국민권익위원회 행심2012-29, 2012. 2. 29., 기각

【재결요지】 이 사건 처분전 사전의견제출에서 청구인이 조업금지구역을 침범하여 조업한 사실을 인정하고 있고, 투망, 인망, 양망 등의 모든 조업과정을 거쳤으므로 포획물이 없다고 하더라도 청구인의 행위가 조업에 해당하지 않는다고 할 수 없을 것이다. 또한, 조업당시 채증한 사진이 없다고 하더라도 청구인과 사무장, 어로장 등 이 사건 관련자들이 조업금지구역을 침범하여 조업한 사실을 인정하고 있으므로, 조업당시 채증한 사진이 아닌 ◌◌해양경찰서 소속 ○○○정의 GPS 탐지화면 만으로도 청구인의 위법행위는 충분히 입증된다 할 것이고, 당초 위반사항에 대하여 「수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙」에 따른 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체장의 포상을 받은 경우에 해당하여 감경처분 받았다면, 2차 위반에 있어서는 감경사유도 없으므로 이 사건 영업정지처분은 적법함. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2012. 1. 19. 청구인에게 한 45일(2012. 1. 19. ～ 2012. 3. 3.)의 어업정지처분은 이를 취소한다는 재결을 구함. 【이유】 1. 사건개요 가. 청 구 인 : ○○○(○○시 ○○1길 23 ○○○○○ ○○○동 404호) 나. 피청구인 : ○○시장 다. 청구내용 청구인은 2011. 10. 4. 제51○○호(본선, 32톤), 제52○○호(본선, 32톤), 제66○○호(운반선, 49톤), 제53○○호(어로보조선, 32톤), 제55○○호(가공 및 운반겸용선, 85톤)를 이용하여 멸치류, 병어류, 기타 해면어류 포획을 위한 기선권현망어업(제20○○-00002호) 및 근해자망어업(제20○○-00001호) 허가를 받은 자로, 2011. 7. 30. 07:10경 제51○○호, 제52○○호, 제53○○호, 제55○○호가 ○○시 ○구 ○○동(○○○) 동방 연안 약 0.5마일 해상에서 멸치잡이 기선권현망 조업을 한 사실이 ◌◌해양경찰서에 적발되어, 피청구인으로부터 2012. 1. 19. 조업금지구역 위반(2차)을 사유로 제1○○호, 제2○○호에 대하여 어업정지 45일(2012. 1. 19. ～ 2012. 3. 3.) 처분을 받고 그 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 청구인은 「수산업법」에 따라 피청구인으로부터 2011. 10. 4. 제51○○호(본선, 32톤), 제52○○호(본선, 32톤), 제66○○호(운반선, 49톤), 제53○○호(어로보조선, 32톤), 제55○○호(가공 및 운반겸용선, 85톤)에 대하여 허가기간 2011. 10. 9.부터 2016. 10. 8.까지(종전 허가기간 : 2006. 10. 9. ～ 2011. 10. 8.) 멸치잡이 기선권현망어업과 근해자망어업 허가를 받아 수산업을 하고 있다. 피청구인은 부산해양경찰서로부터 위 제51○○호와 제52○○호가 2011. 7. 30. 07:30경 ○○시 ○구 ○○동에 있는 ○○○ 동방 약 0.5마일 해상에서 기선권현망어업의 조업금지구역 내측 약 0.7마일을 침범하여 어업을 하여 「수산자원관리법」제15조를 위반하였다는 통보를 받고, 「수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙」제4조에 따라 청구인에게 어업정지 45일(2012. 1. 19. ～ 2012. 3. 3.)의 행정처분을 하였다. 나. 기선권현망 멸치잡이는 어탐선, 본선 2척, 가공 및 운반선, 운반선 등 4～5척이 선단을 이루어 조업하며, 어탐선의 어로장이 해저 멸치어군을 탐지한 후 투망지시를 내리고, 600m의 그물을 투망하여 10분～20분 정도 인망(그물을 끄는 작업) 한 다음 선박의 엔진이 정지된 상태에서 그물을 양망(그물을 걷어내는 작업)하고, 곧바로 가공 운반하므로, 투망에서 양망완료 까지 대략 1시간 정도가 소요된다. 