태도는 오로지 이 사건 건축허가신청을 반려하기 위한 목적으로 유사시설 선정의 적정성 여부를 문제 삼는 것으로 볼 수밖에 없는 편의행정의 전형으로서 심히 위법ㆍ부당하다. 마. 법원 또는 행정심판위원회가 건축허가와 관련하여 교통사고 발생, 교통 혼잡 우려 등을 이유로 건축허가신청을 반려한 것이 적법하다고 판단한 사례는 없는 것으로 파악되었고, 대법원도 토지의 입지조건에 비추어 교통과밀화가 우려되고 도시계획시설 기준에 관한 규칙이 정한 시장결정기준에 부적합하다는 이유로 건축허가를 반려한 사안에서 이 사건 토지의 입지, 주변의 도로 등 상황과 이 사건 할인점의 주차면적과 규모 등에 의하면 이 사건 할인점의 설치로 말미암아 이 사건 신청을 거부하여야 할 정도로 주변교통의 혼잡 등 교통문제를 초래할 것으로 보기 어렵고, 이 사건 할인점의 건축에 도시계획법상의 도시계획시설결정이 선행되어야만 하는 것은 아닐 뿐 아니라 실제로도 이 사건 할인점이 도시계획법상의 도시계획시설로 결정ㆍ고시된 바 없으며 이 사건 신청을 받아들이는 것이 행정의 신뢰성을 해친다거나 형평에 반한다고 볼 사유도 되지 않는다는 이유로 위법하다고 판시(2003.4.25. 선고 2002두3201 판결)한 바 있으므로 피청구인의 이 사건 처분은 관련 법령상의 근거가 없는 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 건축위치는 국도 19호선과 남○○ IC 진입구간이 연결되는 구간이며, 주유소 진출입을 위한 도로 인접에 ◯마트 출입구도 위치하고 있어 주유소 진출입 차량과 ◯마트 이용차량과의 사고발생이 우려되는 곳으로써 피청구인은 해당 사업지를 비롯한 주변 교차로 및 진입도로를 포함한 종합적인 교통개선대책 수립이 필요하다고 판단하여 청구인에게 보완 요구를 하였으나 청구인은 피청구인의 보완요구에 대하여 실질적인 보완이 아닌 “진출입시 ◯마트 이용 고객 차량과의 동선이 상충될 경우를 고려하여 차량안내요원배치, 과속방지턱, 험프식 횡단보도 설치, 안내표지판 설치, ◯마트 앞 교차로 CCTV 설치 등”임시방편적인 보완으로 일관하고 있어 최종 반려 통지한 사항이다. 나. 청구인은 「건축법」 및 「도시교통정비촉진법」에 적정하고 교통영향분석ㆍ개선대책 수립대상 시설도 아닌 건축허가 신청을 반려한 것은 부당하다고 주장하나 건축허가 신청지 주변 도로 및 장래 환경의 변화 등을 고려하고, 교통시설의 정비를 촉진하고 교통수단과 교통체계를 효율적으로 운영ㆍ관리하여 도시교통의 원활한 소통과 교통편익 증진에 이바지함을 목적으로 하는 「도시교통정비촉진법」 등을 종합적으로 검토할 때 이 건 건축허가 신청 반려처분은 적법한 행정처분이라 할 것이다. 다. 이 사건 주변지역은 2016년 완공예정인 제2영동고속도로로 인하여 수도권과 1시간대로 좁혀져 유동인구가 밀집될 예정지로서 서○○~남○○~봉양~제천으로 이어지는 중앙선 복선전철화 사업으로 사실상 현재의 ○○역을 대체하게 되는 남○○역으로 이동하는 주요도로가 되며, 덕소~○○ 복선전철이 2018년 개통되면 교통량이 심각하게 발생할 것으로 예상되나, 청구인이 제출한 교통성 검토에는 이러한 개발계획에 대한 고려가 배제된 상황에서 청구인이 판단한 하루 통행량 600대는 정확한 예측이라고 판단하기에는 무리가 있다고 판단된다. 라. 