【재결요지】 진폐법 부칙 제4조의 ‘종전 규정에 따라 장해위로금을 지급받은 근로자가 개정법 시행 후에 진폐장해등급이 변경된 경우에도 종전의 규정에 따라 장해위로금을 지급한다’는 것의 의미는 장해위로금을 종전 규정에 따라 산정하여 차액분 장해위로금을 지급한다’는 의미로 해석하여야지 구법상 장해급여는 질병이 치유된 때에 지급하도록 되어 있다고 하여 청구인이 현재 요양 중에 있어 치유 상태에 이르지 아니하여 청구인에 대한 장해위로금 차액분은 청구인의 요양이 종결되면 지급하는 것으로 해석하는 것은 부당하다.
【주문】 피청구인이 2013. 2. 14. 청구인에게 한 장해위로금 회수결정을 취소한다
【청구취지】 피청구인이 2013. 2. 14. 청구인에게 한 장해위로금 회수결정을 취소한다
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 2009년 장해등급 제11급으로 결정되어 장해급여와 장해위로금을 지급받은 진폐근로자로, 2011년 정밀진단을 받은 결과 진폐장해등급 제5급으로 상향 결정되었고, 2011. 5. 12. 합병증 등에 따른 요양대상자로 결정되었다.
나. 청구인은 2012. 3. 8. 등급 상향에 따른 차액분 장해위로금 지급을 청구하였고, 피청구인은 2012. 3. 9. 청구인에게 3,495만 8,500원을 지급하였는데, 2013. 2. 14. 장해위로금은 장해급여 대상이 되는 경우에 지급하도록 되어 있고 장해급여는 질병이 치유된 때에 지급하는 것인데, 청구인은 현재 요양 중에 있어 질병이 치유 상태에 이르지 않았으므로 장해위로금 지급사유가 발생하지 않았다는 이유로 이미 지급한 장해위로금의 회수결정을 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 2010. 5. 20.자 「진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률」(이하 ‘진폐법’이라 한다) 개정이유는 진폐에 걸린 근로자가 생전에 진폐위로금을 자신의 건강관리 및 생활안정에 더 많이 사용할 수 있도록 하기 위해서 종전에 진폐근로자에게 지급하던 장해위로금과 진폐근로자 사후에 유족에게 지급하던 유족위로금을 통합하여 진폐근로자에게 진폐재해위로금을 지급하려는 것이고, 이에 수급요건을 ‘장해급여 수급 시’에서 ‘진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정된 경우’로 개정하여 구법상 요양급여 수급 시에는 장해위로금을 지급받지 못했으나 신법은 진폐판정결과 진폐장해등급만 결정된다면 요양급여 수급 단계에서도 진폐재해위로금을 지급받을 수 있게 한 것으로 결국 구법상의 장해위로금은 신법상의 진폐재해위로금의 일부로서 둘의 본질은 같은 것이다.
나. 이러한 개정의도를 고려할 때 진폐근로자의 복지증진을 꾀할 수 있는 방향으로 관련규정을 해석하여야 하는바, 진폐법 부칙 제4조는 이 법 시행 전에 종전의 규정에 따라 장해위로금을 받은 근로자가 이 법 시행 후에 진폐장해등급이 변경된 경우에도 종전 규정에 따라 장해위로금을 지급한다고 규정하고 있는데, 여기서 ‘종전 규정’을 장해위로금 지급사유가 되는 구법 전체를 의미하는 것으로 보면 청구인과 같은 진폐근로자의 장해위로금 수급자격을 제한하여 동일한 상병임에도 등급 결정시기가 다르다는 이유로 상이한 처우를 받게 되는 불합리한 결과를 초래하게 된다. 즉 피청구인과 같은 해석은 종전 규정상 진폐근로자에게 불리하였던 지급요건까지 포함한다고 해석하여 진폐근로자에게 유리하게 개정된 신법의 적용까지 배제하는 것이다.
