【재결요지】 사회복지시설(요양원) 건립을 위한 도시계획시설결정 입안 제안 반려처분에 대하여,이 사건부지에 대한 도시관리계획 제안 신청 건은 2007년도부터 5차례에 걸쳐 검토된 사안으로서 기반시설의 설치에 관한 사항은 도시관리계획으로 결정하여야 하고 도시관리계획은 도시의 장기적인 발전방향을 구체화하고 실현시키는 중기계획으로서 기반시설의 설치에 관하여 주민이 입안을 제안할 수는 있으나 그 제안은 관계법령 등에서 정하고 있는 기준에 적합하여야 하는 바, 관계법령 등에의 적합 여부에 대한 판단은 입안권자의 재량에 속하는 것이라 할 것이고, 피청구인은 도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙 제108조(사회복지시설의 결정기준), 도시계획조례 제8조(제안서에 대한 검토 등) 및 제22조(개발행위의 허가기준) 등에 근거하여, 청구인의 도시관리계획입안 제안이 부산시 도시관리계획과 상충하고 사회복지시설 확충의 시급성도 없으며, 사건부지는 급경사지로 개발행위 허가기준에 맞지 않는다는 등의 이유로 이를 반려하였던 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 3. 23. 청구인의 도시관리계획(사회복지시설)입안 제안에 대하여 한 반려처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2012. 3. 12. 피청구인에게 부산광역시 ○○○구 ○○동 786-61번지(이하 “사건부지”라 한다)에 사회복지시설을 도시계획시설로 결정을 하여줄 것을 내용으로 하는 도시관리계획 결정 입안 제안을 하였고 피청구인은 2012. 3. 23. 토지형질변경 기준초과, 도시계획위원회 부결사유인 인근 아파트 민원들과의 갈등 미해소, 제안목적의 타당성 결여 등의 이유로 청구인의 도시관리계획 결정 입안 제안을 반려(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 2010년 노인복지시설 기능보강 국고 사업자로 확정되어 ○○동 786-61번지에서 사업 추진코자 하였으나 부산진구 도시계획위원회에서 부결됨에 따라 사하구 감천동 산125-2번지외 1필지에 사업지 변경신청을 추진하였으며, 이 사건 부지재원 마련을 위한 기본재산 교환으로 당감동 786-61번지에 유치원 사업을 추진하기 위하여 남부교육지원청 학교보건위원회의 적합판정을 받아 청구인의 대리인 김○○을 앞세워 2011. 10. 6. 부산진구 도시관리계획(학교:유치원) 결정 입안 주민제안을 신청하였다.
나. 이에 대해 피청구인은 도시계획위원회 심의 상정도 하지 않고 건설과장 전결로 반려 처분하였으며, 그 사유가 도시계획위원회 심의소관과 교육청 허가업무를 무시한 월권행위로서 부당하여 2011. 12. 9. 부산광역시 행정심판위원회에 심판청구를 하였고, 피청구인은 통계자료 인용, 인구감소로 취원율이 72%~82%이므로 어린이집 신규허가도 현재 제한중이고 유치원 허가는 시급하지 않다는 답변서를 행정심판위원회에 제출하였으며,
다. 이에 대해 청구인의 대리인 김○○은 입증자료로 부산진구청의 2012년도 어린이집 원장교육자료를 첨부하여 답변서(항변)를 제출하였으나, 피청구인은 청구인이 어린이집 원장교육자료를 오해하여 유치원 증설은 반대하면서 어린이집은 16개소 신규 설치하는 것처럼 주장하고 있으나 이것은 부산진구내 기존 어린이집 중에서 공립어린이집 16개소를 취약보육시설(시간연장)로 확대 지정하여 운영한다는 것이지 신규로 설치하는 것이 아님에도 공문서의 내용을 청구인의 대리인 김○○이 원하는 방향으로 자의 해석하여 발생한 억측이라고 하였고, 피청구인이 보육정책위원회 심의상정 의결된 공문내용을 강력히 부인하여 오히려 청구인의 대리인 김○○을 억지 주장하는 사람으로 매도하는 허위보충서면을 제출하여 2012. 1. 19. 행정심판위원회로부터 피청구인의 요구대로 인용, 기각 재결되었다. 그러나 행정심판 판결 이틀 전인 2012. 1. 17. 피청구인은 2012년도 부산진구 어린이집 신규인가 신청공고를 발표, 계획된 위증이 확실하지만 판결이 난 이후였다.