현재 이 사건 주유소의 진출입도로인 부체도로를 이용하는 차량은 ◯마트 방향에서의 진입보다는 ○○마을 앞 사거리에서 진입하는 차량이 많을 뿐만 아니라 우회진출의 경우 현재 사용되는 도로가 교행하기 어려운 여건이므로 우회진출을 유도하기 위한 도로시설을 갖추어야 하고, ◯마트 전면에서의 부체도로의 경우도 중ㆍ대형승용차 보유대수가 점차 증가하는 현실을 감안할 경우 교행이 가능한 도로 확폭 및 ◯마트 진출차량과의 교통 상충을 미연에 방지할 수 있도록 회전반경을 추가적으로 확보 및 부체도로를 이용하는 ◯마트 이용자 등의 보도 사용 문제 등을 해결하여야 하는 것이 마땅하고(현재 도로 신설의 경우 중대형 차량의 증가로 인하여 차로당 3.5미터 차로폭을 설계하는 추세), 험프식 횡단보도, 노면표시 정비, 안내표지판 설치, 안내요원의 배치의 경우 교통사고 방지효과가 있기는 하나 큰 효과를 기대하기는 어렵다고 판단되며, ◯마트 전면 교차로 운영에 따른 주유소 진출 신호기 운영의 경우 관할 경찰서 협의 및 교통안전시설물심의위원회의 의결사항으로 설치가 확정된 개선방안이 아니므로 ◯마트 진출차량 및 국도이용 차량과의 교통상충이 예측되며, 이 사건 주유소의 진출입구는 바로 인접하여 있는 ◯마트 ○○점 전면부로서 현재도 비합리적인 구조로 인하여 ○○시민 및 그 지역을 통과하는 교통운전자에게 불편함을 끼치고 있는 상황에서 이 사건 신청지에 교통량을 유발하는 주유소 시설이 설치될 경우 마땅히 기반시설 개선을 통한 교통안전대책을 강구한 후 개점이 되어야 한다고 판단된다. 마. 현재 ○○시에는 할인마트 주유소가 존재하지 않기에 도시규모가 유사한 할인마트 주유소에 대한 유사시설 재검토를 요청하게 되었으나 유사시설 조사의 경우 도시 규모 및 시설 규모에 대한 참고자료일 뿐 현재 이 사건 주유소의 입지조건 및 주위여건이 유사하다고 할 수는 없다고 사료되는 바, 위와 같은 사항을 종합하여 볼 때 주유소라는 시설물이 교통영향분석개선대책 심의대상에서 제외되었다고는 하나 교통량을 유발하는 시설물이며, 또한 바로 인접부지에 대형마트인 ◯마트 ○○점이 위치하고 있어 이 사건 주유소인 할인마트 주유소가 개점할 경우 교통량 증가로 인한 교통문제가 가중될 것이므로 교통체계 정비를 통한 효율적인 교통체계가 운영 관리되도록 하여 ○○시민의 교통편익 증진에 이바지하고자 보완 요구를 하였음에도 청구인이 보완을 하지 않았을 뿐만 아니라, 청구인의 청구가 수용될 경우에는 청구인의 사익보다는 공익에 막대한 침해가 예상되므로 도시교통의 원활한 소통과 교통편의 증진을 통한 시민들의 안전 확보 등 공공의 안전을 도모하기 위하여 한 피청구인이 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈하지 않은 적법한 처분이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 4. 관계법령 「건축법」제1조, 제11조, 제12조 「건축법 시행령」제10조 「도시교통촉진법」제15조 「도시교통촉진법 시행령」제13조의2[별표1] 「교통영향분석ㆍ개선대책수립 지침(국토교통부고시 제2013-90호)」제5조 5. 인정사실 양 당사자간 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서 및 증거자료 등 제출된 각 사본의 기재에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 위 1. 사건개요에 적시한 바와 같이 2013. 5. 24. 청구인의 건축허가 신청에 대하여 2013. 5. 28. 청구인에게 2013. 6. 10.까지 ①「건축법」제52조에 따라 ‘위험물 저장 및 처리시설’등의 용도의 건축물 내부마감자료는 ‘불연재료’등으로 하고, ②「건축물의 에너지 절약설계기준」에 따라 창호 단열성능을 검토할 수 있도록 성능표시 요망, ③「건축법 시행규칙」제6조에 따라 입면도에 광고물의 크기 및 위치 등을 표시하고, ④「건축법 시행령」제32조에 따라 구조안전확인 관련 도서를 제출하여 달라는 보완사항 통보를 하였으나 청구인이 이를 이행하지 않자, 2013. 6. 14. 청구인에게 보완사항을 이행하라고 촉구하였고, 청구인은 2013. 6. 26. 보완사항을 피청구인에게 제출하였다. 나. 피청구인은 2013. 7. 5. 