다. 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
청구인은 개정 진폐법 시행 전에 종전의 규정에 따라 장해위로금을 받은 근로자이고, 진폐법 부칙 제4조에 따라 장해위로금에 관하여는 종전의 규정이 적용되는데, 구법상 장해위로금은 산재법상 장해급여 대상이 되는 경우에 지급하도록 되어 있고, 장해급여는 질병이 치유된 때에 지급하도록 되어 있는바, 청구인은 현재 요양 중에 있어 치유 상태에 이르지 아니하여 장해급여 지급사유가 발생하지 않은 상태이므로 종전 규정에 따른 장해위로금 지급사유도 발생하지 않은 상태에 있다. 따라서 청구인에 대한 장해위로금 차액분은 청구인의 요양이 종결되면 지급하는 것이 타당하므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하여 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률 제24조, 제25조, 제32조, 부칙 제2조와 제4조 및 제5조
진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률 시행령 제16조제2항제6호
구 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것) 제24조, 제25조, 제32조
구 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률 시행령(2010. 11. 15. 대통령령 제22491호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것) 제16조제2항제6호
산업재해보상보험법 제36조, 제57조, 제91조의3, 부칙 제2조
구 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것) 제36조, 제57조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 정밀진단과거병력조회, 산업재해보상보험 진폐요양신청에 대한 결정통지서, 진폐장해위로금 지급 신청서, 진폐장해위로금 지급신청에 대한 결과 부지급 결정 알림 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2009년 장해등급 제11급으로 결정되어 장해급여와 장해위로금을 지급받은 진폐근로자이다.
나. 2010. 5. 20.자로 개정된 진폐법이 2010. 11. 21. 시행되었다.
다. 청구인은 2011. 3. 28.부터 같은 해 4. 1.까지 정밀진단을 받은 결과 진폐장해등급 제5급(병형 제4형, 심폐기능 F1)으로 상향 결정되었고, 2011. 5. 12. 합병증 등에 따른 요양대상자로 결정되었다.
라. 청구인은 2012. 3. 8. 등급 상향에 따른 차액분 장해위로금 지급을 청구하였고, 피청구인은 2012. 3. 9. 청구인에게 3,495만 8,500원을 지급하였는데, 2013. 2. 14. 장해위로금은 장해급여 대상이 되는 경우에 지급하도록 되어 있고 장해급여는 질병이 치유된 때에 지급하는 것인데, 청구인은 현재 요양 중에 있어 질병이 치유 상태에 이르지 않았으므로 장해위로금 지급사유가 발생하지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 진폐법 제24조, 제25조, 제32조, 같은 법 시행령 제16조제2항제6호에 따르면 진폐위로금에는 작업전환수당과 진폐재해위로금이 있고, 진폐재해위로금은 산재법 제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정된 근로자에게 지급하는데, 산재법 제5조제2호 및 제36조제6항에 따른 평균임금에 별표 2에 따른 진폐장해등급별 지급일수를 곱한 금액으로 하고, 진폐위로금 지급에 관한 고용노동부장관의 권한은 근로복지공단(이하 ‘공단’이라 한다)에 위탁되어 있다.
2) 진폐법 부칙 제2조에 따르면 제24조 및 제25조의 개정규정은 이 법 시행 후에 최초로 진폐재해위로금의 지급사유가 발생한 사람부터 적용하고, 같은 부칙 제4조에 따르면 이 법 시행 전에 종전의 규정에 따라 장해위로금을 받은 근로자(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 근로자를 포함한다)가 이 법 시행 후에 진폐장해등급이 변경된 경우(종전의 장해등급과 비교하여 등급의 급수가 다른 경우를 말한다)에도 종전의 규정에 따라 장해위로금을 지급하며, 같은 부칙 제5조에 따르면 이 법 시행 전에 종전의 규정에 따라 장해위로금을 받은 근로자(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 근로자를 포함한다)가 진폐로 사망한 경우에는 그 유족에 대하여는 종전의 규정에 따라 유족위로금을 지급한다고 되어 있다.