라. 이후 26개 어린이집이 신규 인가되었고 청구인의 대리인 김○○은 토지매입을 포기 위약금을 청구함으로 노인요양시설 이전사업을 재추진할 수 밖에 없어 부득이 기존 법인자산인 당감동 786-61번지에 노인요양시설을 재추진하기 위하여 청구인이 2012. 3. 12. 도시관리계획(사회복지시설) 결정 주민입안제안을 신청하였으나 건설과장 전결로 불가 회시하였고 그 사유 역시 부당하여 심판청구를 하였다.
마. 반려사유에 대한 청구인의 이의답변 내용
(1) 도시기본계획 적합 여부 검토결과 평균경사도가 19°인 자연녹지지역으로 2030년 도시기본계획상 개발 불가능지에 해당된다는 사유에 대하여, 청구인은 국토의계획 및 이용에 관한 법 제2조, 같은법 시행령 제2조, 부산광역시 도시계획조례 제8조에 따른 도시관리계획(사회복지시설) 입안제안을 하였음에도 피청구인은 2030년 도시기본계획 및 부산광역시 도시계획조례 제22조 개발행위허가기준을 인용한 것으로 신청사건의 본질을 오도하는 처분이며, 법 제59조에 따라 신청한 도시관리계획(사회복지시설) 결정 입안제안건을 심의 상정없이 과장 전결로한 불가처분은 도시계획위원회의 존치를 무시한 월권행위이므로 부당하며,
(2) 도시계획위원회 부결사유 해소여부 검토 결과 인근 아파트 민원들과의 갈등 해결 선행이 미해결되었다는 사유에 대하여, 청구인은 2010. 3. 22. 제1회 도시계획위원회(사회복지법인 지성원) 심의과정에서 ○○위원 발언 “작년에 상정되었을 때는 인근 뜨란채아파트 입주민들의 반대문제가 되었는데 제시한 자료를 보니 충분히 민원사항 해결되어 하자 없을 것 같습니다”라고 의원발의 의결되었고, 당회 재보류 내용은 민원사항 해결 건을 제외한 또 다른 의결 건으로 보류판정을 받고 즉시 ① 사유지 문제에 따른 신발피혁연구소의 동의서와 ② 부산진경찰서 교통과의 비보호좌회전 허용가능 공문을 첨부 보완 조치하였으나, 2010. 10. 13. 제3회 도시계획위원회 개최결과 ① 사유지 동의를 받지 아니하였고 ② 비보호좌회전에 대한 교통문제도 해결되었다고 볼 수 없으며 ③인근아파트 민원들과의 갈등해결이 선행되지 않아 부결되었다는 회신을 볼 때, 이는 사유지 동의서와 부산진경찰서장의 공문을 도시계획위원회에 전달하지 않았던지 심의결과를 피청구인이 임의로 결정 통보하였는지 도시계획위원회의 회의록을 비공개하면서 해결된 민원사항을 반복요구하고 있음은 부당한 행정이며,
(3) 시설 설치로 인한 환경훼손 여부 검토결과 도심지내 자연상태의 녹지공간 훼손 및 인접지역의 추가적인 난개발이 우려된다는 사유에 대하여, 청구인은 본건 토지를 제외한 인접지역은 한국피혁연구소 대지뿐이며 개발 건축되어 추가적인 난개발과 무관한 공공시설 정원으로 사용 중으로 도시계획위원회 보완사유(사유지 동의 및 규모축 소) 해소를 위하여 사업면적을 하향조정하여 사유지 동의 없이 제거식앙카와 벽체문제를 자체 부지내에서 해결하여 법적 문제가 전혀 없으며,
(4) 2007년부터 5차례에 걸쳐 검토된 사안으로 기 도시계획시설 결정제안시 문제점(녹지훼손, 인근 아파트주민의 집단민원)이 현재까지 지속되고 있다는 사유에 대하여, 앞서 2차례의 유치원 설립을 위한 도시관리계획 입안제안시 명목상 유치원 설립은 타당성 결여라고 하더라도 참고로 “노인복지시설 추진과정은 입안제안이 타당하여 입안 추진하였으나” 라고 한 부분은 본건 심의신청서 제출한 청구인의 주장을 인정하는 항목이며 도래하지 않은 불법 주민 집단민원은 옹호하고 빙자하여 기 도시계획위원회에서 의결 해소된 사항을 재차 요구하는 등 오히려 행정신뢰성에 막대한 지장을 주는 불법행위이며,
