국민권익위원회 행심2013-01, 2012. 4. 10., 인용

【재결요지】 피청구인으로서는 자신의 권한에 기하여 이 사건 토지에 대한 변상금 부과ㆍ고지를 할 수 있었는데도 불구하고, 청구인에게 변상금 부과ㆍ고지를 하지 않았는 바, 이는 피청구인이 변상금을 부과ㆍ고지하지 않은 특별한 사정이 있다고도 볼 수 없으므로 청구인에 대한 변상금 부과는 신의성실의 원칙을 위배한 것으로서 이 사건 처분은 부당하다. 【주문】 청구인의 청구를 인용한다. 【청구취지】 피청구인이 2012.8.30. 청구인에 대하여 한 ◌◌시 ◌◌구 ◌◌동 905-8(대지, 52㎡)에 대한 과거 무단점유 재산 변상금 부과 처분을 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 가. 청구인은 2003.7.25.부터 이 사건 공유재산과 인접한 토지를 배우자로부터 증여받아 소유하면서 피청구인이 관리하고 있는 공유재산을 무단으로 점유한 사실을 인지하지 못하고 있다가, 2010.3.10. 피청구인으로부터 공유재산을 무단점유하고 있다는 사실을 통보 받고 2011.4.19. 이 사건 공유재산을 매입하였으며, 피청구인은 ◌◌◌도교육청에서 실시한 감사에서 공유재산 매매계약일 이전까지 무단점유에 따른 변상금을 부과하지 않은 사항에 대한 처분 요구에 따라 2012.8.30. 청구인에게 금 1,972,000원(부과기간 : 2007.5.19 ～ 2011.4.17)의 변상금을 부과ㆍ고지 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인 소유의 이 사건 공유재산은 외형상으로 학교에서 사용하는 토지라 볼 수 없고, 20년간의 점유취득시효기간 완성으로 인한 소유권이전청구권이 있음에도 불구하고, 피청구인과의 분쟁을 해결하기 위하여 2011.4월 경에 이 사건 토지를 매입하였는데도, 매입일로부터 1년이 지나서 과거 무단점유에 대한 변상금 부과를 통지하였다. 나. 피청구인의 불성실한 공유재산 관리로 인해 30여년간 학교에서 사용하는 토지라 볼 수 없는 상황에서 고의나 과실 없이 점유를 한 청구인에 대한 변상금 부과는 부당하다. 다. 청구인은 이 사건 토지가 피청구인 관리하고 있는 학교용지라는 사실을 알지 못하였으며, 당초 주택구입시에 이 사건 토지에 대한 매입비용을 더 지출하였고, 피청구인으로부터 다시 매입함으로써 비용을 이중으로 지출하였음에도 불구하고, 감사 지적 사항이라며 청구인에게 변상금을 부과하는 것은 청구인에게 경제적ㆍ정신적 손해를 발생시키고 있으므로 이 사건 처분은 부당하다. 라. 이 사건 토지 매입당시 토지를 매입하지 않으면 과거 사용료를 부담해야 한다는 피청구인의 권유로 매입을 하였음에도 불구하고, 매입후 1년이 지나서 변상금을 부과한 처분은 피청구인의 선행행위를 신뢰한 청구인에게 예기치 못한 손해를 발생시켰으므로 금반언 및 신의칙에 위배되는 것으로 부당하다. 마. 이 사건 처분은 피청구인이 공유재산 관리 소홀과 안이한 업무처리로 인해 발생한 책임을 회피하기 위해 청구인에게 전가 시키는 행위로서 부당한 처분이다. 바. 1991.10.21. ◌◌◌도교육감 명의로 이 사건 토지의 등기를 경료하였으므로 전소유자로부터 점유를 승계한 청구인은 이를 대위하여 시효완성으로 인한 소유권이전등기청구권을 주장할 수 있다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 2009.11.23 대한지적공사 ◌◌◌◌본부 ◌◌지사에 이 사건 토지에 대한 경계측량을 의뢰하여 2009.12.11에 실시하였으며, 경계측량 결과 학교담장 경계선 밖에 있는 공유재산을 청구인이 점유하고 있는 사실을 확인하고 무단점유 사실을 통지하였으며, 청구인이 매입요청서를 제출함에 따라 2011.4.19. 