3) 구「진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률」(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 진폐법’이라 한다) 제24조, 제25조, 제32조, 구「진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률 시행령」(2010. 11. 15. 대통령령 제22491호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것) 제16조제2항제6호에 따르면 진폐위로금에는 작업전환수당, 장해위로금, 유족위로금이 있고, 장해위로금은 진폐로 산재법에 따른 장해급여의 대상이 된 근로자가 퇴직하거나 퇴직한 근로자가 진폐로 산재법에 따른 장해급여의 대상이 되는 경우에 지급하고, 유족위로금은 근로자가 진폐로 사망하여 그 유족이 산재법에 따른 유족급여의 대상이 된 경우에 지급하며, 장해위로금은 해당 근로자의 퇴직 당시 평균임금을 기준으로 산재법의 진폐에 따른 장해보상일시금의 100분의 60에 해당하는 금액으로 하고, 유족위로금은 산재법에 따른 유족보상일시금의 100분의 60에 해당하는 금액으로 한다고 되어 있으며, 진폐위로금의 지급에 관한 고용노동부장관의 권한은 공단에 위탁되어 있다.
4) 산재법 제36조에 따르면 보험급여의 종류는 요양급여, 휴업급여, 장해급여, 간병급여, 유족급여, 상병보상연금, 장의비, 직업재활급여로 하는데, 다만 진폐에 따른 보험급여의 종류는 요양급여, 간병급여, 장의비, 직업재활급여, 진폐보상연금, 진폐유족연금으로 하고(제1항), 보험급여는 수급권자의 청구에 따라 지급하며(제2항), 같은 법 제57조에 따르면 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우 그 근로자에게 장해급여를 지급하며, 같은 법 제91조의3에 따르면 진폐보상연금은 업무상 질병인 진폐에 걸린 근로자(진폐근로자)에게 지급하는데 제5조제2호 및 제36조제6항에 따라 정하는 평균임금을 기준으로 하여 별표 6에 따라 산정하는 진폐장해등급별 진폐장해연금과 기초연금(최저임금액의 100분의 60에 365를 곱하여 산정한 금액)을 합산한 금액으로 한다고 되어 있다.
5) 산재법 부칙 제2조에 따르면 제36조제1항ㆍ제2항 및 제91조의3의 개정규정은 종전의 규정에 따라 진폐로 인하여 장해보상연금을 받고 있는 사람(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 사람을 포함한다)에 대하여도 적용하되, 종전의 규정에 따라 산정된 장해보상연금액이 같은 개정규정에 따라 산정된 진폐보상연금액 보다 많은 경우에는 종전의 규정에 따라 장해보상연금을 계속 지급하고, 제36조제1항ㆍ제2항 및 제91조의3의 개정규정은 종전의 규정에 따라 진폐로 인하여 장해보상연금을 받고 있는 사람(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 사람을 포함한다) 중 이 법 시행 후에 진폐장해등급이 변경(종전의 장해등급과 비교하여 등급의 급수가 다른 경우를 말한다. 이하 이 조에서 같다)된 사람에 대하여도 적용하되, 종전의 규정에 따라 산정된 장해보상연금액이 같은 개정규정에 따라 산정된 진폐보상연금액보다 많은 경우에는 종전의 규정에 따라 장해보상연금을 계속 지급하며, 제36조제1항ㆍ제2항 및 제91조의3의 개정규정은 종전의 규정에 따라 진폐로 인하여 장해보상일시금을 받은 사람(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 사람을 포함한다)에 대하여도 적용하되, 같은 개정규정에 따른 진폐보상연금액 중에서 기초연금액만을 지급하고, 제36조제1항ㆍ제2항 및 제91조의3의 개정규정은 종전의 규정에 따라 진폐로 인하여 장해보상일시금을 받은 사람(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 사람을 포함한다) 중 이 법 시행 후에 진폐장해등급이 변경된 사람에 대하여도 적용하되, 같은 개정규정에 따라 변경된 진폐장해등급에 해당하는 진폐장해연금 일수에서 종전의 장해등급에 해당하는 진폐장해연금 일수를 공제하고 남은 일수를 기준으로 진폐장해연금액을 산정하여 지급한다고 되어 있다.