(5) 종합적인 검토결과 도시관리계획 입안 추진은 합목적성 결여 및 행정 신뢰성 실추가 예상되어 도시관리계획 입안절차 이행이 어렵다는 사유에 대하여, 피청구인은 2012. 1. 17. 어린이집 26개소 허가함에 있어 기존 어린이집 원장 639명의 집단민원 갈등에 대하여도 사전협의를 선행하지 않으면서 “시대가 요구하는 경쟁력 있고 창의적인 보육환경을 확충하고자 함으로 수용하여 주실 것을 당부드립니다.”라고 한다면 유치원은 창의적인 보육환경 확충이 아니고 노인요양시설은 시대가 요구하는 국가정책사업이 아닌지, 또한, 형평성에 맞지 않는 국가공권력을 오남용하여 공신력을 상실하고, 불필요한 서류를 재요구하고 절차를 강화하여 민원을 괴롭히는 것이 합목적성인지, 피청구인의 기각신청사유는 지역주민에게 혐오시설(요양원)을 기피하고 녹지공간을 제공하는 것이 달성하고자 하는 공익목적이 크다 라고 부추기는 발상으로 공무원의 사명감을 상실한 처사인 반면, 피청구인은 비과세 사회복지법인 지성원에는 매년 수백만원씩 재산세를 부과하는 등 감정적인 행동으로 국가정책사업을 정당한 이유 없이 지연시켜왔으며, 이는 사회복지시설 설치를 방해하는 불법행위로 본건 도시관리계획(사회복지시설) 결정 입안제안에 대한 반려처분은 부당 억울하다고 사료되므로 이 사건처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장 요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 김○○이 제출한 도시관리계획(학교:유치원) 결정 입안제안 반려처분 취소청구에 대하여 피청구인의 답변이 허위임을 밝히기 위하여 부산진구청의 2012년도 어린이집 원장교육자료를 첨부하여 답변서를 제출하였으나, 피청구인은 보육정책위원회 심의상정된 의결 공문을 강력히 부인하며 오히려 김○○을 억지 주장하는 사람으로 매도하는 허위 보충서면을 제출하여 기각 재결되었으며 행정심판 판결 이틀 전인 2012. 1. 17. 부산진구 2012년 어린이집 신규인가 신청공고를 발표하여 계획된 위증이라는 주장하나, 김○○이 2012. 1. 4. 제출한 보충서면 “현재 22개소에서 38개소로 16개소를 2012년 3월부터 확대 신설 허가하고 3월에 개소식을 하는 것을 볼 때”라는 주장에 대하여, 부산진구내 기존 어린이집 중에서 공립어린이집 16개소를 취약보육시설(시간연장 시설)로 확대 지정하여 운영한다는 것이지 신규로 설치한다는 것이 아니라고 답변한 것으로 유치원은 교육과학기술부 소관으로 유아의 교육을 위하여 유아교육법에 따라 설립ㆍ운영되는 학교로서 교육청 인가사항이며, 어린이집은 보건복지부 소관으로 영유아보육법에 따라 보호자의 위탁을 받아 영유아를 보육하는 보육시설로서 부산진구청 인가사항이므로 엄연히 구분되며, 어린이집은 2006년도부터 6년간 신규인가가 제한되어 왔으나 2012년도에는 수요부족에 따라 신규인가 공고된 것으로 본 도시관리계획(사회복지시설) 결정 입안제안 반려 처분과는 전혀 관계가 없다.
나. 이와 같이 청구인이 ‘사회복지시설’ 입안 제안의 타당성과 시설의 필요성에 대한 근거를 제시하여 처분의 부당함을 주장하는 것이 아니고, 청구인 및 본 도시관리계획(사회복지시설) 결정 입안제안 반려 처분과는 관계없는, 청구인의 대리인 김○○이 행정심판 청구하여 기각 종결 처리된 도시관리계획(학교:유치원) 입안제안 취소건과 어린이집 신규 인가건을 언급하며 위증 운운하는 것은 맞지 않는 주장이므로 이유 없다고 할 것이다.
