【재결요지】 1) 이 사건 정보는 일정기간 동안 본부(미래전략실, 기획예산처, 교무처, 관리처, 대외협력처, 감사실 등), 사회봉사단, 부속사업단, ○○캠퍼스, 의료원 등 피청구인의 전체 부서에서 생산한 문서목록으로서 문서등록일자, 문서번호, 문서제목, 담당자명으로 구성되어 있고, 피청구인의 소속기관 중 의료원, ○○캠퍼스 등은 해당기관장 명의로 별도의 행정업무를 하고 있어 위 소속기관이 생산한 문서정보는 피청구인이 보유ㆍ관리하지 않고 있는 것으로 확인되는데, 위 정보 중 미래전략실, 기획예산처, 교무처, 관리처, 대외협력처, 감사실 등은 그 부서의 담당 업무 성격상 정보공개법 제9조제1항제5호에서 비공개대상정보로 정하고 있는 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정 등과 관련된 문서를 주로 생산하여 이 사건 정보에 이와 관련된 문서제목이 다수 포함되어 있는 것으로는 보이나, 문서제목 자체의 공개만으로는 정보공개법 제9조제1항제5호에서 정하고 있는 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보라고 보기는 어렵다.
그러나 이 사건 정보 중 일부 문서제목에 개인의 성명과 법인명 또는 단체명 등이 포함되어 있어 피청구인 학교에 소속된 학생 성명, 피청구인과 거래하는 개인 성명 등이 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되므로 이 사건 정보 중 개인의 성명 등 개인에 관한 사항은 정보공개법 제9조제1항제6호의 비공개대상정보에 해당하고, 이 사건 정보에 포함되어 있는 법인 또는 단체명이 해당 문서제목에 나와 있는 구체적인 정보(금액 또는 진행 사업명 등)와 결합하는 경우에는 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있으므로 동 부분은 같은 법 제9조제1항제7호의 비공개대상정보에 해당하는 것으로 판단되는데, 정보공개법 제14조에서 공개청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다고 되어 있는바, 이 사건 정보의 경우 비공개대상정보에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있기는 하나 분리가 가능할 것으로 보이므로 피청구인이 두 부분의 분리 여부를 판단하지 않고 위 정보의 공개를 일률적으로 거부한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다.
2) 한편 피청구인은 청구인이 청구 범위를 특정하지 않은 채 정보공개청구를 하였고, 이 사건 정보를 공개하기 위해서 피청구인의 행정 업무에 상당한 지장을 초래할 가능성이 있으며, 이 사건 정보의 공개로 인하여 공익이 실현된다고 볼 수도 없고 청구인이 자신의 실적을 채우기 위하여 수많은 국가기관 등을 상대로 정보공개청구를 일삼고 있는 등 권리남용을 하고 있다고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다.
청구인은 피청구인에게 이 사건 정보공개를 청구함에 있어 정보대상을 피청구인의 소속기관을 포함한 전체 부서가 2014. 1. 1.부터 2014. 10. 30.까지 생산한 문서의 목록으로 한정하였으므로 정보가 특정되지 않았다는 피청구인의 주장은 받아들일 수 없고, 정보공개법상의 목적, 규정 내용 및 취지를 고려할 때 정보공개청구의 목적에 특별한 제한이 있다고 할 수 없으므로 오로지 피청구인을 괴롭힐 목적으로 정보공개를 구하고 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한 정보공개의 청구가 신의칙에 반하거나 권리남용에 해당한다고 볼 수 없다 할 것인바(대법원 2004. 9. 23. 선고 2003두1370판결, 대법원 2008.10.23. 선고 2007두1798 판결 등 참조), 공개로 인한 공익의 실현 여부나 청구인이 수많은 국가기관 등을 상대로 정보공개를 청구하였다는 사실만으로 청구인의 정보공개청구가 권리남용에 해당한다고 볼 수 없으므로 이 부분에 대한 피청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.