청구인에게 ①주유소는 「도시교통촉진법」에 따른 교통영향분석ㆍ개선대책 수립대상 시설에 포함되지는 않지만 주유소 진출입을 위한 도로 인접에 ◯마트 출입구가 있어 주유소 진출입차량과 ◯마트 이용차량과의 사고발생이 우려되므로 해당 사업지를 비롯한 주변 교차로 및 진입도로를 포함한 종합적인 교통개선대책[건축개요상 확보된 주차대수(옥외 107대)와 배치도상 주차구획수가 상이하므로 재검토 요망]과, 기존 국도에서의 이 사건 건축구간으로의 세부 진출입 계획이 없으나 동 구간은 국도19호선과 남○○ IC 진출입 구간이 동시 연결되는 불합리한 기하구조 형성으로 인하여 동 구간 통행체계를 검토하여 설치하고, 첨부된 대상지 진출입로 계획에 의하면 기존 6미터 도로의 이용계획을 제시하였는바, 동 진입도로는 남○○ IC 설치와 관련하여 기존 도로 이용 주민들의 교통불편 해소를 위해 설치한 부체도로로 위험물 저장 및 처리시설 설치 후 불특정 다수인이 수시 이용에 따른 보행 안전사고 방지 및 유발 교통량을 처리하여 기존 이용 차량 및 보행자의 불편을 예방하도록 하라는 보완 통보를 하였는데, 청구인은 2013. 7. 22. 피청구인에게 ①주유소 사업부지 전면 부체도로는 공공부문에서 남○○ IC 설치에 수반하여 다소간 비정형적인 기하구조로 설치한 도로로서, 피청구인도 언급한 바와 같이 주유소 사업은 교통영향분석 개선대책 수립대상 시설에 포함되지 아니하나, 별첨 교통처리계획도와 같은 진출입동선 개선방안 및 교통안전대책을 수립하였고, ②교통처리계획상 주유소 이용 고객 차량들이 국도19호선(◯◯로) 방면으로 진출입시 ◯마트 이용 고객차량과의 동선이 다소간 상충될 경우를 고려하여 차량안내요원 배치, 과속방지턱/험프식 횡단보도 설치 등 교통개선대책을 마련하고, 주유소 이용차량들이 사업지 북측 대성가구단지 입구 사거리 방면으로 우회할 수 있도록 진출차량 안내 표지판 등을 설치하고 필요시 안내요원이 우회전 진출을 유도하여 부체도로 및 주유소 이용 차량들의 통행 안전에 만전을 기하도록 할 것이고, ③청구인이 6미터 부체도로를 이용하는 차량 및 인원수를 실제 조사한 결과 보행자는 시간별 평균 1.7명, 차량은 시간별 평균 3대에 불과하여 부체도로의 보행자 및 차량 통행은 매우 미미한 수준으로 나타나고 있어 주유소 운영에 따른 기존 부체도로 이용 보행자 및 차량들의 불편함은 크지 않을 것으로 판단되나, 기존 부체도로 이용실태를 살펴보면 도로변 불법 주차가 만연하고 있는바 부체도로의 통행성 개선을 위하여 교통시설물을 설치(주ㆍ정차금지 표지판 등)를 통해 개선코자 하며, ④위와 같은 개선 노력에도 불구하고 금번 사업시행으로 인하여 기존 부체도로 이용 주민들의 교통 불편 관련 민원이 발생할 경우에는 주민들의 관련 의견을 적극 수렴하고, 피청구인과 협의 하에 교통안내요원의 추가 배치, 교통안전시설물 보완 검토 등 다각적인 방법을 검토하여 민원을 조기에 해소할 수 있도록 적극 노력하겠다는 보완서를 제출하였다. 다. 피청구인은 2013. 7. 26. 청구인에게 보완서류를 검토한 결과 부체도로의 회전반경 확보, ◯마트와 주유소간 별도 동선체계 구축, 보행자 안전 등 전반적인 교통처리계획을 재수립하여 제출하라고 통보하였고, 청구인은 2013. 8. 26. 피청구인에게 주변지역 교통처리계획 수립은 주유소 건축허가 행정 처리와 관련한 관련법상 의무사항은 아닌 것으로 판단되나, 주유소 입점에 따른 교통영향도 최소화 및 최적의 교통처리계획 수립을 위하여 교통전문가(교통기술사)로 하여금 주유소 입점에 따른 교통성 검토 용역을 수행토록 하여 그 결과물이 제출되었다며 이를 피청구인에게 제출하였다. 라. 피청구인은 2013. 8. 29. 위 1. 사건개요에 적시한 바와 같이 청구인에게 유사시설 선정에 대한 적정성 재검토(할인마트 주유소 타 지역 무관), 전반적인 교통처리계획 수립, ◯마트와 주유소간 이용객 발생에 따른 별도 동선체계 구축 등에 대한 보완통보를 하였는데, 청구인은 2013. 9. 27. 