다. 청구인은 피청구인이 제안서에 대하여 도시기본계획에 적합한 지 여부를 검토한 것은 부산광역시 도시계획조례 제22조(개발행위 허가기준)를 인용한 것으로 신청 사건의 본질을 오도하는 처분이라는 주장에 대하여, 도시관리계획은 도시기본계획에서 제시된 장기적인 발전방향을 공간에 구체화하고 실현시키는 중기계획으로서 도시기본계획에서 제시한 기준이 수용되어야 하며, 청구인이 인용한 부산광역시 도시계획조례 제8조(제안서에 대한 검토 등)에 따라 도시관리계획 입안권자로서 당연히 검토하여야 하는 사항으로 청구인이 주장하는 것과 같이 월권행위가 아닌 의무 사항으로,
라. 청구인은 2010. 3. 22. 제1회 도시계획위원회 심의과정에서 ○○위원이 “작년에 상정되었을 때는 인근 뜨란채아파트 입주민들의 반대문제가 되었는데 제시한 자료를 보니 충분히 민원사항 해결되어 하자 없을 것 같습니다”라고 발언한 내용을 근거로 도시계획위원회 부결사유인 인근아파트 민원들과의 갈등이 해결되었다고 주장에 대하여, 2010년 제1회 도시계획위원회 개최 이후에도 사회복지시설(노인요양시설) 자체를 절대적으로 반대하는 인근 아파트 주민들의 집단민원이 지속적으로 제기된 사실이 있으며,
마. 청구인은 한국신발피혁연구소의 사유지 동의서 및 부산진경찰서 비보호좌회전 허용가능하다는 공문을 첨부하여 2010. 10. 13. 제3회 도시계획위원회 심의를 받았다고 주장하나, 2010년 제3회 도시계획위원회 심의 부결된 이후 연구소 부지와 노인요양시설 부지를 교환하는 조건으로 한국신발피혁연구소에서 2010. 11. 18. 토지사용(임시) 동의를 하였으며, 부산진경찰서와 협의 또한 도시계획위원회 심의 부결된 이후 2010. 11. 16.로 되었으나, 2011. 2. 23. 도시관리계획(사회복지시설) 입안제안 신청 전까지 우리 구에 제출된 바 없으며, 도시계획위원회 심의결과를 피청구인이 임의로 결정 통보하였고 해결된 민원사항을 반복요구하고 있다는 청구인의 주장은 맞지 않는 내용으로, 도시계획위원회 심의 부결 결과를 청구인에게 통보하였으나, 청구인은 아무런 조치가 없었다.
바. 청구인은 2011. 2. 23. 도시관리계획(사회복지시설) 입안제안 신청 시에 토지사용동의서를 첨부하였으나 도시계획시설(연구시설)인 한국신발피혁연구소 부지를 노인요양시설 부지와 교환하는 조건의 동의이므로 부산광역시 소관 도시계획시설(연구시설)에 대한 변경이 필요한 사항이며, 비보호 좌회전에 대한 경찰서 협의공문은 제출되었으나 인근 아파트 민원들과의 갈등은 전혀 해결하지 않았으므로 청구인이 주장하는 2010. 10. 13. 도시계획위원회 심의 부결 전에 사유지 동의 문제, 비보호좌회전 문제, 인근 아파트 민원들과의 갈등을 해결하였다는 주장은 억지 주장으로 볼 수 밖에 없다.