청구인의 어선들은 주로 남해안 근해에서 조업을 하며 계절에 따라 멸치어군이 이동하므로 7월 경에는 부산, 가덕, 대변의 근해에서 그 이후에는 울산의 근해에서 조업을 하고 일출 전에 출항하여 일몰 때 귀항한다. 다. 이 사건 적발 당시 제51○○호(본선), 제52○○호(본선), 제53○○호(어탐선), 제55○○호(가공 및 운반겸용선)가 선단을 이루어 ○○○ 앞바다에서 조업을 하였는데, 당시 여름 아침안개로 육지와의 거리를 알 수 없는 상태에서 어로장 청구 외 ○○○이 조업금지선 경계부근에서 멸치어군을 발견하고 투망을 지시하였다가 인망하는 과정에서 작업한 곳이 조업금지구역인 사실을 알고 바로 양망하도록 지시하여 어탐선과 본선은 모두 조업금지구역을 벗어나 다른 곳으로 이동하였으나, 운반 및 가공선인 제55호 ○○호가 조업금지구역에서 뒤늦게 빠져나오다가 부산해양경찰서에 적발되었다. 정상적인 조업의 경우 1시간 정도 소요되는데 반해, 이 사건 적발행위의 경우 투망, 인망, 양망까지 총 30분 정도 소요되었다. 이 사건 적발당시에는 항계 내 조업을 이유로 「개항질서법」위반으로 입건되었다가 후에 「수산자원관리법」위반으로 검찰에 송치되었다. 라. 어로장 청구 외 ○○○은 여름 아침안개로 인하여 시야가 확보되지 않은 상태에서 막연히 조업금지구역 경계지점일 것이라는 짐작으로 투망을 지시하였다가 시야가 확보된 이후 곧바로 양망하고 조업금지구역을 벗어난 점을 고려하면 고의성이 희박하다. 또, 빈그물로 양망하여 위 조업금지 구역내에서 포획한 어류가 전혀 없고, 양망은 기관을 정지시키고 하는데 양망하는 동안 조류와 풍향에 의하여 작업선이 조업금지구역으로 이동하여 침범하게 되었을 가능성도 배제할 수 없다. ○○지방해양경찰청 소속의 경비정 ○○○정은 연1구역 경비활동 중 어선이 바다에 쳐 놓은 그물을 손괴하는지 확인하라는 업무지시를 받고 ○○○구 ○○동 ○○○ 동방 연안 0.3마일 부근에 남아있던 가공 및 운반선인 제55○○호에 대하여 어구를 손괴하였는지 여부를 검문하던 중 그 선박의 사무장 청구 외 ○○○에 의하여 항계 내 조업사실을 알게 되어 조업장면 사진을 채증하지 못한 채 진술서를 받았다. 마. 통영에 있는 기선권현망조합은 매년 6월 경에 해경, 선박안전관리공단 등과 연계하여 어로장, 선장에 대한 간부교육 시 조업금지구역 내에서의 조업을 하지 않도록 교육하고 있으며, 청구인은 2010. 11. 17. 울산 현대미포조선소 근해의 조업금지구역 내에서 조업을 하다 처벌을 받은 전력이 있어 수시로 위 선단의 어로장과 선장에게 조업금지구역 내에서 조업하지 말 것을 교육하였다. 또, 청구인은 수산업에 종사하면서 지역경제 활성화와 수산업 발전을 위해 노력하고 수산자원보호를 위한 공이 있어 피청구인으로부터 2007. 3. 30. 표창장을 받았으며, 2009. 12. 30.에는 국토해양부장관으로부터 표창장을 받은 점과 45일이라는 장기간 조업을 하지 못할 경우 선원 48명의 생계가 어려워지며, 그 사이 선원들이 이직을 하게 되면 어업정지 기간만료 이후 선원을 구하지 못해 상당기간 조업이 불가능한 점을 고려하면 피청구인의 이 사건 처분은 위반경위와 위의 사정을 고려하지 않고 재량권을 남용한 위법한 처분이다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 청구인은 제51, 52○○호(각 32톤) 외 3척의 선단으로 기선권현망어업허가(제2011-2호)를 받아 동종 어업을 경영하는 자로서, 2011. 7. 30. 07:30경 ○○○구 ○○동에 있는 ○○○ 동방 약 0.5마일(북위35-07-02, 동경129-08-20) 해상에서 기선권현망조업을 하다가 ○○해양경찰서에 적발되어 「수산자원관리법」제15조 위반으로 행정처분 의뢰되었다. 피청구인은 행정처분에 앞서 2011. 11. 23. 수산관계법령 위반어선 행정처분 사전통지 및 의견제출을 통보 한 후 2012. 1. 19. 「수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분 기준과 절차에 관한규칙」에 의거 수산관계법령 위반어선 행정처분(어업정지) 및 처분결과를 통보 하였다. 나. 