그리고 정보공개법 제13조에서 공개대상정보의 양이 너무 많아 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 정보의 사본ㆍ복제물을 일정 기간별로 나누어 제공하거나 열람과 병행하여 제공할 수 있도록 규정하고 있는 점, 피청구인이 전자적 문서관리시스템을 갖추고 있고 기초 정보자료가 모두 존재하여 공개를 위해 약간의 시간이 필요할 것으로는 보이나 청구인이 요구하는 전자파일의 형태로 공개가 가능한 것으로 보이는 점, 달리 이 사건 정보의 생성을 위하여 피청구인에게 어느 정도의 업무상 지장이 초래되는지 여부가 구체적ㆍ객관적으로 확인되지 아니하는 점 등을 고려해 볼 때 이 사건 정보를 공개하기 위해서 피청구인의 행정 업무에 상당한 지장을 초래할 가능성이 있다는 피청구인의 주장도 받아들이기 어렵다.
3) 따라서, 차후에 피청구인이 이 사건 정보 중 보유ㆍ관리하고 있지 아니하는 소속기관의 정보에 대해 부존재통지를 하거나 정보공개청구대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인ㆍ검토하고 비공개사유를 밝혀 다시 그 공개 여부를 결정하는 것은 별론으로 하고, 피청구인이 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는지 여부 및 정보의 보유 유무를 판단하지 않고 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제5호, 제6호 및 제7호의 비공개대상정보에 해당한다는 이유를 들어 일률적으로 비공개한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
【주문】 피청구인이 2014. 11. 19. 청구인에게 한 정보공개 거부처분을 취소한다.
【청구취지】 주문과 같다.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 2014. 11. 12. 피청구인에게 ‘피청구인의 전 부서(소속기관 포함)가 2014. 1. 1. ～ 2014. 10. 30. 생산한 문서의 목록’(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)을 공개하여 줄 것을 청구하자, 피청구인은 이 사건 정보가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제5호, 제6호 및 제7호의 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 2014. 11. 19. 청구인에게 정보공개 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이 사건 정보의 공개는 문서내용이 아니라 문서목록만을 공개하는 것이어서 피청구인 업무의 공정성을 저해하지도 않으며, 직원의 사생활을 침해하지도 않고 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항이 아니어서 정당한 이익을 해할 우려가 없음에도 불구하고 피청구인이 개괄적인 사유만을 들어 정보공개를 거부한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 청구 범위를 특정하지 않은 채 정보공개청구를 하였고, 이 사건 정보를 공개하기 위해서는 피청구인의 행정 업무에 상당한 지장을 초래할 가능성이 있으며, 이 사건 정보의 공개로 인하여 청구인이 주장하는 바와 같이 공익이 실현된다고 볼 수도 없다.
나. 또한 청구인은 자신의 실적을 채우기 위하여 수많은 국가기관 등을 상대로 정보공개청구를 일삼고 있는 등 그 권리를 남용하고 있으므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조, 제8조, 제9조제1항, 제13조, 제14조
공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령 제2조, 제5조
교육관련기관의 정보공개에 관한 특례법 제2조, 제3조, 제4조, 제12조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서와 답변서, 정보공개청구서, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2014. 11. 12. 피청구인에게 사용목적을 ‘행정감시’로, 공개방법은 ‘전자파일 문서를 이메일로 공개’로 지정하여 이 사건 정보의 공개를 청구하였다.
나. 피청구인은 2014. 11. 19. 청구인에게 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호, 제6호 및 제7호의 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
다. 이 사건 정보의 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 이 사건 정보는 피청구인의 소속기관을 포함한 전체 부서에서 2014. 1. 1.부터 2014. 10. 30.까지 생산한 문서의 목록을 말하고, 위 정보는 문서등록일자, 문서번호, 문서제목, 담당자명으로 구성되어 있음
○ 피청구인은 전자적 문서관리시스템을 갖추고 있고, 소속기관을 포함한 피청구인의 전체 부서는 비서실, 본부(미래전략실, 기획예산처, 교무처, 관리처, 대외협력처, 감사실 등), 사회봉사단, 부속사업단, ○○캠퍼스 행정부서, **개 대학ㆍ학부 및 대학원, 의료원, 기타 부속교육기관 등으로 구성되어 있으며, 의료원, ○○캠퍼스 등은 그 소속기관장 명의로 별도의 행정업무를 하고 있어 위 소속기관에서 생산한 문서정보는 피청구인이 보유ㆍ관리하고 있지 않음
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
1) 정보공개법 제1조에 따르면 이 법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제3조에는 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제4조제1항에는 정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 따른다고 되어 있다.