피청구인에게 청구인이 교통성 검토 및 교통개선대책을 제출한 바 있으나, 민원 처리 지연으로 상당한 금전적 손실이 발생하고 있으므로 법률상 하자가 없을 경우 지체 없이 민원을 처리하여 달라는 보완사항 제출 및 건축허가 신청민원 처리 촉구를 하였다. 마. 피청구인은 2013. 10. 4. 청구인에게 제출된 개선(안)을 검토한 결과 해당 장소의 우회전 전용 신호등 설치로는 회전반경이 확보되지 않아(이용차량이 1, 2차로 이용 예상) 주유소 진출입 차량과 ◯마트 진출차량 및 직진 차량과의 교통사고 발생이 우려되는 등 당초 보완사항에서 제시한 개선요구사항을 반영한 교통처리계획을 제시하여 달라고 통보하였고, 청구인은 2013. 10. 25.과 2013. 11. 4. 피청구인에게 피청구인의 반복적인 교통처리계획 보완 요청 및 건축허가 민원 처리 지연 행위는 법령의 규정 또는 위임에 근거하고 있지 않은 위법한 행위이므로 건축허가 신청 민원 처리 재촉구 및 민원 처리 지연을 시정하여 달라고 하였다. 바. 피청구인은 2013. 11. 6. 청구인에게 건축(증축)허가 보완서류를 검토한 결과 보완사항에 대한 개선이 반영되지 않았으므로 당초 보완사항을 반영한 교통처리계획을 제시하여 달라고 통보하였고, 청구인은 2013. 11. 8. 피청구인에게 피청구인이 보완을 요청한 내용(교통처리계획 보완)은 관계 법령의 규정 또는 위임에 의하고 있거나 또는 관련 법규에서 정하는 제한사항에 의한 것인지 여부를 질의하였는데, 피청구인은 2013. 11. 14. 청구인에게 청구인의 건축(증축)허가 건은 사업조성으로 인하여 발생되는 유발교통량 등 주변 가로에 미치는 영향을 종합적으로 검토하여 교통사고 예방과 사업지로의 원활한 진출입 도모를 위해 보완이 필요할 것으로 판단되어 교통시설 및 교통안전시설물 설치를 포함한 해당 사업지 및 주변 가로의 합리적인 교통처리방안 제시를 요구하는 것으로, 해당 사업으로 인해 발생할 수 있는 교통안전 문제에 대해 ○○시민이 안전하고 편안한 가로교통 이용과 삶의 질 향상을 위해 필요하다고 판단하여 보완요구를 한 것이라고 회신하였다. 사. 청구인은 2013. 11. 21. 피청구인에게 이 사건 건축(증축)허가 신청은 「도시교통정비촉진법」상 교통영향분석ㆍ개선대책 수립대상 사업이 아님에도 교통개선대책을 수차례 보완하여 제출한바 있으나, 회전반경 확보는 도시계획시설(완충녹지, 도로)의 변경 결정 및 실시계획(변경) 인가 등의 관련 절차가 별도 필요하므로 장기간의 시간이 소요될 뿐 아니라 허가권자의 재량이 상당히 반영될 수 있으며, 별도 동선체계 확보 또한 현실적으로 실현이 어려운 것은 피청구인도 인정할 것이므로 이 사건 건축허가를 지체 없이 진행해 달라는 건축허가민원 종결처리 요청을 하였는데, 피청구인은 2013. 12. 2. 청구인에게 이 사건 건축(증축)허가 신청과 관련하여 지속적인 보완을 요구하였으나 보완된 바가 없고, 보완내용을 이행할 수 없음을 사유로 건축(증축)허가 신청에 대한 처분을 이행할 것을 요청하였기에 관계 법령에 따라 민원서류를 반려한다고 통보하였다. 6. 판 단 가. 「건축법」제11조 제1항, 제4항, 제5항에 따르면 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장ㆍ군수의 허가를 받아야 하되, 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우나 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조 제1항 제5호에 따른 방재지구 및 「자연재해대책법」제12조 제1항에 따른 자연재해위험개선지구 등의 경우 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있으며, 건축허가를 받으면 관계 법령에 따른 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 본다.”