사. 아울러, 청구인이 신청한 2011. 2. 23. 도시관리계획(사회복지시설) 입안 제안 건에 대하여 2011. 2. 28. ① 사유지 동의, ② 민원해결 선행 미이행을 사유로 피청구인이 반려한 후 청구인은 사업지 변경(부산진구 당감동 →사하구 감천동)을 추진하다가 사업지 변경이 어렵게 됨에 따라 2011. 10. 6. 도시관리계획(학교:유치원) 입안제안 후 행정심판에서 기각되자 다시 도시관리계획(사회복지시설) 입안제안 신청한 것으로, 청구인은 신청사업 면적 중 개발지역을 축소 하향조정하여 사유지 동의없이 제거식앙카와 벽체문제를 자체부지 내에서 해결하여 법적 문제가 전혀 없으며, 추가적인 난개발과 전혀 무관하다고 하나, 2007년 및 2009년도에 도시계획시설 결정 주민제안에 따른 낙동강유역환경청 협의 회신공문에 따르면 이 사건 토지는 임상이 양호한 구릉성 임야지역으로 보존가치가 있고, 당감ㆍ부암지역 주민들의 녹지공간 및 도로변 완충녹지 등의 도심지내 주요한 녹지공간 역할을 하고 있는 지역으로 사업 시행시 식생훼손, 과도한 지형변화, 도로변 완충녹지 및 도심지내 녹지공간 감소등이 예상되며 부산광역시의 경우 도시녹지율과 1인당 공원면적이 대도시중 최하위인 점을 고려 동 지역을 보존하도록 회신된 바 있으며, 피청구인은 대규모 벚꽃 군락, 완충녹지 및 어린이공원 등으로 이어지는 녹지축을 훼손함으로써 개인이 추구하는 사익보다는 개발이 완료된 삭막한 도심지내 임상이 양호한 자연녹지지역을 원형 보존하여 인근 지역 주민에게 쾌적한 녹지환경을 제공하는 등 다수 시민의 이익을 보호하는 것이 공익 우선정책에 부합된다고 판단하였다.
아. 청구인은 피청구인의 답변 내용 중 “노인복지시설 사업추진과정은 입안제안이 타당하여 입안 추진하였으나”라고 한 부분만을 인용하여 마치 청구인의 주장을 인정한 것처럼 주장하고 있으나, 문단 전체 맥락으로 볼 때 청구인의 주장을 인정하는 내용이 아니며, 또한, 도래하지도 않은 불법 주민 집단민원은 옹호하고 빙자하여 기 도시계획위원회에서 의결 해소된 사항을 재차 요구하는 등 오히려 행정신뢰성에 막대한 지장을 주는 불법행위라고 주장하나, 앞서 피청구인이 주장한 바와 같이 2009년~2010년 사회복지시설 제안 시에 인근 아파트 주민들로부터 집단민원이 수차례 제기되었으며 현재까지 해결되지 못한 것이 명백함에도 도래하지도 않은 불법 주민 집단민원이라 주장함은 타당하지 않으며, 2010년 제3회 도시계획위원회 심의에서 인근아파트 민원들과의 갈등 해결이 선행되어야 함을 사유로 부결되었으나 지금까지 집단민원을 해결하지 못한 상태에서 2011년 2월, 2011년 10월, 2012년 3월 등 3차례에 걸쳐 도시관리계획 입안 제안신청을 반복하여 반려 처분된 것이다.
자. 도시관리계획 입안권자는 입안의 타당성을 검토하여 45일 이내에 입안에의 반영여부를 결정하여 제안자에 통보하고, 제안이 타당하여 입안하고자 할 경우 관련 절차를 거쳐 최종적으로 도시계획위원회 심의를 거쳐 도시관리계획으로 결정하는 것으로, 도시계획위원회 심의 상정은 제안자에게 입안여부를 통보한 이후 법에 따라 최종 결정단계에서 이루어지는 것으로, 도시계획위원회 상정도 없이 해당 과장의 직권으로 제안 신청을 반려 처분하였다고 하는 주장은 청구인의 근거 없는 주관적인 생각일 뿐이며, 이 사건 처분은 해당 과장의 독자적인 판단에 의한 것이 아니라 관련법에 따라 행정내부의 절차를 거쳐 처리한 것으로 위법함은 없다 할 것이다.