2) 정보공개법 제9조제1항제5호에 따르면 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보 중 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보는 공개하지 아니할 수 있고, 같은 항 제6호에는 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항 중 법령이 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보, 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 개인의 사생활의 비밀과 자유를 부당하게 침해하지 않는 정보, 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보, 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위, 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로써 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업을 제외한 정보로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있으며, 같은 항 제7호에는 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 ‘법인 등’이라 한다)의 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항 중 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보, 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보를 제외한 정보로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있다고 되어 있다.
3) 그리고 정보공개법 제13조제2항에 따르면 공공기관은 청구인이 사본 또는 복제물의 교부를 원하는 경우에는 이를 교부하여야 하고 다만, 공개대상정보의 양이 너무 많아 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 정보의 사본ㆍ복제물을 일정 기간별로 나누어 제공하거나 열람과 병행하여 제공할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제14조에 따르면 공개청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다고 되어 있다.
4) 한편 정보공개법 제8조제1항에 따르며 공공기관은 그 기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대하여 국민이 쉽게 알 수 있도록 정보목록을 작성하여 갖추어 두고, 그 목록을 정보통신망을 활용한 정보공개시스템 등을 통하여 공개하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 시행령 제5조제1항 전단에 법 제8조제1항에 따른 정보목록에는 문서제목ㆍ생산연도ㆍ업무담당자ㆍ보존기간 등이 포함되어야 한다고 되어 있다.
5) 「교육관련기관의 정보공개에 관한 특례법」 제2조제1호에 따르면 ‘정보’란 교육관련기관이 학교교육과 관련하여 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다)ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제4조 및 제12조제1호에 따르면 정보의 공개 등에 관하여 이 법에서 규정하지 아니한 사항에 대하여는 정보공개법을 적용하고, 정보공개법 제6조부터 제9조까지, 제11조, 제13조, 제15조, 제18조부터 제21조까지 및 제25조 중 ‘공공기관’은 각각 ‘교육관련기관’으로 본다고 되어 있다.
나. 판 단
1) 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제5호, 제6호 및 제7호의 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였는데, 이 사건 정보는 일정기간 동안 본부(미래전략실, 기획예산처, 교무처, 관리처, 대외협력처, 감사실 등), 사회봉사단, 부속사업단, ○○캠퍼스, 의료원 등 피청구인의 전체 부서에서 생산한 문서목록으로서 문서등록일자, 문서번호, 문서제목, 담당자명으로 구성되어 있고, 피청구인의 소속기관 중 의료원, ○○캠퍼스 등은 해당기관장 명의로 별도의 행정업무를 하고 있어 위 소속기관이 생산한 문서정보는 피청구인이 보유ㆍ관리하지 않고 있는 것으로 확인되는데, 위 정보 중 미래전략실, 기획예산처, 교무처, 관리처, 대외협력처, 감사실 등은 그 부서의 담당 업무 성격상 정보공개법 제9조제1항제5호에서 비공개대상정보로 정하고 있는 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정 등과 관련된 문서를 주로 생산하여 이 사건 정보에 이와 관련된 문서제목이 다수 포함되어 있는 것으로는 보이나, 문서 제목 자체의 공개만으로는 정보공개법 제9조제1항제5호에서 정하고 있는 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보라고 보기는 어렵다.