라고 되어 있고, 같은 법 제12조 제1항에 따르면 “허가권자는 제11조에 따라 허가를 하려면 해당 용도ㆍ규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조, 제56조부터 제62조까지 및 제76조부터 제82조까지의 규정과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정에 맞는지를 확인하고, 제11조 제5항 각 호와 같은 조 제6항의 사항을 처리하기 위하여 같은 법 시행령 제10조 제1항에 따라 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여야 한다.”라고 되어 있다. 「도시교통촉진법」제15조 제1항에 따르면 “도시교통정비지역 또는 도시교통정비지역의 교통권역에서 「건축법」에 따른 건축물 중 공동주택, 판매시설, 운수시설 등에 대한 건축, 대수선, 리모델링 및 용도변경을 하려는 자는 교통영향분석ㆍ개선대책을 수립하여야 하되, 교통영향분석ㆍ개선대책을 수립하여야 하는 대상사업 중 주차장 시설은 도시교통정비지역일 경우 건축연면적 13,000제곱미터 이상, 교통권역일 경우 건축연면적 19,500제곱미터 이상이어야 한다.”고 되어 있고, 「교통영향분석ㆍ개선대책수립 지침」 제5조에 따르면 “교통영향분석에 따른 시간적 범위는 건축물의 건축의 경우 기준년도부터 건축물의 준공 후 1년, 3년까지로 한다.”라고 되어 있다. 나. 「건축법」제11조에 따른 건축허가는 제한된 자유의 회복으로서 이른바 관련 규정에 요건이 충족된 경우 이를 허가하여야 하는 이른바 “기속행위”라 할 것이므로 원칙적으로 법령에 정하여지지 않은 이유로 이를 반려할 수 없는 것이나 “중대한 공익상 이유”가 인정되는 경우에 한하여 이를 제한할 수 있다고 할 것이다. 다. 살피건대, 피청구인이 이 사건 주유소 설치로 인한 교통량 증가에 따른 교통안전 등을 사유로 청구인에게 종합적인 교통개선대책을 보완 요구한 것은 이 사건 주유소 설치로 인해 발생할 것으로 예상되는 교통사고 예방과 이 사건 신청지로의 원활한 진출입 등 ○○시민의 삶의 질 향상을 위한다는 면에서 볼 때 일응 타당하다고 할 것이나, 위 6. 판단 가. 에 적시한 「건축법」, 「도시교통촉진법」에 따르면 이 사건 주유소 설치는 「교통영향분석ㆍ개선대책수립 지침」에 따른 교통영향분석ㆍ개선대책 수립대상이 아님은 물론 현재도 ◯마트를 출입하는 차량들이 이 사건 주차장 부지에 차량을 주차하기 위하여 진출입하고 있고, 청구인이 교통성검토서를 통해 교통사고 등을 예방하기 위한 다양한 방안을 제시하고 있는 것으로 볼 때 피청구인의 이 사건 처분은 법령에 근거하지 않은 처분일 뿐만 아니라, 막연히 교통사고 등이 발생할 것이라는 추측에 의한 처분으로서 “중대한 공익상 이유”가 있다고 보기 어려우며, 이 사건 신청지 주변지역에 2016년 완공예정인 제2영동고속도로, 중앙선 복선전철화 사업이 이루어질 경우 심각한 교통체증이 발생할 것이라는 피청구인의 주장 또한 위와 같은 사정이 발생할 것이라고 예측된다면 피청구인으로서는 관계 법령에 따라 도시계획을 재수립하는 등의 조치를 취해야 하는 것이 타당함에도, 아무런 대책 없이 이에 따른 부담을 청구인에게 전가시키는 것은 청구인의 사익을 지나치게 침해하는 처분이라고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 행심2014-29

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[ 참조조문 ]

민원사무처리에관한법률시행령 제15조

자연재해대책법 제12조

건축법 제11조 제52조

도시교통정비촉진법

도시교통정비촉진법시행령 제13조

국토의계획및이용에관한법률 제37조 제54조

국토의계획및이용에관한법률시행령 제10조