차. 청구인은 피청구인이 형평성에 맞지 않는 국가공권력을 오남용하여 공신력을 상실하고, 불필요한 서류를 재요구하고 절차를 강화하여 민원인을 괴롭히는 등 사회복지시설 설치를 방해하는 불법행위를 하고 있다고 주장하나, 이 사건 토지에 대한 도시관리계획 결정 제안 신청건은 2007년도부터 5차례에 걸쳐 검토된 사안으로서 종합적인 검토 결과 부산광역시 도시계획조례상 토지형질변경 기준을 초과할 뿐 아니라, 기 도시계획위원회 부결사유도 해소하지 못하였으며, 임상이 양호하고 대단위 택지개발로 녹지공간이 부족한 지역에 개인의 토지활용을 위하여 5차례에 걸쳐 입지시설을 바꿔가며 도시관리계획 결정 입안 제안한 사항에 대한 입안 추진은 제안목적의 타당성이 결여되므로, 도시관리계획(사회복지시설) 입안 추진은 합목적성 결여 및 행정신뢰성 실추가 예상되어 반려 처분한 것으로, 공익을 위해서 도시관리계획으로 결정하여 개발하기 보다는 녹지로 보전하는 것이 타당함을 기 통지한 지역에 대하여 계속적으로 도시관리계획 결정을 받으려는 것은 청구인의 다른 의도가 있다고 볼 수 밖에 없다
카. 이 사건에 이르게 된 경위 및 제반사정을 고려해 보더라도 이 사건 처분은 적정한 처분이라 판단되며, 법은 그 목적에 맞게 집행되어야 하는 바, 관련법령에 의거 적법하게 이루어진 이 사건 처분으로 청구인에게 다소 불이익이 발생된다 하더라도 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익목적이 더욱 크다 할 것이므로 청구인의 청구는 이유 없으므로 마땅히 기각 되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제26조, 제43조
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제20조, 제35조
○「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」제108조
○「부산광역시 도시계획조례」제8조, 제22조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 당사자로부터 제출된 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2012. 3. 12. 피청구인에게 사건부지에 사회복지시설을 도시계획시설로 결정을 하여줄 것을 내용으로 하는 도시관리계획결정 입안 제안을 하였다.
(나) 피청구인은 2012. 3. 23. 토지형질변경 기준초과, 도시계획위원회 부결사유인 인근 아파트 민원들과의 갈등 미해소, 제안목적의 타당성 결여 등의 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다)제26조에 의하면 ‘주민은 기반시설의 설치에 관한 사항에 대하여 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있고’, 같은 법 시행령 제20조에 의하면 ‘도시관리계획입안의 제안을 받은 자는 제안일부터 45일 이내에 도시관리계획입안에의 반영여부를 제안자에게 통보하여야 하며’, 국토계획법 제43조제1항은 ‘기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역ㆍ기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다’고 규정하고, 같은 법 시행령 제35조제1항은 ‘법 제43조제1항 단서에서 대통령령이 정하는 경우라 함은 다음 각 호의 경우를 말한다’고 하면서, 제1호 가목에서 ‘도시지역 또는 지구단위계획구역 지역에서 국토해양부령이 정하는 기반시설을 설치하고자 하는 경우’를 규정하고 있다.
한편, 도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙 제108조는 ‘사회복지시설의 특성에 따라 인근의 토지이용현황을 고려하고, 인구밀집지역에 설치하는 것이 부적합한 시설과 주거환경에 좋지 아니한 영향을 미치는 시설은 도시의 외곽에 설치하여야 한다’고 규정하고 있고, 부산광역시 도시계획조례 제8조에 의하면 주민이 도시관리계획 입안을 제안한 경우 검토하여야 할 사항으로 ‘도시관리계획입안 제안 목적의 타당성’, ‘도시계획시설의 설치에 관한 제안인 경우에는 당해 시설의 설치로 인한 환경훼손여부와 당해 도시계획시설사업의 시행에 필요한 토지의 확보여부’ 등을 들고 있으며, 같은 조례 제22조는 ‘형질변경이 이루어지는 훼손 대상토지의 경사도가 30% 이상인 토지는 형질변경에서 제외하도록’ 하고 있다.