그러나 이 사건 정보 중 일부 문서제목에 개인의 성명과 법인명 또는 단체명 등이 포함되어 있어 피청구인 학교에 소속된 학생 성명, 피청구인과 거래하는 개인 성명 등이 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되므로 이 사건 정보 중 개인의 성명 등 개인에 관한 사항은 정보공개법 제9조제1항제6호의 비공개대상정보에 해당하고, 이 사건 정보에 포함되어 있는 법인 또는 단체명이 해당 문서제목에 나와 있는 구체적인 정보(금액 또는 진행 사업명 등)와 결합하는 경우에는 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있으므로 동 부분은 같은 법 제9조제1항제7호의 비공개대상정보에 해당하는 것으로 판단되는데, 정보공개법 제14조에서 공개청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다고 되어 있는바, 이 사건 정보의 경우 비공개대상정보에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있기는 하나 분리가 가능할 것으로 보이므로 피청구인이 두 부분의 분리 여부를 판단하지 않고 위 정보의 공개를 일률적으로 거부한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다.
2) 한편 피청구인은 청구인이 청구 범위를 특정하지 않은 채 정보공개청구를 하였고, 이 사건 정보를 공개하기 위해서 피청구인의 행정 업무에 상당한 지장을 초래할 가능성이 있으며, 이 사건 정보의 공개로 인하여 공익이 실현된다고 볼 수도 없고 청구인이 자신의 실적을 채우기 위하여 수많은 국가기관 등을 상대로 정보공개청구를 일삼고 있는 등 권리남용을 하고 있다고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다.
청구인은 피청구인에게 이 사건 정보공개를 청구함에 있어 정보대상을 피청구인의 소속기관을 포함한 전체 부서가 2014. 1. 1.부터 2014. 10. 30.까지 생산한 문서의 목록으로 한정하였으므로 정보가 특정되지 않았다는 피청구인의 주장은 받아들일 수 없고, 정보공개법상의 목적, 규정 내용 및 취지를 고려할 때 정보공개청구의 목적에 특별한 제한이 있다고 할 수 없으므로 오로지 피청구인을 괴롭힐 목적으로 정보공개를 구하고 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한 정보공개의 청구가 신의칙에 반하거나 권리남용에 해당한다고 볼 수 없다 할 것인바(대법원 2004. 9. 23. 선고 2003두1370판결, 대법원 2008.10.23. 선고 2007두1798 판결 등 참조), 공개로 인한 공익의 실현 여부나 청구인이 수많은 국가기관 등을 상대로 정보공개를 청구하였다는 사실만으로 청구인의 정보공개청구가 권리남용에 해당한다고 볼 수 없으므로 이 부분에 대한 피청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.
그리고 정보공개법 제13조에서 공개대상정보의 양이 너무 많아 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 정보의 사본ㆍ복제물을 일정 기간별로 나누어 제공하거나 열람과 병행하여 제공할 수 있도록 규정하고 있는 점, 피청구인이 전자적 문서관리시스템을 갖추고 있고 기초 정보자료가 모두 존재하여 공개를 위해 약간의 시간이 필요할 것으로는 보이나 청구인이 요구하는 전자파일의 형태로 공개가 가능한 것으로 보이는 점, 달리 이 사건 정보의 생성을 위하여 피청구인에게 어느 정도의 업무상 지장이 초래되는지 여부가 구체적ㆍ객관적으로 확인되지 아니하는 점 등을 고려해 볼 때 이 사건 정보를 공개하기 위해서 피청구인의 행정 업무에 상당한 지장을 초래할 가능성이 있다는 피청구인의 주장도 받아들이기 어렵다.
3) 따라서, 차후에 피청구인이 이 사건 정보 중 보유ㆍ관리하고 있지 아니하는 소속기관의 정보에 대해 부존재통지를 하거나 정보공개청구대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인ㆍ검토하고 비공개사유를 밝혀 다시 그 공개 여부를 결정하는 것은 별론으로 하고, 피청구인이 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는지 여부 및 정보의 보유 유무를 판단하지 않고 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제5호, 제6호 및 제7호의 비공개대상정보에 해당한다는 이유를 들어 일률적으로 비공개한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