청구인의 선단이 조업하다 적발된 위치는 ○○시 ○구 ○○동 ○○○ 동방 약 0.5마일 해상(북위 35-07-02, 동경 129-08-20)으로 「수산자원 관리법」 제15조에 의한 기선권현망어업의 조업금지구역 (○○광역시 ○구 ○○동 ○○ 등대에서 10도 2천 미터의점, ○○광역시 ○○군 ○○면 ○○○에서 110도 2천 미터의점, ○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○○말에서 90도 2천 미터의점 및 ○○구 ○○ 등대를 차례대로 연결한 선 안의 해역)을 침범 조업한 해역으로서, 청구인은 양망 중 조류와 풍향에 의하여 작업선이 조업금지구역으로 이동하여 침범하게 되었으며, 안개와 암초 등으로 곧 바로 양망하여 조업금지구역을 벗어났다고 하나, ○○기상대의 2011. 7. 30. 기상특보상황을 조회한 결과 조업당일에는 특보상황이 없어서 동 건에 대하여는 신빙성이 없을 것으로 판단된다. 다. 청구인은 빈 그물을 양망하여 위 조업구역 내에서 포획한 어류가 전혀 없다고 하였으나, 당시 경비함정이 접근하는 것을 보고 급히 그물을 양망한 상태였기 때문에 어획물이 없는 것은 당연한 사실이라고 판단되며, 이는 행정처분을 모면하기 위한 증거를 인멸하는 행위이다. 라. 또한 ○○해양경찰서 소속의 경비정이 바다에 쳐놓은 어구를 손괴하였는지 여부에 대하여 청구인 선단 중 제55○○호를 검문하던 중 청구 외 ○○○의 진술에 의해 항계 내 조업사실을 알게 되었고 조업장면 사진은 채증하지 못한 채 진술서를 받았다고 주장하고 있으나, 청구 외 ○○○의 진술서에 멸치잡이 기선권현망조업을 한 사실이 있다고 진술하였을 뿐 아니라, ○○해양경찰서의 적발경위서에 청구인 선단을 검문한 결과 멸치를 포획하기 위해 항계 내 조업사실을 시인하였다고 하고 있고, 조업사실 확인 이후 제51, 52○○호 조업 해점에 대한 ○○해양경찰서 단속정인 ○○○정의 GPS탐지화면을 확인하여 「수산자원관리법」 위반현장의 채증사진을 확보하였다. 위와 같은 사실을 근거로 불법 조업현장 기점을 해도에 표시한 결과 기선권현망 조업금지구역을 위반하였음이 확인되었다. 또, 2011. 11. 17. ○○해양경찰서에서 ○○호 선단의 어로장인 청구 외 ○○○을 조사한 결과 기선권현망어업의 조업금지구역 내에서 조업을 하였다고 명백하게 시인을 한 점으로 볼 때, 피청구인이 처분한 행정처분은 정당하다. 마. 청구인은 어로장 및 선장에 대한 조업금지구역 내에서 조업을 하지 않도록 정기 및 수시로 교육을 실시하고 있다고 하였으나, 청구인 선단의 어로장 청구 외 ○○○은 최근 어획고가 부진하다는 이유만으로 기선권현망어업의 조업금지구역 내에서 조업을 하였다고 진술하는 점으로 볼 때 금후에도 조업금지구역 내에서 조업할 개연성이 농후한 것으로 판단되어, 어로장 및 선장에 대한 지속적인 교육이 있어야 될 것이다. 바. 또한, 청구인은 피청구인으로부터 2007. 3. 30. 표창장을 받았고, 2009. 12. 30.에는 국토해양부장관으로부터 표창장을 받았음에도 불구하고 어업정지 45일의 처분은 너무 가혹하다고 하나, 청구인은 2011. 1. 24.에도 이 사건과 같은 「수산자원관리법」 제15조 조업금지구역 위반으로 수산관계법령 위반어선 행정처분시 상기 표창에 의거 1/2감경처분을 받은바 있어, 재차 감경처분이 불가하여 「수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분 기준과 절차에 관한 규칙」에 의거 피청구인이 행한 어업정지 45일은 행정처분 규칙에서 정한 정당한 처분이며, 담당공무원이 탄력적인 처분을 할 수 있는 재량권이 없으므로 이건 행정처분이 위법 부당하다는 청구인의 주장은 타당성이 없다. 사. 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 회복할 수 없는 피해를 입는다고 해도 그 귀책사유가 전적으로 청구인 자신에게 있고 오히려 현행법령의 벌칙규정에 위반행위로 얻게 되는 이득에 비하여 상대적으로 가벼운 나머지 청구인 등이 금지구역을 위반하는 것이라 볼 수 있으며, 청구인이 금지구역 위반행위로 인하여 사회적 물의를 일으키고 있을 뿐 아니라 개인적인 욕심을 채우기 위한 위반행위를 정당화 하는 주장을 받아들여 이 건 정지처분이 지연되거나 청구인의 주장이 인용되면 행정처분의 실효가 없게 되어 어업질서 확립은 불가하게 될 것이므로, 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 가.