(가) 청구인은, 국토의계획 및 이용에 관한 법 제26조, 같은법 시행령 제20조, 부산광역시 도시계획조례 제8조에 따른 도시관리계획(사회복지시설) 입안제안을 하였음에도 피청구인은 2030년 도시기본계획 및 부산광역시 도시계획조례 제22조 개발행위허가기준을 인용하여 신청사건의 본질을 오도하는 처분을 하였으며, 신청한 도시관리계획(사회복지시설) 결정 입안 제안건을 도시계획위원회 심의 상정 없이 과장 전결로 한 반려처분은 도시계획위원회의 존치를 무시한 월권행위라는 주장에 대하여, 도시관리계획은 도시기본계획에서 제시된 장기적인 발전방향을 공간에 구체화하고 실현시키는 중기계획으로서 도시기본계획에서 제시한 기준이 수용되어야 하며, 국토계획법 시행령 제20조에 따라 도시관리계획 입안제안을 받은 자는 입안의 타당성을 검토하여 45일 이내에 입안에의 반영여부를 결정하여 제안자에 통보하고, 제안이 타당하여 입안하고자 할 경우 관련 절차를 거쳐 최종적으로 도시계획위원회 심의를 거쳐 도시관리계획으로 결정하는 것으로, 피청구인이 보고한 2012. 3. 21. 도시계획시설(사회복지시설) 결정 주민제안에 대한 검토 보고서를 보면 이 사건 처분은 관련법에 따라 적법한 절차를 거쳐 처리한 것으로 보이며,
(나) 청구인은 2010. 3. 22. 제1회 도시계획위원회 심의과정에서 ○○위원이 발언한 내용을 근거로 도시계획위원회 부결사유인 인근아파트 민원들과의 갈등이 해결되었다고 주장하나, 2010. 4. 12. 사회복지시설 결정반대 방문민원 면담결과 보고서 및 2011. 1. 20. 및 2011. 2. 10. 백양뜨란채입주자대표회의의 도시변경절차 진행중지 및 요양원 건립 반대 통보서를 보면 2010년 제1회 도시계획위원회 개최 이후에도 사회복지시설 건립을 반대하는 인근 아파트 주민들의 집단민원이 지속적으로 제기된 사실을 알 수 있고,
(다) 청구인은 시설 설치로 인한 환경훼손 여부 검토결과 도심지내 자연상태의 녹지공간 훼손 및 인접지역의 추가적인 난개발이 우려된다는 피청구인의 주장에 대하여, 사건부지를 제외한 인접지역은 한국피혁연구소 대지뿐으로 개발 건축되어 추가적인 난개발과 무관한 공공시설 정원으로 사용 중이며, 도시계획위원회 보완사유(사유지 동의 및 규모축소) 해소를 위하여 사업면적을 하향조정하여 사유지 동의 없이 제거식앙카와 벽체문제를 자체 부지 내에서 해결하여 법적 문제가 전혀 없다고 하나, 2010. 11. 18. 한국신발피혁연구소 토지사용(임시) 동의요청 승인 공문에 의하면 도시계획시설(연구시설)인 한국신발피혁연구소 부지를 노인요양시설 부지와 상호 교환하는 조건으로 동의한 것으로 부지 상호교환에 따라 부산광역시 소관 도시계획시설(연구시설)에 대한 변경 절차가 필요하며, 2008. 3. 17. 낙동강유역환경청의 사전환경성 검토 협의의견 회신공문에 따르면 이 사건 토지는 임상이 양호한 구릉성 임야지역으로 보존가치가 있고, 당감ㆍ부암지역 주민들의 녹지공간 및 도로변 완충녹지 등의 도심지내 주요한 녹지공간 역할을 하고 있는 지역으로 사업 시행시 식생훼손, 과도한 지형변화, 도로변 완충녹지 및 도심지내 녹지공간 감소등이 예상되며, 특히, 부산광역시의 경우 도시녹지율과 1인당 공원면적이 대도시중 최하위인 점을 고려 동 지역을 보존하도록 회신된 바 있어, 개인이 추구하는 사익보다는 삭막한 도심지내 임상이 양호한 자연녹지지역을 원형 보존하여 인근 지역 주민에게 쾌적한 녹지환경을 제공하는 등 다수 시민의 이익을 보호하는 것이 공익 우선정책에 부합된다 할 것이고,
(라) 이 사건부지에 대한 도시관리계획 결정 제안 신청 건은 2007년도부터 5차례에 걸쳐 검토된 사안으로서 기반시설의 설치에 관한 사항은 도시관리계획으로 결정하여야 하고 도시관리계획은 도시의 장기적인 발전방향을 구체화하고 실현시키는 중기계획으로서 기반시설의 설치에 관하여 주민이 입안을 제안할 수는 있으나 그 제안은 관계법령 등에서 정하고 있는 기준에 적합하여야 하는 바, 관계법령 등에의 적합 여부에 대한 판단은 입안권자의 재량에 속하는 것이라 할 것이고, 피청구인은 도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙 제108조(사회복지시설의 결정기준), 도시계획조례 제8조(제안서에 대한 검토 등) 및 제22조(개발행위의 허가기준)등에 근거하여, 청구인의 도시관리계획입안 제안이 부산시 도시관리계획과 상충하고 사회복지시설 확충의 시급성도 없으며, 사건부지는 급경사지로 개발행위 허가기준에 맞지 않는다는 등의 이유로 이를 반려하였던 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