청구인과 매매계약을 체결하고 11,089,000원에 매각하였다. 나. 공유재산 무단점유에 따른 변상금 부과는 불법점유인지 여부와 관계없이 대부 또는 사용수익 허가를 받지 아니한 경우라면 모두 부과대상이므로 청구인이 비록 고의나 과실이 없이 점유를 하고 있었다고 하더라도 변상금 부과는 정당한 것이다. 다. 피청구인이 청구인에게 이 사건 토지에 대한 매입의사를 타진했을때 청구인 스스로 매입하겠다고 하여 토지를 매각한 것으로서, 피청구인과의 분쟁해결을 위해 어쩔수 없이 이 사건 토지를 매입하였다고 하는 청구인의 주장은 터무니 없는 것이다. 라. 청구인의 이 사건 토지에 대한 점유 시기는 배우자 허◌◌으로부터 이 사건 토지와 인접한 부지(◌◌시 ◌구 ◌◌동 908-12번지)를 증여받은 2003.7.25부터로서 민법상의 시효취득 완성 기간인 20년이 되지 않을 뿐만 아니라,「공유재산 및 물품관리법」제6조 2항에 의하면 행정재산은 민법 제245조에도 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니한다고 규정하고 있는 사실에 비추어 볼 때, 행정재산인 이 사건 토지에 대한 청구인의 시효취득 주장은 이유가 없다. 마. 공유재산에 대한 취득시효가 완성되기 위해서는 그 공유재산이 취득시효기간 동안 계속하여 일반재산이어야 하며, 행정재산이 기능을 상실하여 본래의 용도로 사용되지 않는 상태에 있다 하더라도 관계법령에 의하여 용도폐지가 되지 아니한 이상 당연히 취득시효의 대상이 되는 일반재산이 되는 것은 아니다. 바. 청구인의 남편 허◌◌이 2001.5.14에 임의경매로 낙찰받은 토지는 이 사건 토지 인근의 ◌◌시 ◌구 ◌◌동 908-12번지(40㎡)로서 이에 대한 매입비용을 지불한 것이지, 이 사건 공유재산(◌◌시 ◌구 ◌◌동 905-8번지, 52㎡)에 대한 대금까지 지불한 것은 아니다. 4. 관계법령 공유재산 및 물품관리법 제81조 공유재산 및 물품관리법 시행령 제81조 지방재정법 제81조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 공유재산은 학교용지로서 1991.10.21. ◌◌◌도교육감 명의로 등기가 완료되어 2011.4.19. 경 청구인에게 매각할 때까지, 피청구인이 관리하고 있던 공유재산이다. 나. 피청구인은 2009.12월경 대한지적공사에 의뢰하여 이 사건 토지에 대한 경계 측량을 실시하고, 2010.3.10.경 ◌◌초등학교에서는 경계측량 결과 청구인이 공유재산을 무단점유하고 있는 사실과 매입 및 대부신청 여부에 대한 의견을 회신하여 줄 것을 통지하였다. 다. 피청구인은 2010.6.7. 학교용지(◌◌시 ◌◌구 ◌◌동 905-3)에서 이 사건 공유재산(905-8)를 분할하였다. 라. 청구인은 이 사건 토지와 인접한 주택(◌◌시 ◌구 ◌◌동 908-12)를 2003.7.25. 배우자로부터 증여받아 소유하고 있다. 마. 2009.12.4. 대한지적공사 ◌◌ㆍ◌◌본부 ◌◌지사에서 작성한 지적현황측량 성과도에 의하면 청구인은 피청구인이 관리하고 있는 공유재산을 매매계약일 이전까지 대부계약없이 점유ㆍ사용하여 왔다. 청구인은 이 사건 토지에 대한 매입요청서를 피청구인에게 제출하였으며, 피청구인과 2011.4.19. 경 금 11,089,000원에 매매계약을 체결하였다. 1. 