「수산업법」제41조 나.「수산업법 시행령」제24조 다.「수산자원관리법」제15조 라.「수산자원관리법 시행령」제7조, 〔별표 9〕 마.「수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙」제4조, 〔별표〕 5. 인정사실 가. 청구인은 피청구인으로부터 2011. 10. 4. 제51○○호(본선, 32톤), 제52○○호(본선, 32톤), 제66○○호(운반선, 49톤), 제53○○호(어로보조선, 32톤), 제55○○호(가공 및 운반겸용선, 85톤)를 이용하여 멸치류, 병어류, 기타 해면어류 포획을 위한 기선권현망어업(제2011-00002호) 및 근해자망어업(제2011-00001호) 허가를 받았다. 나. 청구인 선단의 제51○○호, 제52○○호, 제53○○호 등이 2010. 11. 17. ○○광역시 ○○곶 동방 2마일 해상에서 조업금지구역을 0.8마일 침범하여 멸치 약 40㎏을 포획하였다는 사유로 ○○해양경찰서에 적발되었고, 피청구인은 조업금지구역 위반(1차)에 해당하는 어업정지 30일 대신, 청구인이 받은 표창을 반영하여 처분의 2분의 1을 감경하여 어업정지 15일 처분을 하였다. 다. 청구인 선단은 2011. 7. 30. ○○시 ○구 ○○동(○○○) 동방 연안 약 0.5마일 해상에서 멸치잡이 기선권현망 조업을 한 사실이 ○○해양경찰서에 적발되었고, 피청구인으로부터 2012. 1. 19. 조업금지구역 위반(2차)을 사유로 제1○○호, 제2○○호에 대하여 어업정지 45일(2012. 1. 19. ～ 2012. 3. 3.) 처분을 받았다. 라. ○○해양경찰서의 이 사건 적발경위서에는 ○○해양경찰서 소속 ○○○정이 어구손괴가 있다는 신고를 받고 출동하여 ○○광역시 ○○동 ○○○ ○○ 연안 약 0.3마일 해상에서 청구인 선단을 검문하였으나, 어구손괴 사실이 없음을 확인하였고, ○○호 사무장 청구 외 ○○○으로부터 멸치를 포획하기 위해 항계 내 조업한 사실을 확인한 후 자필진술서를 징구하였으나, ○○호 선단 4척이 양망조업 종료 후 이동준비 중이었으므로 조업장면 사진을 채증하지 못하였다고 하고 있다. 마. ○○호 사무장 청구 외 ○○○의 진술서에는 2011. 7. 30. 07:30경 ○○ ○○동 ○○○ 연안 동방 0.3마일 해상에서 멸치잡이 기선권현망 조업을 한 사실이 있음을 인정하고 있다. 바. 이 사건 적발 당시 이용되었던 ○○해양경찰서 소속 ○○○정의 GPS 탐지화면을 채증한 결과 청구인 선단의 제51○○호 및 제52○○호는 북위 35도 07.0분, 동경 129도 08.3분 지점(○○ ○○동 ○○○ 앞 0.5마일 해상)에서 조업하고 있었음이 탐지되었다. 6. 판단 가. 이 사건 처분의 근거 법령에 대해 살펴보면, 「수산자원관리법」제15조제1항에 농림수산식품부장관은 수산자원의 번식ㆍ보호를 위하여 필요하면 「수산업법」제41조에 따라 어업의 종류별로 조업금지구역을 정할 수 있다고 규정되어 있고, 「수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙」제4조관련 〔별표〕 어업등행정처분의 기준과 해기사행정처분의 요구기준 Ⅱ. 개별기준, 2. 허가어업ㆍ신고어업 및 어획물운반업, 나. 수산자원관리법, 제7호 어업의 종류별 조업금지구역을 위반하여 조업한 경우 1차 위반시 어업정지 30일, 2차 위반시 어업정지 45일의 행정처분을 정하고 있다. 나. 청구인 선단의 이 사건 적발 지점인 ○○ ○○동 ○○○ 연안 동방 0.3마일 해상은 「수산자원관리법 시행령」제7조제1항제7호 관련 〔별표 9〕에서 정한 기선권현망어업의 조업금지구역 중 제10호에 해당하는 “○○광역시 동구 ○○동 ○○등대에서 110도 2천미터의 점, ○○광역시 ○○군 ○○면 ○○말에서 110도 2천미터의 점, ○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○말에서 90도 2천미터의 점 및 ○○구 ○○ 등대를 차례대로 연결한 선 안의 해역” 내로 조업금지구역에 해당한다. 