6) 구「산업재해보상보험법」(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 산재법’이라 한다) 제36조에 따르면 보험급여의 종류는 요양급여, 휴업급여, 장해급여, 간병급여, 유족급여, 상병보상연금, 장의비, 직업재활급여로 하고(제1항), 보험급여는 수급권자의 청구에 따라 지급하며(제2항), 제57조에 따르면 장해급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 지급하는데, 장해등급에 따라 평균임금을 기준으로 장해보상연금 또는 장해보상일시금으로 하되, 그 장해등급의 기준은 대통령령으로 정한다.
나. 판단
1) 진폐는 만성ㆍ난치성 질병이고 진폐합병증도 그 일부는 완치가 불가능함에도 구 산재법은 진폐에 대하여 다른 업무상 재해와 동일한 보험급여와 보상기준을 적용하여 요양급여 대상자와 장해급여 대상자를 구분하여 요양 시 요양급여를 지급하고, 요양을 하지 않거나 요양이 종결되는 경우 장해등급에 따라 장해급여(장해보상일시금 또는 장해연금)를 지급한 결과 요양을 하는 진폐근로자는 휴업급여와 상병보상연금을 함께 지급받고 사후에는 진폐로 인한 사망으로 쉽게 인정되어 유족급여(유족보상일시금 또는 유족연금)도 받는데 비하여 요양을 하지 않는 진폐근로자는 장해급여만을 받게 되어 요양을 하지 않는 진폐근로자와 요양을 하는 진폐근로자 사이에 보상수준에 현격한 격차가 발생하였고 통원보다는 입원위주로 요양을 할 뿐만 아니라 요양이 장기화되는 문제가 있었으며, 진폐근로자가 장해급여를 일시금으로 받는 경우 이를 바로 소비하여 생활이 어려운 경우가 발생하였다.
이에 개정 산재법은 진폐에 관하여는 보험급여 및 보상기준에 관한 특례를 두어 모든 진폐근로자에게 현 상태대로 진폐장해등급을 부여하여 그에 상응하는 연금을 지급하면서 요양이 필요한 경우는 별도로 요양급여를 하도록 개정하였다. 즉 요양과 보상을 분리하여 요양관리를 합리화하고 요양 여부에 따른 보상 격차를 줄여 진폐근로자간 형평성을 제고하며 진폐근로자의 생활안정을 도모하기 위하여 소득보상제도인 휴업급여, 상병보상연금, 장해급여, 유족급여를 폐지하고 이를 연금으로 단일화하여 진폐보상연금과 진폐유족연금을 신설하였는바, 휴업급여와 장해급여를 합하여 요양 여부와 관계없이 모든 진폐근로자에게 진폐보상연금을 지급하며, 유족에게 지급하는 진폐유족연금은 사망 당시 진폐근로자에게 지급하고 있거나 지급하기로 결정된 진폐보상연금과 같은 금액으로 하되 유족보상연금을 초과할 수 없도록 진폐보상체계를 개편하였다.
한편 진폐근로자에게 「민법」이나 그 밖의 법령에 따른 손해배상 청구를 갈음하여 지급하는 진폐위로금의 경우 구 진폐법은 진폐근로자에게 산재법상 장해급여 지급 시에 장해위로금(장해보상일시금의 60%)을, 산재법상 유족급여 지급 시에 유족위로금(유족보상일시금의 60%)을 지급하였으나, 개정 진폐법은 진폐에 걸린 근로자가 생전에 진폐위로금을 자신의 건강관리 및 생활안정에 더 많이 사용할 수 있도록 하기 위하여 종전에 진폐근로자에게 지급하던 장해위로금과 유족에게 지급하던 유족위로금을 통합하여 진폐근로자에게 진폐재해위로금(기존의 장해위로금에 유족위로금 성격의 156일분을 합한 금액)을 지급하는 것으로 하였고, 지급요건도 진폐장해등급이 결정된 모든 진폐근로자에게 지급하도록 하였다.