바. ◌◌◌도교육청 감사부서에는 2012.5.14～5.18까지 실시한 종합감사에서 청구인이 매매계약일 이전까지 이 사건 토지를 무단점유한 사실을 확인하고, 피청구인에게 매매계약일 이전까지의 무단점유 기간(2007.5.19～2011.4.17) 에 대한 변상금(1,970,820원)을 부과 하도록 요구하였다. 사. 피청구인은 2012.8.20. 청구인에게「무단점유 재산 변상금 부과 사전통지」를 하였으나 폐문부재로 2012.8.28.반송되어 2012.8.29. 재발송 하였고, 2012.8.30. 금액ㆍ납부기한ㆍ산출근거를 명시한「무단점유 재산 변상금 납부」고지를 결정하고 2012.8.31. 발송 하였으며, 청구인이 변상금을 납부하지 않자 2012.10.9.「무단점유 재산 변상금 납부 독촉」을 하였다. 청구인은 2012.9.3.경 변상금 부과 사전통지에 대하여 변상금 부과는 부당하다는 취지의 의견서를 제출하였고, 피청구인의 변상금 부과 통지에 대하여 2012.10.23.경 이 사건 토지에 대한 점유취득시효를 주장하면서 이의를 제기하였다. 피청구인은 2012.10.30. 청구인의 이의신청에 대하여 행정재산은 시효취득의 대상이 되지 않고, 무단점유에 대한 변상금 부과는 정당하다는 내용의 답변을 회신하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 공유재산 및 물품관리법 제81조 및 같은 법 시행령 제81조에 의하면 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 징수하도록 규정되어 있다. 2) 민법 제2조에는 권리의 행사와 의무의 이행은 신의에 쫓아 성실히 하여야 하고 권리는 남용하지 못하도록 규정하고 있다. 나. 판 단 1) 공유재산의 무단점유 등에 대한 변상금 징수 요건은 공유재산 및 물품관리법 제81조에 명백히 규정되어 있으므로 변상금을 징수할 것인가는 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위이고, 변상금 부과는 공유재산 무단점유에 대한 징벌적 의미로 공유재산을 정당한 사유 없이 사용 또는 수익하는 것을 금지하기 위한 것으로서, 동 규정에 따른 변상금 부과는 공유재산에 대한 점유나 사용ㆍ수익이 법률상 권원없이 이루어진 경우에는 사용료를 징수할 수 없으므로 그 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지로 보아야 할 것이므로, 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 수 있는 사유가 아니라면 위 규정이 적용되어야 한다. 2) 실권의 법리는 신의성실의 원칙에 바탕을 둔 파생원칙인 것이므로 공법관계 가운데 관리관계는 물론 권력관계에도 적용되어야 함을 배제할 수는 없다 할 것이나, 그것은 본래 권리행사의 기회가 있음에도 불구하고 권리자가 장기간에 걸쳐 그의 권리를 행사하지 아니하였기 때문에 의무자인 상대방은 이미 그의 권리를 행사하지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있게 되거나 행사하지 아니할 것으로 추인케 할 경우에 새삼스럽게 그 권리를 행사하는 것이 신의성실의 원칙에 반하는 결과가 될 때 그 권리행사를 허용하지 않는 것을 의미하고,(대법원 1988. 4. 