청구인 선단이 조업금지구역 내에서 조업을 하였는지 여부에 대해 살펴보면, 적발 당시 청구인 선단의 사무장 청구 외 ○○○의 진술서에서 조업을 한 사실을 인정하고 있고, ○○해양경찰서 소속 ○○○정의 GPS 탐지화면 상의 제51○○호 및 제52○○호의 위치가 조업금지 구역 내로 확인되므로 청구인의 위반행위는 인정된다 할 것이다. 다. 행정심판 청구서에 어로장 청구 외 ○○○이 아침 안개로 인하여 시계가 불량하여 조업금지구역 경계지점일 것이라는 막연한 추측으로 투망을 지시하였고, 안개가 걷히자 조업금지구역임을 알고 급히 양망을 한 후 포획물 없이 조업금지구역을 벗어났으므로 이 사건 처분이 가혹하다고 주장하고 있으나, 이 사건 처분전 사전의견제출에서 청구인이 조업금지구역을 침범하여 조업한 사실을 인정하고 있고, 투망, 인망, 양망 등의 모든 조업과정을 거쳤으므로 포획물이 없다고 하더라도 청구인의 행위가 조업에 해당하지 않는다고 할 수 없을 것이다. 또한, 조업당시 채증한 사진이 없다고 하더라도 청구인과 사무장, 어로장 등 이 사건 관련자들이 조업금지구역을 침범하여 조업한 사실을 인정하고 있으므로, 조업당시 채증한 사진이 아닌 ◌◌해양경찰서 소속 ○○○정의 GPS 탐지화면 만으로도 청구인의 위법행위는 충분히 입증된다 할 것이다. 설혹, 시계불량인 상태에서 조업금지구역 경계에서 투망하였다는 청구인의 주장을 받아들인다 하더라도 어로장이나 선장 등 수산업 관련 종사자들은 기관이 정지된 상태에서 배가 조류에 의하여 이동하는 방향 등을 고려하여 조업금지 구역을 침범할 가능성 등을 판단할 수 있었을 것으로 보이므로 시계불량을 이유로 이 사건 위법성이 조각되는 것이 아니라 할 것이다. 라. 청구인이 수산업에 종사하면서 지역경제 활성화와 수산업 발전을 위하여 노력한 공이 있어 피청구인으로부터 한차례, 국토해양부장관으로부터 한차례 표창을 받은 사실이 있으므로 이 사건 처분이 감경되어야 한다는 주장에 대해 살펴보면, 「수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙」제4조 관련 〔별표〕어업등행정처분의 기준과 해기사행정처분의 요구기준 1. 일반기준, 제6호에서 「상훈법」제2조에 따른 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체장의 포상을 받은 사실이 있는 경우 어업정지 처분일수의 2분의 1 범위 내에서 1회에 한하여 감경할 수 있다고 규정하고 있으나, 청구인의 경우 2010. 11. 17. 조업금지구역 위반(1차)으로 어업정지 30일의 처분을 감경 받아 어업정지 15일 처분을 받았으므로 1회에 한하는 위의 감경규정에 해당하지 않는다고 할 것이다. 마. 청구인이 45일이라는 장기간 동안 조업을 하지 못하게 되면 선원 48명의 생계가 어려워지며, 선원들의 이직으로 어업정지 기간 만료 이후에도 선원을 구하지 못하여 상당기간 조업이 불가능한 점을 고려해 달라는 청구인의 주장을 살펴보면, 「수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙」에서 「상훈법」에 의한 표창 외에는 별도의 감경규정이 없고, 청구인은 2010. 11. 17. 1차 위반 이후 2011. 7. 30. 2차 위반으로 적발되어 조업금지 구역을 준수할 의지가 없었다고 판단되고, 선원모집 등의 문제는 이 사건과 관련이 없으므로 감경사유에 해당하지 않는다 할 것이다. 바. 결론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 행심2012-29

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[ 참조조문 ]

상훈법 제2조

수산자원관리법시행령 제7조

개항질서법

수산관계법령위반행위에대한행정처분기준과절차에관한규칙

수산자원관리법 제15조

수산관계법령위반행위에대한행정처분의기준과절차에관한규칙 제4조

수산업법 제41조