2) 이러한 법 규정의 연혁과 취지를 염두에 두고 이 사건을 살피건대, 이 사건에서 문제되는 진폐법 부칙 제4조의 문언만을 형식적으로 놓고 보면 피청구인의 이 사건 처분에 아무런 하자가 없는 것으로 보일 수도 있으나, 진폐법은 산재법과 밀접하게 관련되어 있고 산재법상 진폐보상체계를 개편하면서 진폐법도 그 취지를 살리기 위하여 동시에 개정되었으며, 진폐법 부칙은 그러한 개정 과정에서 있을 수 있는 수범자의 불이익이나 법적 공백을 방지하기 위하여 마련된 규정이므로 진폐법 부칙 제4조를 해석함에 있어서는 산재법과 진폐법의 연혁과 입법목적 및 개정취지, 관련규정의 내용을 모두 종합적으로 고려하여야 합리적 해석에 이를 수 있을 것인바, 산재법 부칙 제2조는 구 산재법에 따른 장해급여를 받은 사람도 개정법 시행 후에는 진폐보상연금을 받도록 하여(다만 장해보상연금을 받고 있는 사람의 경우 구법에 따라 산정된 장해보상연금이 개정법에 따라 산정된 진폐보상연금 보다 더 많은 경우 장해보상연금을 계속 지급하고, 장해보상일시금을 받은 사람은 진폐보상연금 중 기초연금액만을 지급함) 진폐근로자가 장해급여를 받는 경우는 더 이상 없도록 하면서 동시에 개정법 시행 후에 진폐장해등급이 변경된 자에게 차액분 장해급여의 지급을 보장하고 있으므로(장해보상연금을 받고 있는 사람이 개정법 시행 후 진폐장해등급이 변경된 경우 종전의 규정에 따라 산정된 장해보상연금액이 개정규정에 따라 산정된 진폐보상연금액보다 많은 경우에는 종전의 규정에 따라 장해보상연금을 계속 지급하도록 하고, 장해보상일시금을 받은 사람이 개정법 시행 후 진폐장해등급이 변경된 경우 변경된 진폐장해등급에 해당하는 진폐장해연금 일수에서 종전의 장해등급에 해당하는 진폐장해연금 일수를 공제하고 남은 일수를 기준으로 진폐장해연금액을 산정하여 지급함), 이와 동일선상에서 볼 때 진폐법 부칙 제4조는 개정법 시행 후에 진폐장해등급이 변경된 자에게 차액분 장해위로금 지급을 보장하기 위하여 마련된 규정으로 봄이 상당하고, 따라서 ‘종전 규정에 따라 장해위로금을 지급받은 근로자가 개정법 시행 후에 진폐장해등급이 변경된 경우에도 종전의 규정에 따라 장해위로금을 지급한다’는 것의 의미는 ‘변경된 진폐장해등급에 해당하는 장해위로금을 종전 규정에 따라 산정하여 차액분 장해위로금을 지급한다’는 의미로 새기는 것이 타당하다 할 것인데, 이를 ‘개정법 시행 후에 진폐장해등급이 변경되었다 하더라도 종전 규정에 따라 요양이 종결되어야 장해급여 지급대상이 되고 그때에야 장해위로금을 지급한다’는 것으로 해석하여 차액분 장해위로금 지급을 거부하는 것은 진폐법 부칙 제4조의 해석을 그르쳐 산재법과 진폐법의 개정 취지를 몰각시키는 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