27, 87누915) 신의성실의 원칙은 법률관계의 당사자는 상대방의 이익을 배려하여 형평에 어긋나거나 신뢰를 저버리는 내용 또는 방법으로 권리를 행사하거나 의무를 이행하여서는 아니된다는 추상적 규범을 말하는 것으로서, 신의성실의 원칙에 위배된다는 이유로 그 권리의 행사를 부정하기 위하여는 상대방에게 신의를 주었다거나 객관적으로 보아 상대방이 그러한 신의를 가짐이 정당한 상태에 이르러야 하고, 이와 같은 상대방의 신의에 반하여 권리를 행사하는 것이 정의 관념에 비추어 용인될 수 없는 정도의 상태에 이르러야 하고, 일반 행정법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신의칙이 적용되기 위해서는 합법성의 원칙을 희생하여서라도 처분의 상대방의 신뢰를 보호함이 정의의 관념에 부합하는 것으로 인정되는 특별한 사정이 있을 경우에 한하여 예외적으로 적용된다.(대판 2004. 7. 22, 2002두11233) 3) 위 인정사실을 살펴보면 ① 피청구인은 2009.12월 경 경계측량을 실시하여 청구인이 공유재산을 점유ㆍ사용하고 있는 사실을 인지한 점 ② 2010.3.10.경 ◌◌초등학교에서 경계측량 결과 청구인이 공유재산을 무단점유하고 있는 사실과 매입 및 대부신청 여부에 대한 의견을 회신하여 줄 것을 통지한 점 등에 비추어 볼 때, 피청구인은 그 동안 무단점유에 대한 변상금을 부과ㆍ고지를 할 수 있었는데도 불구하고 상당기간 동안 이러한 권리를 행사하지 않아 청구인에게 권리를 행사하지 아니할 것으로 추인케 하였으며, 또한 청구인이 이 사건 토지 매입 시기와 경위를 볼 때 과거 무단점유 기간에 대한 변상금을 납부하여야 한다는 피청구인의 권유로 매입하였다는 청구인의 주장이 신빙성이 있다 할 것이다. 그렇다면 청구인은 피청구인의 선행 행위에 대한 신뢰를 가지고 이 사건 토지를 매입하였음을 미루어 짐작할 수 있으므로, 이는 청구인의 피청구인에 대한 신의에 반하는 권리를 행사한 것이라 할 것이다. 4) 이 사건의 경우 청구인이 2003.7.25.부터 공유재산을 점유ㆍ사용한 사실이 인정된다고 하더라도, 피청구인 2009.12월 경 청구인이 공유재산을 무단점유하고 있는 사실을 인지하고 2010.3월 경 청구인에게 매입 또는 대부계약 체결 여부에 대하여 회신하여 줄 것을 통지한 때부터 2011.4.19. 이 사건 토지에 대한 매매계약을 체결할 때까지 피청구인으로서는 자신의 권한에 기하여 이 사건 토지에 대한 변상금 부과ㆍ고지를 할 수 있었는데도 불구하고, 청구인에게 변상금 부과ㆍ고지를 하지 않았는 바, 이는 피청구인이 변상금을 부과ㆍ고지하지 않은 특별한 사정이 있다고도 볼 수 없으므로 청구인에 대한 변상금 부과는 신의성실의 원칙을 위배한 것으로서 이 사건 처분은 부당하다. 따라서, 피청구인으로서는 자신의 권한에 기하여 이 사건 토지에 대한 변상금 부과ㆍ고지를 할 수 있었는데도 불구하고, 청구인에게 변상금 부과ㆍ고지를 하지 않았는 바, 이는 피청구인이 변상금을 부과ㆍ고지하지 않은 특별한 사정이 있다고도 볼 수 없으므로 청구인에 대한 변상금 부과는 신의성실의 원칙을 위배한 것으로서 이 사건 처분은 부당하다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정할 수 있므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 행심2013-01

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[ 참조조문 ]

공유재산및물품관리법 제6조

물품관리법 제81조

물품관리법시행령 제81조

민법 제2조 제245조

[ 사건명 태그]

변상금부과처분취소청구

[ 참조조문 태그 ]

공유재산및물품관리법 제6조 민법 제245조 물품관리법 제81조 물품관리법시행령 제81조 민법 제2조

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